Le parlement évaluateur - article ; n°2 ; vol.50, pg 551-576

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1998 - Volume 50 - Numéro 2 - Pages 551-576
26 pages
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Publié le : jeudi 1 janvier 1998
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M. Jean-Pierre Duprat
Le parlement évaluateur
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 50 N°2, Avril-juin 1998. pp. 551-576.
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Duprat Jean-Pierre. Le parlement évaluateur. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 50 N°2, Avril-juin 1998. pp. 551-
576.
doi : 10.3406/ridc.1998.1177
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1998_num_50_2_1177R.I.D.C. 2-1998
LE PARLEMENT EVALUATEUR *
Jean-Pierre DUPRAT**
Les deux lois du 14 juin 1996 attirèrent l'attention sur le nouvel aspect
que sont susceptibles de revêtir des fonctions traditionnelles exercées par
les assemblées parlementaires, le contrôle et l'information, qui lui est
logiquement antécédente, avec l'adoption de la méthodologie de l'évalua
tion et son institutionnalisation ]. Toutefois, même pour le Parlement,
l'utilisation de cette démarche n'est pas aussi récente, des tentatives spécifi
ques ayant été réalisées dès la décennie 1970, parallèlement à des applica
tions partielles à des secteurs de l'administration.
Ces différentes expériences se situent dans le contexte de la rationali
sation de la décision publique, dont une expression particulièrement élabo
rée prit la forme, en France, de la rationalisation des choix budgétaires,
dérivée du P.P.B.S. venu des États-Unis, mais qui fut abandonnée progres
sivement à partir de 1974 2. Afin de prévenir un échec dû à une trop
grande rigidité, le pragmatisme fonde l'utilisation de la nouvelle méthode,
avec comme contrepartie un certain flou et une grande diversité des
approches, malgré un effort de coordination entrepris sous l'égide du
Conseil scientifique de l'évaluation, créé par le décret du 22 janvier 1990 3.
* L'auteur exprime ses remerciements aux fonctionnaires des offices, à l'Assemblée
Nationale, qui ont bien voulu débattre de plusieurs hypothèses de travail, même si les
opinions émises lui sont propres.
** Professeur à l'Université Montesquieu-Bordeaux IV.
1 Lois n° 96-516 et 96-517 créant respectivement l'Office parlementaire d'évaluation
de la législation et l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques, J.O. 1996,
p. 8911. V. C. BRAUD, «L'évaluation des lois et des publiques», Les Petites
Affiches, 7 août 1996, p. 7.
2 Sur l'importance des conditions institutionnelles et politiques de réussite de ces
pratiques ; C. JOIN-LAMBERT, in CGP, Outils pratiques, institution, Pour évaluer les
politiques ■* Décret publiques, 90-82, relatif Documentation à l'évaluation française, des politiques 1991, p. 61. publiques. 552 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1998
S 'agissant plutôt du secteur administratif, cette instance a rappelé solennel
lement les limites rencontrées dans l'évaluation des politiques interministér
ielles 4.
Une difficulté provient du cadre dans lequel l'évaluation est appelée
à se dérouler. Imitée de pratiques nord-américaines, la démarche française
comporte plusieurs particularités, dont rend compte la terminologie usitée
ou les études qui en sont faites. L'évaluation, en France, a été rapidement
présentée comme s' appliquant à des politiques publiques, alors que l'expé
rience américaine retient la référence à des programmes, aidée en cela
par la pratique budgétaire fédérale, le General Accounting Office dans la
mouvance du Congrès ayant vocation à unifier des démarches variées 5.
C'est une initiative de l'exécutif qui se trouve donc à l'origine du
développement de l'évaluation, mais elle a été pratiquée antérieurement
de manière plus sporadique ; une circulaire du Premier ministre en définis
sant les objectifs et un décret instituant les organismes chargés d'aider à
la diffusion de la méthode, dont un Comité interministériel de l'évaluation,
qui manque cependant de soutien politique dans la promotion de son
rôle 6. Toutefois, l'idée évaluatrice avait déjà conduit à des réalisations
dans des domaines spécialisés, sous la conduite d'organismes ad hoc.
