Le rapatriement de la Constitution canadienne - article ; n°1 ; vol.35, pg 69-108

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Revue internationale de droit comparé - Année 1983 - Volume 35 - Numéro 1 - Pages 69-108
40 pages
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Publié le : samedi 1 janvier 1983
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Joel-Benoit d'Onorio
Le rapatriement de la Constitution canadienne
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 35 N°1, Janvier-mars 1983. pp. 69-108.
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d'Onorio Joel-Benoit. Le rapatriement de la Constitution canadienne. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 35 N°1,
Janvier-mars 1983. pp. 69-108.
doi : 10.3406/ridc.1983.4283
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1983_num_35_1_4283LE RAPATRIEMENT
DE LA CONSTITUTION CANADIENNE
par
Joël-Benoît d'ONORIO
Docteur d'État en droit
à N.D.A., Université de Droit,
d'Économie et des Sciences d'Aix-Marseille
« Ne perdez jamais de vue cet axiome :
aucune nation n'obéit volontairement
à une autre. »
Joseph de Maistre.
Après plus d'un demi-siècle de discussions et de tentatives, le Canada
vient enfin de « rapatrier » sa Constitution, promulguée à Londres en
1867, grâce à l'adoption de la Loi constitutionnelle de 1982.
Il s'est agi, en l'occurrence, de parachever l'indépendance politique de
la Confédération par la souveraineté jusque-là exercée
en partie, pour sa révision, par le Parlement britannique de Westminster.
Celui-ci, ne désirant pas retenir plus longtemps ce pouvoir hérité de son
ancienne autorité coloniale, s'est cependant heurté à un conflit interne au
Canada qui opposait les deux peuples fondateurs défendant deux
conceptions totalement différentes de la Constitution du pays dont les
origines remontent à la Conquête anglaise.
Celle-ci amena l'instauration de plusieurs régimes successifs qui ne
satisfirent point les Canadiens (c'est-à-dire les descendants des colons
français) : la Proclamation royale de 1763, consécutive au Traité de Paris,
viola celui-ci en portant de graves préjudices à la foi et aux lois des anciens
sujets du Roi de France ; l'Acte de Québec de 1774 assouplit ce régime,
puis l'Acte constitutionnel de 1791 avalisa les différences entre fra
ncophones et anglophones en divisant la colonie en deux provinces : le
Haut et le Bas Canada correspondant actuellement à l'Ontario et au 70 DOCTRINE-ETUDES
Québec. Les conflits entre les élus du Bas Canada et le Gouverneur
anglais s'intensifièrent et s'étendirent au Haut Canada. A la suite du
rapport de la mission d'enquête présidée par Lord Durham, Londres
pensa trouver la solution dans l'assimilation des francophones par les
anglophones pour donner au Bas Canada un caractère nouveau : « celui
de l'Empire Britannique (...), celui de la race supérieure»!... En
conséquence, le régime de l'Union, voté par le Parlement de Westminster
en 1840, se caractérisa d'une part, par la réunification du Bas et du Haut
Canada sous une même assemblée législative et, d'autre part, par la
reconnaissance de l'anglais comme seule langue officielle dans l'adminis
tration et au Parlement de l'Union, jusqu'à ce qu'en 1848 l'usage du
français soit rétabli avec le principe de la responsabilité ministérielle.
