Le nouveau statut constitutionnel du Royaume des Pays-Bas - article ; n°3 ; vol.9, pg 539-549

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Revue internationale de droit comparé - Année 1957 - Volume 9 - Numéro 3 - Pages 539-549
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Publié le : mardi 1 janvier 1957
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Denis Lévy
Le nouveau statut constitutionnel du Royaume des Pays-Bas
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 9 N°3, Juillet-septembre 1957. pp. 539-549.
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Lévy Denis. Le nouveau statut constitutionnel du Royaume des Pays-Bas. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 9
N°3, Juillet-septembre 1957. pp. 539-549.
doi : 10.3406/ridc.1957.11069
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1957_num_9_3_11069LE NOUVEAU STATUT CONSTITUTIONNEL
DU ROYAUME DES PAYS-BAS *
LEVY
Chargé de cours à la Faculté de droit de Nancy
Le 15 décembre 1954 marque une date importante dans l'histoire poli
tique et juridique des Pays-Bas. C'est ce jour-là en effet que la Reine
Juliana a signé l'acte portant Statut du Royaume.
Indiquons immédiatement que, dans tout le cours de l'exposé qui va
suivre, nous employerons ce terme de « statut » plutôt que celui de
« charte » qui figure dans certaines traductions. D'abord parce qu'il n'y
a aucune raison de rendre le mot hollandais de « stattiut » par celui de
« charte ». Ensuite et surtout parce que le mot « charte » a pris dans notre
terminologie juridique française un sens particulier. Or le Statut du
Royaume n'a été octroyé en aucune manière. Il a été librement débattu
entre les représentants de chacune des parties du Royaume et adopté par
leurs organes représentatifs. La réforme constitutionnelle a donc été
effectuée selon les formes les plus démocratiques et par la persuasion bien
plus que par la force.
Il serait pourtant fort inexact de dire que l'évolution dont le Statut
marque l'aboutissement se soit faite sans difficulté. Pour les Pays-Bas
comme pour la France, la deuxième guerre mondiale a fait apparaître
devant la métropole vaincue et occupée le problème des rapports avec ses
possessions d'outre-mer. En ce qui concerne les Néerlandais, les distances
qui séparaient les diverses colonies de l'Europe avaient fait instituer
outre-mer un régime très déconcentré mais la source du pouvoir restait
à La Haye et on n'avait pas renoncé au principe de subordination envers
la métropole.
Mais dès 1942 les Pays-Bas se rendent compte qu'il est nécessaire de
mettre fin aux relations de type colonial. Dans un discours demeuré célè
bre, prononcé le 7 décembre de cette année, la Reine Wilhelmine affirme
« qu'il fallait reconstruire l'Etat sur des bases nouvelles » et « qu'aucune
unité politique ni aucune cohésion nationale ne pouvaient durer qui ne
reposeraient pas sur l'acceptation volontaire et la confiance d'une très
large majorité de citoyens ».
* Communication faite à la Section de droit public de l'Institut de droit com
paré de rUni ver site de Paris, le 11 janvier 1957. 340 LE NOUVEAU STATUT CONSTITUTIONNEL DU ROYAUME DES PAYS-BAS
Aussi l'évolution s'amorce-t-elle dès la Libération. Elle s'effectuera
sur deux plans parallèles. D'une part, des négociations seront entamées
avec les représentants des territoires. D'autre part, la métropole procédera
unilatéralement à la révision des règles juridiques applicables aux rap
ports avec les Territoires d'Outre-mer.
Mais il a fallu près de dix années avant de parvenir à un résultat posit
if et, entre temps, l'Indonésie avait été définitivement perdue.
On peut diviser en gros cette évolution en deux phases.
La première est marquée par des manifestations de bonne volonté de
la métropole, mais se solde par un échec.