Outre l'instance pionnière qu'est le Comité central d'enquête sur le coût
et le rendement des services publics (1946), d'autres illustrent ce mouvem
ent, avec une accélération des créations particulièrement évidente après
1989 : Comité national d'évaluation des Universités (1984), Comité d'éva
luation de la recherche (1989), Commission nationale d'évaluation du
RMI (décret du 13 septembre 1989), Comité national de la
politique des villes (1990). Dans le domaine de la Santé, l'évaluation
devient un outil banalisé du fait du caractère impératif de la maîtrise des
dépenses de santé : ANDEM (1990), remplacée en 1996 par l'Agence
nationale d'accréditation et d'évaluation en Santé (ANAES) aux compétenc
es élargies 7. De manière relativement plus marginale, le Parlement avait
participé également à ce courant, au travers de la création de l'Office
parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, en
1983 8, avant que des initiatives de plus grande ampleur, mais d'application
4 Conseil supérieur de l'évaluation, L'évaluation en développement, Documentation
française, 1994, p. 9. Ce type d'évaluation est pratiquement inexistant.
5 C. JOIN-LAMBERT, art. précité, p. 63. Egalement, Conseil scientifique de l'évaluat
ion, Petit guide de l'évaluation des politiques publiques, Documentation française, 1996,
p. 20.
6 Circulaire du 23 fév. 1989, sur le renouveau du service public, J.O. p. 2526 ; décret
du 22 janv. 1990, p. 952. Dans sa circulaire, M. ROCARD observait : « ... l'évaluation des
politiques publiques n'a pas encore véritablement trouvé sa place en France ».
7 Ordonnance 96-346 du 24 avril 1996, portant réforme de l'hospitalisation publique
et privée, art. 2 et s., chargée à ce titre de l'évaluation externe des établissements publics
et privés de santé. Elle doit promouvoir également le développement de l'évaluation aussi
bien dans le cadre des établissements que de la médecine de ville. Cette instance possède
le statut d'établissement public administratif (art. 4).
8 Loi 83-609 du 6 juill. 1983. En outre, sous l'égide des commissions, dès les années
1970, se mit en place une évaluation législative, perfectionnée ensuite dans le cadre de
l'article 145 du règlement de l'Assemblée nationale, à la suite d'une révision adoptée en
1990. J.-P. DUPRAT : LE PARLEMENT EVALUATEUR 553
plus délicate, ne conduisent aux deux nouveaux offices créés par la loi
de 1996.
Une des difficultés de cette nouvelle approche réside dans sa définition
ainsi que dans sa distinction par rapport à la fonction de contrôle, exercée
par les assemblées et à des méthodes de gestion venues de l'entreprise
privée, comme l'audit, particulièrement sous l'aspect de l'audit opération
nel9.
La seule définition officielle de l'évaluation apparaît dans le décret
de 1990 : « L'évaluation d'une politique publique au sens du présent
a pour objet de rechercher si les moyens juridiques, administratifs ou
financiers mis en œuvre permettent de produire les effets attendus de cette
politique et d'atteindre les objectifs qui lui sont assignés ». Ce texte réserve
une pluralité de conceptions, bien qu'il vise à organiser une relative
harmonisation et met l'accent sur les moyens mobilisés, ainsi que les
objectifs à atteindre, reflétant en cela la double approche du contrôle de
gestion opéré par la Cour des Comptes, qui repose sur l'efficacité et
l'efficience, même si l'évaluation considère prioritairement la première
au regard des effets produits sur l'environnement social. Réalisée ex post,
l'évaluation doit alors rechercher les objectifs préalablement définis par les
décideurs, voire les reconstituer s'ils ne sont pas formulés 10. Normalement se distingue de l'audit et de manière générale des divers
contrôles opérés, en retenant une démarche externe au système afin d'ap
précier « les effets et/ou la valeur de l'action considérée » n.
Mais les cloisons ne sont pas étanches et l'évaluation peut comporter
une analyse de type audit, pour déterminer la part de l'organisation sur
les effets que l'action produit. Quant au but recherché, dans le cas de
l'évaluation parlementaire, la dimension démocratique devient prépondér
ante et dépasse la seule logique économique, propre au contrôle de gestion
et à l'audit 12, mais aussi une sociale trop étroite, pour aller
vers l'essentiel, le rapport de légitimité 13.
