Le régime constitutionnel des monarchies et émirats arabes - article ; n°2 ; vol.40, pg 429-452

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1988 - Volume 40 - Numéro 2 - Pages 429-452
Les Constitutions des monarchies et émirats arabes accordent des prérogatives importantes aux chefs d'État et réduisent ainsi sensiblement les pouvoirs des assemblées parlementaires. Cependant, les monarques éprouvent des difficultés à se soumettre au droit et recourent fréquemment aux pouvoirs exceptionnels en arguant de l'inadaptation des Constitutions à la tradition locale. Celle-ci, qui n'est autre que la tradition musulmane, se ramène dans la pratique à un pouvoir autocratique. La crise de la démocratie dans les pays arabes ne trouve-t-elle pas son origine dans la confusion du politique et du religieux ?
The Constitutions of arab monarchies and emirates grant important prerogatives to the heads of state therefore decreasing considerably the powers of parlementary assemblies. The monarchs nevertheless encounter difficulties at complying with the law and frequently resort to extraordinary powers, arguing that Constitutions aren't adjusted to the local tradition. This local tradition, which is nothing but Islamic tradition, cornes down in effect to an autocratic power. The crisis of Democracy in arab countries may find its origin in the mixing of politics and religion.
24 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : vendredi 1 janvier 1988
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Omar Bendourou
Le régime constitutionnel des monarchies et émirats arabes
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 40 N°2, Avril-juin 1988. pp. 429-452.
Résumé
Les Constitutions des monarchies et émirats arabes accordent des prérogatives importantes aux chefs d'État et réduisent ainsi
sensiblement les pouvoirs des assemblées parlementaires. Cependant, les monarques éprouvent des difficultés à se soumettre
au droit et recourent fréquemment aux pouvoirs exceptionnels en arguant de l'inadaptation des Constitutions à la tradition locale.
Celle-ci, qui n'est autre que la tradition musulmane, se ramène dans la pratique à un pouvoir autocratique. La crise de la
démocratie dans les pays arabes ne trouve-t-elle pas son origine dans la confusion du politique et du religieux ?
Abstract
The Constitutions of arab monarchies and emirates grant important prerogatives to the heads of state therefore decreasing
considerably the powers of parlementary assemblies. The monarchs nevertheless encounter difficulties at complying with the law
and frequently resort to extraordinary powers, arguing that Constitutions aren't adjusted to the local tradition. This local tradition,
which is nothing but Islamic tradition, cornes down in effect to an autocratic power. The crisis of Democracy in arab countries may
find its origin in the mixing of politics and religion.
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Bendourou Omar. Le régime constitutionnel des monarchies et émirats arabes. In: Revue internationale de droit comparé. Vol.
40 N°2, Avril-juin 1988. pp. 429-452.
doi : 10.3406/ridc.1988.1240
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1988_num_40_2_1240R.I.D.C. 2-1988
LE REGIME CONSTITUTIONNEL
DES MONARCHIES ET ÉMIRATS ARABES
par
Omar BENDOUROU
Docteur en droit
Assistant à la Faculté de de Genève
Les Constitutions des monarchies et émirats arabes accordent des
prérogatives importantes aux chefs d'État et réduisent ainsi sensiblement
les pouvoirs des assemblées parlementaires. Cependant, les monarques
éprouvent des difficultés à se soumettre au droit et recourent fréquemment
aux exceptionnels en arguant de l'inadaptation des Constitutions
à la tradition locale. Celle-ci, qui n'est autre que la tradition musulmane,
se ramène dans la pratique à un pouvoir autocratique. La crise de la
démocratie dans les pays arabes ne trouve-t-elle pas son origine dans la
confusion du politique et du religieux ?
The Constitutions of arab monarchies and emirates grant important
prerogatives to the heads of state therefore decreasing considerably the powers
of parlementary assemblies. The monarchs nevertheless encounter difficulties
at complying with the law and frequently resort to extraordinary powers,
arguing that Constitutions aren't adjusted to the local tradition. This local
tradition, which is nothing but Islamic tradition, comes down in effect to an
autocratic power. The crisis of Democracy in arab countries may find its
origin in the mixing of politics and religion.
