Le principe de subsidiarité comme principe de droit constitutionnel - article ; n°2 ; vol.46, pg 583-592

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Revue internationale de droit comparé - Année 1994 - Volume 46 - Numéro 2 - Pages 583-592
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M. Guillaume Drago
Le principe de subsidiarité comme principe de droit
constitutionnel
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 46 N°2, Avril-juin 1994. pp. 583-592.
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Drago Guillaume. Le principe de subsidiarité comme principe de droit constitutionnel. In: Revue internationale de droit comparé.
Vol. 46 N°2, Avril-juin 1994. pp. 583-592.
doi : 10.3406/ridc.1994.4890
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1994_num_46_2_4890R.I.D.C. 2-1994
LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITE
COMME PRINCIPE DE DROIT
CONSTITUTIONNEL
Guillaume DRAGO
Professeur à l'Université de Rennes I
Doyen honoraire de la Faculté de droit
et de science politique de Rennes
Existe-t-il une définition « française » de la subsidiarité, comme il
existe une « conception française de la séparation des pouvoirs » (1) ? La
question mérite d'être posée en préambule car la réponse oriente le trait
ement du sujet retenu, à savoir « le principe de subsidiarité comme principe
de droit constitutionnel ». Généralement, quand on parle du de
subsidiarité, on pense soit au droit constitutionnel des États fédéraux, soit
aux principes de l'Europe communautaire exprimés récemment dans le
Traité d'Union européenne (2).
(1) Expression employée par le Conseil constitutionnel dans la décision n° 86-224 DC
du 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence, Rec. 8, cons. 15. Sur cette décision v. en
particulier le commentaire de L. FAVOREU et L. PHILIP, Les grandes décisions du Conseil
constitutionnel, 7e éd., 1993, p. 700 et s. (cité ci-après G.D.C.C.).
(2) V. CONSTANTINESCO fait référence à trois fonctions du principe de subsidiarité :
« "communautaire" II est d'abord conçu de la comme société un : celle-ci principe n'est d'éthique pas tant politique, formée d'individus puisqu'il exprime que de communautune vision
és diverses dans lesquelles l'individu se situe et qui en permettent l'épanouissement ».
C'est aussi « un principe de répartition des compétences en ce sens que c'est selon l'idée
de la subsidiarité que l'allocation de compétences entre les niveaux d'organisation publique
doit être établie : chaque niveau de pouvoir ne doit alors se voir attribuer que les compétences
qu'il est le mieux à même d'exercer. (...) elle est enfin un principe qui, intervenant dans
le domaine des compétences concurrentes, permet l'actualisation d'une compétence potent
ielle de la Fédération, lorsque celle-ci est mieux à même d'intervenir que les Länder qui
jusque-là, avaient chacun pris, dans le domaine considéré, des mesures appropriées », « Le
principe de subsidiarité : un passage obligé vers l'Union européenne ? », Mél. Boulouis, 584 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1994
Le Rapporteur général propose la définition suivante de la subsidia-
rité : « principe selon lequel les décisions, soit législatives ou administrati
ves, doivent être prises au niveau politique le plus bas possible, c'est-à-
dire le plus près possible de ceux qui sont concernés par ces décisions » (3).
Si on rapporte cette définition à la situation constitutionnelle française,
trois remarques préalables doivent être faites.
D'une part, la France est un État unitaire qui connaît historiquement
une centralisation administrative et politique qui donne peu de prise au
principe de subsidiarité. Au sein de cet Etat unitaire, la répartition des
pouvoirs constitutionnels et la prédominance de l'Exécutif, marquée par
la pratique constitutionnelle autant que par la coutume, donnent un relief
particulier à la centralisation des pouvoirs.
D'autre part, la France connaît quatre niveaux d'administration :
niveau central, régional, départemental, communal. A chacun de ces
niveaux d'administration, il faut ajouter deux genres et
de répartition des compétences, l'administration déconcentrée des services
de l'État et l'administration des collectivités territoriales décentralisées.
Si on complète encore cette répartition en indiquant que les administrations
déconcentrées et décentralisées ont parfois des compétences concurrentes
et que la compétence ratione loci diffère selon les administrations, on
comprend ce que l'application du principe de subsidiarité peut avoir de
particulier en France.