La seconde, au contraire, qui voit encore des concessions métropolit
aines, permet d'aboutir à un compromis.
a) La phase de la bonne volonté est caractérisée par l'ouverture des
négociations et le dépôt,, le 2 avril 1948, d'un projet de révision constitu
tionnelle destiné à permettre de préparer et d'établir un nouvel ordre
juridique pour les territoires visés à l'article 1er de la Constitution, c'est-à-
dire les anciennes colonies : Indonésie, Guyane, Antilles néerlandaises.
L'opération débute par le décret royal du 29 septembre 1947 qui const
itue une commission chargée de se prononcer sur l'opportunité de la ré
vision et d'en étudier les modalités. Elle dépose son rapport le 9 mars 1948.
Le gouvernement le reprend presque intégralement, La révision est rap
idement menée à son terme. Elle ajoute à la Constitution, le 20 septem
bre 1948, un titre XIV intitulé : « Dispositions spéciales concernant l'ach
eminement vers un nouveau statut des territoires visés à Varticle premier ».
Ce qui frappe dans ces dispositions c'est leur caractère de déclaration
d'intention. Il s'agit beaucoup plus de directives politiques d'ordre génér
al que de normes de droit positif, comme on en rencontre généralement
dans les textes constitutionnels. Il y était affirmé notamment que, « sur
la base du résultat des délibérations en commun qui avaient déjà eu lieu
et qui auraient lieu dans l'avenir avec les représentants des peuples, les
territoires recevraient un nouvau statut qui leur accorderait l'autonomie
dans la gestion de leurs propres affaires et les unirait sur un pied d'égal
ité en vue de la protection de leurs intérêts communs et de l'assistance
mutuelle. La justice, les droits et libertés fondamentales et la légalité de
l'administration devaient aussi être garantis par le statut. »
Mais cette bonne volonté de la métropole ne suscite pas les résultats
espérés. L'union des Pays-Bas et de l'Indonésie ne passera jamais du do
maine des textes dans celui des réalités. C'est pourquoi le 10 août 1954,
un Protocole est conclu entre les deux Etats, qui tire un trait final sur
300 ans d'histoire et met fin aux liens qui subsistaient entre la métropole
et son ancienne colonie. L'Indonésie est désormais perdue; on ne sera
donc pas surpris de constater que le statut que nous allons étudier ne ia
regarde en rien.
L'échec est moins marqué en ce qui concerne les colonies d'Amérique.
En effet, il existait dans ces territoires un sentiment de communauté avec
la métropole, sentiment qui trouvait son expression dans rattachement à
la Couronne et la Maison Royale de la famille d'Orange. Une commission
d'études composée de délégués des différentes parties du Royaume se livre
à un examen préliminaire des formes que devraient prendre les nouvelles
relations entre ces territoires. Cependant les négociations qui se poursui
vent depuis 1948 en Conférence de la Table Ronde entre Hollandais, Ant
illais et Guyanais n'aboutissent à aucun résultat positif. La politique de
bonne volonté se solde par un échec, parce qu'elle n'a pas été accompa- LE NOUVEAU STATUT CONSTITUTIONNEL DU ROYAUME DES PAYS-BAS 54-1
gnée de manifestations tangibles.
C'est ce que comprend le gouvernement de La Haye qui va ouvrir, en
1950, une nouvelle phase, celle des concessions.
b) Dès le 22 décembre 1949 une loi vient donner un nouveau régime à
la Guyane, en attendant l'établissement du Statut du Royaume. Le même
régime est étendu aux Antilles par la loi du 28 décembre 1950, cependant
que les rapports entre les différentes îles étaient réglés par un décret du
3 mars 1951, accordant à Curaçao et à Cuba un degré important d'auto
nomie parmi le groupe antillais. En application de ces deux textes portant
règlement intérimaire, le gouvernement parlementaire est institué dans
les deux colonies. Il est désormais établi que les ministres placés auprès
du gouverneur seront responsables devant le Parlement localement élu.