Cependant, la persistance des confrontations entre les francophones
catholiques et les anglophones protestants, les craintes de l'expansionisme
américain et les difficultés économiques firent germer l'idée d'une
fédération canadienne entre le Canada Uni et les autres colonies de
l'Atlantique (Nouvelle-Ecosse, Nouveau-Brunswick, Ile-du-Prince-
Édouard et Terre-Neuve) qui, lors de leur conférence générale à Québec
en octobre 1864, adoptèrent 72 Résolutions préfigurant la future
Constitution fédérale. En décembre 1866, à la conférence impériale de
Londres tenue sous les auspices du Colonial Office, les Résolutions de
Québec furent reprises telles quelles, à quelques détails près, dans le
projet de loi définitif. Soumis au Parlement de Westminster qui l'adopta
« en quelques minutes et sans lui reconnaître une importance
particulière » (1), le British North America Act (Acte de l'Amérique du
Nord Britannique) fut sanctionné le 29 mars 1867 par la reine Victoria et
entra en vigueur le 1er juillet suivant. C'était donc une loi britannique
octroyée sans participation populaire par la reine de Grande-Bretagne,
après le vote du Parlement Impérial, et dont seul le texte anglais avait
valeur officielle. Au surplus, cette loi britannique était à la fois le résultat
d'un compromis entre des colonies devenues des Provinces et la
concrétisation d'une union entre deux peuples, les anglophones et les
francophones (2). Le Dominion du Canada ainsi créé se composait donc à
l'origine de trois colonies devenues quatre Provinces : le Québec,
l'Ontario, la Nouvelle-Ecosse et le Nouveau-Brunswick, auxquels de
vaient s'adjoindre en I87O le Manitoba, en 1871 la Colombie Britannique,
en 1873 l'Ile-du-Prince-Édouard, en 1905 la Saskatchewan et l'Alberta, et
en 1949 Terre-Neuve (3).
Considéré, généralement, comme la Constitution du Canada, l'Acte
de l'Amérique du Nord Britannique (A. A. N.B.) n'est en fait que le corps
central d'un ensemble constitutionnel (4). En effet si, dans la plupart des
(1) Richard BASTIEN, « Genèse d'une Constitution », Le Monde du 21 avr. 1982,
p. 2.
(2) V. Joël-Benoît d'ONORIO, « Le conflit constitutionnel canado-québécois », à
paraître, Presses Universitaires d'Aix-Marseille, 1983.
(3) A ces 10 Provinces, se sont ajoutés, sur la façade arctique, le territoire du Yukon et
les immenses Territoires du Nord-Ouest trop peu peuplés pour devenir des Provinces.
(4) Nulle part, l'A. A. N.B. ne se présente comme la Constitution du Canada. Ce n'est
qu'en 1949 qu'à la faveur d'un amendement, l'expression y sera introduite pour être LE RAPATRIEMENT DE LA CONSTITUTION CANADIENNE 71
pays, il n'y a qu'un texte qui fasse office de loi suprême de l'État, au
Canada, on peut dénombrer au moins neuf catégories de documents ayant
valeur constitutionnelle : la Proclamation Royale de 1763 ; l'Acte de
l'Amérique du Nord Britannique de 1867 ; le Statut de Westminster de
1931 accordant la souveraineté extérieure au Canada ; des lois promul
guées par le Parlement de Grande-Bretagne, telles que la Magna Carta de
1215, la Petition of Rights de 1627, le Bill of Rights de 1688, Y Act of
Seulement de 1701, ainsi que toutes les lois sanctionnant l'admission de
nouvelles provinces au sein de la Confédération ou les modifications du
texte initial de 1867 (5) ; des lois du Parlement canadien relatives à la
succession au Trône, aux titres royaux, au Gouvernement général, au
Sénat, à la Chambre des Communes, aux tribunaux, aux ministères
fédéraux, au droit de vote, aux élections ; des lois provinciales régissant le
gouvernement des Provinces et leurs organes législatifs ; les lettres
patentes du 1er octobre 1947 sur la charge de Gouverneur Général du
Canada ; les jugements interprétatifs de l'A. A. N.B. par les tribunaux
auteurs des règles de common law complétant une bonne partie des
dispositions constitutionnelles ; certaines coutumes et conventions « bien
établies » et des principes résultants de la pratique politique, non écrits
mais fondamentaux « qui parfois l'emportent sur le texte écrit de la
constitution » (6).
