Le juge administratif anglais est-il un juge politique ? - article ; n°3 ; vol.38, pg 791-809

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1986 - Volume 38 - Numéro 3 - Pages 791-809
L'article étudie le rôle actuel des juges supérieurs d'Angleterre en matière de droit administratif. L'auteur esquisse l'évolution récente des recours pour excès de pouvoirs qui sont utilisés par certains requérants à des fins politiques. Cette évolution coïncide avec l'extension du champ d'application de ces recours admis par les juges. Enfin, l'article étudie le caractère créateur du pouvoir judiciaire face à de tels litiges qui sont politiquement sensibles.
The article examines the current role of the English judiciary when dealing with administrative law questions. It notes recent developments which have increased the use of judicial review by litigants for political ends, developments which have coincided with the expansion of the remedy by the judiciary. It then examines the nature of the créative rôle of the judges when faced with such politically sensitive problems in litigation and the rules adopted by them.
19 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : mercredi 1 janvier 1986
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M. John Bell
Le juge administratif anglais est-il un juge politique ?
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 38 N°3, Juillet-septembre 1986. pp. 791-809.
Résumé
L'article étudie le rôle actuel des juges supérieurs d'Angleterre en matière de droit administratif. L'auteur esquisse l'évolution
récente des recours pour excès de pouvoirs qui sont utilisés par certains requérants à des fins politiques. Cette évolution
coïncide avec l'extension du champ d'application de ces recours admis par les juges. Enfin, l'article étudie le caractère créateur
du pouvoir judiciaire face à de tels litiges qui sont politiquement sensibles.
Abstract
The article examines the current role of the English judiciary when dealing with administrative law questions. It notes recent
developments which have increased the use of judicial review by litigants for political ends, developments which have coincided
with the expansion of the remedy by the judiciary. It then examines the nature of the créative rôle of the judges when faced with
such politically sensitive problems in litigation and the rules adopted by them.
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Bell John. Le juge administratif anglais est-il un juge politique ?. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 38 N°3, Juillet-
septembre 1986. pp. 791-809.
doi : 10.3406/ridc.1986.2481
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1986_num_38_3_2481n ! -'I;
R.I.D.C. 3-1986
LE JUGE ADMINISTRATIF ANGLAIS
EST-IL UN JUGE POLITIQUE ? (*)
par
John BELL
Fellow of Wadham College Oxford
Professeur associé aux Universités de Paris I et Paris
L'article étudie le rôle actuel des juges supérieurs d'Angleterre en
matière de droit administratif. L'auteur esquisse l'évolution récente des
recours pour excès de pouvoirs qui sont utilisés par certains requérants à
des fins politiques. Cette évolution coïncide avec l'extension du champ
d'application de ces recours admis par les juges. Enfin, l'article étudie
le caractère créateur du pouvoir judiciaire face à de tels litiges qui sont
politiquement sensibles.
The article examines the current role of the English judiciary when dealing
with administrative law questions. It notes recent developments which have
increased the use of judicial review by litigants for political ends, developments
which have coincided with the expansion of the remedy by the judiciary. It
then examines the nature of the creative role of the judges when faced with
such politically sensitive problems in litigation and the rules adopted by them.
Cent ans après la publication de Y Introduction to the Study of the Law
of the Constitution de Arthur Venn Dicey (1), il est bon de réfléchir sur
(*) Texte de la Conférence présentée lors de l'Assemblée générale de la Société de
législation comparée du 11 décembre 1985.
10e éd., (1) par A. V. E.C.S. DICEY, WADE, Introduction Londres, to 1959. the Study of the Law of the Constitution (1885), REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1986 792
l'état actuel du droit administratif anglais. Si pour Dicey le droit anglais
ne connaissait pas le droit administratif, il est universellement admis de
nos jours que le droit anglais actuel connaît un corps de règles très important
es que nous appelons « administrative law ». Même si le domaine en est
plus limité et moins séparé des autres domaines du droit qu'en France,
il y a beaucoup d'éléments de IV administrative law » anglais qui sont
comparables au droit administratif français.
Cet article se limite à un aspect du rôle constitutionnel du juge administ
ratif anglais : son rôle, de grande importance actuellement, est de sanc
tionner les violations à la bonne conduite administrative.
