Le fédéralisme renforcé : la jurisprudence de la Cour constitutionnelle fédérale allemande en 2004 - article ; n°4 ; vol.56, pg 917-927

De
Revue internationale de droit comparé - Année 2004 - Volume 56 - Numéro 4 - Pages 917-927
11 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : jeudi 1 janvier 2004
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R.I.D.C. 4-2004
LE FÉDÉRALISME RENFORCÉ :
LA JURISPRUDENCE
DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE FÉDÉRALE
ALLEMANDE EN 2004
Prof. Dr. Rainer ARNOLD
*
Le fédéralisme allemand : la prépondérance législative de la
Fédération et la jurisprudence de la Cour constitutionnelle
Le fédéralisme allemand est toujours en réforme. Le système financier
s’est révélé être la thématique la plus cruciale. Les relations entre les États
membres de la Fédération (
Länder
) et les Communautés européennes ont
constitué une problématique supplémentaire du fédéralisme allemand.
L’essentiel, au niveau interne de l’État fédéral allemand, c’est la
prépondérance législative de la Fédération, qui a déséquilibré les relations
avec les Länder.
Il faut noter, dans ce contexte, que les Länder sont de véritables États
qui disposent, par principe, de toutes les fonctions d’un l’État. Ce principe
s’exprime dans l’article 30 de la Loi fondamentale (LF). Seules les
compétences expressément transférées à la Fédération ne se trouvent plus
dans les mains des Länder. La plus grande partie des compétences
législatives relève de la catégorie des compétences concurrentes. Ce type de
compétence se base sur le fait que les fonctions originaires sont celles des
Länder, mais permet à la Fédération de soustraire aux Länder ces
compétences à condition que certaines exigences soient remplies. Ces
domaines, énumérés dans le catalogue de compétences de l’article 74 de la
Loi fondamentale, peuvent être réglementés par des lois fédérales, si une
telle réglementation est nécessaire pour la création de conditions de vie
*
Professeur à l’Université de Regensburg, Allemagne.
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équivalentes dans tout le territoire allemand, ou pour le maintien de l’unité
juridico-économique dans l’intérêt de la Fédération entière (cf. art. 72 al. 2
LF).
Sur la base de ces critères (qui, avant la réforme constitutionnelle de
1994, étaient formulés de manière encore plus large), la Fédération s’est
emparée de presque toutes les compétences législatives. Il y avait peu
d’obstacles à un tel procédé. La Cour constitutionnelle fédérale a déclaré,
déjà très tôt, son incapacité à contrôler un tel déplacement de compétences
des Länder vers la Fédération. Elle a jugé qu’un tel processus était de nature
politique, susceptible d’être contrôlé uniquement dans le cas d’un abus
manifeste, cas qui n’est encore jamais survenu
1
. La réforme de 1994 n’a pas
changé la situation de manière substantielle. Elle a précisé les conditions à
remplir par la Fédération dans le contexte de l’article 72 alinéa 2 LF et a
introduit un recours constitutionnel spécifique permettant aux Länder et à
leurs parlements de se défendre devant la Cour constitutionnelle fédérale
contre l’absorption du pouvoir législatif par la Fédération (art. 93 al. 1 n° 2 a
LF). Ni la modification du texte, ni la jurisprudence, n’ont atténué ce déficit.
Il est vrai que le Conseil fédéral, composé de représentants des
gouvernements des Länder, est toujours impliqué dans la législation
fédérale. Cette implication se manifeste soit sous la forme d’une objection
possible pendant deux semaines
2
, qui doit être surmontée par un vote à
majorité absolue du Bundestag
3
, c’est-à-dire avec la majorité soutenant le
gouvernement, soit dans le cadre des lois nécessitant le consentement
explicite du gouvernement fédéral. Cette dernière hypothèse est de grande
importance dans la pratique, puisque la majorité des lois fédérales implique
une collaboration du Conseil fédéral sous la forme d’un consentement
explicite. Toutefois, cette coopération n’a pas été considérée comme une
compensation suffisante de la perte substantielle des compétences
législatives des Länder.
