Le référendum national consultatif en Espagne - article ; n°3 ; vol.52, pg 607-629

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Revue internationale de droit comparé - Année 2000 - Volume 52 - Numéro 3 - Pages 607-629
23 pages
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M. Laurent Ladisa
Le référendum national consultatif en Espagne
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 52 N°3, Juillet-septembre 2000. pp. 607-629.
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Ladisa Laurent. Le référendum national consultatif en Espagne. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 52 N°3, Juillet-
septembre 2000. pp. 607-629.
doi : 10.3406/ridc.2000.18070
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_2000_num_52_3_18070R.I.D.C. 3-2000
LE REFERENDUM NATIONAL CONSULTATIF
EN ESPAGNE
Laurent LADISA*
« L'élévation du niveau culturel de la société contemporaine, la géné
ralisation du suffrage, l'action des partis politiques sur fond de médiatisat
ion, ont renouvelé, à bien des aspects, la notion de bonheur civique, écrit
M. Gicquel. Si les citoyens se sont longtemps résignés à un comportement
abstrait, ils aspirent présentement à un comportement concret » l. Aussi,
voit-on s'organiser une sorte de partenariat entre les citoyens et leurs
représentants, portant en soi tous les éléments juridiques mais également
sociologiques de cette nouvelle « démocratie de participation » . Sur un
plan juridique, les citoyens peuvent alors collaborer avec les élus. Possibil
ité leur est ainsi offerte de déposer des textes de loi au moyen d'une
initiative populaire, ou de décider de ces mêmes textes par voie référen
daire. Certains systèmes juridiques érigent également le peuple en censeur,
lui permettant d'abroger des lois (Italie), voire de révoquer les élus en
dehors des consultations électorales (pratique du recall aux États-Unis).
Cette participation populaire est également avérée, sur un plan sociologi
que, avec le développement de la vie associative et la réalisation de
sondages d'opinion.
Le régime démocratique espagnol s'inscrit dans ce mouvement génér
al. Pour autant, la participation des citoyens à l'élaboration des décisions
politiques reste faible. Bien qu'effective, d'une façon générale, lors de
chaque rendez- vous électoral national ou régional, celle-ci n'a pas été
favorisée par l'adoption d'institutions de démocratie semi-directe large-
* Doctorant à l'Université de Paris I, ancien membre de la Casa de Velazquez (Madrid),
ancien ATER.
1 Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Montchrestien, 14e éd., 1995,
p. 118.
2 Ibid, p. 120. 608 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 3-2000
ment déficitaires. Outre une initiative législative populaire très encadrée 3
et difficile à mettre en œuvre (art. 87-3 CE) 4, l'institution référendaire
n'a pas connu non plus un traitement favorable de la part du constituant
espagnol. Cherchant à en minimiser la portée ou, à tout le moins, à ne
pas en faire, comme sous le régime franquiste, un élément de légitimation
plébiscitaire placé dans les mains des gouvernants, le référendum national
a été défini comme purement « consultatif » alors que sa mise en œuvre,
décidée par le Président du Gouvernement, doit être autorisée par le
Congrès des Députés. Par là, à côté du renforcement souhaité de la position
institutionnelle des partis politiques, le constituant a clairement choisi de
favoriser la « démocratie » représentative, illustrant à sa façon cette fiction
juridique classique qui veut que les représentants soient le peuple assemblé.
Pourtant, après avoir fait de la participation du aux affaires
publiques un principe de base de la philosophie de l'Etat (art. 1.1 et 9.2
CE) 5, ainsi qu'un droit fondamental (art. 23.1 CE) 6, on aurait pu penser
que le constituant espagnol chercherait à favoriser l'institution référendaire.
Deux raisons essentielles pouvaient l'inciter en ce sens : l'influence exercée
par la Constitution italienne de 1947 qui, on le sait, fait la part belle au
référendum ; mais également l'expérience immédiate qui verra par deux
fois, le 15 décembre 1976 et le 6 décembre 1978 7, le peuple légitimer
3 L'exposé des motifs de la loi organique 3/1984 du 26 mars 1984 relative à l'initiative
législative populaire reste très révélateur du peu de relief donné à cette institution de
démocratie semi-directe : « La Constitution définit le régime politique espagnol comme
une monarchie parlementaire, et par conséquent, comme une démocratie représentative. La
participation populaire au gouvernement de l'Etat et à la gestion de la chose publique
s'expriment donc essentiellement à travers la désignation des représentants du peuple aux
organes de gouvernement, et surtout à les élections législatives à l'occasion desquelles
le peuple désigne ses représentants pour les Cortes Générales ». Plus explicitement, le
législateur précise que «la reconnaissance dans la Constitution de l'initiative législative
populaire va de pair avec les limitations nécessaires à cette institution, limitations tirées
des leçons historiques qui démontrent la facilité avec laquelle le recours au vote populaire
direct peut facilement servir à des manipulations démagogiques, voire même à légitimer
par un soi-disant consensus populaire ce qui est en réalité la volonté anti-démocratique
d'une minorité. C'est pourquoi, ajoute le texte, la Constitution, en plus d'exclure de l'initiative
populaire les matières particulièrement délicates, charge le législateur de la mission de régler
par une loi organique la forme concrète de l'exercice de cette initiative ».