L'intitulé de cet article peut sembler contenir deux éléments contro
versés : l'idée que le droit anglais connaît le juge administratif et l'idée que
le juge anglais a un rôle politique. Tout d'abord, quelques précisions
terminologiques nous paraissent nécessaires.
Le juge administratif, comme membre d'un corps séparé des juges de
droit privé, n'existe pas en Angleterre. Pourtant, nous avons des qui
se spécialisent dans les litiges entre le citoyen et l'État. Prise dans un sens
large, la notion de « juge administratif » recouvre tous les membres des
commissions spéciales (des « tribunals ») qui ont été créées pour juger les
griefs portant sur des aspects spécifiques des relations entre le citoyen et
l'État. Ces commissions connaissent à peu près deux millions d'affaires par
an portant sur des domaines divers, par exemple les impôts, les allocations
et pensions de sécurité sociale, l'immigration, l'attribution des places dans
les écoles, les loyers des baux d'habitation et des baux ruraux (2).
Dans un sens plus étroit, et peut-être plus fréquent, ce titre se limite
aux juges de la High Court, de la Cour d'appel, et de la Chambre des
Lords ; en particulier, il se limite aux juges de la Crown Office List et de
la Divisional Court à l'intérieur de la Queen's Bench Division de la High
Court. Ces juges statuent sur le droit commun des recours en annulation
des décisions de l'administration et des juridictions inférieures (les applica
tions for judicial review), et sur les appels contre les décisions sur des
questions de droit prises par des commissions spéciales (« tribunals ») (la
responsabilité de est soumise à la même procédure que
celle qui s'applique aux litiges entre les citoyens ordinaires). Depuis les
réformes de 1977, et de 1980, il existe une procédure spéciale pour les
recours en annulation. Ces réformes ont été complétées en 1981 par la
création de la Crown Office List, liste des affaires de droit administratif
dressée par le greffe de la High Court. Comme les listes dressées pour
les affaires commerciales ou de droit maritime, la création de cette liste
d'affaires et l'affectation de neuf juges pour les juger permettent une
spécialisation des juges à l'intérieur de la High Court. De plus, il y a une limitée à de la Cour d'appel pour les affaires en
(2) C. HARLOW & R. RAWLINGS, Law and Administration, Londres, 1984, p.68,
Table 1 ; J. F. GARNER & B. L. JONES, Garner's Administrative Law, 6e éd., Londres,
1985, ch. 10. .
J. BELL : JUGE ADMINISTRATIF ANGLAIS 793
provenance de la Crown Office List (3). Il s'agit d'une réforme administrat
ive effectuée par les juges et non d'origine législative, même si le législa
teur l'a consacrée après coup (4). De ce fait, le juge administratif anglais
n'a pas le statut constitutionnel et spécifique du juge français.
Le titre peut quand même lui être appliqué sans hésitation.
La notion d'un juge politique doit aussi être précisée. La politique se
définit comme l'exercice d'un pouvoir étatique et discrétionnaire qui donne
une direction à la société. Bien sûr, le juge n'exerce pas ses pouvoirs dans
un but partisan. Mais il fait plus que d'appliquer d'une manière passive les
règles législatives ou réglementaires émises par les autorités politiques.
D'une manière active, il formule et précise des règles sur la bonne conduite
des agents de l'État, et choisit la sanction pour la violation des règles qu'il
a formulées ou que le législateur a imposées. Ainsi, comme l'a justement
observé la Cour de cassation, le juge « contribue à la création d'un état de
droit qui définira la société de demain » (5). Surtout en l'absence de texte
précis, le juge choisit la solution en portant sur la question un jugement
de valeur qui implique le pouvoir de l'État dans la création d'une vision
de la société de demain plutôt qu'une autre, même si la contribution se
fait dans un cadre très étroit. Dans le droit administratif, comme l'a dit
M. Jean Rivero (6), c'est la soumission de l'administration à une éthique
de la bonne conduite administrative indépendante de tout texte qui est au
cœur de la question de savoir si le juge administratif est un juge qui
gouverne.