On peut penser que cette réforme était inspirée par l'exemple de la
pratique anglaise qui accorde aux colonies un gouvernement responsable
avant de leur conférer le statut de dominion. Elle mettait déjà, en elle-
même, fin au régime colonial. En tout cas, c'est ainsi qu'elle fut inter
prétée par les peuples d'outre-mer. Et c'est pourquoi les discussions repri
rent dans un climat de plus grande confiance.
Bien des difficultés restaient cependant à aplanir et il a fallu près de
cinq ans pour arriver à un accord définitif. Ce n'est que le 3 juin 1954
qu'eut lieu la séance de clôture de la Conférence de la Table Ronde. Elle
avait élaboré un projet de statut qui fut adopté par les organes représent
atifs des trois territoires. En Hollande, la loi du 28 octobre 1954 approuve
le Statut à une majorité qui dépasse les deux tiers des suffrages exprimés,
conformément aux exigences du titre XIV de la Constitution.
Le Parlement antillais l'adopte le 26 août 1954, et celui de Guyane le
9 septembre, eux aussi à une majorité de plus des deux tiers.
La sanction royale pouvait donc être donnée et le nouveau Statut fut
promulgué le 29 décembre 1954.
C'est son contenu que nous allons maintenant examiner.
* *
Le Statut, complété par la Constitution des Pays-Bas (Hollande) crée un
nouvel ordre juridique pour l'ensemble des trois pays, Guyane, Antilles <-t
Pays-Bas, que nous appellerons désormais la Hollande pour éviter toute
confusion entre le Royaume des Pays-Bas et le territoire métropolitain qui
n'en est plus qu'une partie. Cet ordre juridique repose sur l'idée que cha
cun des pays a des intérêts propres mais aussi qu'il existe entre eux des
liens solides. Ces liens sont le commun attachement à la Maison Royale des
Pays-Bas, l'existence d'un patrimoine juridique et politique qui appartient
à tous et à chacun, et enfin des relations culturelles et économiques étroi
tes entre les divers territoires.
Il en résulte donc qu'à côté des intérêts propres à chacun il existe des
affaires communes. C'est pour transposer le plus harmonieusement et le
plus efficacement possible ces éléments de fait dans le système juridique
institué qu'est établie la nouvelle structure de l'Etat.
Celui-ci comprend deux ordres juridiques superposés. Au sommet est
placé le Royaume des Pays-Bas qui se divise territorialemenit en trois pays,
la Guyane, les Antilles, la Hollande. Les affaires communes relèvent de
l'ordre juridique du Royaume, les intérêts particuliers sont laissés dans
la sphère de chacun des pays.
Il résulte de cette nouvelle structure que l'ancienne subordination 542 LE NOUVEAU STATUT CONSTITUTIONNEL DU ROYAUME DES PAYS-BAS
des colonies à l'égard de la Hollande a disparu. Le statut réaffirme ce
principe de la manière la plus nette possible. Le Royaume des Pays-Bas
a des compétences de coordination ; au sein du chacun des pays
est égal et autonome.
Mais cette égalité n'est qu'une égalité de principe. Il existe en fait
une grande disproportion entre les possibilités matérielles des divers pays.
L'ancienne métropole est parvenue à un degré de déveloip^ement incom
parablement plus élevé que les Territoires d1 Outre-mer. Elle a plus de
10 millions d'habitants contre environ 200.000 à chacune des anciennes
colonies. Ceci créait une disparité dont il aurait été dangereux de ne pas
tenir compte. Les auteurs du Statut l'ont fort bien compris. S'il était pol
itiquement et psychologiquement nécessaire de proclamer l'égalité et l'a
utonomie, on ne pouvait pas tirer toutes les conséquences de ces principes.