4 A la différence de l'exemple italien, toute proposition de loi d'origine populaire doit
être présentée par au moins 500 000 électeurs et non 50 000 comme en Italie. Toutefois,
les deux droits latins se rejoignent en ce que la reste ensuite soumise aux aléas
de la procédure parlementaire.
5 L'article 1.1 de la Constitution espagnole de 1978 précise que « l'Espagne se constitue
en un État de droit social et démocratique qui défend comme valeurs supérieures de son
ordre juridique la liberté, la justice, l'égalité et le pluralisme politique » L'article 9.2 dispose :
« Les pouvoirs publics sont tenus de promouvoir les conditions nécessaires pour que la
liberté et l'égalité de l'individu et des groupes auxquels il s'intègre soient réelles et effectives,
de supprimer les obstacles qui empêchent ou entravent leur plein épanouissement et de
faciliter la participation de tous les citoyens à la vie politique, économique, culturelle et
sociale ».
6 « Les citoyens ont le droit de participer aux affaires publiques, directement ou par
l'intermédiaire de représentants librement élus à des élections périodiques au suffrage univers
el ».
7 Le référendum du 15 décembre 1976 portait sur la loi pour la Réforme politique,
celui du 6 décembre 1978 approuva le projet de Constitution. L. LADISA : RÉFÉRENDUM CONSULTATIF EN ESPAGNE 609
le processus de transition démocratique en marche. Malgré cela, le texte
constitutionnel n'accorde qu'une place limitée au référendum. Ainsi, en
envisage-t-il trois types : le référendum constituant (art. 167 et 168) 8, le
référendum territorial au niveau des Communautés autonomes (art. 151
et 152) 9, et le référendum consultatif (art. 92). La loi organique n° 2/1980
8 Le principe de recourir au peuple pour réformer la Constitution peut être considéré
comme une innovation du texte de 1978. En effet, mise à part la parenthèse franquiste,
aucune constitution espagnole ne prévoit l'existence du référendum constituant. La Constitu
tion distingue deux cas selon le caractère « ordinaire » ou « extraordinaire » de la révision.
Dans le premier cas, le référendum est facultatif alors qu'il reste obligatoire dans le second.
Lorsque la révision est « ordinaire », c'est-à-dire partielle et n'affectant ni le Titre
préliminaire, ni le chapitre deuxième section 1 du titre I, ni le titre II, il appartient aux
Cortes d'approuver le projet de révision constitutionnelle à la majorité des 3/5 dans chacune
des deux Chambres (art. 167, al. 1). Si ce n'est pas le cas, le Congrès a la possibilité
d'approuver ce projet à la majorité des deux tiers dès lors que le texte aura obtenu un vote
favorable de la majorité absolue du Sénat (art. 167, al. 2). Le projet de révision approuvé,
celui-ci peut être soumis à la ratification populaire si demande en est faite par un dixième
des membres de l'une des deux chambres dans un délai de quinze jours à compter de la
date d'approbation (art. 167, al. 3).
Lorsque la révision est « extraordinaire », soit parce qu'elle touche l'ensemble du texte
constitutionnel, soit parce qu'elle affecte des matières particulièrement protégées (titre prélimi
naire : art. 1 à 9 ; chapitre deuxième, section 1 du titre I : art. 15 à 29 ; titre II : art. 56 à 65),
son principe doit être adopté par un vote à la majorité des deux tiers dans chaque Chambre
(art. 168, al. 1). Les Cortes sont alors dissoutes. Les chambres nouvellement élues doivent
ensuite procéder à l'étude d'un nouveau texte constitutionnel qu'elles devront l'une et l'autre
approuver à la majorité des deux tiers (art. 168, al. 2). La révision constitutionnelle adoptée
par les Cortes est ensuite soumise à la ratification populaire (art. 168, al. 3). Cette procédure,
qui n'a jamais joué à ce jour et dont certains auteurs ont pu prévoir qu'il en serait toujours ainsi
(cf. Jorge de ESTEBAN, El Regimen politico espanol, Madrid, Labor, vol. I, 1982, p. 96 et
Antonio TORRES DEL MORAL, Principios de derecho constitutional espanol, Madrid,
Atomo Ed., 2e éd., 1988, vol. II, p. 442) fait de la Constitution espagnole une constitution part
iculièrement rigide. « Au surplus, fait remarquer le F BON derrière lequel nous nous rangeons,
on peut ne pas très bien comprendre la logique de la procédure : en effet, à partir du moment
où les Cortes ont été dissoutes suite à l'adoption du principe de la révision, la campagne pour
les futures élections législatives portera essentiellement sur le principe de révision ; dès lors,
si le peuple renvoie aux Cortes une majorité en faveur de la révision, c'est qu'il est lui-même
favorable à cette dernière ; dans ces conditions, on peut se demander quel intérêt il y a à le
consulter à nouveau à l'occasion d'un référendum » (« Le référendum dans les droits ibéri
ques », Revue française de droit constitutionnel, n° 31, 1997, p. 470).