Il existe vingt et un États membres de la Ligue arabe — sans compter
l'OLP qui milite pour fonder un État. Parmi eux figurent trois
monarchies : le Maroc, la Jordanie et l'Arabie Saoudite, quatre émirats
(principautés) : Koweït, Katar, Bahrein et Emirats Arabes Unis (État
fédéral), et un sultanat : Oman. Le sultanat est, dans l'histoire musul- 430 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 2-1988
mane, la forme traditionnelle de la monarchie. Parmi ces huit monarchies
et émirats, il n'existe que cinq États qui sont dotés d'une constitution.
L'Arabie Saoudite et Oman, qui ne disposent pas constitution
écrite, se réfèrent à la Schari'a al islami'a et à la tradition musulmane
comme fondements de leur pouvoir ; ils seront par conséquent exclus de
cette étude car le fonctionnement de leur régime se ramène à la tradition
musulmane (1). Cette étude sera donc consacrée aux pays dotés d'une
constitution écrite. Nous allons essayer d'exposer la nature juridique de
leur régime, telle qu'elle est définie par les textes, puis examiner le
fonctionnement réel de leurs institutions.
I. LES CARACTÉRISTIQUES DES CONSTITUTIONS DES MONARCHIES
ET ÉMIRATS ARABES
Les Constitutions des monarchies et émirats arabes établissent théor
iquement un régime parlementaire dualiste. La prépondérance du pouvoir
royal sur les autres institutions domine toutefois le système politique de
ces pays. Cette prépondérance s'exprime par la constitutionnalisation du
principe héréditaire dans la succession au pouvoir, par l'exercice de la
totalité du pouvoir exécutif par le chef de l'Etat, par la subordination du
parlement et, en période exceptionnelle, par l'accaparement de la totalité
des pouvoirs constitutionnels par le chef de l'Exécutif.
A. La constitutionnalisation du principe héréditaire
dans la succession au pouvoir
Tous les monarchies et émirats font de l'accession au pouvoir un
principe héréditaire. La Couronne ou l'émirat se transmet aux descendants
mâles issus de la famille régnante. Au Maroc (art. 18 de la Constitution
de 1972) et à Bahrein (art. 1 de la Constitution de 1975), le statut de la
couronne est réglementé d'une façon telle qu'il exclut les parlementaires
de toute participation à la désignation du prince héritier et accorde au roi
toute latitude pour nommer un autre successeur que le fils aîné. En
Jordanie, la succession est minutieusement réglementée, ne permettant
l'intervention du Conseil national (parlement) que dans des cas exceptionn
els. En effet, la succession se fait parmi les fils du roi et leurs enfants,
ses frères et leurs enfants, sinon parmi ses oncles et leurs descendants...
(art. 28 Const, de 1952). La participation du parlement n'est prévue que
lorsque le roi meurt sans avoir laissé un héritier légitime au sens de
l'article 28 précité. A Katar et au Koweït, le principe héréditaire est
néanmoins tempéré par le principe de consultation ou d'élection. Ainsi
à Katar (art. 21 de la Constitution de 1972), l'émir ne peut désigner son
successeur qu'après avoir consulté les notables du pays et obtenu l'accord
de la majorité d'entre eux. Au Koweït, la désignation du prince héritier
(1) V. notre article, « La conception islamique du pouvoir », Lamalif, n° 129, septem
bre 1985, pp. 20-24. 0. BEND0UR0U : RÉGIME CONSTITUTIONNEL DES MONARCHIES ARABES 431
n'est définitive qu'après un vote favorable de la majorité des membres
composant l'Assemblée nationale (parlement) (art. 4 de la Constitution
de 1962). En cas de refus, l'émir propose trois candidats issus de la
famille royale à l'approbation de la même Assemblée qui doit en élire un.
S'agissant des Émirats Arabes Unis (E.A.U.), ce pays étant un État
fédéral, le chef de l'État est élu par le Conseil supérieur de l'Union qui
est formé des gouverneurs des émirats membres. Ce Conseil est l'autorité
suprême de l'Union (art. 46 de la Constitution de 1971).
La situation du roi et de l'émir est encore renforcée par l'immunité
et l'inviolabilité de sa personne ainsi que par la pérennité de la monarchie
ou de l'émirat dont la forme ne peut faire l'objet de modifications constitu
tionnelles.