Cette dernière? catégorie constitutionnelle, inspirée de l'usage
britannique, a comblé les nombreux silences de l'A. A. N.B. sur des sujets
aussi importants que le rôle du Premier ministre et du Conseil des
ministres, la responsabilité gouvernementale, la dissolution de la
Chambre des Communes, les conférences fédérales-provinciales, ou la
conduite des relations extérieures (7). Inversement, certaines dispositions
de l'A. A. N.B. sont tombées en désuétude : ainsi en est-il des prérogatives
internationales ou du droit de veto du Gouvernement général, du pouvoir
fédéral de désavouer des lois provinciales, du montant des subventions à
accorder au Nouveau-Brunswick ou des dettes provinciales dont l'évalua
tion ne correspond évidemment plus au cours actuel des monnaies. Ce
vieillissement de l'Acte de 1867 s'explique par le fait qu'il est, avec la
Constitution américaine, un des plus anciens textes constitutionnels au
monde. C'est pourquoi, la veille du jour où la Confédération allait fêter
ses cent ans d'existence, on qualifia sa Constitution de « lourde,
anarchique, incomplète, colonialiste et contradictoire » ! (8).
Cependant, il n'avait pas été nécessaire d'attendre le centenaire du
Canada fédéral pour s'apercevoir que l'A. A. N.B. constituait une source
popularisée en 1965 lors de la publication par Ottawa du Livre blanc Modification de la
Constitution du Canada (V. Richard ARES, « La Constitution » in Le système politique du
Canada, sous dir. Louis SABOURIN, éd. de l'Université d'Ottawa, 1969, p. 37).
(5) Si bien qu'on parle souvent des Actes de l'Amérique du Nord Britannique.
(6) Gerald BEAUDOIN, Le partage des pouvoirs, Ie éd., 1980, p. 4 ; 2e éd., 1982, éd.
de l'Université d'Ottawa.
(7) V. Gérald Essais sur la Constitution, éd. de l'Université d'Ottawa,
1979, pp. 28-29 ; R. ARES, op. cit., p. 37.
(8) Marcel FARIBAULT, « Une nouvelle constitution : nécessités et critères » Le
Devoir, 30 juin 1967. 72 DOCTRINE-ÉTUDES
de conflits qui a engendré un large débat constitutionnel (I) pour aboutir à
une timide réforme constitutionnelle (II).
I. LE DÉBAT CONSTITUTIONNEL
Après de nombreuses tergiversations, ponctuées d'échecs constants
sur la question même du rapatriement de l'A. A. N.B., le débat
constitutionnel canadien a trouvé en 1981 des éléments de réponse dans
l'avis autorisé de la Cour Suprême.
A. La question du rapatriement.
Dans sa rédaction primitive de 1867, l'A. A. N.B. ne contenait qu'un
seul pouvoir d'amendement constitutionnel : celui attribué aux Lé
gislatures provinciales par l'article 92, alinéa 1 uniquement pour ce qui
concerne la Constitution de la Province, à l'exception de la charge de
lieutenant-gouverneur (9). Sauf quelques articles peu importants com
mençant par « Jusqu'à ce que le Parlement du Canada en ordonne
autrement... », toute autre modification du texte confédératif relevait de
Londres. Quand, en 1931, l'indépendance fut officiellement reconnue au
Canada par le Statut de Westminster, le Gouvernement fédéral et les
Provinces ne purent parvenir à un accord sur une formule générale
d'amendement de la Constitution fédérale ; c'est pourquoi, à leur
demande expresse, on inséra dans le Statut, qui consacrait aussi
l'indépendance de l'Australie, de la Nouvelle-Zélande, de l'Union
Sud- Africaine, de l'Irlande et de Terre-Neuve, un article particulier pour
le Canada, l'article 7, prescrivant que l'acquisition de l'indépendance ne
s'étendrait pas au pouvoir de modifier F A. A. N.B. pour lequel une réserve
était instituée au bénéfice du Parlement de Londres. Les Provinces virent
dans cette solution provisoire une garantie à leurs compétences exclusives
contre les empiétements que le pouvoir fédéral aurait pu opérer à
l'occasion d'une réforme constitutionnelle sur laquelle un accord
provincial n'aurait pu être réalisé. Rapatrier la Constitution signifierait
donc l'abrogation de la réserve de l'article 7 du Statut de Westminster.