Depuis deux ans, la jurisprudence de la Cour constitutionnelle fédérale
a apporté plus d’éclaircissements à ce sujet. Pour la première fois, les
conditions de l’article 72 alinéa 2 LF ont été expliquées en détails dans la
décision de 2002, relative à l’attribution des compétences à la Fédération
dans le domaine de l’
Altenpflege
4
.
1
Cf. vol. 2, p. 213, en particulier p. 244 et s.; vol. 4, p. 115, en part. p. 127 et s.
2
Cf. art. 77 al. 3 LF
3
Cf. art. 77 al. 4 LF
4
La décision de la Cour constitutionnelle fédérale du 9 juin 2004 (1BvR 636/02), relative à la
loi fédérale sur les heures de fermeture des magasins (
Ladenschlussgesetz
) traitant cette thématique
dans le cadre de l’art. 125a al. 2 LF, elle aussi se référa brièvement à cette définition des conditions
prévues par l’art. 72 al. 2 LF.
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La nouvelle décision de la Cour constitutionnelle fédérale a déclaré
inconstitutionnelles certaines dispositions de la loi fédérale cadre relative
aux universités (
Hochschulrahmengesetz
). Cette loi a introduit l’institution
du « jeune Professeur » (
Juniorprofessor
).
Bien que cette décision ait eu pour objet la figure de la loi cadre de la
Fédération, les exigences de l’article 72 alinéa 2 LF ont joué un rôle
important. Ce type de compétences se caractérise par le fait que la
Fédération ne peut régler que le cadre, c’est-à-dire les principes d’une
matière relevant d’une telle compétence, qui est énumérée dans l’article 75
LF. Pour une réglementation de ce cadre, il est nécessaire que soit remplie
une des conditions déjà mentionnées de l’article 72 alinéa 2 LF.
Cette décision, d’une part, confirme les explications données par la
décision de 2002 mentionnée ci-dessus et, d’autre part, précise les exigences
considérées dans le domaine des compétences cadre.
Il s’agit de l’arrêt de la Cour constitutionnelle (2
ème
chambre) du 27
juillet 2004 (-2 BvF 2/02) se référant à la législation cadre de la Fédération,
en particulier à la matière des universités (
Hochschulwesen
), comme matière
cadre selon l’article 75 alinéa 1 1
ère
phrase n° 1 a) LF. Le recours visant à un
contrôle abstrait de norme (
abstrakte Normenkontrolle
), selon l’article 93
alinéa 1 n° 2 LF, a été intenté par les gouvernements des Länder de
Thuringe, de Bavière et de la Saxe. Le recours vise à attaquer la cinquième
loi de réforme de la loi relative aux universités, entrée en vigueur le 23
février 2002
5
, en même temps que la loi de réforme sur les salaires des
professeurs
6
, qui a introduit une nouvelle catégorie de professeurs, le
«
Juniorprofessor
». Les jeunes chercheurs manifestant une grande habileté
à enseigner et à travailler scientifiquement, habileté documentée par une
thèse
de
doctorat
de
très
haute
qualité,
peuvent
être
nommés
«
Juniorprofessor
» pour une durée de trois ans, avec la possibilité de
prolonger ce poste pour une autre période de trois ans maximum. Cette
nouvelle catégorie relève de la catégorie générale des enseignants
universitaires (
Hochschullehrer
). Par principe, ils sont chargés des mêmes
tâches que les professeurs des catégories déjà existantes. Pour être nommé
professeur de type traditionnel dans une autre université (ou, ce qui est plus
facilement possible d’après cette loi de réforme, dans la même université), il
est
nécessaire,
par
principe,
d’avoir
exercé
la
fonction
de
«
Juniorprofessor
»
7
.
Le recours des gouvernements des Länder mentionnés déclare que cette
loi réformant la loi cadre sur les universités n’est pas conforme aux règles de
5
JO
BGBl I, p. 686.
6
Fünftes Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes und anderer Vorschriften –
Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung
.