Enfin, si le régime constitutionnel français est un régime parlement
aire, il comporte des particularités sensibles en ce qui concerne la réparti
tion des pouvoirs constitutionnels et la mise en cause de la responsabilité
politique du pouvoir exécutif par le pouvoir législatif, particularités qui
vont au-delà de la simple rationalisation du parlementarisme et qui modif
ient profondément l'équilibre réel des pouvoirs et des compétences.
L'analyse du principe de subsidiarité comme principe de droit consti
tutionnel français doit donc prendre en considération ces « tendances
lourdes » du droit constitutionnel français sous peine de fausser l'analyse
et les conclusions.
Au-delà de ces « tendances lourdes » du droit constitutionnel français,
deux difficultés se présentent pour le constitutionnaliste français lorsqu'il
tente de rapprocher subsidiarité et constitution.
La première difficulté tient à l'esprit même de la subsidiarité : « face
aux idéologies et théories globalisantes engendrées durant les deux derniers
siècles, le principe de subsidiarité forme le pivot d'une pensée ant
isystématique, et s'inscrit en faux contre les ismes. Rejetant les recettes
et les panacées — privatisation, nationalisation — , et relativisant les
doctrines — libéralisme classique, socialisme — , il réclame d'accorder
davantage confiance au jugement particulier étant entendu au sens très
général de « souci civique ». D'où l'importance attachée par ses défenseurs
Dalloz, 1991, p. 38. V. également sur le principe de subsidiarité, A.-F. CAMMILLERI, Le
principe de subsidiarité, Mémoire D.E. A. droit communautaire, Paris II, 1991 et la biblio
graphie citée.
(3) Définition de J. W. BRIDGE. G. DRAGO : PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ 585
aux références éthiques » (4). Or l'esprit français fait une grande place à
la doctrine, et le droit au système. La subsidiarité n'est pas un principe
cartésien et le juriste français ne s'y retrouve pas. Cependant la constitution
est un système de gouvernement et la France, par son histoire constitution
nelle mouvementée, est le champion des systèmes constitutionnels. Hormis
quelques tenants d'une pensée libérale (5), la doctrine française se
reconnaît peu dans le principe de subsidiarité.
La deuxième difficulté du rapprochement entre subsidiarité et consti
tution tient au fait que « c'est dans l'organisation fédérale que le principe
de subsidiarité trouve, sur le plan strictement politique, sa plus significative
expression » (6). Il faut comprendre en effet que la subsidiarité est un
principe de répartition des compétences qui, appliqué au droit constitutionn
el, trouve une expression immédiate dans le fédéralisme, mode de réparti
tion des compétences constitutionnelles par excellence. Or, on le sait, la
France est un État unitaire, historiquement fortement centralisé et qui le
demeure, malgré une décentralisation effective mais qui ne remet pas en
cause les principes fondamentaux de répartition des compétences constitu
tionnelles.
La définition « française » de la subsidiarité comme principe de droit
constitutionnel est-elle impossible à donner ? En tant que fonda
teur de l'ordre constitutionnel, la n'est pas présente dans le
dispositif constitutionnel français. Mais il serait faux de dire qu'elle est
totalement exclue de la répartition des pouvoirs entre les institutions de
la République telle que la Constitution de 1958 les organise. La subsidiarité
est présente au sein des institutions françaises car elle règle, dans le cadre
de l'État unitaire, le cadre et les limites des organisations infra-étatiques.
Cette définition « basse » de la subsidiarité en est pourtant l'exacte expres
sion car elle utilise le même type de raisonnement et de principe de
répartition des compétences qu'en droit constitutionnel fédéral. Il n'y a
là qu'une différence de degré d'application du principe mais pas de diffé
rence de nature. La subsidiarité « à la française » existe donc bien.
C'est en fonction de l'ensemble de ces considérations que doit être
étudié en droit français le principe de subsidiarité comme principe de
droit constitutionnel.
La méthode d'exposition reprendra généralement, le dispositif d'expos
ition proposé par le Rapporteur général en regroupant certains thèmes,
à savoir : 1. Les expressions constitutionnelles du principe de subsidiarité
et leur contrôle. 2. Les critères de distribution du pouvoir de décision et
l'étendue du pouvoir distribué.