Ce qui a conduit à rejeter le fédéralisme stricto sensu. Et ceci se manif
este à un double point de vue. Les Territoires d'Outre-mer ont reconnu
qu'ils n'auraient pas trop de tout leur personnel qualifié pour faire fonc
tionner leurs organes propres. Ils ont donc accepté de n'avoir qu'une par
ticipation limitée au sein d'organes fédéraux qui sont restés de la sorte
seulement embryonnaires. De toutes les manières, il eut été difficile de
mettre sur pied des chambres fédérales de type classique, où, sur la base
de la population, la Hollande eût disposé de 50 représentants contre un
à chacun des Territoires d'Outre-mer et où, sur la base des Etats, les
ultra-marins eussent été à deux contre un.
Mais cette inégalité matérielle a eu des conséquences aussi sur l'exer
cice des compétences. Dans ce domaine également, le réalisme a conduit
à ne pas tenter une application pure et simple du fédéralisme. On s'est
en réalité arrêté à une forme poussée de décentralisation.
C'est ce que nous allons constater en examinant successivement les
organes que prévoit le Statut et l'exercice des compétences qu'il organise.
I. — Les organes du Royaume et les Pays
C'est du point de vue organique que le régime prévu par le Statut
offre le plus de ressemblance avec l'union réelle, et en particulier avec le
Commonwealth britannique. Comme au sein de ce dernier, en effet, on re
trouve deux traits caractéristiques : d'une part, les organes centraux, les
organes du Royaume, se distinguent mal de ceux de l'ancienne métropole ;
d'autre part,, expression tangible de l'autonomie des pays, les organes
prévus pour ceux-ci appliquent le principe du gouvernement responsable
Ce sont ces deux points que nous allons reprendre :
A. — Les organes du Royaume sont établis autour des organes de la
Hollande.
Le Statut indique l'existence d'un certain nombre d'organes du
Royaume, c'est-à-dire d'organes qui appartiennent directement à l'ordre
de superposition. Mais il ne crée pas ces organes de toutes pièces et en
réalité le procédé utilisé consiste, soit à compléter par l'adjonction de
représentants des Territoires d'Outre-mer les organes de la Hollande, soit
à prévoir, mais avec un rôle limité, l'intervention d'organes des divers
Territoires.
1° L'adjonction des représentants des Territoires d'Outre-mer.
Il faut distinguer à cet égard trois hypothèses. Il y a d'abord un cas
dans lequel l'adjonction n'est ni nécessaire ni même possible. Il existe \
\
LE NOUVEAU STATUT CONSTITUTIONNEL DU ROYAUME DES PAYS-BAS 543
ensuite des organes pour lesquels elle est facultative. Par contre, il y a
des éventualités où l'adjonction est expressément prévue par le Statut.
a) L'adjonction est superflue en ce qui concerne le principal organe
du Royaume.
Comme le Commonwealth britannique, le Royaume des Pays-Bas est
construit autour de la Couronne. Le Souverain est à la fois organe du
Royaume et de chacun des Pays. La Reine des Pays-Bas est ipso facto
Reine du Royaume. Mais on ne concevrait pas qu'elle exerçât sa souve
raineté avec le concours de délégués, ce qui serait antinomique avec le
principe monarchique. Cependant l'unicité exclut l'ubiquité. La Reine
réside aux Pays-Bas mais elle a aussi des compétences à exercer Outre
mer.
C'est pourquoi l'article 2 du Statut prévoit qu'elle nomme dans cha
cun des Territoires d'Outre-mer un personnage qui la représente et qui
agit en son nom : le gouverneur ;
b) Dans d'autres hypothèses, l'adjonction est seulement facultative
Ce n'est que si les Territoires d'Outre-mer en expriment le désir qu'ils
envoient un délégué dans les organes de Hollande faisant fonction d'orga
nes du Royaume.
Ainsi, il est prévu que le Conseil d'Etat du Royaume est le Conseil
d'Etat de Hollande, et qu'il peut être complété par un membre apparte
nant à chacun des Territoires d'Outre-mer si ceux-ci en font la demande,
ce qui jusqu'ici ne s'est pas produit.