En 1949, le Premier ministre fédéral, Louis Saint-Laurent, obtint de
Londres un rapatriement partiel de l'Acte qui se concrétisa par le nouvel
article 91, alinéa 1 autorisant le Parlement d'Ottawa à modifier la
Constitution du Canada, à l'exception de six secteurs réservés à la
compétence londonnienne : les pouvoirs exclusifs des Provinces (article
92) ou leurs droits et privilèges reconnus par toute loi constitutionnelle,
les droits des personnes relatifs aux écoles (article 93) et à l'usage du
français et de l'anglais (article 133), la session annuelle du Parlement
fédéral (article 20) et le mandat quinquennal de la Chambre des
(9) Les Constitutions provinciales sont formées des articles de l'A. A. N.B. relatifs à
l'organisation des pouvoirs publics provinciaux ainsi que des lois, règlements et usages les
régissant dans chaque Province. Le lieutenant-gouverneur est, dans la Province, l'équivalant
du Gouverneur général pour l'ensemble du Canada. LE RAPATRIEMENT DE LA CONSTITUTION CANADIENNE 73
Communes (article 50). Ces restrictions ont été fixées par le seul
Gouvernement fédéral qui n'avait pas jugé utile, à l'époque, de consulter
les Provinces, estimant qu'elles n'étaient pas concernées par les sujets
entrant dans le pouvoir d'amendement fédéral. Le Québec s'opposa
quand même publiquement à ce premier rapatriement unilatéral ;
cependant, le 16 décembre 1949, le Parlement britannique entérina la
résolution de M. Saint-Laurent. De la sorte, le Parlement d'Ottawa
acquérait la possibilité de réformer la Constitution dans ses aspects
fédéraux. Récemment, la Cour Suprême a défini que, dans ce cas,
l'expression « Constitution du Canada » « ne signifie pas l'ensemble de
l'A. A. N.B., mais la Constitution du Gouvernement fédéral par opposi
tion aux Gouvernements provinciaux. Le pouvoir de modification conféré
par l'article 91 alinéa 1 est limité à ce qui concerne uniquement le
Gouvernement fédéral » (10).
Donc, pendant une cinquantaine d'années, depuis le Statut de 1931,
le Canada fut à la recherche d'une formule générale d'amendement à
propos des six domaines nécessitant encore le recours à Londres.
Naturellement, la Grande-Bretagne ne désirait nullement conserver ce
pouvoir anachronique considéré par d'aucuns comme un vestige du lien
colonial. D'ailleurs, même avant l'indépendance de 1931, la Grande-
Bretagne n'intervenait en la matière, par convention constitutionnelle,
qu'à la demande des autorités canadiennes et conciliait souvent les
oppositions internes depuis 1931, le Parlement de Londres s'est contenté
d'entériner telle quelle la proposition canadienne.
Il convenait, néamnoins, de rapatrier à Ottawa le texte fondamental
canadien pour compléter l'indépendance politique par l'indépendance
constitutionnelle. On a objecté que le mot « rapatriement » était
impropre, s'agissant d'un document qui n'a jamais été dans sa patrie. Il est
vrai que l'expression a des relents d'anglicisme puisqu'au Canada anglais
on parle de « patriation of the constitution ». En 1949, L. Saint-Laurent
usa du verbe « domicilier » ou du néologisme « canadianiser » qui
semblent plus corrects. Toutefois, l'emploi du mot « rapatriement » est
justifié dans la mesure où l'A. A. N.B. a été conçu et préparé au Canada et
provient directement des 72 Résolutions du Québec (11). D'ailleurs, la
Cour Suprême du Canada a consacré le terme en l'inscrivant sans
problème dans son avis du 28 septembre 1981 relatif au projet de
rapatriement unilatéral d'Ottawa. Le lien entre le rapatriement et la
modification constitutionnelle s'explique aisément car Londres doit savoir
à qui remettre son pouvoir d'amendement : au Parlement fédéral, aux
Législatures des Provinces ou aux deux, selon une formule à élaborer par
eux-mêmes.