9 Le référendum territorial a été principalement associé à la mise en place des Communaut
és autonomes dites de premier rang, à savoir celles disposant de compétences étendues n'ayant
comme limites que les compétences réservées à l'État par l'article 149-1 de la Constitution.
L'accès à cette catégorie de Communauté autonome était normalement subordonné au respect
de la procédure contraignante de l'article 151-1 de la Constitution. Ainsi, pour qu'une région
puisse être érigée en Communauté autonome de premier rang, il fallait l'accord préliminaire
de toutes les deputations provinciales concernées et des trois quarts des communes de chacune
des provinces concernées représentant au moins la majorité du corps électoral de chacune d'el
les. Par suite, il fallait que cette initiative soit ratifiée, par voie de référendum, par la majorité
absolue des électeurs de chaque province. En pratique, seule l'Andalousie a utilisé cette procé
dure, le référendum final étant alors organisé le 28 février 1980 (v. sur la question, Pilar del
CASTILLO, « Referendum en Andalucia en aplicacion del articulo 151 de la Constitution »,
Revista del departamento de derecho politico,n° 6, 1980, p. 17 ; Antonio PORRAS NADALES,
« El referendum de iniciativa autonömica del 28 de febrero en Andalucia », Revista de estudios
politicos, n° 15, 1980, p. 175). Il faut dire que les trois autres « nationalités historiques », à
savoir la Catalogne, le Pays basque et la Galice bénéficiaient déjà d'un régime de préautonomie 610 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 3-2000
du 18 janvier 1980 relative aux différentes modalités de référendum10
introduit une quatrième modalité de référendum, le référendum local, tout
en excluant celle-ci de son champ d'application (disposition addition
nelle) H. Alors que les deux premiers peuvent être perçus génétiquement
comme des référendums « obligatoires » 12, c'est-à-dire dont la mise en
œuvre répond à un impératif constitutionnel « sans la nécessité que ne
concoure la volonté préalable d'aucun organe » 13, les deux derniers intro
duisent un élément subjectif d'appréciation laissée au Conseil municipal,
(respectivement depuis le 29 sept. 1977, 4 janv. 1978 et 16 mars 1978) pour avoir adopté par
référendum un statut d'autonomie sous la IIe République (respectivement les 2 août 1931,
5 novembre 1933 et 28 juin 1936, v. Adolfo HERNANDEZ LAFUENTE, « Los référendums
de autonomia en la IIe Repüblica », Revista de estudios politicos, n° 5, 1978, p. 97). Sur le
fondement de la disposition transitoire seconde de la Constitution, ces trois nationalités étaient
dispensées de la procédure prévue à l'article 151-1, un simple vote à la majorité absolue de
leur assemblée législative provisoire suffisant à les faire accéder au rang de Communauté aut
onome de premier rang. Une fois la région érigée en Communauté autonome de premier rang,
il fallait encore que celle-ci adopte son statut. L'article 151-2 de la Constitution prévoit à cet
effet l'élaboration d'un projet de statut qu'elle confie à l'assemblée des députés et sénateurs
élus dans les circonscriptions comprises dans le territoire de la Communauté. Transmis à la
commission des Affaires constitutionnelles du Congrès des Députés, le projet est ensuite adopté
par référendum par le corps électoral des provinces concernées, puis ratifié par les Cortes gene-
rales avant d'être finalement promulgué par le Roi sous la forme d'une loi organique. C'est
ainsi que la Catalogne et le Pays basque ont pu organiser un référendum de ce type le 25 octobre
1979, la Galice, le 21 décembre 1980 et l'Andalousie le 20 octobre 1981. Sur la question, on
peut voir, pour une approche synthétique, Cesareo R. AGUILERA de PRAT, « El uso del
referendum en la Espana democrâtica (1976-1986) », Revista de estudios politicos, n° 75, 1992,
p. 131. Pour une approche spécifique, on consultera, sur le référendum organisé en Catalogne,
le travail de Fernando OLLERO BUTLER, « El referendum para la autonomia de Cataluna »,
Revista del departamento de derecho politico, n° 5, 1979-1980, p. 213 ; sur le référendum célé
bré au Pays basque, les travaux de Javier CORCUECA ATIENZA et Alberto PEREZ CALVO,
« En torno al referendum del Estatuto de Autonomia del Pais Vasco. Notas sobre el subsistema
de partidos vascos », n° 12, 1979, p. 179 ; Pilar del CASTILLO, « Referendum del Estatuto de
Autonomia en el Pais Vasco », Revista del departamento de derecho politico, n° 5, 1979-1980,
p. 201 ; sur le référendum organisé en Galice, l'article de Santiago SANCHEZ GONZALEZ,
« Referendum sobre el Estatuto de Autonomia de Galicia », Revista de derecho politico, n° 9,
1981, p. 219 ; sur le référendum andalous, le travail de Pilar del CASTILLO, « El referendum
sobre el Estatuto de Autonomia andaluz », Revista de derecho politico, n° 13, 1982, p. 213.
