Le référendum populaire en Suisse - article ; n°2 ; vol.28, pg 331-347

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1976 - Volume 28 - Numéro 2 - Pages 331-347
17 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : jeudi 1 janvier 1976
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Peter Saladin
Le référendum populaire en Suisse
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 28 N°2, Avril-juin 1976. pp. 331-347.
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Saladin Peter. Le référendum populaire en Suisse. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 28 N°2, Avril-juin 1976. pp.
331-347.
doi : 10.3406/ridc.1976.16661
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1976_num_28_2_16661RÉFÉRENDUM POPULAIRE EN SUISSE LE
par
Peter SALADIN
Professeur à l'Université de Bâle
Splendeur et misère du référendum populaire — voici un thème
permanent de la pensée politique et juridique suisse depuis un siècle.
Mais, chose curieuse, ce n'est que récemment que l'on a commencé à
s'en occuper d'une manière vraiment scientifique. Pendant très longtemps,
en effet, le référendum était un domaine réservé aux politiciens et aux
juristes, et ceux-ci, trop impressionnés par la pensée positiviste, se bor
naient dans une large mesure à en analyser les caractéristiques juridiques.
En 1970 seulement, a paru l'ouvrage d'un politologue suisse, M. Leonhard
Neidhart, intitulé : Plebiszit und pluralitäre Demokratie, dans lequel
l'auteur s'est proposé de pénétrer dans les conditions historiques et les
effets politiques du référendum. Mais hélas, l'opinion publique suisse est
encore loin d'avoir digéré les enseignements de nos amis politologues ;
toutefois le Conseil fédéral dans son message concernant le relèvement
du nombre de signatures requis pour l'initiative et le référendum y puise
généreusement — pour parvenir cependant à un résultat assez douteux
sur lequel je reviendrai plus tard. Il existe bien entendu des constitution-
nalistes suisses qui ont parfaitement intégré ces enseignements-là dans
leur pensée juridique — parmi ceux-ci mes éminents collègues et amis
MM. Jean-François Aubert, Kurt Eichenberger et Charles-Albert Morand.
Il en va de même mutatis mutandis pour certains historiens et certains
politologues, comme M. Erich Grüner et M. Leonard Neidhart. Mais
de grands efforts font toujours défaut en Suisse. Nous manquons de tra
vaux de recherche sur le référendum, combinant systématiquement les
différentes approches, et ceci dans un domaine où le droit et la politique
se pénètrent mutuellement.
Le référendum populaire, c'est — selon une définition de M. Jean-
François Aubert — « une procédure dans laquelle le corps des citoyens
d'un Etat est invité à dire ce qu'il pense d'un acte juridique intéressant
l'Etat ». Selon une autre définition, proposée par un auteur français,
M. Gilbert Bortoli, auquel nous devons une étude particulièrement riche
et approfondie sur la « sociologie du référendum dans la France mo- 332 LE RÉFÉRENDUM POPULAIRE EN SUISSE
derne », il est « le procédé par lequel l'ensemble des citoyens se prononce
directement sur une question de gouvernement..., au lieu que cette ques
tion soit tranchée par les représentants des citoyens et les pouvoirs const
itués ». Je renonce à discuter ces définitions et je résiste également à la
tentation d'aborder une analyse comparative couvrant tous les pays offrant
ou ayant offert le référendum à leurs citoyens. Permettez-moi cependant
d'esquisser, pour commencer, très brièvement le développement histori
que du référendum en Suisse. Il faut en effet retourner à ses origines pour
bien saisir sa problématique actuelle — problématique qui touche au
centre des problèmes existentiels de l'Etat suisse. C'est surtout cette
problématique que je me propose de traiter dans mon rapport : quelques
problèmes particuliers d'abord, la position générale du référendum dans
notre système politique, après. Pour la partie historique je me réfère la
rgement à l'article brillant de M. Jean-François Aubert.