Implicitement, la volonté de développer l'évaluation repose sur l'idée
que les mécanismes induits de la représentation politique ne sont plus
suffisants pour traduire celui-ci et qu'il convient alors d'ajouter la mesure
de l'efficacité des politiques conduites. Cependant, l'évaluation législative
9 V. H. BOURQUIN, « L'audit », in Y. SIMON et P. JOFFRE, Encyclopédie de gestion,
t. 1, Economica, 1997, p. 202. L'auteur définit ainsi la méthode de l'audit opérationnel :
« L'évaluation des dispositifs organisationnels visant à l'économie, à l'efficience et à l'effica
cité des choix effectués dans l'entreprise à tous les niveaux et/ou l'évaluation des résultats
obtenus de ces ». D'une manière plus générale, l'audit se caractérise par « son
recours permanent à des critères, à des normes ou standards ».
10 C. JOBSf-LAMBERT, art. précit., p. 67.
11 Petit guide de l'évaluation des politiques publiques, précit., p. 11.
12 Sur cette dimension, par opposition à l'approche managériale, P. VIVERET, L'évaluat
ion des politiques et des actions publiques, Documentation française, 1989, p. 27.
13 Sur les distinctions : F. RANGEON, « La notion d'évaluation », in CURAPP, L'éva
luation dans l'administration, PUF, 1993, p. 17. V. le problème de l'importance de « l'accept
abilité sociale » dans le cas des déchets nucléaires : rapport Ch. BATAILLE, L'évaluation
de la recherche sur la gestion des à haute activité, Documents Assemblée
nationale, 26 mars 1996, n° 2689, p. 13. 554 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1998
comporte aussi le projet de développer l'évaluation, a priori, afin d'éclairer
des options qui se présentent au législateur et de l'orienter dans son choix,
comme ceci d'ailleurs devient de règle pour les choix scientifiques et
technologiques.
C'est dans ce contexte que s'inscrit l'évaluation parlementaire. Une
des premières applications de la méthode a concerné la portée de la
législation, avec l'étude de sa mise en œuvre par l'exécutif. Depuis,
l'évaluation législative s'est affinée par la prise en compte de ses effets
dans un secteur déterminé, dont l'application la plus notable fut dans le
domaine du logement. Mais, une seconde approche a été retenue, se
rapprochant davantage du contrôle exercé par les assemblées sur les finan
ces publiques, avec l'évaluation des politiques publiques. Il existe des
zones intermédiaires où les deux types d'évaluation se rencontrent, comme
naturellement c'est le cas de la législation fiscale, sans oublier que l'évalua
tion législative prend souvent en considération le coût des mesures législati
ves pour les finances publiques.
L'évaluation conduite par les assemblées parlementaires répond à une
logique qui accentue la dimension politique, avec la nécessaire perspective
démocratique, mais les méthodes utilisées n'ont pas encore atteint un
degré de maturité et se révèlent souvent marquées du sceau du pragmat
isme, d'autant que les instances chargées spécifiquement de l'évaluation
se trouvent en concurrence avec les commissions parlementaires qui les
précédèrent.
I. L'ÉVALUATION PARLEMENTAIRE COMME PROLONGEMENT
DES FONCTIONS TRADITIONNELLES DES ASSEMBLÉES
Les innovations liées à l'évaluation parlementaire répondent à une
double insuffisance concernant d'abord les moyens d'information dont
disposent les assemblées et, ensuite, leur capacité à infléchir les projets
gouvernementaux, donc à donner une portée suffisante au droit d'initiative
que leur reconnaît la Constitution . Les réformes entreprises en ce
domaine s'accompagnent d'ailleurs de modifications des conditions géné
rales de l'activité parlementaire ; les diverses réflexions ayant trouvé un
aboutissement avec l'adoption du système de la session unique, adoptée
par la loi constitutionnelle du 4 août 1995.
Par la création récente de deux offices parlementaires d'évaluation,
le législateur tente de briser le quasi-monopole de l'exécutif en matière
d'évaluation, en dépit des quelques tentatives antérieures faites par les
assemblées.