10 BOE, n°20 du 23 janv. 1980. Pour un commentaire de cette loi, v. principalement
Maria Rosa RIPOLLES SERRANO, « Notas acerca de la ley orgânica sobre regulation de
las distintas modalidades de referendum » in Estudios sobre la Constitution espanola de
1978, op. cit., p. 313 ; Luis AGUIAR de LUQUE, « La ley orgamca de referendum : un
comentario », Revista de la Facultad de derecho de la Universidad Complutense, n° 58,
1980, p. 167 ; Enrique LINDE PANIAGUA et Miguel HERRERO LERA, « Comentario a
la ley orgânica de modalidades de referendum», Revista del departamento de derecho
politico, 11 « n°6, Les dispositions 1980, p. 83. de la présente loi ne concernent pas les consultations populaires
qui peuvent être organisées par les conseils municipaux sur des affaires d'intérêt municipal
et dans le ressort de leur circonscription respective conformément à la législation sur le régime
local, l'État restant, en tout état de cause, seul compétent pour autoriser la consultation ».
12 Comme on l'a souligné, la réforme ordinaire de la Constitution, celle visée à l'article
167, ne suppose pas obligatoirement le recours à la procédure référendaire. Lors de la mise
en conformité de l'article 13 de la Constitution espagnole avec le traité de Maastricht, la
procédure référendaire n'a pas été utilisée, aucune demande parlementaire (dixième des élus
de l'une et l'autre chambre) n'ayant été présentée en ce sens.
13 Pedro CRUZ VILLALON, « El referendum consultivo como modelo de rationaliza
tion constitucional », Revista de estudios politicos, n° 13, 1980, p. 145. L. LADISA : REFERENDUM CONSULTATIF EN ESPAGNE 611
dans l'hypothèse d'un référendum local 14, ou au Président du Gouverne
ment s'il s'agit d'un national. Ce dernier type de référendum
constitue, à n'en pas douter, un élément intéressant de légitimation démoc
ratique des «décisions politiques d'une importance particulière» (art.
92). Pour autant, il n'a pas bénéficié approche généreuse de la part
du constituant espagnol. En fait, la préoccupation de celui-ci en la matière
a consisté, d'une façon générale, à consolider le principe de représentation
au détriment de celui de participation, faisant génétiquement de l'institution
référendaire une institution seconde. Dès lors, le référendum national,
envisagé comme « consultatif », en est sorti amoindri et reste très largement
dépendant d'une importante médiation parlementaire au regard de sa mise
en branle.
I. UN TYPE DE RÉFÉRENDUM S'INSCRIVANT DANS UN CADRE
CONSTITUTIONNEL PEU FAVORABLE
D'une façon générale, on le sait, hors d'un contexte particulier ren
voyant à une véritable culture si l'on songe ici à la démocratie suisse 15
ou au modèle américain de self-government 16, l'insertion des procédés
14 Le champ d'intervention du référendum local n'est pas à objet illimité. Il doit, en
Espagne comme en France (loi du 6 févr. 1992), relever de la compétence propre de la
commune et présenter par là un caractère local étant entendu qu'il ne peut, d'une façon
générale, porter sur les finances publiques. Pourtant défini comme consultatif (art. 69-2 de
la loi n° 7/1985 du 2 avril 1985 fixant les bases du régime local), il faut relever que le
référendum local, dont l'initiative appartient au Conseil municipal qui doit se prononcer à
la majorité absolue de ses membres, doit être autorisé par le Gouvernement, l'article 149-
1-32Î de la Constitution rangeant dans la compétence exclusive de l'État « l'autorisation de
convoquer des consultations populaires par voie de référendum ». La réglementation espa
gnole apparaît ici comme excessivement centraliste et donc difficilement compatible avec
le principe d'autonomie locale dont la mise en œuvre, à ce niveau, semble plus contraignante
que dans les autres démocraties européennes (v. Nicole BELLOUBET-FRIER, « Les référe
ndums municipaux », Pouvoirs, n° 77, 1996, p. 163).
15 « Si la Suisse n'existait pas, fait remarquer Francis HAMON, la démocratie semi-
directe serait sans doute considérée comme un système utopique». Il est vrai qu'«à tout
moment, poursuit l'auteur, le peuple peut intervenir dans les affaires publiques soit pour
freiner le mouvement, en déclenchant le référendum facultatif contre une loi ou un décret,
soit au contraire pour donner une impulsion, en usant du droit d'initiative » (Le référendum.