II
Le référendum populaire est fréquemment considéré comme étant
un produit du génie politique suisse, même du génie politique de l'a
ncienne Suisse. Cependant, l'ancienne Confédération des huit et plus tard
des treize cantons n'en connaissait point, à l'exception de quelques cantons
qui ne disposaient ni de Landsgemeinde, ni d'assemblée de commune, et
qui pratiquaient un régime plus ou moins oligarchique. Dans ces cantons-
là, il arrivait que les magistrats prennent l'avis de leurs administrés sans
s'y voir liés, mais au xvne siècle cet usage, certainement devenu incom
mode aux grands seigneurs des petits Etats suisses, se perdit. Il est vrai
qu'une autre forme se pratiquait jusqu'aux derniers jours de l'ancienne
Confédération, et même au-delà. Celle-ci, rappelons-nous-le bien, n'était
pas un Etat fédéral (Bundesstaat), mais une simple confédération d'Etats
souverains dont l'organe commun, la Diète, ne pouvait en principe pas
prendre de décision obligeant les cantons sans leur consentement. Leurs
représentants ne devaient, par conséquent, pas s'écarter des instructions
qu'ils avaient reçues sans en référer — acceptation ad referendum ! —
d'abord a leurs commettants. Cette forme de référendum, bien sûr, n'était
guère démocratique. Mais ce qui est surprenant, c'est le fait que le premier
référendum qui ait eu lieu en Suisse sur le plan fédéral ait eu lui-aussi
assez de peine à se présenter comme instrument démocratique : en juin
1802, la seconde Constitution helvétique (J.-F. Aubert), « rédigée par
des notables sur un modèle bonapartien, ... fut soumise au vote populaire
dont la procédure était bien précisée par le décret qui convoquait les
électeurs : les absents étaient considérés comme acceptants ». C'est ainsi
que cette constitution fut adoptée par 72 000 oui contre 92 000 non et
167 000 abstentions ! C'est d'abord pendant la période dite de la Régén
ération, dans les années trente et quarante, et surtout dans la deuxième
moitié du siècle dernier, au cours duquel les tendances démocratiques
gagnaient du terrain, que s'est développé le référendum populaire dans RÉFÉRENDUM POPULAIRE EN SUISSE 333 LE
sa forme actuelle. Dans la première Constitution fédérale de 1848, seul
était prévu (et prescrit aux cantons) le référendum populaire obligatoire
pour l'adoption et la révision totale de la constitution, et ce n'est que dans
la Constitution révisée de 1874 que fut introduit, en surplus, après un
débat violent, le référendum facultatif pour les actes législatifs du Parle
ment fédéral (sur demande de 30 000 citoyens ou de huit cantons, dans
les 90 jours suivant la publication, art. 89). En 1921 une révision part
ielle étendit le référendum facultatif aux traités internationaux conclus
pour une durée indéterminée ou pour plus de quinze ans, et à l'heure
actuelle un débat acharné se déroule pour savoir si ce référendum doit
être élargi et de quelle manière.
En 1949, les Suisses décidèrent, au terme d'une campagne qui s'est
déroulée sur le thème passionné de « retour à la démocratie directe »,
que la clause d'urgence, dont le Parlement avait fait un usage abusif
pendant la période de l'entre-deux-guerres, n'exclurait plus le référendum.
Ajoutons entre parenthèses qu'en 1874, ce n'est pas seulement « le
peuple » qui a obtenu une victoire en s'accordant le droit de référendum,
mais aussi les cantons : en effet, le référendum législatif peut être saisi
par huit cantons également. Mais ce fédéraliste n'est jamais
devenu effectif jusqu'à présent, parce qu'il s'est avéré très difficile de
réunir, dans un délai relativement court, des décisions politiques dans
huit cantons. A l'heure actuelle, on délibère sur les possibilités éventuelles
d'alléger la procédure du référendum réservée aux cantons.
Par rapport à la Constitution française de 1958, il me semble import
ant de relever que dès le début, le référendum en Suisse a toujours servi
de correctif et jamais de remplacement de la décision parlementaire.
Rappelons, pour terminer ce bref aperçu d'histoire constitutionnelle,
qu'en 1891, il a été introduit, dans notre Constitution fédérale, le droit
d'initiative populaire tendant à une révision partielle de la Constitution.