La thèse de ce discours est que le juge anglais se trouve
de plus en plus confronté à des controverses politiques, même si leur
nombre reste assez limité, et que le juge doit faire des choix politiques,
même s'il essaie le plus possible de trouver des critères objectifs et non
controversés pour justifier sa décision. Ce sujet n'est qu'un aspect très
limité de l'activité du juge administratif ; mais sur le plan politique, l'évolu
tion de ce rôle suscite une profonde inquiétude quant à l'avenir de nos
institutions judiciaires et politiques.
I. L'ÉMERGENCE DU JUGE ADMINISTRATIF
COMME INSTANCE POLITIQUE
II est incontestable que Y application for judicial review entraîne une
augmentation des affaires à caractère politique portées devant les tribu-
(3) L. BLOM-COOPER, " The New Face of Judicial Review ", [1982] Public Law 250,
353. Contrairement à ce que disent BLOOM-COOPER à la p. 353 et GARNER à la p. 169,
note 17, c'est le Master of the Rolls, Sir John Donaldson, plutôt que le Lord Chief Justice qui
préside la Cour d'appel en matière de droit administratif.
(4) Supreme Court Act 1981, s. 31.
(5) Rapport présenté à M. le Garde des Sceaux, année judiciaire 1975, p. 101. V. aussi
J. BELL, Policy Arguments in Judicial Decisions, Oxford, 1983, pp. 6-7.
(6) « Le juge administratif français : un juge qui gouverne ? », D. 1951 Chr. 21. 794 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 3-1986
naux, même si les juges essaient de les repousser (7). Cela pour deux
raisons distinctes, mais convergentes : la volonté des requérants de soumett
re au juge des litiges d'importance politique, et la volonté des juges
de mieux contrôler l'administration en rendant plus facile le recours en
annulation des décisions administratives.
1. — La politique des requérants
Pour mieux situer la politique des requérants, il faut noter tout d'abord
que la fonction sociale du juge administratif anglais est un peu différente
de celle de son homologue français. On le constate en comparant le nombre
des requêtes. Le juge français connaît plus de quarante mille affaires par
an, le juge anglais à peine mille (8). On peut expliquer cette situation par
deux raisons. En premier lieu, l'immense majorité des recours contre
l'administration sont portés devant d'autres instances. Bien sûr, il y a les
tribunals et les enquêtes publiques pour la contestation des permis de
construire par exemple, mais les représentants élus conservent aussi une
importance considérable dans la résolution des conflits entre les administ
rés et l'administration. Ce rôle des élus explique le succès
limité de nos Médiateurs pour l'administration centrale, pour les collectivi
tés locales, et pour le service de la Santé nationale (9). Pour le particulier,
le juge administratif n'est saisi qu'en dernier ressort.
La seconde raison touche à la procédure et aux frais de justice. Pour
introduire une requête, il faut plus qu'une simple lettre adressée au tribunal
administratif. Tout d'abord, il faut obtenir une décision préliminaire de
recevabilité du juge en chambre privée. En pratique, cela se passe à
Londres et le requérant fait généralement appel à des solicitors et des
barristers. Ensuite c'est à lui de mener le procès, les frais étant à sa propre
charge et s'il perd le procès, il doit en principe payer les frais de l'administra
tion et ses avocats (10).
Même avec l'aide judiciaire, la justice administrative de la High Court
est très souvent au-dessus des moyens de beaucoup de simples particuliers.
En fait, les particuliers qui se présentent comme requérants, sont presque
toujours soutenus par des associations, par des syndicats ou par d'autres
groupements de pression : Gouriet par la National Association for Free
dom, Whitehouse par la National Listeners and Viewers Association, Blain,
(7) V. Garner, p. 422. En 1985, il y avait 9 requêtes présentées par les collectivités
locales contre le gouvernement national au sujet de leur financement, M. GRANT, Rate
Capping and the Law, Londres, 1986, p. 7.
(8) En 1983, la Crown Office List comptait 852 applications for judicial review (recours
en annulation) et 183 appels contre les décisions des tribunals. De plus, il y a eu 40 appels
directs à la Cour d'Appel contre les décisions de quelques tribunals. Mais le chiffre des
affaires est en augmentation rapide : en 1984 il y a eu 931 applications for judicial review,
mais ce chiffre avait déjà été dépassé à la fin de la première semaine de juillet 1985 : v. R. J.F.
GORDON, Judicial Review : Law and Procedure, Londres 1985, p. vii.
(9) V. Garner, ch. 6.