B. L'exercice de la totalité du pouvoir exécutif
par le chef de l'Etat
Le roi et l'émir sont des monarques qui régnent et gouvernent. A ce
titre, ils détiennent des prérogatives importantes qui ressortent de celles
d'un chef d'État et d'un chef du gouvernement.
En leur qualité de chef d'État, ils possèdent de nombreuses compétenc
es qui appartiennent ordinairement aux chefs d'État parlementaires. Ce
sont eux qui détiennent le pouvoir diplomatique et de représentation : ils
concluent les traités, ils accréditent les ambassadeurs et ceux-ci sont
accrédités auprès d'eux. Ils nomment aux emplois civils et militaires. Ils
sont chefs des armées et ont la compétence de déclarer la guerre. Seule
la Constitution de Bahrein exige la ratification de la déclaration de guerre
par le parlement. Au Maroc, cette déclaration a lieu après communication
à la Chambre des représentants (art. 73). Dans les autres émirats, il n'y
a aucune exigence à l'exercice de ce pouvoir à l'exception de l'interdiction
de déclarer la guerre offensive. Les monarques exercent le droit de grâce.
Ils promulguent les lois. Ils peuvent demander une nouvelle lecture de la
loi.
Parallèlement à leur qualité de chef politique, ils jouissent également
de celle de chef religieux. Bien que cette qualité ne soit pas inscrite
explicitement dans les Constitutions de tous les monarchies et émirats
arabes, elle demeure corollaire à leur fonction. En effet, tous ces pays
sont des États musulmans et l'Islam est la religion de l'État, base de la
société et source de la législation. Au Maroc, la Constitution stipule même
expressément que le roi est commandeur des croyants et veille au respect
de l'Islam. Dans ces pays arabes la qualité religieuse l'emporte sur le
statut constitutionnel des monarques et émirs, qui, pour justifier et légit
imer leurs décisions, se réfèrent plutôt à la tradition musulmane qu'à la
Constitution.
S'agissant des rapports des souverains avec le gouvernement, les
textes constitutionnels leur accordent des moyens pour dominer celui-ci.
Le gouvernement est formé des ministres et du premier ministre (sauf à
Katar où l'émir est également premier ministre). Tous les membres du REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1988 432
Cabinet sont nommés par eux et demeurent responsables devant eux (2).
Les ministres, avant d'entrer en fonction, doivent prêter serment de
fidélité et de loyauté au Chef de l'État. Cette règle est prévue explicit
ement dans les Constitutions, sauf au Maroc où elle est néanmoins suivie
dans la pratique.
Le gouvernement est considéré en somme comme un instrument de
la volonté royale. C'est à travers lui que le souverain exerce son pouvoir
exécutif et assure la liaison avec le parlement.
C. La subordination du parlement
Si le souverain domine le gouvernement, il s'assure également la
subordination du parlement. Par sa structure et ses pouvoirs, le parlement
se trouve en effet bien contrôlé. Ce contrôle est encore renforcé par le
pouvoir de dissolution que détient le chef de l'État.
a) La structure du parlement
Si l'on se réfère aux Constitutions de ces États, le parlement est
composé soit de deux chambres (Jordanie), soit d'une chambre unique
(le reste des monarchies et émirats). Au Koweït et à Bahrein, la Chambre
unique appelée « Assemblée nationale » est composée des membres élus
au suffrage direct et des membres nommés, en l'occurence les ministres,
qui sont membres de droit. Au Maroc, la Chambre des représentants est
élue à raison de deux tiers au suffrage universel direct et d'un tiers au
scrutin indirect (art. 43 de la Constitution de 1972). En Jordanie, le
parlement (Conseil national) est composé de deux chambres : la Chambre
des représentants est élue au suffrage universel direct, tandis que la
Chambre des notables est formée de membres nommés par le roi. A
Katar, la Constitution a prévu au départ et à titre provisoire une chambre
composée des membres nommés par le souverain pour une année, après
quoi la chambre aurait dû être élue au suffrage universel direct. Toutefois,
des élections n'ont jamais eu lieu de sorte que le mode de nomination
des membres n'a pas été modifié. Aux E.A.U., le Conseil national consult
atif est composé des représentants des différents Émirats. La Constitution
(art. 69) n'a pas expressément retenu l'élection comme mode de désigna
tion des membres du Conseil, mais au contraire, elle a laissé aux Etats
membres une entière liberté de choix, ce qui a amené tous les Émirats
à opter pour la désignation pure et simple (3).
b) Les pouvoirs du parlement
On doit distinguer le pouvoir législatif du pouvoir politique.