7
V. en particulier les art. 42 à 48 de la loi cadre sur les universités.
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compétence de la Loi fondamentale, n’a pas respecté l’exigence de
consentement explicite du Conseil fédéral en l’espèce et, de plus, contredit,
quant à la nouvelle structure de l’organisation de l’université, les articles 5
alinéa 3 et 3 alinéa 1 LF, dispositions desquelles découlent certaines
exigences pour l’organisation des groupes du personnel existant à l’intérieur
de l’université. De plus, le fait que le nouveau régime abolisse par principe
l’exigence d’une thèse d’habilitation en addition à la thèse de doctorat pour
obtenir la constatation formelle de la capacité d’enseigner à l’université
serait contraire à l’article 5 alinéa 3, 1
ère
phrase LF. De plus, selon les
requérants, la loi violerait l’article 33 alinéa 2 LF parce qu’elle admet que
les professeurs puissent être nommés même au sein de leur propre
université, où ils ont fait leur carrière académique (ce qui n’est normalement
pas possible en Allemagne, en raison de la prohibition de la
Hausberufung
)
et parce qu’elle ne prévoit pas, pour une partie des cas, d’appels d’offres,
etc.
La Cour constitutionnelle fédérale s’est concentrée sur la question de la
compétence, ce qui fait l’objet de l’analyse qui suit.
La
décision
de
2002
mentionnée,
relative
aux
exigences
constitutionnelles à observer en cas de compétences concurrentes, est en
connexion avec la décision de 2004. Cette dernière se réfère à la catégorie
des compétences cadre, qui peut être conçue comme sous-type des
compétences concurrentes. La Cour constitutionnelle souligne toutefois le
caractère propre de ce type de compétence. Les mêmes conditions que celles
auxquelles sont soumises les compétences concurrentes sont applicables au
législateur fédéral s’il veut adopter une loi cadre. Ce n’est qu’à condition
que les exigences établies dans l’article 72 alinéa 2 LF sont remplies, qu’il
peut légiférer. La différence est que le législateur fédéral ne peut adopter
qu’une loi réglant le « cadre », les principes de la matière.
La Cour constitutionnelle souligne les limites qui s’imposent à la
Fédération pour mettre en oeuvre une compétence cadre. Les explications de
la Cour sont les plus détaillées qu’elle ait émises jusqu’ici dans ce domaine.
Il semble qu’elle suive l’exemple de sa décision de 2002, relative aux
compétences concurrentes. La décision du 9 juin 2004 (V. note 4) explique
le mécanisme de l’article 125 a al. 2 LF qui concerne les lois fédérales
datant de l’époque précédant la réforme de 1994, ne remplissant plus les
exigences des articles 75 et 72 LF comme précisées par cette réforme.
La notion de « cadre »
La première limite consiste dans le fait que le législateur fédéral ne peut
régler que le
cadre
de la matière en jeu. Que signifie « le cadre » ? La Cour
constitutionnelle le conçoit d’une manière fonctionnelle : la limitation de la
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législation fédérale au cadre implique nécessairement que les Länder ont,
par principe, le droit de compléter ce cadre par des lois propres. Les Länder
doivent disposer d’une marge normative (
normativer Spielraum
). La
Fédération ne peut pas déterminer en détails « le chemin aboutissant au but à
atteindre par la législation »
8
. La Fédération peut déterminer la direction
dans laquelle le législateur du Land doit s’orienter et peut déterminer les
limites de la marge législative des Länder en l’espèce. Par là, une
réglementation normative totale de la part de la Fédération est exclue.
De plus, la législation cadre se base sur l’idée d’une
législation
coopérative
entre la Fédération et les Länder, ce qui implique qu’une
législation relative aux détails ainsi qu’une législation immédiatement
applicable pour le citoyen ne seront permises qu’en cas d’exception
9
. Ce
principe a été développé par la jurisprudence de la Cour constitutionnelle
10
.
La Cour constitutionnelle s’occupe de la définition des cas d’exception
auxquels l’article 75 alinéa 2 LF se réfère. Ainsi, une réglementation
législative totale d’une question ne doit pas dominer dans l’ensemble de la
loi en jeu. Dans une perspective fonctionnelle, il parait nécessaire que le
législateur du Land puisse remplir le cadre avec une législation significative
quant à son contenu ou qui est d’influence marquante sur la matière à régler
(est nécessaire une «
prägende Ausfüllung des Rahmengesetzes
» par le
législateur du Land). Une législation détaillée exceptionnelle doit être
nécessaire de manière qualifiée («
in qualifizierter Weise notwendig
»)
11
.