(10) R.J.F. GORDON, préc, note 8, chs. 7-9. J. BELL : JUGE ADMINISTRATIF ANGLAIS 795
Moore et Cotton par le Child Poverty Action Group, les prisonniers par le
National Council for Civil Liberties (11).
Cela a pour conséquence qu'en pratique la justice administrative se
limite aux questions de droit d'intérêt général ou à des affaires d'impor
tance financière. Les fonctions sociales des instances administratives anglai
ses et françaises ne sont donc pas tout à fait les mêmes.
Les vrais requérants sont alors souvent des groupements de pression,
des personnes morales et des collectivités locales. C'est justement dans la
politique des groupements de pression et des collectivités locales que nous
trouvons la raison de la politisation croissante de la justice administrative.
a) Groupements de Pression : notre société actuelle connaît une multi
plication importante des groupements d'intérêt unique à l'extérieur des
partis politiques traditionnels. Devant la croissance de l'État, il est normal
que les particuliers s'associent pour s'entraider et pour aider les autres à
mieux affronter l'administration. Mais parfois leur voix ne se laisse pas très
bien entendre dans les institutions politiques traditionnelles. Ils doivent
alors trouver des moyens d'action extra-parlementaires pour faire pression
sur les instances politiques. Par émulation au vu du succès des groupes
de consommateurs et du mouvement des droits de l'homme aux États-
Unis (12), ils essaient de mettre en état des précédents par le juge administ
ratif qui favorise leur interprétation des règles de bonne conduite de
l'administration (par exemple, les droits des prisonniers). Même s'ils ne
réussissent pas sur des questions de fond, ils profitent des erreurs de forme
pour gêner l'administration et faire de la publicité pour leur cause.
En fait, le système anglais du droit administratif les aide à cet égard.
Tout d'abord, les plaidoiries et la séance de jugement ont lieu en public et
les journaux peuvent suivre l'évolution des débats oraux entre les avocats
au jour le jour. Comme l'a observé Abraham Chayes, le tribunal devient
un lieu de justification publique des décisions administratives (13).
De plus, les juges anglais statuent dans des délais plus brefs que leurs
homologues français. L'année dernière, Sir John Donaldson M. R. s'est
félicité de la rapidité de la justice administrative dans un procès où la
requête fut introduite le 28 novembre, sur laquelle le juge du fond statua
le 7 décembre et la Cour d'appel rendit sa décision le 19 décembre — trois
semaines après l'introduction de la requête (14) ! Même si le déroulement
d'un procès normal n'est pas si rapide, il arrive très souvent que la Chambre
des Lords statue sur une affaire moins d'un an après la date à laquelle
(11) C. HARLOW & R. RAWLINGS, préc, note 2, pp. 268-9. V. les arrêts Gouriet
v. Union of the Post Office Workers [1978] AC 435 ;R. v. Independent Broadcasting Authority,
ex parte Whitehouse, The Times, 4 avril 1985 ; R. v Chief Adjudication Officer, exporte Blain,
The Times, 6 février 1985 ; R. v. Preston Supplementary Benefit Appeals Tribunal, ex parte
Moore, [1975] IWLR 624 ; R. v. Secretary of State for Social Services, exporte Cotton, The
Times, 5 août 1985 ; R. v. Hull Prison Visitors, ex parte St. Germain, [1979] QB 425 ; Williams
v. Home Office, [1981] 1 All ER 1151.
(12) C. HARLOW & R. RAWLINGS, op. cit. pp. 269-74.
(13) " The Role of the Judge in Public Law Litigation ", 89 Harvard Law Review 1281,
1307-9 (1976).
(14) R. v. HM Treasury, ex parte Smedley, [1985] 2 WLR 576, 579. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 3-1986 796
la décision a été attaquée, et cela après deux jugements des tribunaux
inférieurs.
La rapidité de la justice administrative permet aux associations d'obte
nir des jugements sur des questions qui restent toujours d'actualité, et le
recours devant le juge administratif peut être conçu comme une stratégie
dans une campagne politique.
b) Les collectivités locales : si les groupements de pression voient dans
le recours devant le juge administratif un moyen légitime de faire de
la politique, cette stratégie apparaît d'autant plus évidente aux hommes
politiques au niveau des collectivités locales car ils sont souvent d'une
tendance autre que celle du Gouvernement.