Pour la Cour Suprême des Pays-Bas, le Statut laisse au législateur du
Royaume le soin de déterminer si elle exercera des compétences dans
l'ordre juridique de superposition. La loi qui attribuerait à la Cour de
telles compétences devra prévoir la possibilité d'adjonction sur requête
d'un juge de chacun des Territoires d'Outre-mer ;
c) Ces possibilités n'ont qu'une portée limitée. Plus intéressant est le
cas où le Statut prévoit impérativement, l'existence de délégués des Terri
toires d'Outre-mer. Ces délégués constituent en effet le rouage constitu
tionnel essentiel du nouveau système.
Ils ont reçu le nom de ministres plénipotentiaires. Mais ceci ne doit
pas prêter à confusion. On ne doit pas en déduire que les relations entre
le Royaume et les Pays sont des rapports de droit international et non
de droit interne. En effet, chaque Territoire d'Outre-mer délègue à La
Haye un ministre plénipotentiaire, non auprès du gouvernement du
Royaume, mais au sein de ce gouvernement.
Car le Statut prévoit que ie Conseil des ministres du Royaume est
composé des ministres de Hollande et, selon les cas, d'un ou des deux
ministres plénipotentiaires. Le gouvernement de chacun des Territoires
peut aussi se faire représenter dans certains cas au sein du Conseil des
ministres, outre le ministre plénipotentiaire, par un ministre du Cabinet
du Territoire.
On a, ainsi, avec le Conseil des ministres du Royaume un organe qui
présente certaines ressemblances avec la Conférence impériale du Com
monwealth ou avec le Haut Conseil de l'Union française. Il diffère de la
première en ce que les consultations n'ont pas »lieu à l'échelon des pre
miers ministres. 11 se distingue du second par son caractère permanent
et par l'absence de tout esprit paritaire.
Bien entendu, le ministre plénipotentiaire est nommé par le gouver
nement du Territoire qu'il représente. Ce n'est d'ailleurs pas une création
originale du Statut. Chacun des Territoires d'Outre-mer avait déjà, en LE NOUVEAU STATUT CONSTITUTIONNEL DU ROYAUME DES PAYS-BAS ;)4/i
effet, aux termes des règlements intérimaires, un représentant général à
La Haye. Mais le Statut innove en ce qu'il donne au ministre plénipotent
iaire des attributions au sein d'organes du Royaume. Non seulement le
ministre plénipotentiaire participe aux délibérations du Conseil des minist
res mais il constitue un élément du législateur du Royaume.
En effet, c'est essentiellement par l'adjonction du ou des ministres plé
nipotentiaires intéressés que les Etats Généraux de Hollande se transfor
ment en organe du Royaume. Mais en ce qui concerne le législateur royal,
le Statut utilise aussi le deuxième procédé, la participation d'organes
locaux.
2° La participalion d'organes locaux.
Les projets de loi du Royaume sont envoyés aux Parlements des Ter
ritoires d'Outre-mer intéressés avant d'être soumis aux Etats Généraux de
Hollande complétés par les ministres plénipotentiaires. Le Parlement exa
mine le projet et dispose d'un certain délai pour établir un rapport. Ce
rapport est soumis aux Etats Généraux lors de la discussion du projet et
le Parlement local peut même envoyer à La Haye un délégué pour défen
dre son rapport. D'autre part, le Statut prévoit qu'en ce qui concerne
la mise en oeuvre des décisions prises sur le plan du Royaume, les orga
nes locaux participent directement à l'exécution. Il n'existe pas en effet
d'administration du Royaume stricto sensu.