C'est ce changement qui, avec le référendum facultatif et l'introduction
de la représentation proportionnelle pour l'élection du Conseil national, a
changé le plus profondément notre système constitutionnel et politique.
Si nous faisons attention à l'initiative populaire c'est que cette institu
tion est intimement liée à celle du référendum et que l'une ne peut être
analysée sans l'autre.
Quels ont été les effets politiques du référendum populaire dans
l'histoire de notre Confédération ? Sur le plan fédéral, M. Aubert nous
présente le tableau suivant (allant jusqu'en 1972, et laissant de côté
le référendum conventionnel) :
1) référendum constitutionnel (obligatoire) :
— à la suite de propositions émanant du Parlement ou du gouver
nement : 75 acceptations, 30 rejets ;
— à la suite d'initiative populaire : 7 acceptations, 30 rejets ;
— concernant des arrêtés urgents dérogeant à la Constitution : 4
acceptations, aucun rejet.
22 334 LE RÉFÉRENDUM POPULAIRE EN SUISSE
2) référendum législatif (facultatif) : 28 acceptations, 45 rejets.
Ce tableau nous permet de tirer quelques conclusions provisoires :
— Pour commencer, le référendum constitutionnel (obligatoire) a
fait échouer une grande majorité des initiatives populaires tandis qu'un
accueil plus favorable a été réservé aux projets de révision constitution
nelle provenant du Parlement ou du Gouvernement. Cependant, comme
le remarque très justement M. Grüner, cette conclusion est trop grossière,
voire trompeuse. En effet, dans de nombreux cas, Gouvernement et Par
lement fédéral se sont vus incités, par une initiative populaire, à élaborer
leur « contre-projet », c'est-à-dire des normes constitutionnelles, légis
latives ou même administratives allant dans le sens des idées formulées
par les initiateurs — et ce fut par le truchement de ces contre-projets
que les ont souvent pu triompher, même si l'initiative, elle,
fut rejetée par le peuple.
— Le référendum législatif n'a été invoqué que rarement — si l'on
compare le chiffre de 73 avec le nombre énorme et toujours croissant
d'actes législatifs. Ce type de référendum, alors, aurait-il été un échec ?
Ce serait une conclusion hâtive. En effet, on peut distinguer, dans l'his
toire du référendum législatif, des phases bien différentes qui ont abouti,
en fin de compte, à un net changement de fonction. Voici quelques chif
fres : dans la période de 1874 à 1899, douze actes sur cent étaient frappés
d'opposition, dans la période de 1950 à 1972, cependant, seulement
quatre pour cent. Comment expliquer ce développement ? D'abord,
« pendant le dernier quart du xixe siècle, le parti catholique-conservateur,
vaincu du Sonderbund, victime du Kulturkampf, minoritaire au Parle
ment, absent du Gouvernement, tire à boulets rouges contre les lois du
parti radical. Il fait mouche deux fois sur trois et finit par être pris au
sérieux. En décembre 1891... un de ses notables entre au Conseil fédéral.
Dès lors, le parti s'apaise » (J.-F. Aubert). Après la première guerre
mondiale c'est le parti socialiste qui, ayant accru considérablement le
nombre de ses adhérents, répète avec succès la bataille des conservateurs.