Étude comparative, Paris, LGDJ, 1995, p. 99). Ainsi, par exemple, peut-on citer l'initiative
en faveur d'une réglementation plus sévère des recherches en génie génétique (Le Monde,
8 juin 1998, p. 3). «Au-delà de toute rationalité, le référendum est affaire d'habitude»
relève le Pr AUBERT (cf. « Leçons suisses », Pouvoirs, n° 77, 1996, p. 134). Nul doute que
cela reste le cas de la Suisse où la « landsgemeinde », mode de gouvernement populaire
existant dans certains cantons alémaniques (Appenzell, Glaris et Unterwald), reste une
survivance directe d'une pratique remontant au Moyen âge.
16 On sait qu'aux États-Unis, la Constitution fédérale est exclusivement représentative
puisque référendum et initiative populaire y sont exclus. La démocratie semi-directe reste
donc l'apanage des États membres, principalement de cinq États de l'Ouest qui illustrent
l'idée de western democracy (Californie, Oregon, Dakota du Nord, Colorado et Washington).
Ainsi, alors que la démocratie américaine peut souvent apparaître comme bloquée au niveau
fédéral, elle reste, au niveau local, fortement marquée par le dynamisme de son tissu
démocratique. Comme le note Jean-Pierre LASSALE, il apparaît que « la maîtrise du citoyen
sur les problèmes qui le concernent, ou qui concernent la collectivité dans laquelle il vit,
est inhérente à la conception que les Américains se font de la citoyenneté ». Dès lors, « le
self-government y est, en politique, le corollaire de l'individualisme social. La pratique du 612 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-2000
de démocratie directe ou semi-directe n'est pas aisée dans les systèmes de représentative. Qu'il s'agisse du référendum ou de l'initiative
populaire, on retrouve souvent la même suspicion et les mêmes craintes
de voir ces modalités de participation des citoyens se transformer en armes
dirigées contre la représentation parlementaire et les partis 17. S'ajoute à
cela la méfiance spécifique envers l'institution référendaire perçue alors
comme un instrument de pouvoir personnel et de légitimation. Bien que
dans une proportion moindre qu'en Allemagne 18, nul doute que ces craintes
ont toutefois habité le constituant espagnol au moment d'élaborer les
modalités d'une participation nouvelle des citoyens au terme de plus de
quarante ans de dictature. Certes, « on ne peut pas affirmer que la période
franquiste se soit véritablement caractérisée par un recours fréquent à
des décisions populaires directes », relève avec raison José-Luis Martinez
Löpez-Muniz , mais on peut toutefois supposer que les yeux rivés sur
un passé encore récent, le constituant s'est souvenu comment Franco avait
fait de l'institution référendaire un outil de légitimation d'une dictature
dans laquelle le peuple n'avait pas sa place 20. Le regard tourné vers la
référendum contribue à cette expression démocratique » (« Le référendum aux États-Unis »,
Pouvoirs, n° 77, 1996, p. 159).
17 V. Michèle GUILLAUME-HOFNUNG, Le référendum, Paris, PUF, 1987 et Jean-
Marie 18DENQUIN, En Allemagne, Référendum bien qu'aux et plébiscite, termes de Paris, l'article LGDJ, 20.II.2 1976. de la Loi fondamentale, la
démocratie représentative et la démocratie directe soient traitées sur un pied d'égalité, on
sait que la concrétisation de ce principe égalitaire se limite, en raison des expériences
weimariennes, à la seule structure territoriale du Bund. Sur la question, v. Alfred WEBER,
« République Fédérale d'Allemagne » in F. DELPEREE, Référendums, Bruxelles, CRISP,
1985, 2019p. Les «Espagne» 326. lois fondamentales in F. DELPEREE du régime (dir.), franquiste Référendums, avaient retenu op. cit., deux p. modalités 118. de référen
dum, le référendum législatif et le référendum constituant. Le premier constituait un instr
ument de contrôle des Cortes placé dans les mains du chef de l'État et non un véritable
élément de participation populaire. Selon l'article 1er de la Loi sur le Référendum national,
du 22 octobre 1945, le chef de l'État peut alors soumettre à référendum « les projets de
loi élaborés par les Cortes » lorsque « l'importance de certaines lois le conseille ou l'intérêt
public l'exige ». Dans la mesure où les Cortes n'étaient alors qu'un organe législatif consultat
if, 1er de dont la la Loi mission constitutive principale des Cortes consistait du dans 17 juill. la préparation 1942), le référendum et l'élaboration s'analysait des lois comme (art.