Dans le cadre du droit parlementaire, les innovations réalisées doivent
tenir compte des déterminations constitutionnelles qui s'imposent en ce
domaine. De plus, fonctionnellement, les instances nouvellement créées
rencontrent la limite que constitue les compétences d'instances préexistan-
14 J.-P. DUPRAT, « L'évolution des conditions du travail parlementaire », Les Petites
Affiches, 29janv. 1996, p. 8. J.-P. DUPRAT : LE PARLEMENT EVALUATEUR 555
tes, surtout les commissions permanentes soucieuses de préserver leur
intégrité.
A. — Les fondements juridiques de V évaluation parlementaire
Si les caractéristiques des instances parlementaires chargées de l'éva
luation sont déterminées par les règles constitutionnelles, celles-ci contri
buent aussi à donner ses traits originaux à l'évaluation parlementaire, qui
se rattache aux fonctions jumelles de l'information et du contrôle, ce qui
explique le choix de la forme de la délégation.
1. Les déterminations constitutionnelles
Les normes constitutionnelles, qu'elles soient textuelles ou jurispru-
dentielles, contribuent donc à déterminer la physionomie générale des
instances d'évaluation, alors que le Gouvernement était largement affranchi
de cette limite dans la mise en œuvre de cette méthode d'analyse rationnelle
de l'efficacité des politiques publiques. La source constitutionnelle a d'ail
leurs été sollicitée à son propos, pour en appeler à un pluralisme pratique
dans l'organisation d'une expertise, sur la base de l'article 14 de la Déclarat
ion de 1789 : « Tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes
ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique » 15.
Dans ce contexte de la démocratie représentative, c'est donc une invitation
à l'extension de l'évaluation à la sphère parlementaire, même si elle doit
être distinguée du contrôle traditionnel.
Cependant, il n'existe pas d'obligation d'organiser une évaluation de
la loi, comme c'est le cas en Allemagne à la suite de la jurisprudence
de la Cour constitutionnelle fondée sur l'article 20-3 de la loi fondamentale,
énonçant que « le pouvoir législatif est lié par l'ordre constitutionnel »
et dont il a été induit que le législateur doit éliminer dans les meilleurs
délais les éléments inconstitutionnels 16, ce qui concerne directement la
loi promulguée et impose une obligation compte tenu de l'expérience
acquise du fait de l'application de la loi, soumise de ce fait à évaluation,
sous le contrôle de la Cour quant aux effets qu'elle produit.
Parallèlement, la Constitution de 1958 établit un cadre strict quant
à la forme et aux compétences données à l'instance évaluatrice, mais à
un moindre degré pour le contenu de l'évaluation, car la concertation
Parlement-Gouvernement permet de dépasser les obstacles constitutionn
els.
a) Les limites imposées aux instances d'évaluation
Aussi bien sur le terrain juridique que politique, la mise au point
du statut des instances parlementaires d'évaluation a rencontré les limites
qui président à la formation et à la compétence des commissions permanen-
1516 Cité P. VIVERET, par A. HÖLANDE, rapport préc, « L'évaluation p. 26. législative en Allemagne », in A. DELCAMP
et n° 5012-13, autres, Contrôle Documentation parlementaire française, et évaluation, 1995, p. 173. coll. « Notes et études documentaires », 556 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1998
tes, spécialement avec l'article 43 de la Constitution qui fixe leur nombre
à six. S 'agissant de l'adoption de la forme d'une délégation, le Conseil
constitutionnel avait précisé les conditions auxquelles elle devait satisfaire
pour que sa constitutionnalité soit acquise, ceci dans le cadre de la réforme
de la planification avec la décision du 27 juillet 1982 17. Rattachant les
délégations à « l'oganisation du travail législatif », le Conseil admettait
la création d'« organismes qui... fourniront des informations et des suggest
ions, dès lors qu'en aucun cas leur avis n'aura force obligatoire... ».
Une solution proche fut également imposée lors de la révision de
l'article 145 du règlement de l'Assemblée nationale, destinée à permettre
l'évaluation de la loi, avec la désignation par une ou plusieurs commissions
permanentes de certains de leurs membres investis d'une « mission d'infor
mation temporaire » 18.