Cela signifie qu’il n’y a pas d’exception si cela n’est pas absolument
nécessaire pour que la loi cadre soit valable : ce n’est que dans ce cas qu’une
réglementation détaillée et directement applicable sera, exceptionnellement,
permise. Mais ces dispositions ne doivent pas suspendre le caractère
coopératif inhérent à une législation cadre.
Ces conditions découlent du caractère exceptionnel de l’existence des
dispositions détaillées et immédiatement applicables dans une législation
cadre. Il faut souligner de nouveau que la législation cadre est caractérisée
par le fait qu’elle vise une concrétisation et un complément de la part des
Länder. Les Länder gardent leur compétence de légiférer, qui trouve sa
limite dans la possibilité pour la Fédération de régler par une loi fédérale le
cadre de cette matière. Cela est tout à fait établi par la jurisprudence
constitutionnelle depuis longtemps
12
. La détermination du cadre par une loi
fédérale doit avoir comme conséquence la nécessité que la législation du
8
B I 1 b/ee.
9
B I 2.
10
Cf. vol. 4, p. 115, 130; décision de 2004, B I 2 a.
11
B I 2 b / cc (2).
12
Vol. 4, 115, 129; vol. 36, 193, 202; vol. 38, 1, 10; vol. 51, 43, 54; vol. 80, 137, 157;
décision de 2004 B I 1 b / /bb.
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Land remplisse ce cadre par ses propres lois, législation qui est nécessaire
pour un fonctionnement adéquat de ces matières («
der Ausfüllung durch
Landesgesetzgebung fähig und ihrer bedürftig
»).
Il faut souligner, en outre, que la législation cadre de la Fédération
s’adresse en premier lieu au législateur du Land, qui doit concrétiser, avec
effet direct ou particulier, ce cadre.
Référence de la législation cadre aux conditions d’application de la
législation concurrente (art. 72 al. 2 LF)
Une
deuxième limite
pour la législation cadre de la Fédération résulte
du fait que la compétence cadre ne revient pas automatiquement à la
Fédération, mais est susceptible d’être utilisée par cette dernière aux
conditions prévues pour la législation concurrente dans l’article 72 alinéa 2
LF. Ces conditions visent une restriction de la législation fédérale, tenant
compte du fait que les Länder disposent, par principe, de toutes les fonctions
d’un l’État (art. 30 LF).
Les exigences établies par l’article 72 alinéa 2 LF, précisées par la
réforme constitutionnelle de 1994, ont été expliquées par la Cour
constitutionnelle fédérale dans la décision de 2002 mentionnée ci-dessus
13
.
Ces trois conditions sont (1) la création de conditions de vie équivalentes
dans l’État entier, (2) « l’unité du droit » et (3) l’unité économique. Pour
autoriser la Fédération à légiférer dans les matières concurrentes, une telle
législation doit être nécessaire dans l’un de ces buts. La définition de ces
termes généraux par la Cour constitutionnelle fédérale a déjà été analysée
dans cette revue
14
. Le noyau de cette définition doit être brièvement rappelé
ici.
Pour que les
conditions de vie équivalentes
justifient l’intervention du
législateur fédéral, il est nécessaire que les conditions de vie dans les Länder
de la Fédération se soient développées différemment, d’une manière
tellement grave que cela porte atteinte à la construction sociale de la
Fédération
in
erheblicher,
das
bundesstaatliche
Sozialgefüge
beeinträchtigender Weise
»). Une telle divergence dans les conditions de vie
doit déjà exister ou menacer concrètement de se développer.
L’
unité de droit
ne justifie pas une intervention du législateur fédéral
uniquement s’il existe des divergences dans les législations des Länder,
parce que la diversité normative n’est pas contraire au système fédéral mais
est, au contraire, caractéristique de ce dernier. Ce n’est que si cette diversité
13
Vol. 106, p. 62, en particulier pp. 143 à 150.
14
Cf. R. ARNOLD, « Le fédéralisme allemand dans la jurisprudence de la Cour
constitutionnelle de 2002 », RIDC 2003-1, pp. 199-210.