(10) Renvoi sur le Sénat, 1980. La déclaration de la Cour Suprême mérite, à son tour,
d'être précisée : elle entend par « Gouvernement fédéral » non pas le Cabinet ministériel
mais les pouvoirs publics fédéraux, de même que « Gouvernements provinciaux » doit être
compris ici au sens de « pouvoirs publics provinciaux ».
(11) A la limite, la véritable patrie de l'Acte serait encore plus précisément à Québec
plutôt qu'à Ottawa !... 74 DOCTRINE-ÉTUDES
Selon qu'on adopte l'interprétation consistant à dire que l'A. A. N.B.
est un pacte binational ou interprovincial, on sous-entend que, pour toute
modification constitutionnelle, les décisions se prennent à deux (le
Canada anglais et le Canada français), ou bien que l'accord des dix
Provinces est nécessaire soit par un vote unanime (le Québec est alors
cantonné dans une position négative, se bornant à user de son droit de
veto à rencontre d'un projet qui lui serait défavorable), soit par un vote à
la majorité (dans ce cas, le Québec court le risque de se voir imposer ce
qu'il n'a pas voulu). Pour les anglophones, il ne fait pas de doute que c'est
la loi de la majorité qui doit régner au Canada. Ils raisonnent dans le cadre
d'une conception individualiste sur la base du nombre et non en termes de
collectivités nationales. Pour eux, la thèse des deux nations n'est qu'un
stratagème visant à faire s'effondrer le Canada. En fait, ils se comportent
comme s'ils évoluaient dans un régime unitaire où le nombre fait la loi, et
ne semblent pas tirer toutes les conséquences qui découlent du principe
fédéraliste, à savoir le respect de l'autonomie et des droits de chaque
entité composante. Les concessions faites au Québec dans l'Acte de 1867
n'étaient, à leurs yeux, que le fruit des circonstances de l'époque,
destinées à faciliter l'entrée du Québec dans la Confédération et appelées
à changer par la suite. Ils n'attachent pas au texte constitutionnel toute
l'importance et la gravité qui sont de rigueur, s'agissant de la loi suprême
du pays.
Cette question a été le serpent de mer de la politique canadienne
pendant longtemps. Elle fut évoquée dès 1927 quand les Provinces
réclamèrent davantage de pouvoirs ; elle revint à l'ordre du jour en 1930
et 1936. Après le premier rapatriement du Premier ministre Louis
Saint-Laurent en 1949 habilitant le Parlement d'Ottawa à modifier la
Constitution dans ses aspects strictement fédéraux, il fallut attendre 1960
pour que le débat sur la modification constitutionnelle reprenne lors des
conférences fédérales-provinciales à l'issue desquelles on élabora une
formule d'amendement (dite « formule Fulton » du nom du ministre
fédéral de la Justice) fondée sur l'accord unanime des Provinces pour
toute modification affectant leurs compétences constitutionnelles. Mais le
Québec et le Saskatchewan s'y opposèrent. A la conférence d'octobre
1964, la formule de 1960 fut remodelée par le nouveau ministre de la
Justice, M. Favreau, pour devenir la formule « Fulton-Favreau » :
l'unanimité provinciale restait requise pour les dispositions constitution
nelles les plus importantes (partage des compétences, droits linguis
tiques), mais la majorité des deux-tiers d'entre elles suffisait pour les
autres domaines. Cette solution fut l'objet de vives critiques d'éminents
constitutionnalistes (dont le professeur Bora Laskin qui, en raison du
blocage de l'unanimité, la qualifia de « désastre constitutionnel
complet ») (12) et de la part de l'opposition fédérale et provinciale ; le
Gouvernement libéral du Québec, dont était alors membre M. René
Lévesque, se retrouva isolé et dut se résoudre au rejet du projet.