Le Royaume peut donc en ce qui concerne ses organes être rapproché
du Commonwealth britannique d'avant la premièire guerre mondiale. Dans
les deux cas, on trouve allégeance commune à la Couronne, participation
éventuelle de magistrats d'Outre-mer aux organes judiciaires supérieurs,
coopération gouvernementale uniquement à l'échelon ministériel, inexis
tence d'organes centraux. Les Etats Généraux de La Haye, aussi, ont une
suprématie de fait qui rappelle- la souveraineté du Parlement de Westm
inster.
La ressemblance se maintient lorsque l'on considère non plus les or
ganes du Royaume, mais les organes des Pays.
B. - — Les organes des Pays.
L'autre trait caractérisitique du Commonwealth se retrouve dans l'o
rganisation prévue par le Statut. Chaque Pays jouit d'un gouvernement
responsable. Le Statut prévoit impérativement l'existence du système par
lementaire dans chacun des Pays. A la tête du gouvernement se trouve
le Roi, organe local, représenté aussi en cette capacité par le gouverneur
nommé par lui.
Mais le Roi est inviolable et irresponsable ; et le pouvoir est exercé
par le Cabinet composé de ministres que l'article 2 du Statut déclare
expressément responsables.
Le Statut prévoit aussi l'existence d'un Parlement élu devant lequel
la responsabilité de l'exécutif est mise en jeu et qui est l'organe législatif
local.
Mais si l'on trouve dans le Statut des traite qui rappellent le Commonw
ealth britannique du début, il existe d'autres éléments relatifs à l'exer
cice des compétences, qui font que le système créé établit des liens plus
étroits que ceux qui correspondent à l'union réelle. L'institutionnalisation
des compétences tend à faire du Royaume un Etat décentralisé, mais un
Etat et non une union. Certains éléments se rapprochent du fédéralisme, LE NOUVEAU STATUT CONSTITUTIONNEL DU ROYAUME DES PAYS-BAS 545
qui est peut-être en germe dans le Statut. Cependant d'autres aspects fo
ndamentaux montrent que le Statut se borne à instaurer un système de
décentralisation très poussée qu'on pourrait rapprocher de celui de l'Italie
qui reste unitaire malgré l'autonomie accordée à certaines provinces. C'est
ce que nous verrons en examinant l'exercice des compétences.
II. — L'exercice des compétences
Etant donné que le régime établi par le Statut repose sur un système
d'ordres juridiques superposés, il nous faudra distinguer dans notre
étude l'exercice des compétences qui se rattachent à chacun des deux
ordres. Nous envisagerons donc successivement l'exercice des compétenc
es du Royaume et celui des compétences des Pays. Mais comme les deux
ordres juridiques sont superposés, il existe entre eux des rapports réc
iproques qui peuvent être rattachés aussi bien à l'exercice des compétencd'un ordre que de l'autre. C'est à propos des compétences des Pays^.
cependant, qu'il conviendra d'examiner ce problème, car il s'agit en réalité
de limites apportées par l'ordre superposé aux des Pays
bien plus que de l'exercice direct de compétences dans l'ordre de superp
osition.
A. - — L'exercice des du Royaume
L'exercice des compétences pose trois problèmes distincts : il faut
d'abord déterminer les matières sur lesquelles portera l'exercice des comp
étences, on doit ensuite préciser les procédures utilisées, on peut enfin
indiquer les effets.
Ce sont ces trois questions que nous aborderons successivement.
1° Les matières sur lesquelles porte l'exercice des compétences.
Le principe est que le Statut prévoit expressément quelles sont les
matières communes : tout ce qui n'est pas défini comme étant affaire du
Royaume est considéré comme relevant de la compétence des Pays. Les
pouvoirs résiduels sont donc réservés à ces derniers. Les matières com
munes comprennent essentieilleiment les principes juridiques fondament
aux, la défense du Royaume, les relations extérieures et les questions de
nationalité et d'extradition.
En ce qui concerne les principes juridiques fondamentaux, il est pré
cisé que seule la garantie des droits de l'homme et des libertés fondament
ales, de la justice et de la légalité de l'administration relève de l'ordre
du Royaume, alors que chaque Pays est seul compétent pour la mise en
œuvre et l'application des principes.