R. ARNOLD : LE FÉDÉRALISME ALLEMAND RENFORCÉ
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normative conduit à un manquement grave à la sécurité juridique et porte
atteinte de manière intolérable aux rapports juridiques entre les Länder
unzumutbare
Behinderungen
für
den
länderübergreifenden
Rechtsverkehr
»), que le législateur fédéral peut intervenir pour assurer
l’unité de droit. Par là, il préserve la sécurité juridique et la libre circulation
dans l’État fédéral.
La troisième condition, l’
unité économique
, justifierait la législation
fédérale s’il était nécessaire d’assurer l’efficacité de l’espace économique de
l’État par une législation uniforme.
La Cour constitutionnelle souligne que la Fédération, en appréciant
l’existence d’une de ces conditions comme justification de la législation
fédérale,
dispose
d’une
marge
d’appréciation
Einschätzungs-
prärogative
»). Cette marge d’appréciation est susceptible d’être contrôlée
par la Cour constitutionnelle en ce qui concerne l’application de la juste
méthode, l’appréciation ainsi que la logique des conclusions tirées par le
législateur fédéral. La Cour constitutionnelle peut contrôler si le législateur
fédéral a soigneusement examiné les faits comme base de ses conclusions.
De plus, l’appréciation faite par le législateur fédéral doit se baser sur des
raisons susceptibles d’une vérification par la Cour. Cette vérification doit se
trouver dans la législation elle-même ou doit être suffisamment présentée
dans le cadre du contrôle constitutionnel.
En résumé, on peut constater que la Cour constitutionnelle, dans son
examen de la loi attaquée, applique la loi en conformité à la référence à
l’article 72 alinéa 2 LF, ce qu’exige l’article 75 LF, les définitions
développées dans sa jurisprudence de 2002, démontrant ainsi que la
condition pour la législation fédérale dans les matières cadre est soumise
aux mêmes limites que les matières concurrentes. Il en résulte un
parallélisme structurel entre ces deux types de compétence, malgré la
constatation de la Cour constitutionnelle selon laquelle la compétence cadre
constitue une troisième catégorie de compétence ne devant pas être
confondue avec les compétences concurrentes
15
.
La limite du législateur cadre aux principes relatifs aux universités
Au-delà des limites apportées par les règles constitutionnelles relatives
à la structure d’une compétence cadre de la Fédération, la compétence cadre
relative aux universités prévoit une autre limite : L’article 75 alinéa 1 1
ère
phrase n°1 a) LF prévoit que la compétence cadre de la Fédération se limite
à une réglementation des « principes » des rapports relatifs aux universités.Il
ne s’agit donc pas seulement des limites connues dans le domaine des
15
B I 1 b.
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compétences cadre, mais, au-delà, d’une restriction additionnelle, celle de ne
régler que des principes dans le contexte de la compétence cadre. La Cour
constitutionnelle applique, dans ce contexte de réglementation, la méthode
historique en évoquant le débat qui a eu lieu lors de l’introduction de cette
compétence par la réforme constitutionnelle du 12 mai 1969
16
. Cette histoire
démontre clairement que la double limitation, à une réglementation cadre
ainsi qu’aux principes de cette matière, a été un compromis entre le
Parlement fédéral et le Conseil fédéral
17
. Bien que la méthode historique ne
joue qu’un rôle subsidiaire dans l’argumentation constitutionnelle, la Cour
s’y référa pour confirmer sa position que cette compétence n’a qu’une
portée très restreinte.