En Angleterre plus qu'en France, les collectivités locales jouissent
d'une plus grande liberté quant à la gestion de leurs affaires. L'enseigne
ment, l'assistance sociale, les H.L.M., les transports publics et la politique
de l'urbanisme et de l'environnement sont en grande partie sous le contrôle
des collectivités locales avec des subventions très importantes de l'État.
Mais le principe de la libre gestion des collectivités locales est en contradic
tion avec le désir du Gouvernement d'établir une certaine uniformité et
l'égalité des citoyens de tout le pays devant les services publics, et d'assurer
aussi la mise en œuvre de son programme d'action nationale. Depuis
longtemps le contrôle des finances permettait au Gouvernement d'avoir
des moyens de pression suffisants. Mais, dans les années 70, et d'autant
plus sous le Gouvernement de Mme Thatcher, il a pris des pouvoirs légaux
pour limiter la liberté des collectivités locales, surtout en matière de budget, assurer le succès de sa politique monétaire nationale.
Voyant leurs finances limitées mais voulant maintenir les services
publics locaux, les collectivités locales de tendance travailliste essaient de
trouver des moyens de gêner la mise en œuvre de la politique gouvernement
ale en cherchant, avec des succès notables, des vices de forme ou des
illégalités dans les directives ministérielles. Le ministre de l'Environnement
et le ministre de la Santé et de la Sécurité sociale ont été assignés devant
le juge administratif à plusieurs reprises sans qu'il y ait de vraies chances
de voir le Gouvernement changer sa position sur les questions de fond (15).
Dans ce domaine, une affaire célèbre jugée cette année doit être
mentionnée (16). Il s'agit d'une action intentée par les conseillers munici
paux de la majorité travailliste des municipalités de Lambeth et de Liver
pool contre la décision de leur agent comptable public les accusant d'avoir
commis une faute lourde en refusant de voter en temps utile un budget
avant le début de l'année budgétaire, provoquant ainsi des pertes de reve
nus pour leurs municipalités. Dans une décision suivie avec attention par
la presse et les hommes politiques, la High Court a confirmé la décision de
(15) V. M. GRANT, préc. , note 8. Par ex., R. v. Secretary of State for the Environment,
ex parte Brent LBC, [1982] QB 593, CA ; R. v. Secretary of State for the Environment, ex
parte Hackney [1984] 1 All ER 956, CA ; R. v. of State for the
ex parte Hammersmith & Fulham LBC, The Times, 18 mai 1985 ; R. v. Secretary of State for
Health & Social Security, ex parte Sheffield City Council (inédit, 26 juillet 1985).
(16) Smith v. Skinner, The Times, 6 mars 1986 ; affirmé sous le nom Hood\. McMahon,
The Times, 1er août 1986. J. BELL : JUGE ADMINISTRATIF ANGLAIS 797
l'agent comptable et condamné les conseillers à verser près d'un million de
francs à chaque municipalité. De plus, elle a prononcé leur interdiction
d'exercer toute fonction publique pendant cinq ans. Notre situation polit
ique porte alors des litiges d'importance politique devant le juge
administratif.
2. — La politique des juges
On a pu remarquer depuis les deux ou trois dernières décennies un
grand revirement dans l'attitude des juges anglais envers l'administra
tion (17). Lors de son discours pour le Hamlyn Trust en 1954, le Professeur
Hamson se plaignait de la faible protection qu'offrait le droit anglais contre
les actions de l'administration par rapport à la jurisprudence du Conseil
d'État (18). Si les juges de cette époque se montraient timides devant
l'administration, il n'en est pas de même aujourd'hui. L'extension de l'État
a accru les difficultés de contrôler l'administration ; et pour faire face à
cette situation, nous avons vu le renforcement du contrôle juridictionnel
de l'administration par l'initiative législative suivant le rapport Franks en
1957, et par l'initiative propre des juges à partir des années 60. Ceci a
entraîné la recevabilité d'un plus grand nombre de recours et l'ouverture
des juges vers un rôle plus important de contrôle de l'administration.