— Le pouvoir législatif :
Les Constitutions des monarchies et des émirats arabes reconnaissent
au parlement l'exercice du pouvoir législatif. Les Constitutions de Katar et
(2) Aux E.A.U., la nomination et la révocation du premier ministre doivent être
approuvées par le Conseil supérieur de l'Union (art. 54, al. 5). Le président de l'Union
nomme et révoque les ministres sur proposition du premier ministre (ibid).
(3) V. ABDEL AT-TABTABA'I, As-sultah al-tasriyyah fi duwal al halig al-arabi,
Koweït, Magâllat dirasat al-halig wal-gasirah al arabiyyah, 1985, p. 187. 0. BEND0UR0U : RÉGIME CONSTITUTIONNEL DES MONARCHIES ARABES 433
des E.A.U. ne reconnaissent toutefois à l'Assemblée que des compétences
consultatives. L'Assemblée doit, selon l'article 51 de la Constitution de
Katar du 19 avril 1972, discuter les projets de lois gouvernementaux, y
compris le projet de loi de finances, et émettre des recommandations qui
sont la forme de ses décisions. L'article 89 de la Constitution des E.A.U.
permet cependant au Conseil national consultatif de voter, amender ou
refuser les textes soumis en consultation. Le dernier mot revient cepen
dant au Conseil suprême et à son président, qui exercent seuls le pouvoir
législatif. A Katar, le pouvoir législatif est de la compétence exclusive de
l'émir. Les autres monarchies, à l'exception du Maroc, reconnaissent au
parlement un pouvoir législatif de principe. Par contre, la Constitution
marocaine, s'inspirant de la Constitution française de 1958, a limité le
domaine de la loi en énumérant restrictivement ses matières d'intervent
ion. Le pouvoir réglementaire est par conséquent un pouvoir général de
législation (art. 45 et 46 Const.).
Si le pouvoir législatif est reconnu aux parlements, son exercice se
trouve restreint par plusieurs limitations constitutionnelles. Tout d'abord,
l'initiative des lois appartient concurremment au gouvernement et au
parlement. Encore faut-il en Jordanie, qu'une proposition de loi provienne
d'au moins dix députés pour qu'elle soit examinée par la commission
compétente. Si celle-ci l'accepte, elle doit l'envoyer au gouvernement,
qui peut seul la préparer sous forme de projet de loi. De plus, la composit
ion des parlements qui n'est pas entièrement démocratique, joue en
faveur de l'exécutif. On a, en effet, souligné que le parlement jordanien
est formé de deux chambres. Or, la Constitution jordanienne, en dépit de
la composition aristocratique de la Chambre haute, établit un bicamérisme
égalitaire. Aucun texte ne devient une loi s'il n'a été adopté en termes
identiques par les deux chambres (art. 91), ce qui est de nature à mettre
en échec toute initiative de la Chambre basse si elle n'est pas cautionnée
par le gouvernement. Les Constitutions de Koweït et de Bahrein pré
voient une Chambre formée de membres élus et de membres nommés
(ministres qui composent le tiers de l'Assemblée). Au Maroc, la Chambre
des représentants comprend aussi deux catégories de : deux
tiers des membres sont élus au suffrage universel direct et un tiers au
suffrage indirect. A Katar, bien que l'assemblée n'ait que des compétences
consultatives, ses membres sont intégralement nommés par le souverain.
Cette composition des chambres ne rend pas facile leur mission. Les
mêmes restrictions sont à relever au niveau de la promulgation des lois.