(12) V. Jean-Louis ROY, Le choix d'un pays : le débat constitutionnel Québec-Canada
1960-1976, Montréal, éd. Leméac, 1978, p. 46. LE RAPATRIEMENT DE LA CONSTITUTION CANADIENNE 75
En 1967, commença le cycle des grandes conférences constitution-
nalles qui aboutit, en février 1971, à la formule « Turner-Trudeau » qui
fut intégrée dans le projet de Charte constitutionnelle que le Premier
ministre fédéral soumit à ses collègues lors de la VIIe Conférence
constitutionnelle réunie à Victoria (Colombie Britannique) en juin 1971.
Avec le recul du temps, la Charte de Victoria de 1971, avec ses dix
titres totalisant 61 articles, apparaît comme une première mouture de la
Loi de 1982, mais plus étendue et plus complète : on y
énonçait les droits politiques et linguistiques de tous les Canadiens et
l'usage des deux langues officielles était garanti non seulement dans les
institutions parlementaires fédérales et québécoises mais aussi dans celles
de l'Ontario, du Manitoba, de la Nouvelle-Ecosse, du Nouveau-
Brunswick, de Terre-Neuve et de l'Ile-du-Prince-Édouard ; la même règle
valait devant les tribunaux fédéraux et ceux du Québec, de Terre-Neuve
et du Nouveau-Brunswick, ainsi que dans les rapports des citoyens avec
les administrations dépendant d'Ottawa, du Québec, de l'Ontario, du de Terre-Neuve et de l'Ile-du-Prince-Édouard :
ainsi, les Provinces canadiennes prêtes à pratiquer tout ou partie du
bilinguisme étaient plus nombreuses en 1971 que dans la Loi de 1982 où il
n'y aura que la Province du Nouveau-Brunswick à être officiellement
bilingue. La Charte de Victoria abordait, en outre, directement la réforme
de la Cour Suprême (articles 22 à 42), prévoyait la tenue obligatoire d'une
conférence fédérale-provinciale chaque année (article 48) et abrogeait les
pouvoirs de réserve et de désaveu (articles 58 à 61), autant d'acquis qu'on
ne retrouvera plus dans la Loi de 1982. Quant à la formule d'amendement
constitutionnel de 1971 (article 49), elle requérait, pour aboutir, l'accord
du Sénat, de la Chambre des Communes et des assemblées législatives
d'une majorité de Provinces comprenant obligatoirement : chaque
Province comptant au moins 25 % de la population canadienne
(c'est-à-dire le Québec et l'Ontario) ; au moins deux Provinces de
l'Atlantique et au moins deux Provinces de l'Ouest représentant ensemble
50 % de la population de tout l'Ouest canadien.
Cette formule était plus compliquée que celle adoptée en 1982 mais
moins exigeante car elle jouait pour tous les articles de l'A. A. N.B. (13),
alors que la loi de 1982 imposera l'unanimité des assemblées fédérales et
provinciales pour la modification des hautes charges de l'État, de la Cour
Suprême et des langues officielles. Toutefois, ni le bilinguisme scolaire, ni
les droits des autochtones prescrits en 1982, n'étaient mentionnés dans le
document de 1971. En réalité, la Charte de Victoria laissait intact le
contentieux constitutionnel canadien : elle ne réglait aucun problème de
fond : le Gouvernement fédéral consolidait ses prérogatives, notamment
en matière sociale, et conservait son pouvoir de nomination des juges à la
Cour Suprême. Corrélativement, le Québec n'obtenait aucune rétroces
sion de ses pouvoirs de politique sociale et aucune mention particulière ne
(13) Exception faite de ceux relatifs au Gouvernement et au Parlement fédéraux
incombant exclusivement à celui-ci, et de ceux concernant les constitutions provinciales
relevant des seules Législatures des Provinces. 76 DOCTRINE-ÉTUDES
lui était réservée en tant que foyer national des Canadiens français. La
Charte divisa le Gouvernement québécois qui, une nouvelle fois, repoussa
le projet fédéral.