D'autre part, le Statut prévoit que d'un commun accord, en suivant
la procédure de révision du Statut, les Pays pourront inclure d'autres
matières dans les affaires du Royaume.
Mais nous avons constaté que le système repose sur une inégalité
dans les fonctions des Pays du Les Territoires d'Outre-mer ont
entendu aussi limiter les domaines dans lesquels ils pouvaient être ame
nés à supporter la charge et la responsabilité de la conduite des affaires
du Royaume. Celles-ci ont donc été divisées en trois groupes :
— d'une part, les affaires qui ne concernent ni la Guyane ni les
Antilles,
— d'autre part, celles qui les concernent mais qui ne comportent pas
d'application sur leur territoire,
35 LE NOUVEAU STATUT CONSTITUTIONNEL DU ROYAUME DES PAYS-BAS 546
— enfin, celles qui les concernent et qui comportent application ter
ritoriale.
Sur cette répartition en trois groupes, le Statut contient certaines
dispositions expresses :
Sont considérés comme concernant les deux Territoires d'Outre-mer
tout projet de révision de la Constitution des Pays-Bas (Hollande) conte
nant des dispositions relatives aux affaires du Royaume. En ce qui con
cerne la défense, seul ce qui a trait à la défense d'un Territoire particulier
le concerne. Il en est de même pour les relations extérieures et seules
les affaires où sont en jeu les intérêts d'un Territoire le concernent.
Enfin la contribution financière de chaque aux charges du
Royaume concerne ce Territoire. Mais la liste n'est nullement limitative
et l'article 11, paragraphe 6, précise que chaque Pays peut à son gré faire
savoir que tel ou tel sujet le concerne et obtenir ainsi que la procédure
appropriée soit suivie.
2° Les procédures.
a) Les questions qui ne concernent pas les Territoires d'Outre-mer
sont réglées par la loi ou le décret ordinaire. Les organes du Royaume
ne participent en rien à ces procédures qui sont laissées à la Hollande.
Les règles applicables sont celles du droit interne de ce Pays. Mais jur
idiquement la Hollande agit au nom du Royaume et on peut considérer
qu'il y a dédoublement fonctionnel.
b) Les questions qui concernent les Territoires d'Outre-mer mais no
s'y appliquent pas sont aussi réglées par la loi ou le décret ordinaire,
mais avec intervention du ou des ministres plénipotentiaires intéressés.
Ils participent aux délibérations du Conseil des ministres sur ces ques
tions ainsi qu'aux commissions chargées d'étudier les projets. En cas de
désaccord, un ministre plénipotentiaire a un droit d'appel de la decision
du Conseil des ministres à un comité ministériel paritaire qui comprend,
sous la présidence du Premier ministre (de Hollande) agissant comme
organe du Royaume,, d'une part deux ministres du Cabinet de La Haye,
d'autre part le ministre et un ministre du gouvernement
intéressé, ou un délégué de ce gouvernement. Si les deux ministres plé
nipotentiaires font appel sur la même question, le caractère paritaire est
maintenu entre représentation de La Haye et représentation d'Outre-mer
en ce que le comité ne comprend comme ultra-marins que les deux mi
nistres plénipotentiaires. L'effet de l'appel est de suspendre les délibéra
tions ministérielles jusqu'à la décision du comité paritaire.
c) Les mesures qui concernent les Territoires d'Outre-mer et s'y appli
quent sont prises par ce qu'on appelle une loi du Royaume ou un règle
ment du Royaume. Il est intéressant de noter à cet égard que l'exécutif
du Royaume est compétent à moins que la question n'ait été expressé
ment réservée au législateur, alors que la solution inverse prévaut en
droit interne hollandais.