Depuis 1943, date à laquelle le premier socialiste fût élu conseiller fédéral,
la composition de notre gouvernement n'a plus subi de changement de
principe, au contraire, elle paraît, à l'heure actuelle, selon une formule
« magique », plus rigide que jamais (deux radicaux, deux conservateurs,
deux socialistes et un « paysan » provenant d'un parti qui est « issu »,
en 1918, du parti radical). C'est ainsi que l'institution même du réf
érendum législatif a forcé le ou — plus tard — les partis dominants à
ouvrir les rangs du Gouvernement et à intégrer d'autres partis dans le
processus d' élaboration des lois. Toutefois, ce ne furent pas uniquement
les partis qui avaient su se servir efficacement du référendum, mais égal
ement les grandes associations économiques. Il y a cependant mieux :
M. Neidhart nous a montré clairement que c'est exactement la possibil
ité de saisir le référendum qui a poussé les milieux économiques et
autres à s'organiser et à s'institutionnaliser. Par conséquent, le système
de la démocratie dite de concordance, qui est celui de la Suisse contemp
oraine, a été, pour une bonne part, le fruit d'une seule institution de RÉFÉRENDUM POPULAIRE EN SUISSE 335 LE
droit constitutionnel. Ce système se caractérise par un proportionnalisme
strict, correspondant à un pluralisme politique très net, dans tous les
organes étatiques et semi-étatiques, ainsi que par une « rationalité collect
ive » comprenant, comme élément décisif, la recherche du compromis
dans la procédure législative. Dans cette perspective, il n'est plus surpre
nant de constater que depuis les années cinquante // n'y ait presque plus
eu de loi importante contre laquelle le référendum ait été saisi, et que
les deux derniers référendums sur lesquels nous ayons dû nous prononcer
aient été saisis par les groupes non organisés, à savoir par des étudiants
contestant la valeur d'une nouvelle loi fédérale sur les écoles polytechni
ques fédérales, et par une grande maison du secteur alimentaire protes
tant contre une nouvelle loi sur les importations agricoles. En revanche,
les grands partis et les grandes associations, économiques surtout, se
servent du référendum comme moyen de pression au cours de l'élabora
tion des lois, en menaçant de le lancer si telle ou telle proposition n'était
pas retenue.
Ces menaces sont devenues si familières qu'on a commencé à repro
cher au Gouvernement comme au Parlement d'y céder trop facilement.
Bien sûr, une démocratie de concordance comme la nôtre implique la
nécessité du compromis. Un projet de loi qui manque d'emblée ce comp
romis et qui, pour cette raison, n'est pas supporté par plusieurs groupes,
n'a aucune chance de voir le jour. Toutefois, pour donner du poids à la
menace du référendum il faut être bon prophète quant à l'issue probable
d'un scrutin éventuel. Et comme l'a montré M. Neidhart, ces prophéties
sont devenues beaucoup plus risquées, puisqu'une partie considérable des
lois modernes, ne visant directement que des buts et des groupes limités,
laissent une grande proportion de la population sans intérêt immédiat
et, par conséquent, ouverte à toute sorte de persuasion. C'est précisément
de cette possibilité de persuasion que Gouvernement et Parlement
devraient, selon une opinion toujours plus répandue, faire un usage plus
extensif, ce qui leur permettrait de résister plus fermement aux menaces
devenues trop nombreuses.
— L'initiative populaire, elle, a subi une évolution nettement différent
e. Depuis quelques années en effet, cet instrument a gagné une popularité
extraordinaire. Il se passe rarement une semaine sans qu'une initiative ne
soit déposée ou du moins annoncée. Les initiatives qui ont été déposées
sur le plan fédéral mais qui n'ont pas encore été votées couvrent un
spectre de vœux bien surprenant, allant de l'établissement d'un système
de participation ouvrière à la gestion des entreprises jusqu'à l'interdiction
de la circulation routière pendant douze dimanches par année. Et puisque
notre Constitution fédérale ne connaît pas d'initiative législative c'est
toujours la constitution patiente qui doit digérer des idées parfois curieuses.
« En résumé, les Suisses déposent aujourd'hui, quatre fois plus d'initia
tives et demandent quatre fois moins de référendums qu'à l'origine »
(Jean-François Aubert).
Finissons ce bref aperçu historique par deux remarques. Première
ment, il est bien évident que le changement de fonction qu'a subi le réfé- LE REFERENDUM POPULAIRE EN SUISSE 336
rendum législatif en Suisse ne peut s'effectuer que si ce moyen est mis
à la disposition du peuple, et non pas s'il est imposé d'en haut, soit par
le chef de l'Etat, comme en France, soit par le Parlement, comme en
Autriche. C'est cette différence surtout qui rend si difficile une comp
araison systématique entre le référendum français et le référendum
suisse.