1 . Expressions constitutionnelles, critères et étendue du pouvoir de déci
sion distribué au regard du principe de subsidiarité
La Constitution française du 4 octobre 1958 ne contient pas de dispo
sitions explicites illustrant ou appliquant le principe de subsidiarité. C'est
(4) C. MILLON-DELSOL, Le principe de subsidiarité, P.U.F., 1993, p. 55. V. aussi
du même auteur, L'État subsidiaire, coll. « Léviathan », P.U.F., 1992.
(5) On pense en particulier au TOCQUEVILLE de L'Ancien régime et la Révolution,
ou aux promoteurs d'une doctrine sociale personnaliste comme E. MOUNIER.
(6) C. op. cit., p. 38. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 2-1994 586
que la Constitution de 1958 n'est pas fondée sur un mode de répartition
des compétences faisant une quelconque référence à la subsidiarité. Au
risque de décevoir donc, il faut dire que la Constitution française de 1958
ne fait pas application directe du principe de subsidiarité. Cette affirmation
nette tient à ce que la Constitution fait clairement référence au principe
d'indivisibilité de la République dans son article 2, en tant que
fondateur de la République. Issu de 1789, affirmé solennellement en 1792
lors de la proclamation de la République, l'indivisibilité en est le premier
fondement (7) encore affirmé en 1958. Ce principe dont on pense générale
ment qu'il n'a qu'un objet territorial touche, en droit constitutionnel fran
çais, au principe même de l'État-Nation. Ainsi que le dit M. Jacques
Bourdon « affecté d'un fort coefficient politique, le principe de l'indivisibil
ité découle de la souveraineté nationale. La nation forme une communauté
unique fondée sur le vouloir vivre collectif de ses membres. Son unicité
est renforcée par la qui lui est attribuée. Nation et souveraineté
sont incompatibles avec toute idée de division ou de sécession. La nation
ayant pris la forme républicaine, la République est indivisible » (8).
Le principe d'indivisibilité ne nous intéresse ici qu'en ce qu'il
concerne le pouvoir normatif de l'État (9). Il signifie que seules les autori
tés de l'État détiennent le pouvoir normatif initial (10), que les autorités
infra-étatiques ne peuvent pas définir à elles seules leur propre compétence
et qu'elles ne peuvent remettre en cause une norme définie par une autorité
de l'État. Ainsi, c'est l'autonomie plus ou moins marquée du pouvoir
normatif qui fixe la limite entre État divisible et État indivisible (11), la
souveraineté ne se divisant pas, son expression autant territoriale qu'institu-
(7) Art. 2 de la Constitution de 1958 : « La France est une République indivisible, laïque,
démocratique et sociale ». Sur l'indivisibilité v. R. DEBBASCH, Le principe révolutionnaire
d'unité et d'indivisibilité de la République, P.U.A.M. et Economica, 1988 ; M.-H. FABRE,
« L'unité et l'indivisibilité de la réalité ? fiction ? », R.D.P., 1982, p. 603 ; J.-
C. MAESTRE, « L'indivisibilité de la République française et l'exercice du droit à l'autodé
termination », R.D.P., 1976, p. 431.
(8) J. BOURDON, V° Indivisibilité, Dictionnaire constitutionnel, sous la dir. d'O. DU
HAMEL et Y. MENY, P.U.F., 1992.
(9) L'application du principe d'indivisibilité aux questions d'échange, d'adjonction ou
de sécession de territoire et aux questions de transferts de souveraineté touchant aux condi
tions essentielles de la souveraineté nationale (au sens de la décision du Conseil constitution
nel n° 92-308 DC du 9 avril 1992, Maastricht I, G.D.C.C., n° 46) ne sera traitée que de façon...
subsidiaire. L. FAVOREU considère que, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel,
l'indivisibilité de la République repose sur deux piliers : l'unité du pouvoir normatif et
l'identité institutionnelle, R.D.P., 1982, p. 1278. L'identité institutionnelle se trouve aujour
d'hui remise en cause par la décision du Conseil constitutionnel n° 91-290 DC du 9 mai
1991, Statut de la Corse, Rec. 50 ; G.D.C.C., n° 45, qui accepte, avec certaines limites,
l'existence d'une « organisation spécifique à caractère administratif», constituant ainsi une
nouvelle catégorie de collectivité territoriale.