étant un procédé par lequel le général Franco, seul détenteur du pouvoir législatif jusqu'à
la réforme de 1967, demandait un second avis sur un projet de loi examiné. Mais libre à
lui de suivre ou non l'avis consultatif du peuple. Après la réforme de 1967, les Cortes se
convertissent en un véritable organe législatif à caractère décisionnel. Dès lors, elles ont
pour mission non seulement, comme par le passé, d'élaborer les lois mais aussi, d'une façon
nouvelle, de les approuver. Dans la mesure où les vagues dispositions relatives au référendum
restent inchangées, le caractère superficiel de toute consultation populaire n'est pas loin de
s'accentuer. L'objet de cette consultation ne pouvant toucher que les projets de loi élaborés
par les Cortes et non ceux approuvés par celles-ci, il n'y avait pas place pour un type de
référendum abrogatoire comme le connaît le système italien. Mais c'est surtout la possibilité
de contrôle des Cortes de la part du chef de l'État qui doit retenir l'attention. En effet,
comme le relèvent Enrique LINDE PANIAGUA et Miguel HERRERO LERA, « la
de convoquer au référendum lorsque le projet de loi n'est qu'élaboré et non approuvé signifie
que le chef de l'État peut interférer dans le processus législatif » (« El referendum : de las
leyes fundamentales al Anteproyecto de Constitution », Revista de estudios politicos, n° 2,
1978, p. 94). Le référendum législatif ne visait donc pas à une quelconque institutionnalisation
de la participation des citoyens à l'élaboration des décisions politiques (comment pouvait- L. LADISA : REFERENDUM CONSULTATIF EN ESPAGNE 613
France, il a encore pu constater la dérive plébiscitaire de l'usage fait du
référendum par le général de Gaulle. Aussi, on comprend mieux par là
quelle a pu être sa démarche dans ce contexte particulier de l' après-
franquisme où, autre fait d'importance, les bases mêmes du nouvel État
démocratique étaient à trouver. Au sortir de la dictature, il ne s'agissait
pas, en effet, de consacrer de nouveaux équilibres institutionnels comme
cela a pu être le cas pour le constituant français de 1958, mais simplement
de fonder une démocratie. Ainsi, alors qu'en France le référendum a pu
se concevoir comme un remède à la souveraineté parlementaire, véritable
« usurpation de la souveraineté nationale » 21, selon un idéal gaullien certa
inement façonné par des pourfendeurs, à leur manière, de l'absolutisme
parlementaire tels que Raymond Carré de Malberg et André Tardieu 22,
qu'il a été réhabilité en réaction à un régime des partis honni par le
il en être ainsi dans un régime dictatorial ?). C'était avant tout un mécanisme d'intimidation
des Cortes. Cette réalité est parfaitement décrite par les deux auteurs susvisés : « Le recours
au, référendum est la garantie d'obtenir la confiance de la Nation, au bénéfice du chef de
l'État grâce à l'appareil gouvernemental et la machine administrative. Considérant que le
chef de l'État pouvait difficilement recourir au référendum dans le but de voir accorder la
confiance populaire à un projet élaboré par les Cortes, mais plutôt que tout laissait supposer
qu'il chercherait à obtenir le « non » de la nation, le référendum doit donc être perçu à la
base comme un instrument d'intimidation efficace, placé dans les mains du chef de l'État
et dirigé contre les Cortes. Une bonne preuve de cela peut résider dans le fait qu'à aucun
moment, jusqu'à la mort de celui-ci, ce dernier n'ait été utilisé pour ratifier l'approbation
des lois ordinaires. En définitive, le référendum était un instrument supplémentaire du
Gouvernement lui permettant de contrôler l'activité législative des Cortes, alors intimidées
devant la seule expectative de son utilisation, et de faire en sorte qu'elles adaptassent leur
action à ses desiderata » {Idem, p. 96). Le référendum constituant, à la différence du référe
ndum législatif, s'impose au chef de l'Etat dans la mesure où il constitue un élément nécessaire
à la réforme des Lois fondamentales du régime franquiste car juridiquement consacré. En
effet, l'article 10 de la Loi sur la Succession du chef de l'État, du 26 juillet 1947, prévoit
que « pour abroger ou modifier ces Lois (Fondamentales), outre l'approbation des Cortes,
il faudra un référendum de la nation ». Il revient alors au chef de l'État de soumettre à
référendum tout projet de loi visant la réforme des lois définies comme fondamentales par
le texte de 1946 (art. 7.C de la Loi organique de l'État du lOjanv. 1967). Cette technique
référendaire 21 Michèle aura GUILLAUME été utilisée à deux HOFNUNG reprises, rappelle en juillet que 1947 ce et n'est en décembre pas « la 1966. souveraineté
nationale qui interdit le référendum mais sa dégénérescence en souveraineté parlementaire »
{Le référendum, op. cit., p. 7). On expliquera ainsi l'aversion des parlementaires, sous la
IIP République, pour toute délégation législative au peuple et, d'une façon générale, pour
tout procédé de démocratie semi-directe au nom d'un principe représentatif absolu proclamé
pour beaucoup par les lois constitutionnelles de 1875.
22 On sait que l'approche de CARRE de MALBERG est essentiellement théorique et
visait à décrire un système nouveau où le parlementarisme se combinerait avec le référendum
d'initiative populaire. Aux yeux de réminent auteur, les inconvénients de l'absolutisme
parlementaire (instabilité ministérielle, incapacité à gouverner...) ne pouvaient trouver remède
que dans une relecture du principe de la loi comme « expression de la volonté générale »,
c'est-à-dire en donnant voix délibérante à ceux en qui la volonté générale prend sa source.