La Constitution marocaine ne prévoit aucun délai de promulgation, ce
qui permet au roi de retarder à l'infini la concrétisation des lois. En
Jordanie, la Constitution (art. 93) accorde au roi un délai de soixante
jours pour opposer son veto. Ce dernier peut cependant être surmonté
si les deux tiers des membres des deux Chambres confirment le même
texte. Au Koweït (art. 65) et à Bahrein (art. 35) la loi votée par le
parlement devient effective dans un délai de trente jours à moins que
l'émir ne la renvoie en seconde lecture. S'il le fait, le parlement doit se
prononcer à la majorité de ses membres (Bahrein) ou à la majorité des
deux tiers (Koweït). Si le parlement confirme la loi, elle est automatique
ment promulguée dans les trente jours qui suivent son adoption. Cette REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1988 434
procédure a pour but de retarder la promulgation des lois pendant plu
sieurs mois. Au niveau même de la procédure législative, le Maroc, à titre
d'exemple, applique avec rigueur ce qu'on appelle le parlementarisme
rationalisé. En effet, toute la procédure législative est maîtrisée et guidée
par le gouvernement. Au Maroc également, la Constitution autorise le
roi à soumettre au référendum tout texte législatif avant ou après son vote
par le parlement, ce qui constitue donc une arme supplémentaire entre
les mains du chef de l'État contre les représentants de la nation.
Par ailleurs, au Maroc (art. 54) et en Jordanie (art. 94) les Constitu
tions autorisent l'exécutif pendant les inter-sessions à légiférer, à la condi
tion que les décrets-lois soient soumis à l'approbation du parlement à la
première session qui suit.
S'agissant de la révision de la Constitution, les Constitutions des
monarchies et émirats arabes (Jordanie : art. 126 ; Koweït : art. 174 ;
Bahrein : art. 104) exigent la sanction royale pour toute modification,
qui doit au préalable être approuvée par les deux tiers des membres
composant le parlement. Au Maroc (art. 100 Const.) une modification
n'est définitive qu'après avoir été approuvée par référendum qui est de
l'initiative exclusive du roi. A Katar, la Constitution n'ayant instaurée
qu'un régime consultatif, la révision constitutionnelle revient à l'émir seul.
— Le pouvoir politique :
Les Constitutions des monarchies et émirats arabes reconnaissent à
leur parlement un contrôle politique sur l'action du gouvernement. A
Katar, du moment que l'Assemblée nommée ne jouit, comme on l'a
souligné, que de pouvoirs consultatifs, ses attributions politiques ne sont
que symboliques. Elle est compétente pour discuter la politique générale
de l'État dans les domaines politique, économique et administratif
(art. 51, al. 2). Elle peut même demander des explications aux membres
du cabinet sur les différents aspects de l'action gouvernementale (art. 51,
al. 5). Ses débats ne peuvent déboucher sur un vote de défiance. Aux
E.A.U., les membres du Conseil peuvent poser des questions aux minis
tres qui doivent y répondre. Le Conseil peut également, à la demande de
cinq membres et à condition que le Conseil des ministre ne s'y oppose
pas, soumettre un sujet à la discussion générale. Cette discussion peut
être aussi demandée par le conseil des ministres. Il ne peut y avoir de
vote de confiance (art. 91 à 93). Les parlements des autres monarchies
et émirats possèdent au contraire un pouvoir politique effectif qui peut
entraîner la démission du gouvernement. Les Constitutions prévoient
plusieurs modes de contrôle : les questions et les interpellations. Ces
dernières sont prévues en Jordanie, au Koweït et à Bahrein. Dans ces
deux derniers pays, les interpellations peuvent entraîner le dépôt de la
motion de censure (Koweït : art. 100) ou amener le gouvernement à
poser la question de confiance (Bahrein : art. 67) (4). Les Constitutions
(4) La Constitution jordanienne utilise le terme « interpellation » (art. 96), mais le
fonctionnement de celle-ci s'apparente plus aux questions orales qu'aux interpellations qui
sont générallement suivies de vote. BEND0UR0U : RÉGIME CONSTITUTIONNEL DES MONARCHIES ARABES 435 0.
de Koweït et de Bahrein prévoient expressément la possibilité pour les
Chambres de créer à tout moment des commissions d'enquête qui peuvent
s'enquérir des activités des membres du gouvernement et des fonctionnair
es et leur demander des témoignages, des documents ainsi que des
rapports sur des sujets déterminés (Koweït : art. 114 ; Bahrein : art. 74).
La Constitution jordanienne ne prévoit rien de tel alors qu'au Maroc, la
Chambre constitutionnelle de la Cour suprême chargée de contrôler la
constitutionnalité du règlement intérieur du parlement, a refusé à celui-
ci le droit de créer des commissions d'enquête en raison de leur absence
dans la Constitution (5).