L'impasse de Victoria paralysa longtemps les initiatives jusqu'à ce
que, en avril 1976, Pierre Trudeau envisage de procéder unilatéralement
au rapatriement, suscitant ainsi la réprobation unanime des Provinces. La
conférence de 1978 révéla une certaine atténuation dans l'intransigeance
fédérale, qui fut entamée aussi par la campagne des indépendantistes pour
le référendum québécois de mai 1980 dont l'échec contraignit Pierre
Trudeau à tenir sa promesse électorale d'instaurer un « fédéralisme
renouvelé ». Il soumit donc à la conférence fédérale-provinciale de juin
1980 douze propositions qui, n'ayant rien de nouveau, se heurtèrent à un
nouveau refus des Provinces. Il est vrai que les interlocuteurs ne parlaient
déjà plus la même langue. Pour le Premier ministre canadien, il s'agissait
avant tout de réaliser la constitutionnalisation d'une Charte des droits et
libertés ; pour ses collègues provinciaux, il importait avant tout de
décentraliser les pouvoirs fédéraux. C'est ce qui décida Pierre Trudeau à
engager le processus de rapatriement unilatéral. Le 2 octobre 1980, il
saisit le Parlement d'un projet de résolution portant Adresse à la Reine.
Ce texte réclamait le transfert à Ottawa de l'A. A. N.B. et contenait une
formule provisoire d'amendement valable pour deux ans maximum
(unanimité du Parlement central et des dix Législatures provinciales) et
trois solutions possibles dans ce même délai : si une autre formule est
votée par au moins huit Provinces représentant 80 % de la population
canadienne, le peuple sera consulté pour choisir entre cette formule, celle
de Victoria ou une autre élaborée par Ottawa ; ou bien alors, en cas de
désaccord total, la formule de Victoria corrigée entrerait automatique
ment en vigueur à l'expiration du délai de deux ans. A cette Adresse
unilatérale était jointe une première demande de révision constitution
nelle avec l'insertion d'une Charte canadienne des droits et libertés
s'imposant, par sa valeur constitutionnelle, au législateur fédéral et
provincial ; en outre, le projet de loi constitutionnelle consacrait le
principe fédéral de péréquation financière entre les Provinces et
reconnaissait à celles-ci une compétence exclusive sur certaines ressources
naturelles.
Trois Provinces (Manitoba, Terre-Neuve et Québec en leur nom
propre et au nom de trois autres : Alberta, Ile-du-Prince-Édouard et
Colombie Britannique) saisirent leurs Cours d'appel respectives du fond
du litige, à savoir : le projet restreint-il les droits provinciaux ? L'appui
unanime des Provinces est-il nécessaire au Parlement pour envoyer une
Adresse à la Reine ? Les sentences des Cours ne furent pas semblables :
le 3 février 1981, celle du Manitoba répondit négativement par une
majorité de trois juges contre deux, donnant ainsi raison au Gouverne
ment fédéral ; le 31 mars, l'unanimité des trois juges de Terre-Neuve
donna, en revanche, une réponse positive ; quant à la Cour d'appel du
Québec, elle se distingua le 15 avril en décidant, par une majorité de
quatre juges contre un, que si le projet d'Adresse portait bien atteinte aux
droits des Provinces, il relevait néanmoins du ressort constitutionnel du
Parlement fédéral. Ce ne fut pas un mince paradoxe de voir, en l'espèce, LE RAPATRIEMENT DE LA CONSTITUTION CANADIENNE 77
Ottawa soutenu, à la plus forte majorité de magistrats, par la Cour de la
Province la plus contestataire... Dès lors, le recours à la Cour Suprême
s'imposait pour trancher ces contradictions juridictionnelles.