Ainsi,« le Parlement ne serait plus souverain : il ne monopoliserait plus la volonté »
(«Réflexions sur la combinaison du référendum avec le parlementarisme», RDP, 1931,
p. 228). Pour sa part, André TARDIEU, ancien Président du Conseil, considérait le référe
ndum comme une arme placée dans les mains de l'exécutif, au même titre que la dissolution,
dont l'emploi serait de nature à limiter l'omnipotence parlementaire. Aussi, ce n'est pas à
l'initiative populaire qu'il songe mais au référendum d'initiative présidentielle, idée qui sera
reprise plus tard par le général de Gaulle (cf. Olivier PASSELECQ « De Tardieu à de
Gaulle », Revue française de droit constitutionnel, n° 3, 1990, p. 387). REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 3-2000 614
fondateur de la Ve République, le référendum, en-deçà des Pyrénées, a
souffert de la place que le constituant espagnol a entendu réserver aux
partis politiques et, par là, au principe du gouvernement représentatif23.
Ainsi, sans aller aussi loin que la Constitution italienne qui associe les
partis à «la détermination de la politique nationale» (art. 49), fondant
certainement les bases de cet État « partitocratique » tant décrié et contre
lequel les citoyens italiens se sont insurgés en 1993 ; s 'inspirant certain
ement des lois fondamentales française (art. 4 de la Constitution de 1958) 24
et allemande (art. 21 de la Grundgesetz) 25, l'article 6 de la Constitution
espagnole, dans une vision cependant plus généreuse du phénomène parti
san que celle du texte constitutionnel français qui se contente de consacrer
la fonction électorale des partis 26, précise que ces derniers « expriment
le pluralisme politique, concourent à la formation et à la manifestation de
la volonté populaire et sont un instrument fondamental pour la participation
politique ». Il résulte de cette disposition un net renforcement de la position
institutionnelle des partis 27, développée à d'autres endroits de la Constitu
tion 28, soulignée unanimement par la doctrine espagnole 29, et finalement
admise par le Tribunal constitutionnel 30.
23 Angel GARRORENA MORALES précise que la Constitution de 1978 intègre une
conception de la démocratie « plus proche de Montesquieu que de Rousseau, plus propice
à la confiance dans les représentants et au transfert inconditionné de la propre capacité à
participer que l'exercice direct de cette capacité » (El Estado espanol como Estado
social y democrâtico de Derecho, Madrid, Tecnos, 1984, p. 148).
242625 « Pour Les une partis approche coopèrent et groupements synthétique, à la formation politiques v. l'intervention de concourent la volonté d'André à politique l'expression ROUX du peuple... du lors suffrage... de ». la Table ».
ronde organisée sur le thème « Constitution et partis politiques », Annuaire international
de justice constitutionnelle, vol. IX, 1993, p. 135.
27 Rappelons ici que l'article 6, comme tous ceux figurant au Titre préliminaire de la
Constitution, fait l'objet d'une protection juridique renforcée puisque son éventuelle révision
supposerait 28 Ainsi, la peut-on mise en rappeler branle du que processus l'article 20-3 prévu garantit à l'article aux « 168 groupes de la politiques... Constitution. significat
if s » l'accès aux moyens de communication sociale dépendant de l'État. L'article 99-1 fait
référence aux « groupes politiques disposant d'une représentation parlementaire » à propos
des consultations que doit effectuer le Roi avant de proposer un candidat à la Présidence
du Gouvernement.
29 La littérature juridique espagnole sur la question reste foisonnante. On se contentera
ici de citer quelques ouvrages qui comportent tous des bibliographies conséquentes, ainsi
Roberto L. BLANCO VALUES, Los parados politicos, Madrid, Tecnos, 1984, pp. 123-
207 ; Angel GARRORENA MORALES, Representaciôn politico y Constituciôn democrâtica,
Madrid, Civitas, 1990 ; José Juan GONZALEZ ENCINAR (coord.), Derecho de partidos, Espasa Calpe, 1992 ; Regimen juridico de los partidos politicos y Constituciôn,
Madrid, 30 La Centra Constitution de estudios espagnole constitucionales, ne donne pas coll. de définition «Cuadernos des partis y debates», politiques n°51, puisqu'elle 1994.
n'envisage que leurs missions. Leur régime juridique relève en grande partie d'une loi pré
constitutionnelle, la loi n° 54/1978 du 4 décembre 1978 (BOE, n° 293 du 8 déc). Cependant,
c'est au Tribunal constitutionnel que l'on doit renonciation de certains principes essentiels
les concernant. Ramené à l'essentiel, outre leur participation aux processus électoraux et à
la vie parlementaire, les partis politiques ont été définis comme des « organisations sociales
présentant une importance d'un point de vue constitutionnel » (arrêt n° 23/1984 du 20 févr.