L'auto-réforme des juges pour confronter les exigences de l'état actuel de
la vie politique apparaît, et dans la procédure des recours devant le juge
administratif, et dans les cas d'ouvertures qu'il reconnaît.
a) Procédure : Sans entrer dans les détails, les réformes de la procé
dure en matière administrative de 1977 suppriment la plupart des inconvén
ients qui faisaient obstacle à un examen sur le fond des requêtes introduit
es contre l'administration (19). Le juge jouit d'un pouvoir discrétionnaire
de choisir la sanction qui convient à l'espèce quelle que soit la sanction
demandée par le requérant.
De leur propre chef, les juges ont profité de ces réformes pour élargir
le droit d'agir à un point tel qu'il devient presque sans intérêt pratique en
tant qu'obstacle procédural pour les recours en annulation. Ainsi un arrêt
de juillet 1984 a admis un recours directement introduit par une association
contre la rétention illicite des allocations de sécurité sociale sans que la
requête porte sur des cas particuliers (20). Cette jurisprudence fut confi
rmée en février 1985 lorsque le tribunal a admis la demande du syndicat
(17) V. M. DISTEL, « Aspects de l'évolution du contrôle juridictionnel de l'administra
tion en Grande-Bretagne », cette Revue, 1982, 41.
(18) C. J. HAMSON, Pouvoir discrétionnaire et contrôle de l' administrat
ion, Paris, 1958, pp. 31-32.
(19) V. J. BELL, « Droit public et droit privé : une nouvelle distinction en droit
anglais », Revue française de droit administratif, 1985, 399.
(20) R. v. Secretary of State for Health & Social Security, ex parte Greater London
Council, The Times, 16 août 1984, infirmé pour d'autres motifs sous le nom R. v. Secretary
of State for Health & Social Security, ex parte Child Poverty Action Group & Greater
Council, The Times, 8 août 1985, CA ; aussi IRCv. National Federation of the Self-Employed,
[1982] AC 617 ; R. v. Hammersmith & Fulham LBC, ex parte People Before Profit Ltd.,
(1981) 80 LGR 322, DC. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1986 798
des mineurs à l'appui d'une requête d'un mineur qui se plaignait des règles
de sécurité sociale portant sur la grève (21). Les juges ont tout de même
insisté pour que la requête soit introduite par une association représentative
des intéressés et rejetèrent les requêtes du Greater London Council et de
la Trade Union Congress (la Confédération nationale des syndicats), qui
n'avaient pas d'intérêt direct dans ces affaires. Mais cette jurisprudence
semble aller plus loin, car deux juges de la Cour d'appel ont émis l'opinion,
le 19 décembre 1984, qu'un simple contribuable avait le droit d'agir contre
le Trésor public pour contester la légalité de l'augmentation de la contribu
tion faite par le Royaume-Uni au budget de la C.E.E. (22).
De plus, les juges ont parfois accueilli des litiges sans aucune décision
administrative préalable, s'il y avait une question importante à
trancher (23).
Étant donné la politique des groupements de pression, l'élargissement
du droit d'agir et l'absence d'une nécessité absolue de décision administrat
ive préalable rendent plus facile l'utilisation des tribunaux comme lieux
de contestation politique.
b) Les ouvertures au recours en annulation pour excès de pouvoirs :
Quoique la forme des ouvertures au recours en annulation reste à peu près
la même que dans les années 40 et 50, leur contenu a été beaucoup assoupli.
Suivant l'analyse et la nomenclature nouvelle donnée par Lord Diplock
dans l'arrêt Council for Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service
du 22 novembre 1984 (24), on distingue trois cas d'ouverture : l'illégalité,
l'irrationalité et l'impropriété procédurale.
L 'illégalité recouvre la méconnaissance des conditions de fait et de
droit qui autorisent l'exercice des pouvoirs publics (les anciennes error of
law, error of law on the face of the record, error of juris dictional fact, et no
evidence). Ainsi, elle se rapproche des notions françaises d'incompétence,
d'erreur de droit, et d'inexistence des faits
U irrationalité sanctionne des pouvoirs discrétionnaires dans l'exercice
desquels le juge administratif reconnaît à l'administration une grande
liberté d'appréciation. Cette notion recouvre la prise en considération des
éléments non pertinents, ou l'omission des éléments pertinents, un but
étranger ou bien, sans preuve d'aucun de ces défauts, le juge annulera une
décision que nulle administration raisonnable n'aurait pu prendre. Ainsi
ce moyen se rapproche des moyens français de détournement de pouvoir,
de l'erreur manifeste d'appréciation, et en partie du contrôle du bilan (le
droit anglais ne reconnaît pas la notion de proportionnalité).