L’argumentation au fond
La Cour constitutionnelle fédérale, à la majorité des membres de sa
deuxième chambre (
Senat
), a déclaré inconstitutionnelle et nulle la loi
attaquée, la 5
ème
loi de réforme à la loi cadre sur les rapports relatifs aux
universités du 16 février 2002, pour défaut de compétence. Le but de cette
loi était de modifier la structure personnelle des universités pour raccourcir
la durée nécessaire à la qualification des jeunes chercheurs, de renforcer leur
indépendance et, par là, de diminuer l’âge auquel de tels chercheurs sont
nommés professeurs. Le noyau de la loi de réforme était l’introduction du
« jeune professeur » (
Juniorprofessor
), première étape par principe pour être
nommé professeur, et la disparition de l’habilitation, procédure pour
constater formellement l’habilité à enseigner dans les universités. La loi sur
les jeunes professeurs comprenait donc les matières de compétence du statut
de la fonction publique (
Dienstrecht
) selon l’article 75 alinéa 1 1
ère
phrase
n°1 LF, ainsi que la matière des rapports relatifs aux universités
(
Hochschulwesen
), article 75 alinéa 1 1
ère
phrase n°1 a) LF. Les dispositions
de cette loi réglant le statut du personnel visaient à régler l’organisation du
personnel des universités et, par là, le noyau du droit relatif aux universités.
Formellement il existe deux compétences cadre (n°1 et n°1 a)). Cette
dernière, relative aux universités, s’applique à l’ensemble de la loi pour la
raison mentionnée.
La Cour constitutionnelle explique en détails pourquoi le noyau de la
loi attaquée, relative à la qualification et à la nomination des jeunes
professeurs, réglé dans les articles 44 à 48 de la loi cadre sur les universités
(modifiés par la loi de réforme mentionnée), dépasse le cadre pour lequel la
Fédération est compétente. C’est pourquoi cette loi contient des
16
BGBl. I, p. 363.
17
B. I. 4.
R. ARNOLD : LE FÉDÉRALISME ALLEMAND RENFORCÉ
925
réglementations détaillées qui laissent aux législateurs des Länder une
marge législative trop restreinte. La structure du personnel, quant au
«
Juniorprofessor
», est complètement déterminée, pour l’essentiel, par la
Fédération et laisse aux Länder seulement des questions marginales à régler.
Il s’agit donc d’une réglementation complète de la Fédération qui est
exhaustive et contient tous les éléments essentiels. Par là, la conception du
«
Juniorprofessor
» est définie de manière obligatoire pour les Länder,
auxquels revient le pouvoir de faire des compléments de portée inférieure,
non substantielle. Ces questions marginales, pour lesquelles les Länder sont
devenus compétentes, sont par exemple les questions d’appel d’offres pour
ces postes, du nombre d’heures d’enseignement obligatoire pour ces jeunes
professeurs, des moyens financiers et substantiels dont le jeune professeur
dispose, etc. De plus, les conditions pour la nomination de ces professeurs
sont clairement déterminées par la Fédération. Le législateur du Land
pourrait éventuellement préciser la notion de la capacité pédagogique ou la
qualité extraordinaire d’une thèse de doctorat comme condition d’une
nomination. Donc des questions marginales qui sont normalement précisées
par l’administration elle-même. Ce qui est important est que les Länder ne
peuvent pas introduire, au-delà de l’institution de «
Juniorprofessor
»,
d’autres possibilités essentielles de se qualifier pour être nommé professeur
normal.
La Cour constitutionnelle fédérale nie, en ce qui concerne cette
réglementation détaillée de la Fédération, l’existence d’un cas d’exception
qui justifierait exceptionnellement une telle réglementation totale de la part
de la Fédération. De plus, elle dénie également que les conditions exigées
par l’article 72 alinéa 2 LF soient remplies.
Pour toutes ces raisons, la Cour a constaté une contrariété de la loi de
réforme, dans sa totalité, aux dispositions de la Loi fondamentale relatives
aux compétences.
Opinions dissidentes
Les juges Osterloh, Lübbe-Wolff ainsi que Gerhardt ont émis des
opinions dissidentes. L’essentiel de leur argumentation est la constatation
que la loi fédérale n’a pas dépassé les limites de compétence de l’article 75
LF. La raison principale en est que la Fédération doit avoir un pouvoir de
formation politique, même quand elle règle le cadre dans ce contexte. La
majorité des juges a, selon l’opinion dissidente, défini la notion de cadre de
manière trop étroite. Sur la base d’une telle définition, la Fédération ne
pourrait jamais réaliser de buts politiques, ni ses propres conceptions de
réforme. La législation cadre ne devrait pas être conçue uniquement comme
un instrument de coordination des décisions politiques des Länder. De plus,
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les juges dissidents sont d’opinion que les conditions de l’article 72 alinéa 2
LF sont remplies dans le contexte de la loi attaquée. En tout cas, l’unité
économique qui doit être maintenue dans l’intérêt de l’État entier justifierait
une telle loi. L’unité économique comprend l’égalité d’accès aux
professions dans tout l’État fédéral, si, dans le cas contraire, des préjudices
graves pour la situation professionnelle dans l’ensemble de l’État
surviendraient. Ceci vaut également pour l’accès à la profession de
professeur. Une diversité des conditions d’accès à cette profession porterait
atteinte au fonctionnement des universités en tant que lieu de formation de
haute qualification et en tant que lieu de recherche ayant une importance
pour l’économie, de manière directe ou indirecte, à bref ou à long terme.