(10) J. BOURDON, art. préc.
(1 1) Ce que résument bien les auteurs des Grandes décisions du Conseil constitutionnel,
p. 515 : « La frontière entre l'État indivisible et l'État divisible se détermine par référence
à l'inexistence ou à l'existence d'un pouvoir normatif autonome. Là réside le critère décisif :
la collectivité secondaire a-t-elle un initial et non susceptible d'être anéanti
par la supérieure ? Si oui, nous sortons du cadre de l'État indivisible ; si non,
nous y restons ». G. DRAGO : PRINCIPE DE SUBSIDIARTTÉ 587
tionnelle que constitue l'indivisibilité conduit le constituant à limiter fort
ement toute possibilité centrifuge. La conséquence est donc une limitation
de tout principe de décentralisation ou de répartition des compétences au
sein de la Nation.
De fait les dispositions de la Constitution de 1958 qui peuvent être
interprétées comme une application du principe de subsidiarité sont extr
êmement limitées.
Les articles 77 et 78 de la Constitution qui sont relatifs à la défunte
Communauté et qui n'ont pas eu d'application réelle constituent pourtant
une éventuelle illustration du principe de subsidiarité en ce qu'ils instituent
une répartition des compétences entre la Communauté et les États la
constituant (12). Mais cette Communauté, à mi-chemin entre le fédéralisme
et le confédéralisme, si elle détermine les grands champs de compétence
des uns et des autres, ne justifie pas cette répartition autrement que par
le maintien des prérogatives régaliennes et stratégiques à la Communauté,
sans véritablement l'expliquer ou la fonder sur une subsidiarité exprimée.
De plus, le dernier alinéa de l'article 78 prévoit des possibilités d'applica
tion spécifique ou de compétence commune qui vont à rencontre d'une
doctrine générale et claire de répartition des compétences.
Doit-on rechercher dans la des compétences entre le pou
voir législatif et le pouvoir réglementaire, selon les articles 34 et 37 de
la Constitution, l'expression d'un principe de subsidiarité attaché à la
production des normes juridiques ? Nous ne le pensons pas, car cette
répartition des compétences normatives, envisagée à l'origine comme
donnant une compétence définie et limitée au législateur n'a pas fonctionné
de cette façon et a au contraire conservé la puissance législative, avec
l'assentiment sinon le soutien du Conseil constitutionnel (13).
Les articles 72 à 74 de la Constitution sont peut-être l'illustration la
plus marquante d'une subsidiarité à la française (14). En instituant un
(12) Art. 77, al. 1er : « Dans la Communauté instituée par la présente Constitution, les
États jouissent de l'autonomie ; ils s'administrent eux-mêmes et gèrent démocratiquement
et librement leurs propres affaires ».
Art. 78 : « Le domaine de compétence de la Communauté comprend la politique étran
gère, la défense, la monnaie, la politique économique et financière commune ainsi que la
politique des matières premières stratégiques.
Il comprend en outre, sauf accord particulier, le contrôle de la justice, l'enseignement
supérieur, l'organisation générale des transports extérieurs et communs et des télécommunicat
ions.
Des accords particuliers peuvent créer d'autres conséquences communes ou régler tout
transfert de compétence de la Communauté à l'un de ses membres ».
(13) C. const. n° 82-143 DC du 30 juil. 1982, G.D.C.C, n° 34.
(14) Art. 72 : « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les
départements, les territoires d'outre-mer. Tout autre collectivité territoriale est créée par la
loi.
Ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions
prévues par la loi.
Dans les départements et les territoires, le délégué du gouvernement a la charge des
intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ».
Art. 73 : « Le régime législatif et l'organisation administrative des départements d'outre
mer peuvent faire l'objet de mesures d'adaptation nécessitées par leur situation particulière ».
Art. 74 : « Les territoires d'outre-mer de la République ont une organisation
tenant compte de leurs intérêts propres dans l'ensemble des intérêts de la République. Cette REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1994 588
principe de libre administration des collectivités territoriales, on pourrait
penser que la Constitution nous met en présence d'une répartition majeure
des compétences qui laisse aux territoriales la définition de
leurs propres compétences. Chacun sait qu'il n'en est rien et que seule
la loi, expression de la souveraineté nationale garante de l'indivisibilité,
définit l'étendue de cette compétence.