U impropriété procédurale recouvre à peu près le vice de forme fran
çais, à savoir un vice de la procédure ou de la motivation prescrites soit
(21) R. v. Chief Adjudication Officer, ex parte Blain, The Times, 6 février 1985.
(22) R. v. HM Treasury, exporte Smedley, [1985] 2 WLR 576, pp. 581, 584.
(23) V. Royal College of Nursing v. Department of Health and Social Security, [1981]
AC 800 ; Gillick v. West Norfolk & WisbeckAHA, [1985] 3 All ER 402, HL. Mais les juges
veulent que cette possibilité reste très limitée : Gillick, [1985] 3 All ER à la p. 427 per Lord
Bridge ; R. v. Secretary of State for the Environment, ex parte Greater London Council, The
Times, 30 décembre 1985.
(24) [1984] 3 WLR 1174, 1196. BELL : JUGE ADMINISTRATIF ANGLAIS 799 J.
par la loi, soit par la natural justice (le droit commun de la procédure).
L'examen plus attentif de l'existence des conditions de fait et surtout du
droit auquel se livre de nos jours le juge anglais augmente les recours pour
manque de base légale. L'augmentation des exigences de la forme, surtout
par voie de la natural justice, impose une éthique de « fairness » à l'adminis
tration au-dessus des prescriptions légales ou réglementaires. Enfin l'irr
ationalité permet au juge administratif d'introduire un élément de « fair
ness » sur le fondement des décisions administratives.
Alors cette tentative d'imposer à l'administration le respect assidu des
conditions de légalité, une espèce de justice procédurale et la rationalité
même sur le fond dans les décisions prises, rejoint la politique des requér
ants. Même si la politique n'est pas du tout la même, il y a une convergence
de la politique des requérants et de celle des juges qui érige le tribunal en
un lieu d'examen critique de la conduite de l'administration nettement plus
important qu'il ne l'était autrefois.
IL LES JUGES FACE AUX CONTROVERSES POLITIQUES
Si Y application for judicial review permet de porter des controverses
politiques devant les tribunaux, les juges n'accepteront pas forcément de
les recevoir. Le souci des juges est plutôt d'éviter que l'administration ne
s'attribue injustement des pouvoirs ou les exerce en méconnaissance des
règles fondamentales de la bonne conduite administrative. Mais en traçant
les limites des pouvoirs et par la formulation d'une éthique de la bonne
conduite administrative, les juges opposent leurs conceptions de ces nor
mes à celles des hommes politiques. On pourrait illustrer cette situation
dans de nombreux domaines du droit administratif. Nous nous bornerons
à examiner deux motifs sanctionnant les décisions administratives qui semb
lent toucher à l'opportunité : « reasonableness » dans le fondement de la
décision, la notion d'irrationalité, et «fairness » la forme, l'impro
priété procédurale, surtout en application du principe de la procédure
contradictoire (25).
Dans les deux cas, le rôle idéal que souhaite jouer le juge administratif
est bien décrit par le Lord Justice Lawton comme celui de l'arbitre au jeu
de rugby ou de football : « II donne un coup de son sifflet judiciaire lorsque
le ballon sort du champ ; mais quand le jeu recommence il ne peut y
prendre part ni conseiller aux équipiers comment jouer » (26).
Cependant, même s'il ne joue ni pour la droite ni pour la gauche, il faut
examiner dans quelle mesure le juge administratif est appelé à aménager et
à créer les règles au cours du jeu politique.
(25) Les juges anglais se servent très fréquemment de la notion de « fairness » pour
désigner les obligations de la natural justice : Megarry V-C, Mclnnes v. Onslow-Fane [1978]
1WLR 1520, 1530 ; Garner, pp. 146-7. Cette notion n'est pas très répandue en matière de
l'irrationalité mais on s'en sert : v. jR. v. IRC, ex parte Prestion, [1985] 2 WLR 836, pp. 838
et 850-2, HL ; P. CRAIG, Administrative Law, Londres, 1983, p. 360.
(26) Laker Airways v. Department of Trade [1977] QB 643, 724.

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