La procédure débute comme précédemment mais elle comporte un
droit de veto atténué du ministre plénipotentiaire intéressé. Il l'exerce,
d'une part, sous réserve d'appel au comité paritaire, en Conseil des mi
nistres où, dans certains cas, il peut indiquer que la mesure envisagée ne
sera pas appliquée au Pays qu'il représente. Lorsque la mesure envisa
gée pourrait porter un préjudice sérieux au Territoire qu'il représente,
ce ministre plénipotentiaire peut, en indiquant Les motifs de sa déclarat
ion, proclamer que son Pays ne sera pas lié par elle. La mesure ne pourra LE NOUVEAU STATUT CONSTITUTIONNEL DU ROYAUME DES PAYS-BAS 547
avoir aucun effet à l'égard du Territoire, à moins que les obligations du
Territoire vis-à-vis du Royaume ne s'y opposent.
D'autre part, le ministre plénipotentiaire exerce son droit de veto
au cours de la discussion devant les Etats Généraux à laquelle il prend
part avec droit d'amendement. En effet, avant le vote final,, le ministre
plénipotentiaire prend la parole pour donner son avis sur le projet. Il a
le droit de demander que celui-ci soit renvoyé à la session suivante.
Si la Chambre refuse le renvoi, mais que le projet recueille moins
des trois cinquièmes des suffrages exprimés, le Conseil des ministres est
saisi du projet. Il faut une décision expresse de cet organe pour qu'il soit
passé outre au veto du ministre plénipotentiaire.
3° Effets.
Ces procédures ont pour effet d'introduire deux nouvelles normes dans
l'ordre juridique néerlandais : la loi du Royaume et le règlement d'admin
istration du Royaume. Si ces normes s'imposent au législateur des Pays,
on aura créé les conditions du fédéralisme et deux ordres de compétenc
es strictement superposés. Mais le Statut, s'il semble admettre le prin
cipe de la hiérarchie des normes, ne va pas jusqu'à mettre sur pied l'o
rganisation destinée à en assurer le respect. Le droit néerlandais classique
ne connaît pas, en effet, de contrôle de constitutionnalité.
L'article 49 du Statut permet au législateur du Royaume d'instituer
dans l'avenir un contrôle de validité des lois des Pays au regard des nor
mes du Royaume. Mais il y a lieu de penser que cette loi du Royaume sera
difficile à admettre avant que le fédéralisme ne se soit davantage déve
loppé (1).
B. — L'exercice des compétences des Pays.
Le principe est ici celui de l'autonomie. Il est reconnu à chaque Pays
le droit de gérer librement ses propres affaires. A cet égard l'autono
mie s'étend même au plan international, puisque ces divers Pays peuvent
conclure seuls des accords internationaux ou être membres d'organisat
ions internationales. Mais l'autonomie ne doit pas conduire à l'anarchie.
Le Statut prévoit des limitations qui tiennent aux relations réciproques
entre Pays, d'une part, et surtout, d'autre part, qui proviennent de la
subordination au Royaume.
1° La coopération vient restreindre i autonomie.
Dans les affaires qui intéressent plus d'un Pays les divers Territoi
res doivent, dans toute la mesure du possible, décider en commun. Pour
ce faire, des représentants spéciaux peuvent être institués et des organes
communs créés.
Le Statut prévoit ainsi, à côté des affaires du Royaume, d'autres mat
ières communes : on les trouve essentiellement en ce qui concerne les
questions culturelles et surtout économiques et financières. D'autre part,
les Pays doivent s'efforcer d'uniformiser leur droit et, à cet égard, aucune
(1) Elle aboutirait à soumettre une loi hollandaise à un décret du Royaume,
œuvre de l'exécutif hollandais à peine modifié. Ce résultat est évidemment con
traire à la règle de la subordination des règlements à la loi, qui a un caractère
fondamental en droit néerlandais. Il faudra beaucoup d'imagination pour arriver
à surmonter cette difficulté.

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