Le Conseil constitutionnel a toujours été clair sur cette question, en
particulier dans la décision n° 82-137 DC du 25 février 1982, Loi de
décentralisation, en rappelant que « le principe de légalité exige à la fois
le respect des attributions du législateur et celui des règles supérieures
de droit par lesquelles la Constitution adoptée par le peuple français a
proclamé l'indivisibilité de la République, affirmé l'intégrité du territoire
et fixé l'organisation des pouvoirs publics » (15). Ce principe général
a été appliqué tant aux collectivités territoriales métropolitaines qu'aux
territoires et départements d'outre-mer (16). Seule peut-être la décision
n° 91-290 DC du 9 mai 1991, Statut de la Corse, constitue une avancée en
reconnaissant à cette collectivité territoriale « une organisation spécifique à
caractère administratif » mais qui ne va pas jusqu'à confier à cette collecti
vité un pouvoir autonome de légiférer (17).
Ainsi, pour que le principe de libre administration des collectivités
territoriales soit respecté, la collectivité « doit disposer d'un conseil élu
doté d'attributions effectives » (18), mais c'est la loi qui fixe ces attribu
tions en respectant les prérogatives de l'État (19) et l'ensemble des autres
droits et garanties de valeur constitutionnelle (20). Le principe de libre
administration ne se conçoit donc que dans le cadre de l'État unitaire
qui définit, par la voix du législateur et sous le contrôle de la juridiction
constitutionnelle, l'étendue de cette liberté administrative. De fait, on est
organisation est définie et modifiée par la loi après consultation de l'assemblée territoriale
intéressée ».
(15) Et le Conseil poursuit : « il résulte des dispositions de l'article 72 de la Constitution
que, si la loi peut fixer les conditions de la libre administration des collectivités territoriales,
c'est sous la réserve qu'elle respecte les prérogatives de l'État énoncées à l'alinéa 3 de
cet article ; que ces prérogatives ne peuvent être ni restreintes ni privées d'effet, même
temporairement ; que l'intervention du législateur est donc subordonnée à la condition que
le contrôle administratif prévu par l'article 72 (alinéa 3) permette d'assurer le respect des
lois et, plus généralement, la sauvegarde des intérêts nationaux auxquels, de surcroît, se
rattache l'application des engagements internationaux contractés à cette fin », cons. 3 et 4,
G.D.C.C, n°33.
n° 83-160 (16) V. DC C. du const. 19 juillet n° 82-147 1983 DC ; n° du 82-155 2 décembre DC du 1982 30 décembre ; n° 84-174 1982; DC du n° 25 85-196 juillet DC 1984 du ;
8 août 1985.
(17) V. le commentaire très argumenté autour du principe de libre administration et
du principe de l'indivisibilité, de cette décision in G.D.C.C, n°45. Sur le principe de
libre administration v. en particulier J. MOREAU et G. DARCY (sous la dir.), La libre des collectivités territoriales, Economica et P.U.A.M., 1984 ; A. ROUX, « Le
principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales », R.F.D.A.
1992, p. 435 et s. ; C. BACOYANNIS, Le principe constitutionnel de libre administration
des collectivités territoriales, Economica et P.U.A.M., 1993.
(18) C. const. n° 85-196 DC du 8 août 1985.
(19) C. n° 81-137 DC du 25 février 1982.
(20) Cf. C. const. n° 84-185 DC du 18 janvier 1985. G. DRAGO : PRINCIPE DE SUBSIDIARITE 589
loin de la Kompetenz-Kompetenz, cette définition par une collectivité de
sa propre compétence qui est une expression de la subsidiarité constitutionn
elle. Car la subsidiarité n'est pas un simple principe de répartition des
compétences entre des organes ou des collectivités de l'État, elle fixe le
principe même de ces compétences, c'est-à-dire bien en amont, et c'est
en cela que la subsidiarité peut être un principe de droit constitutionnel.