Ainsi, le fonctionnement d’un système universitaire cohérent dans la
République fédérale d’Allemagne serait sérieusement menacé. De plus, les
juges dissidents adhèrent à une interprétation différente de l’article 75 alinéa
2 LF, relatifs aux réglementations détaillées et directement applicables.
Evaluation
Comme
déjà souligné,
cette deuxième décision de la Cour
constitutionnelle fédérale précisant les conditions auxquelles la Fédération
peut légiférer dans les domaines des Länder montre un effet encourageant.
On peut dire que la Cour constitutionnelle fédérale, par ces deux décisions
ainsi que par la décision relative à l’article 125a al. 2 LF et celle sur la
péréquation financière (dans laquelle la Cour a annulé la loi fédérale relative
à cette matière
18
), s’est révélée véritable défendeur de la position
constitutionnelle des Länder en limitant l’ingérence de la Fédération dans la
sphère de compétence de ces derniers.
Dans l’histoire du fédéralisme allemand, les cinquante premières
années ont surtout été caractérisées par l’accumulation du pouvoir législatif
au niveau central, toujours atténué par le Conseil fédéral, dont les pouvoirs
furent renforcés par la jurisprudence de la Cour. Ainsi, l’importance des lois
fédérales nécessitant l’approbation explicite du Conseil fédéral a été
considérablement augmentée, jusqu’à un point où, comme la commission de
réforme le propose actuellement, on peut, même de la part des Länder,
réduire les possibilités d’intervention de cet organe représentatif des Länder
au sein de la législation fédérale. Aujourd’hui, on parle même de blocage de
la part du Conseil fédéral. L’élargissement du pouvoir de cet organe résulta
d’une raison inhérente à la répartition des fonctions entre Fédération et
Länder. Ces derniers sont compétents, en premier lieu, pour l’exécution des
lois, notamment des lois fédérales. A une prépondérance législative de la
18
Vol. 101, p. 158 et s.
R. ARNOLD : LE FÉDÉRALISME ALLEMAND RENFORCÉ
927
Fédération s’oppose une prépondérance exécutive des Länder. L’exécution
ne comprend pas seulement l’application d’une loi mais aussi l’organisation
administrative et la régulation de la procédure. Ainsi, la Loi fondamentale,
dans son article 84, prévoit le pouvoir exceptionnel de la Fédération de
régler la procédure dans le contexte de l’exécution des lois fédérales. Ceci
n’est possible qu’avec le consentement explicite du Conseil fédéral. La Cour
constitutionnelle a développé une conception selon laquelle l’existence
d’une seule disposition dans une loi fédérale réglant une question
administrative (organisation administrative, procédure) - ce qui est souvent
le cas - entraînerait la nécessité de l’approbation explicite de la loi entière
par le Conseil fédéral
19
. Il est évident que cette conception a renforcé le rôle
des Länder, qui s’expriment par le biais du Conseil fédéral dans le contexte
de la législation de la Fédération.
Néanmoins, les matières restées dans les mains des Länder, comme la
culture, sont peu nombreuses. Il a déjà été souligné que même la réforme de
1994 n’a pas réussi à rétablir un équilibre dans le système fédéral, mais il
paraît qu’une nouvelle période commence, avec les décisions mentionnées
de la Cour constitutionnelle fédérale qui auront, sans aucun doute, un effet
limitatif pour les organes centraux de notre État.
19
Vol. 8, p. 274 et s., en particulier p. 294 et s.
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