1984). « Elément central du fonctionnement de l'État démocratique » (arrêt n° 75/1985 du
21 juin 1985), « instrument privilégié de participation » (arrêt n° 168/1989 du 17 oct. 1989), L. LADISA : REFERENDUM CONSULTATIF EN ESPAGNE 615
A contrario, les éléments de participation des citoyens ont été réduits
à leur plus simple expression, les travaux parlementaires relatifs au référe
ndum s'en font l'écho 31. On a même la franche impression que l'institution
référendaire va se trouver diminuée au gré de l'état d'avancement du
processus constituant, l'intervention des dans la procédure
d'élaboration de la Constitution se consolidant alors. Ainsi, des mécanis
mes comme le référendum législatif ordinaire et le référendum législatif
abrogatoire, retenus dans un premier temps, seront laissés de côté par la
suite 32. Finalement, le référendum national prévu à l'article 92 de la
le parti politique est une «forme particulière d'association» (arrêt n° 3/1981 du 2févr.
1981). Dans la mesure où l'article 6 de la Constitution reconnaît leur importance constitution
nelle mais non « leur incorporation constitutionnelle » (arrêts n° 3/1981 et 85/1986 du 25 juin
1986), la nature juridique des partis reste privée bien que ces derniers exercent des fonctions
publiques. Le droit de créer des partis découle ainsi du droit général d'association reconnu
à l'article 22 de la Constitution, ces derniers ne sont donc pas « des organes de l'État » et
leurs actes ne sont pas assimilables aux actes des « pouvoirs publics » (arrêt n° 10/1983 du
21 février 1983). Sur l'ensemble de cette jurisprudence constitutionnelle, elle aussi abondante,
on se reportera spécifiquement aux travaux suivants : José Luis GARCIA GUERRERO,
« Algunas cuestiones sobre la constitucionalizaciön de los partidos politicos », Revisîa de
estudios politicos, n° 70, 1990, p. 143 ; Javier JIMENEZ CAMPO, « Los partidos politicos
en la jurisprudencia constitucional » in JJ. GONZALEZ ENCINAR (coord.), Derecho de
partidos, op. cit., p. 203.
31 Ainsi, le Pr et député Jordi SOLE TURA sera très clair à cet égard. Au cours des
débats parlementaires, il devait résumer à lui seul le sens restrictif que l'on voulait donner
à l'institution référendaire comme instrument de participation directe des citoyens et, corrélat
ivement, exprimer le souhait d'un renforcement des partis politiques : « Nous voulons que
les partis se renforcent, qu'ils se développent, qu'ils soient chaque fois un peu plus représentat
ifs, et des représentants plus authentiques que les diverses formes de volonté populaire »
(cité par Joan Oliver ARAUJO, « El referendum en el sistema constitucional espanol »,
Revista de derecho politico, n°29, 1989, p. 115).
32 L'article 85 de l' Avant-projet de Constitution prévoyait, en effet, ces deux techniques
référendaires. Elles seront supprimées par la commission des Affaires constitutionnelles et
des libertés publiques du Congrès à la faveur d'un amendement présenté en son sein par
le député Jordi SOLE TURA. S 'attaquant alors au référendum législatif ordinaire, il explique
que le principe de soumettre à référendum des lois approuvées par les Cortes et non encore
sanctionnées « ouvre l'étrange possibilité de voir la souveraineté du parlement totalement
amoindrie et fait surtout naître la de conflits sérieux entre le Gouvernement, le
Roi et le Parlement... » (DSCD, n°81, 6 juin 1978, p 2938). Dans le même sens, le député
José Pedro PEREZ-LLORCA, se référant alors à la technique du référendum abrogatoire,
considère cette dernière comme nocive pour la stabilité et « le développement harmonieux »
du système politique. Il explique alors : « Sur le fond, nous sommes ici devant un problème
de valoration visant à savoir s'il vaut mieux la peine d'asseoir clairement dans notre
Constitution le système parlementaire dans toute sa pureté ou si l'on peut faire coexister
dans celle-ci d'autres systèmes dont l'efficacité dans un système parlementaire n'est pas
prouvée » {ibid, pp. 2915-2916). Approuvée donc par la commission parlementaire, la sup
pression des deux types de référendum cités va faire naître un débat intéressant au sein du
Congrès réuni en séance plénière. La limitation des instruments de participation populaire
est majoritairement acquise dans l'esprit des députés. C'est donc sans véritable espoir que
Manuel FRAGA IRIBARNE défend le texte originel de la Ponencia. Il s'exprime alors en
ces termes : « ...Nous ne cherchons pas la démocratie sans partis, ce que nous voulons,
c'est la compléter et la compenser... Je crois que lorsqu'il y a un équilibre entre démocratie
représentative et démocratie directe et semi-directe, il existe un système capable de fonction
ner avec réalisme » (DSCD, n° 109, 13 juill. 1978, p. 4211). Le député PEREZ LORCA lui
répond alors : « ...II reste évident que si nous constitutionnalisions les principes posés par
M. Fraga... ceux-ci pourraient engendrer des conflits graves, conflits graves entre les Chamb
res et le peuple, conflits graves entre les Chambres et le Gouvernement, et il faut éviter

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