La deuxième remarque concerne l'effet conservateur du référendum,
si souvent remarqué à l'étranger comme en Suisse. Il est vrai que le
référendum est saisi par l'esprit d'opposition, et il n'est pas surprenant
de constater que très souvent le référendum invoqué par une coalition
parfois bizarre d'opposants, aboutit au maintien du statu quo et au rejet
de projets de réforme. Il est vrai aussi que, selon le propos d'un parle
mentaire suisse bien connu, c'est le Gouvernement fédéral qui est souvent
l'élément le plus progressiste de notre système politique. Mais on oppos
era à ces constatations précisément le changement de fonction que nous
venons de décrire qui fait que forces conservatrices et progressistes arri
vent, à l'heure actuelle, à influencer un projet de loi d'une manière
égale. Mais voici une thèse qui nécessite des travaux de recherche encore
à accomplir.
III
Quels sont aujourd'hui les problèmes particuliers, juridiques et poli
tiques, qui méritent le plus notre attention ? Notons, aussi brièvement
que possible ceci : Répétons d'abord les principales règles de droit positif :
Sur le plan fédéral, le référendum peut être saisi par 30 000 citoyens
contre tout projet de loi ou d'arrêté de portée générale (limité dans le
temps), dans les quatre-vingt-dix jours suivant la publication. En revanche,
chaque révision de la Constitution doit faire l'objet d'un référendum
obligatoire, c'est-à-dire qu'elle doit être acceptée par la majorité des
votants et par la majorité des cantons. De même, mais seulement depuis
1949, les arrêtés dits urgents de l'Assemblée fédérale sont soumis au
référendum facultatif, ou même au référendum obligatoire s'ils dérogent
à la Constitution (au plus tard une année après la décision du Parlement,
art. 89 bis CF). Enfin, sont également soumis au référendum facultatif
quelques traités internationaux. Les cantons ont institué plusieurs formes
de référendums que je ne citerai ici que très sommairement : outre le
référendum constitutionnel, toujours obligatoire, et le référendum législatif
— obligatoire ou facultatif — il faut signaler les référendums dirigés
contre des dépenses ou simplement contre des actes administratifs prove
nant du Parlement cantonal. Bien sûr, l'initiative constitutionnelle est
possible dans les cantons comme dans la Confédération, mais elle est
moins utilisée parce que tous les cantons admettent également (différent
es formes de) l'initiative législative.
Parmi les problèmes juridiques que pose le référendum il y en a un
qui préoccupe tout particulièrement les milieux politiques de la Suisse à
l'heure actuelle : à savoir le problème de la participation des citoyens, RÉFÉRENDUM POPULAIRE EN SUISSE 337 LE
par l'instrument du référendum, à la conclusion de traités internationaux.
Différents milieux désirent, en effet, que non seulement les traités conclus
pour une période indéterminée, ou pour plus de quinze ans (art. 89
al. 3 CF), mais tous les traités, du moins tous les traités importants,
soient soumis au référendum (facultatif ou obligatoire). Je renonce à
entrer dans les détails de ce débat, assez violent par ailleurs, et je constate
simplement que, bien sûr, le vœu d'une participation démocratique plus
extensive se heurte, dans une certaine mesure, aux besoins de flexibilité
et de rapidité dans la conduite des affaires internationales.
Un autre problème actuel est celui du nombre de signatures requises.
Le Conseil fédéral, dans son message du 9 juin 1975, rend le Parlement
fédéral attentif au fait, bien connu d'ailleurs, que ce nombre est resté
le même depuis 1874 malgré le fait que non seulement le d'habi
tants ait augmenté sensiblement au cours du siècle dernier, mais qu'en
plus — chose extraordinaire pour notre pays — le droit de vote ait égale
ment été accordé aux femmes il y a quelques années. C'est pour cette
raison que le Conseil fédéral a proposé de doubler le nombre de signa
tures requises, ceci aussi bien pour le référendum que pour l'initiative.
Mais le Conseil national, dans sa session de décembre 1975, a renvoyé
sa décision en doutant du bien-fondé d'une thérapie arithmétique pure et
simple. En effet, gardons-nous de corriger un élément isolé des institu
tions démocratiques qui ont si profondément marqué le développement de
notre système politique, et gardons-nous de rendre trop difficile la
saisie du référendum aux groupes minoritaires dépourvus de représentat
ion suffisante dans les parlements et les gouvernements. De toute
manière, un tel changement ne devrait pas être effectué sans que l'on
ait repensé à fond ces instruments démocratiques dans toute leur enver
gure et dans toute leur complexité politique et juridique.