Le 16 avril, les Premiers ministres de huit Provinces dissidentes
parvinrent à un accord sur le rapatriement à opposer au Gouvernement
fédéral : délai de trois ans pour renégocier la révision de l'A. A. N.B. et
nouvelle formule d'amendement nécessitant l'acceptation de sept Pro
vinces (soit les deux-tiers) représentant 50 % de la population cana
dienne, avec possibilité de se dissocier, moyennant une compensation
financière, des modifications portant atteinte à leurs prérogatives
législatives. M. Pierre Trudeau rejeta ce compromis trop éloigné de son
projet initial. Le Québec, parfaitement protégé par cette nouvelle
formule, tirait le bénéfice d'une alliance tactique avec les autres
Provinces : il ne faisait plus figure d'isolé ni d'unique élément perturba
teur de la paix constitutionnelle, mais il perdait son droit de veto propre.
La résistance aux intentions d'Ottawa s'étendit jusqu'à Londres
même où le Cabinet de Madame Thatcher et nombre de députés
éprouvaient quelque gêne à se voir bientôt saisis d'une demande
canadienne à laquelle une majorité de Provinces était hostile. Si
officiellement le Gouvernement britannique, inspiré par le souci de ne pas
s'immiscer dans les affaires intérieures d'un autre État, se cantonna dans
un silence prudent et demeura insensible aux arguments des Provinces, il
n'en fut pas de même à la Chambre des Communes de Westminster, qui
chargea un comité parlementaire présidé par M. Kershaw, le Foreign
Affairs Committee, d'étudier le rôle du Parlement du Royaume Uni en
l'espèce (14). Le rapport Kershaw arriva à la conclusion que le Royaume
Uni est encore titulaire, en vertu du Statut de Westminster de 1931, de
certaines responsabilités envers le Canada (nonobstant son indépen
dance), dont il ne peut entraver le principe fédératif ; aussi le Parlement
britannique doit-il vérifier si le projet fédéral a recueilli l'assentiment
provincial (15). Ce rapport, transmis aux députés canadiens par M. John
Ford, Haut-Commissaire (ambassadeur) britannique à Ottawa, affecta
vivement les relations entre les deux capitales : M. Pierre Trudeau
qualifia le rapport Kershaw de « forme d'ingérence dans les affaires
canadiennes aussi inadmissible que les déclarations du Général de
Gaulle » en 1967 (16) ; il obtint de Londres la mutation du représentant
britannique et fit publier un important document réfutant point par point
ledit rapport (17). Ceci n'empêcha pas les Provinces de continuer leurs
(14) V. Christian PHILIP, « La situation politique et constitutionnelle au Québec »,
Revue du Droit Public et de la Science Politique 4-1981, pp. 963-964.
(15) V. House of Commons, lrst Report of the Foreign Affairs Committee (Session
1980-1981) « The British North America Act : the role of Parliament » (30 janv. 1981). V.
l'analyse de ce rapport faite par L.H. LEIGH, « L'amendement de la Constitution
canadienne d'après une perspective britannique », communication au Colloque du Centre
d'analyse comparative des systèmes politiques de l'Université de Paris I sur « La révision de
la Constitution du Canada et l'avenir du Québec : problèmes et perspectives » (8 fév. 1981).
(16) Le Monde, 21 fév. 1981.
(17) Le rôle du Royaume-Uni dans la modification de la Constitution canadienne, par
l'Honorable Jean CHRÉTIEN, ministre de la Justice du Canada, Ottawa, mars 1981.

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