L'alinéa premier de ce texte indique la portée générale de ces instances
ad hoc qui, à l'exemple des commissions permanentes, « assurent l'info
rmation de l'Assemblée nationale pour lui permettre d'exercer un contrôle
sur la politique du Gouvernement ». Cet objectif commun est rappelé par
le Conseil constitutionnel, examinant d'office les nouvelles dispositions
introduites à l'alinéa deux de l'article 145, dans sa décision du 6 juin
1990, admettant la constitutionnalité de la modification, « dès lors que
l'intervention d'une " mission d'information " revêt un caractère tempor
aire et se limite à un simple rôle contribuant à permettre
à l'Assemblée nationale d'exercer... son contrôle sur la politique du Gou
vernement » 19.
Bien que l'on soit en présence des limites les plus visibles, en raison
des liens des missions d'information avec les commissions permanentes
ou des risques de concurrence des délégations à l'égard de celles-ci,
obligeant en ce cas de ne pas ajouter aux six limitativement
prévues par l'article 43 de la Constitution, il convient de rappeler que le
Conseil constitutionnel a également eu le souci de préserver le droit
d'initiative de chaque parlementaire, tel qu'il peut s'exprimer en séance,
afin de ne pas restreindre au cadre plus étroit d'une instance spécialisée
le pouvoir de décision. Il en résulte que l'évaluation est strictement subor
donnée à l'exercice par les assemblées parlementaires de leurs compétences
traditionnelles.
b) Le rattachement de l'évaluation parlementaire à la fonction de
contrôle
Les décisions du Conseil constitutionnel précitées rappellent cette
dépendance fonctionnelle dans la conception de l'évaluation parlementaire
à l'égard de la fonction de contrôle, par l'intermédiaire de l'information
dont dépend sa mise en œuvre. Lors de l'installation de la nouvelle
17 Décision 82-142 DC, L. FAVOREU, Recueil de jurisprudence constitutionnelle,
Litec, 18 1994, Sur la p. genèse, 129. Ch. BIGAUT, Les réformes dans l'organisation et V activité parlement
aire en France depuis 1988, AFDC, Journée du 15 mars 1991 (multigraphie).
19 Recueil de jurisprudence constitutionnelle, précit., p. 406. J.-P. DUPRAT : LE PARLEMENT ÉVALUATEUR 557
Assemblée nationale, au lendemain des dernières élections législatives,
le président Fabius a clairement rappelé ce lien. Prenant pour horizon
« l'Assemblée nationale de l'an 2000 », il lui a assigné l'objectif « d'amél
iorer ses moyens de contrôle, car le contrôle est co-substantiel à notre
fonctionnement » et, à ce titre, il évoque particulièrement le rôle des
offices en ces termes : « Les offices parlementaires devront exercer, avec
les moyens correspondants, la plénitude de leur rôle » 20.
Il est d'ailleurs révélateur que le thème d'une collaboration plus
étroite avec la Cour des Comptes ait été développé, selon une logique
déjà retenue par certains de ses prédécesseurs.
Ce rapprochement avec la fonction de contrôle exercée par les assemb
lées ne doit pas surpendre. D'un point de vue théorique, il n'existe
pas d'opposition radicale entre contrôle et évaluation, mais une part de
complémentarité qui a été soulignée par un magistrat de la Cour des
Comptes, même si les finalités ne sont pas les mêmes 21, notamment du
fait de la sanction potentielle qui assortit le contrôle, l'évaluation ayant
une portée plus large et ne comportant pas immédiatement de dimension
répressive. En outre, l'exercice de l'évaluation parlementaire doit être
pensé dans le cadre de l'activité des assemblées. Pour l'appréciation des
politiques publiques, le contrôle de l'activité gouvernementale n'est pas
loin. Dans le cas de l'évaluation législative, le lien peut sembler plus
ténu, si l'on omet de penser à la réalité de l'initiative législative et donc
à la part prépondérante prise par l'exécutif dans la conception même de
la loi. Ainsi, tout le mouvement de réforme, notamment découlant de la
loi constitutionnelle du 4 août 1995, est induit de la volonté de redonner
une place réelle au Parlement, en revalorisant surtout sa fonction de
contrôle. A leur tour, les lois entrent dans le champ de l'investigation,
pas seulement au regard de l'application qui en est faite par le Gouverne
ment, mais davantage quant à l'appréciation de la portée et de l'efficacité
du dispositif normatif. En considérant la fonction législative, on peut
évoquer la notion d'auto-contrôle, même si, en pratique, cette activité
renvoie souvent à l'initiative gouvernementale, retrouvant donc la situation
préalablement décrite. Mais cette perspective vaut dans le cas de l'évalua
tion a posteriori. Au contraire, le développement de l'évaluation prospect
ive contribue à redonner son autonomie à la fonction législative. Concrète
ment, le rattachement à l'une des deux fonctions parlementaires classiques
dépendra de la mise en œuvre pratique qui sera faite de l'évaluation
législative.