Signalons, en outre, un problème dont le Tribunal fédéral a dû
s'occuper à plusieurs reprises : à savoir le problème de l'unité de la
matière. Il est évident que le votant ne peut pas exprimer clairement sa
volonté s'il doit, par un simple oui ou non, se prononcer sur tout un
complexe de problèmes. Or, notre Cour suprême a posé, à très juste
titre, l'unité de matière comme principe juridique à observer pour les
initiatives aussi bien que pour les référendums, et même dans les cantons
qui ne l'ont pas expressément statué dans leur législation. « C'est la
nécessité de sauvegarder (la liberté de l'électeur, telle qu'elle découle du
droit de vote garanti par le droit fédéral) qui en principe l'emporte et
oblige l'autorité à organiser une votation pour chaque objet » (ATF 90
I 74). Très clair et allant presque de soi en théorie, ce principe s'est
néanmoins avéré très délicat dans son application pratique.
J'ajoute un quatrième problème qui, à l'heure actuelle, n'est pas
résolu et dont la solution — chose assez curieuse — se fera attendre
encore longtemps : à savoir le problème si des solutions alternatives
peuvent être soumises aux votants dans un seul vote de référendum. Cette
proposition faite par mon eminent prédécesseur, le professeur Max Imbo-
den, et soutenue par d'autres, n'a guère encore été retenue en Suisse, 338 LE RÉFÉRENDUM POPULAIRE EN SUISSE
exception faite des cas où le texte d'une initiative populaire et une contre-
proposition élaborée par le parlement compétent sont soumis au vote en
même temps. Il est bien évident, cependant, que la possibilité de confront
er le citoyen avec deux ou même plusieurs solutions législatives pourrait
renforcer sensiblement l'intérêt de celui-ci et, en même temps, sa capac
ité d'identifier les avantages et les désavantages des différentes solutions,
celles-ci étant mises en relief par le fait même de leur opposition. Cette
solution permettrait d'éviter l'élément le plus frustrant du référendum
actuel : la limitation à un choix entre un simple oui ou un simple non. Le
vote de référendum ne signifierait plus un choix entre acclamation ou
protestation. De l'autre côté, il serait encore plus difficile d'interpréter
judicieusement les résultats d'un scrutin.
Pour terminer la liste (bien incomplète) des problèmes particuliers,
j'aimerais aborder deux questions dont l'importance politique ne saurait
être sous-estimée et qui touchent toutes au phénomène crucial de
la participation civique. Il s'agit de la question du moment auquel le
peuple devrait être consulté (ou devrait avoir le droit de se faire entendre)
ainsi que celle du bon choix des matières à soumettre au vote populaire
(facultatif).
Le premier problème nous préoccupe surtout dans les domaines où
des procédures successives de planification ont été ou vont être intro
duites, comme par exemple dans celui de l'aménagement du territoire.
Dans les cantons et les communes suisses, sont soumis à l'approbation du
peuple (facultatif ou obligatoire) les plans dits d'affectation ou simplement
de zonage qui sont caractérisés par leur force obligatoire pour les autori
tés comme pour les propriétaires. Par contre, y sont soustraits normale
ment les plans directeurs qui ne lient que les autorités ; dans quelques
cantons, ce sont même les gouvernements qui en décident. Mais puisque
les autorités y sont liées, les plans d'affectation doivent s'y accommoder.
C'est pourquoi il semble peu raisonnable de ne consulter les citoyens que
dans la dernière phase de l'aménagement du territoire qui, elle, est essen
tiellement préjugée par les phases de planification précédentes.