Or force est de remarquer que le principe de libre administration des
collectivités territoriales, tel qu'il existe en France, ne se situe pas à ce
niveau puisqu'il est mis en œuvre par la loi, qui elle-même fait référence
à la notion d'« affaires locales », concept mal défini (21). Il n'est donc
pas à proprement parler l'expression du principe de subsidiarité comme
principe de droit constitutionnel.
La recherche du principe de subsidiarité comme principe de droit
constitutionnel se tourne alors vers l'organisation administrative de l'État.
Le débat n'est plus celui de la décentralisation mais de la déconcentration.
Certes, il ne s'agit plus de textes directement constitutionnels mais législat
ifs et réglementaires qui sont cependant l'expression d'une organisation
unitaire de l'État, principe dont on a vu qu'il était le fondement même
de la Constitution. La loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative
à l'administration territoriale de la République et le décret n° 92-604 du
1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration (22) sont un reflet de
la subsidiarité.
L'article 2 de la loi du 6 février 1992 est particulièrement clair à ce
propos en déclarant que « la répartition des missions entre les administrat
ions centrales et les services déconcentrés (de l'État) s'organise selon
les principes fixés par la présente loi. Sont confiées aux administrations
centrales les seules missions qui présentent un caractère national ou dont
l'exécution, en vertu de la loi, ne peut être déléguée à un échelon territorial.
Les autres missions, et notamment celles qui intéressent les relations
entre l'État et les collectivités territoriales, sont confiées aux services
déconcentrés... ».
On est là en présence d'une application particulière d'une technique
de subsidiarité administrative (et non du principe même de subsidiarité),
à un niveau législatif et non pas constitutionnel certes, mais qui est
intéressante dans la mesure où elle se situe dans le cadre constitutionnel
de l'État unitaire. Mais on a bien conscience, comme l'a montré M. Le-
moyne de Forges (23), que l'administration de l'État, même déconcentrée,
ne peut poursuivre d'« objectifs propres » et ne peut être qu'un échelon
d'exécution plus ou moins fidèle de l'État unitaire définissant une politique
nationale. La déconcentration (24) n'est donc pas, en l'espèce, l'expression
du principe de subsidiarité comme principe de droit constitutionnel.
(21) V. J. CHAPUISAT, La notion d'affaires locales, thèse, Paris II, 1972.
(22) Respectivement J.O. du 8 février 1992, p. 2064 et J.O. du 4 juillet 1992, p. 8898.
(23) J.-M. LEMOYNE DE FORGES, « Subsidiarité et fonctionnement de l'État », Col
loque des juristes catholiques consacré à la subsidiarité, 1993 (dact.).
(24) L'article 1er du décret du 1er juillet 1992 définit la déconcentration comme «la
règle générale des attributions et des moyens entre les différents échelons des administrations
civiles de l'État ». 590 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 2-1994
Doit-on rechercher dans l'organisation ministérielle l'expression
d'une subsidiarité au sein de l'État ? Le développement de structures
interministérielles telles que la Délégation à l'aménagement du territoire
et à l'action régionale (DATAR) ou encore le Commissariat général au
Plan constitue l'illustration d'organisations administratives transversales,
atypiques, destinées à créer des contrepoids au sein même de l'État, dans
un cas pour rééquilibrer Paris et la Province, dans l'autre cas pour se
dégager des préoccupations immédiates de l'État et préparer l'avenir de
la Nation. Il y a là une subsidiarité de fonction, mais qui est plus de
nature purement administrative que constitutionnelle.
En définitive, force est de constater que l'expression du pouvoir de
décision distribué au regard du principe de subsidiarité reste limitée,
compte tenu du caractère unitaire de l'État français et de la centralisation
administrative encore très présente. Le contrôle exercé ne fait que renforcer
cette impression.
2. Contrôle de la subsidiarité
La France ne manque pas de juridictions et d'organismes de contrôle.
Compte tenu de ce qui vient d'être dit sur la réalité du principe de
subsidiarité en droit constitutionnel français, le contrôle exercé porte plus
sur le respect du principe de répartition des compétences entre les différents
organes de l'État, au sein de l'administration même de l'État et entre
l'Etat et les collectivités décentralisées.
a. Le contrôle non-juridictionnel
II est d'une double nature. Il est d'abord parlementaire et existe aussi
au sein même de l'administration. Le contrôle s'exerce bien
sûr par le biais du vote de la loi de finances qui constitue en quelque
sorte un contrôle « amont » de la répartition des compétences, destiné à
fixer les limites de l'action budgétaire de chaque collectivité. A cet égard,
le vote, au sein du budget de l'État, d'une dotation globale destinée aux
collectivités territoriales est bien la preuve que celles-ci non seulement
ne sont pas autonomes mais ne sont pas libres de la fixation de leur
propre dotation financière. Le budget de l'État constitue bien un frein à
une décentralisation effective, expression première de la subsidiarité, même
si elle est insuffisante.