Cependant, le pouvoir politique le plus important que détiennent
les parlements est celui de mettre directement en cause l'existence du
gouvernement. Les quatre Constitutions du Maroc, de la Jordanie, du
Koweït et du Bahrein prévoient en effet cette sanction ultime avec
quelques originalités. Au Maroc et au Koweït, les constituants envisagent
deux procédures de mise en jeu de la responsabilité gouvernementale :
la question de confiance et la motion de censure. La première est de
l'initiative du gouvernement. Au Maroc, seul le premier ministre peut
poser la question de confiance sur son programme de politique générale
ou sur un texte déterminé. Au Koweït, la question de confiance peut être
posée par un ministre (et non par le premier ministre) ou par dix députés
(art. 101). La motion de censure est du ressort des seuls députés. Au
Maroc, elle n'est recevable que si elle est signée par un tiers des membres
de l'Assemblée. Au Koweït, elle n'est déposée qu'à la suite d'une inter
pellation. Le vote de censure ou le refus de la confiance entraîne au
Maroc la démission collective du gouvernement alors qu'au Koweït, elle
peut concerner un ministre ou l'ensemble du gouvernement à l'exclusion
du premier ministre. La responsabilité de celui-ci ne peut être en principe
mise en cause par l'Assemblée. Cependant, il existe un moyen qui permet
à cette dernière de renverser le premier ministre si elle exprime sa défiance
à la majorité absolue de ses membres (art. 101 et 102). Dans cette hypot
hèse, la question est transmise au souverain qui peut soit destituer le
premier ministre soit dissoudre l'Assemblée nationale. Si, après de nouvell
es élections, l'Assemblée confirme sa défiance, le premier ministre est
réputé démissionnaire (art. 102). A Bahrein et en Jordanie, le seul moyen
pour les chambres de mettre en cause l'existence du gouvernement est la
question de confiance. Si la confiance est retirée au ou à un
ministre, l'organe ou le ministre concerné doit démissionner. A Bahrein, à
l'instar du Koweït, la responsabilité du premier ministre n'est pas en
principe engagée. Toutefois l'Assemblée peut dans les mêmes conditions
qu'au Koweït (avec cependant une majorité des deux tiers de ses memb
res) renverser le premier ministre (art. 68 et 69). Quant à la Jordanie,
le retrait de la confiance peut déboucher sur la démission d'un ministre
ou du gouvernement en tant qu'organe collégial (art. 53).
(5) V. notre ouvrage, Le pouvoir exécutif au Maroc depuis l'indépendance, Publisud.
1986, pp. 259-263. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1988 436
II faut souligner que le parlement jordanien étant bicameral, le gou
vernement n'est responsable que devant l'Assemblée élue au suffrage
universel direct.
c) La dissolution du parlement
L'une des caractéristiques du régime parlementaire est le pouvoir
accordé au chef de l'État de dissoudre la chambre élue. Ce procédé est
considéré comme le contrepoids de la prérogative attribuée à la chambre
de renverser le gouvernement. Dans les Constitutions des monarchies et
émirats arabes, le chef de l'État jouit d'un pouvoir discrétionnaire quant
à la dissolution de l'Assemblée. En Jordanie, au Koweït et à Bahrein,
il n'existe aucune condition de fond limitant la décision du souverain. Les
Constitutions de ces pays exigent seulement que la décision soit motivée
et une seconde dissolution ne peut avoir lieu pour les mêmes raisons
(Jordanie : art. 74 ; Koweït : art. 107, Bahrein : art. 65, E.A.U. :
art. 88). Or il est assez aisé pour le chef de l'État de recourir fréquemment
à la dissolution en changeant ses motifs. Au Maroc, le roi peut dissoudre
la Chambre des représentants après avoir consulté le président de la
chambre et le président de la chambre constitutionnelle, et avoir adressé
un message à la nation (art. 70). Il ne peut recourir à une nouvelle
dissolution dans un délai d'un an après la première.
D. Les pouvoirs extraordinaires du chef de l'État
Des pouvoirs extraordinaires sont prévus dans les constitutions
modernes dans le but d'assurer en cas de menace la légitime défense de
l'État. Cependant, il existe dans les démocraties des restrictions quant
aux conditions de recours à cette dictature temporaire et au délai pendant
lequel celle-ci est exercée.