D'ailleurs, lorsque le président du Sénat, M. Monory, évoque la fonc
tion de contrôle, s'agissant de l'évaluation parlementaire 22, il réserve aussi
la dimension prospective, avec la mission « d'anticiper et de faire du
Parlement un défricheur d'avenir » 23. Cette esquisse de débat montre,
2120 Intervention L.FABIUS, de Allocution M. LONGEROT du 12 juin à la 1997, Deuxième Documents Conférence Assemblée nationale nationale, de l'évaluation, n° 2.
Conseil économique et social, 9 déc. 1993, multigraphie, p. 46.
22 Préface A. DELCAMP et autres, préciî., p. 10.
23 Idem. M. MONORY ajoutant : « Pour moi, l'évaluation, en effet, doit être autant
prospective que rétrospective ». 558 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1998
comme en témoigne aussi l'histoire parlementaire, qu'en réalité l'évalua
tion met en cause les deux fonctions dès lors que la loi se trouve en
cause, ce qui a été clairement identifié lors de la réforme du règlement
de l'Assemblée nationale, quand l'accent a été mis sur l'amélioration de
l'initiative.
On observera que parmi les propositions de révisions constitutionnell
es, le Comité présidé par le Doyen Vedel avait intégré l'évaluation parmi
les fonctions permettant d'identifier le Parlement, à l'identique de ce qui
apparaît aux articles 5 et 20 de la Constitution, s 'agissant respectivement
du Président de la République et du Gouvernement, proposant alors la
rédaction suivante de l'article 24 : « Le Parlement vote la loi. Il en évalue
les résultats. Il contrôle l'activité du Gouvernement » 24.
Dans la mesure où l'une des caractéristiques des commissions perma-
mentes est d'intervenir dans les deux domaines, ce qui rend facilement
compte des réticences manifestées par elles devant la création d'instances
spécialisées dans l'évaluation, on ne peut négliger leur rôle en la matière.
En outre, la décision du Conseil constitutionnel relative au règlement de
l'Assemblée nationale, des 17-18-24 juin 1959 rappelle que les différents
organes de l'assemblée concernée actuellement par l'évaluation n'inter
viennent qu'au titre de l'information, afin de permettre l'exercice du
contrôle qui n'appartient comme tel qu'aux assemblées elles-mêmes.
2. La diversité des instances créées et les réticences devant l'innovation
organique
Les assemblées connaissent une superposition d'instances agissant
dans le champ de l'évaluation, car les organes traditionnels avaient partie
llement intégré cette dimension, de manière empirique, sans avoir toujours
considéré les spécificités méthodologiques de l'évaluation. Tel fut le cas
notamment des commissions d'enquête. Par contre une innovation import
ante a caractérisé les missions d'information, au regard de l'appréciation
surtout de la législation, car elles ont rapidement débouché sur la logique
d'évaluation. Enfin, les offices sont inégalement adaptés à cette mission
et le plus ancien, l'Office parlementaire d'évaluation des choix spécifiques
et technologiques, par ses ajustements progressifs, a pu servir de modèle
aux plus récents.