L'existence de commissions parlementaires d'enquête n'a pas pour
objet direct de vérifier l'exacte répartition des compétences entre les
organes de l'État mais on ne peut exclure a priori qu'elles puissent faire
entrer dans leur compétence ce champ d'action. Mais il faut reconnaître
que l'on n'est pas là dans une vérification de l'application du principe
de subsidiarité.
Au sein même de l'administration, les très nombreux corps de
contrôle, généraux comme l'inspection des finances ou particuliers à cha
que département ministériel, sont un regard de l'administration sur elle-
même mais dont les décisions n'ont d'effet que si le ministre dont ces
corps d'inspection dépendent veut en tirer les conséquences en terme de
décisions. S'ils constituent bien une ombre portée de l'administration, ils G. DRAGO : PRINCIPE DE SUBSIDIARITE 591
n'ont pas pour mission directe de vérifier une répartition des compétences
entre les administrations puisqu'ils n'ont pas, pour la plupart, de vocation
interministérielle.
Quant au Médiateur de la République (25), sa fonction de résolution
des difficultés rencontrées par les citoyens avec l'administration lui donne
peu d'occasions d'agir pour un respect des compétences des différents
organes de l'État, même si la loi du 6 février 1992 a ajouté à ses compétenc
es celle de recevoir les réclamations de toute personne physique ou morale
qui estime qu'un organe de l'État « n'a pas fonctionné conformément à
la mission de service public qu'il doit assurer » (26).
b. Le contrôle juridictionnel
On a vu précédemment (27) l'importance que pouvait revêtir la
jurisprudence du Conseil constitutionnel dans le contrôle du respect de
la répartition des compétences entre les différents organes de l'État. Mais
il ne faut pas donner au Conseil constitutionnel une fonction de gardien
d'une subsidiarité qui n'est pas (encore) une réalité en droit constitutionnel
français. Toute la jurisprudence du Conseil constitutionnel montre, au
contraire, son attachement au respect strict de l'unité et l'indivisibilité de
l'État, ainsi que de la souveraineté nationale. De ce point de vue le Conseil
constitutionnel demeure l'expression fidèle de la Constitution du 4 octobre
1958 et comment pourrait-il en être autrement ? La juridiction constitution
nelle française n'a pas à défendre un principe de subsidiarité qui ne connaît
que des balbutiements constitutionnels.
Les juridictions ordinaires ne sont pas plus efficientes sur le plan
du contrôle de la subsidiarité. Le juge administratif exerce certes une
fonction essentielle de contrôle de la légalité, de par la loi du 2 mars
1982 et des textes subséquents, à l'égard des collectivités territoriales,
afin d'assurer un strict respect des compétences dévolues à ces collectivités
par les lois de décentralisation. Mais là encore, il ne s'agit pas à proprement
parler de contrôle du respect d'un principe constitutionnel de subsidiarité
qui n'est pas exprimé comme tel dans les textes. La loi du 6 février 1992,
relative à l'administration territoriale de la République devrait cependant
donner l'occasion au juge administratif de se prononcer au regard de ce
qui est quand même une ébauche de subsidiarité. Sa jurisprudence sera-
t-elle le reflet du principe ? Il faut le croire, même si le domaine d'applica
tion de la loi de 1992 reste limité aux services de l'État.
CONCLUSION
II faut le reconnaître : le constitutionnaliste français reste sur sa faim
lorsqu'il cherche des applications du principe de subsidiarité dans les textes
(25) Loi n°73-6 du 3 janvier 1973.
(26) Art. 6 de la loi du 3 janvier 1973, modifié par la loi du 6 février 1992.
(27) V. supra 1, notamment à propos du respect du principe de libre administration
des collectivités territoriales.

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