Dans le même ordre d'idées, M. Imboden a dénoncé, en 1949 déjà,
le fait que le référendum financier cantonal intervient souvent trop tard :
« Quand il ne s'agit plus d'un projet aussi facile à percevoir comme une
école ou une route, mais plutôt de la réalisation d'une tâche complexe
que notre siècle technologique impose aux autorités, les options déci
sives sont prises beaucoup plus tôt qu'au moment de la décision défi
nitive, et c'est au sujet de cette prise d'options-là que le peuple devrait
être consulté. Qu'on lui soumette alors les décisions de planification
correspondantes ». Ici encore nous nous trouvons face à une possibilité
importante de renforcer le pouvoir de participation civique.
Le problème abordé ici vous semblera peut-être très helvétique,
même trop helvétique, mais il n'est que le reflet d'un problème plus
global qui se pose dans la plupart des pays occidentaux : c'est le problème
des relations modernes entre Gouvernement et Parlement, et il ne semble
pas exagéré de le caractériser comme étant un des problèmes cruciaux RÉFÉRENDUM POPULAIRE EN SUISSE 339 LE
de la démocratie d'aujourd'hui et de demain. Si le Parlement, dans un
processus complexe de décision politique, intervient trop tard, il se voit
confronté, comme le peuple en Suisse, avec la nécessité de choisir entre
tout ou rien. Sa participation est, de cette sorte, réduite à un minimum et,
pour cette raison, dégradée en pure acclamation ou répudiation ; il ne
dispose pas des instruments nécessaires pour suivre à nouveau la procé
dure complexe par laquelle le gouvernement est lui-même passé. S'il
modifie un élément, il risque de détruire l'ensemble. Tout cela est bien
connu, mais les réponses valables au problème font toujours largement
défaut. Il existe toutefois des projets qui méritent notre attention, comme
celle d'une commission d'enquête du Bundestag allemand qui a formulé,
dans un rapport intermédiaire datant de 1972, entre autres trois articles
concernant la Aufgabenplanung du Bund et des Länder. Ces articles ne
règlent pas uniquement le problème extrêmement délicat de la collabo
ration entre Confédération et Etats membres (que je n'aborderai pas ici),
mais aussi celui de la collaboration entre gouvernements et parlements :
ainsi, la gemeinsame Rahmenplanung (planification de cadre commune)
qui comprendrait les plans sectoriels, serait d'abord soumise, sous sa
forme de projet de recommandation élaboré par une commission mixte
comprenant le Bund et les Länder, aux Parlements des Länder pour
consultation. Après cette phase consultative, la recommandation elle-même
serait soumise au Parlement fédéral. Cette procédure paraît certes très
lourde ; mais quoi qu'il en soit, elle a été conçue autour d'une idée indé
niablement juste : à savoir, l'idée qu'il sera de plus en plus nécessaire de
prévoir plusieurs étapes dans la procédure législative ou de planification
politique et de faire intervenir le Parlement à deux reprises : au moment
de la décision sur les grandes lignes d'un projet de législation ou d'une
planification, et encore au moment de la décision sur l'acte accompli.
Cela est-il également valable pour la consultation du peuple ? Evidemm
ent, on pourrait imaginer une procédure de double consultation (qui, en
effet, est prévue dans les Constitutions des cantons de Nidwald, Saint-
Gall et Schaffhouse), mais à un prix élevé : la procédure de législation
et de planification déjà si lourde en Suisse deviendrait, du moins sur le
plan fédéral, encore plus lente et plus risquée. On pourrait éventuellement
se sortir de cette difficulté fondamentale en accordant, pour la phase
préparatoire de la procédure législative, un droit de se faire entendre
à toutes les personnes intéressées, ainsi que l'a fait le droit suisse —
particulièrement le droit cantonal — dans le domaine de l'aménagement
du territoire ; c'est-à-dire au lieu de consulter uniquement (ou principale
ment) les grandes associations économiques, les partis politiques et les
cantons, comme c'est le cas à l'heure actuelle, le Gouvernement ouvrirait
une procédure d'audition générale. De cette manière il éviterait de pro
longer la procédure et s'assurerait en même temps la possibilité de saisir
le fameux « Volkswille », c'est-à-dire les opinions et les options, les pré
dilections et les méfiances des citoyens intéressés. Dans cette procédure
de consultation la plus grande flexibilité serait observée : les individus
comme tous les groupements pourraient s'exprimer en termes généraux

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