a) Les instances relevant du système des commissions
Outre les commissions d'enquête, certaines permanent
es, en particulier celle des finances, ont pu affirmer leur volonté d'agir
dans le domaine de l'évaluation, bien que l'instrument privilégié par
l'Assemblée nationale ait été davantage la mission d'information tempor
aire, organisée par l'article 145 de son règlement, à la suite du vote
d'une résolution du 18 mai 1990, issue d'une proposition présentée par
24 Propositions pour une révision de la Constitution, Documentation française, 1993,
p. 57. Dans la présentation de la proposition, l'évaluation législative apparaît comme un
complément de la fonction de contrôle. V. également G. DRAGO, « Lois : de la codification
à l'évaluation », JCP 1996, I, 3953. J.-P. DUPRAT : LE PARLEMENT EVALUATEUR 559
MM. Fabius et Sapin, qui souhaitèrent, dans l'exposé des motifs « mettre
en place un système d'évaluation de la loi » 25. Mais, il ne faut pas perdre
de vue que les missions régies par l'article 145 demeurent étroitement
dépendantes des commissions permanentes, dont la place n'a cessé de
grandir 26.
Alors qu'au départ on risquait d'aboutir à des études devenues assez
traditionnelles, concernant la mise en œuvre de la loi par le Gouvernement,
une dimension qualitative s'est rapidement imposée. Le rapport Guyard,
issu de la mission chargée d'évaluer la législation concernant le logement
et l'urbanisme, est particulièrement important, car il concrétise un véritable
changement, aiguillonné en cela par les observations de la Cour de cassa
tion , mais se plaçant aussi dans la logique définie lors de la révision
de l'article 145 du règlement de l'Assemblée nationale ; M. Sapin insistant
fortement sur la dimension qualitative de l'évaluation législative, de même
qu'il esquissait dans son rapport une méthodologie en ce sens 28. Au
Sénat, le cadre juridique défini par l'article 21 du règlement permet une
application comparable.
L'innovation majeure sur le plan théorique, concerne l'évaluation
législative, or le rapport Guyard, précédemment évoqué, soulignait d'em
blée la portée de cette pratique : « Voici que l'évaluation parlementaire
est appelée à investir le cœur même de notre assemblée : l'élaboration
de la loi » 29. La perspective de rattacher législative à la
discussion des textes montre bien le caractère innovateur de l'approche
qui était aussi retenue, puisque se rattachant à l'évaluation prospective 30.
Toutefois, l'auteur du rapport indiquait aussi la difficulté existant pour
faire coexister des missions communes à plusieurs commissions, faculté
que réserve l'article 145, avec les nécessités du fonctionnement propre
aux commissions permanentes.
Depuis cette innovation de 1990, plusieurs missions temporaires d'in
formation ont été constituées à l'Assemblée nationale, ayant pour objet
des travaux d'évaluation 31, bien que les rapports les plus récents soient
25 Proposition de résolution du 3 avril 1990, n° 1207, v. le rapport de M. SAPIN,
Document Assemblée nationale, 17 mai 1990, n° 1352 et C. BIGAUT, précit., p. 10.
26 Sur la portée de récentes réformes du règlement en ce sens, M. BRIMONT-MACKO-
WIACK, « Les révisions du règlement de l'Assemblée nationale », Revue du droit public,
1997, p. 447.
27 Ch. CHOUCROY, « Du rapport annuel de la Cour de Cassation : séparation et
décloisonnement des pouvoirs », Rapport de la Cour de Cassation, 1989, Documentation
française, 1990, p. 33. De manière expressive, l'auteur formule cette opinion inspirée : « en
revanche, la création du rapport annuel a entraîné la résurrection d'un véritable droit de
remontrance. La Cour de cassation trouve, dans son rapport annuel, une voie légale pour
adresser au législateur toute critique de fond et de forme, et proposer des réformes. La
Cour suprême a largement usé de ce droit de remontrance, puisqu'en 20 ans, elle a proposé
près de 150 modifications législatives et réglementaires ».
28 Rapport précit., p. 3 et 5.
29d'information relatif à l'évaluation de la législation concernant le logement
et l'urbanisme, Documents A.N., 28 mars 1991, n° 1942.
30 Idem, p. 10.
31 Par ex. le Rapport d'évaluation de la décentralisation de l'Éducation nationale,
Documents A.N., 19 nov. 1992, n° 3053. On peut également citer la mission commune
d'information sur la loi quinquennale sur l'emploi, avec une pluralité de rapports d'étape,

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