Les Constitutions des monarchies et émirats arabes ont toutes prévu
des pouvoirs extraordinaires dans des conditions très favorables au chef
de l'État. Ainsi les Constitutions de la Jordanie (art. 124-125), du Maroc
(art. 35), du Koweït (art. 69) et de Bahrein (art. 35) prévoient le recours
aux pouvoirs exceptionnels en des termes très généraux laissant au chef
de l'État toute latitude pour les proclamer : la Constitution jordanienne
parle d'événements ou de circonstances graves — sans les déterminer — ,
celle du Maroc, de menace sur l'intégrité du territoire ou d'événements
susceptibles de mettre en cause le fonctionnement des institutions constitu
tionnelles — sans préciser leur nature — , celle du Koweït (art. 69 comp
lété par la loi de 1967) prévoit des cas de nécessité définis par plusieurs
hypothèses : circonstances dans lesquelles la sûreté ou l'ordre public dans
tout ou partie du territoire sont exposés au danger ; cas d'agression
militaire ou menace d'agression ; cas de troubles intérieurs. La Constitu
tion de Bahrein souligne seulement que lorsque l'état d'exception est
proclamé par décret, celui-ci doit être motivé. Une motivation quelconque
est donc suffisante pour le justifier. Aux E.A.U. , la Constitution ne parle
que de cas de nécessité sans plus de précisions (art. 146).
La proclamation des pouvoirs exceptionnels résulte d'une décision
de l'exécutif, sauf à Bahrein où il est stipulé qu'elle doit en principe BEND0UR0U : RÉGIME CONSTITUTIONNEL DES MONARCHIES ARABES 437 0.
intervenir par une loi « à moins qu'une nécessité urgente n'impose qu'elle
le soit par un décret motivé » (art. 35, b.). Aux E.A.U., elle est prise
par le président de l'Union après l'accord du Conseil suprême de l'Union.
Dans les Constitutions du Maroc, de la Jordanie et des E.A.U., il
n'est prévu aucune durée maximale de l'état d'exception. Par contre, dans
les Constitutions de Koweït et de Bahrein, il existe quelques restrictions
qui auraient pu s'avérer importantes si les chefs d'État avaient respecté
les clauses de la Constitution. En effet, les Constitutions de ces deux pays
stipulent que deux semaines après la proclamation de l'état d'exception,
le parlement doit se prononcer sur cette décision. Elles précisent que
l'état d'exception ne peut être maintenu qu'après un vote favorable de la
majorité des membres composant l'Assemblée. Elles prévoient également
que la prolongation de l'état d'exception ne peut dépasser chaque fois
trois mois. Théoriquement, il existe donc des restrictions au pouvoir du
chef de l'État puisque celui-ci ne peut jouir de cette prérogative qu'avec
le consentement de l'Assemblée, d'autant plus qu'il n'est mis aucun obstac
le aux réunions du parlement et que les constitutions de ces pays
(Koweït : art. 181 ; Bahrein : art. 108) interdisent même la suspension
des travaux de celui-ci et la levée de l'immunité parlementaire. Cepend
ant, dans la pratique, on le verra, les chefs d'État font abstraction de
toute limite constitutionnelle pour dissoudre le parlement et proclamer
l'état d'exception pour de longues années. Aux E.A.U. il est souligné que
le décret de l'état d'exception est envoyé au Conseil national consultatif
(art. 146).
Il faut souligner que la Constitution de Katar, bien qu'elle n'ait
pas prévu une Assemblée délibérante, permet à l'émir de prendre des
dispositions exceptionnelles sans consultation de l'Assemblée lorsque
celle-ci n'est pas en réunion (art. 27).
II. LES MONARCHIES ET LES ÉMIRATS A L'ÉPREUVE DE LA
CONSTITUTIONNALISATION DU POUVOIR
Nous avons constaté que, dans les textes, les monarques et émirs
occupent une place prépondérante au sein des insitutions constitutionnell
es. Ils détiennent la totalité du pouvoir exécutif et parviennent, par les
moyens constitutionnels dont ils disposent, à subordonner le parlement.
Toutefois, la promulgation d'une Constitution, si modeste soit-elle, a
été interprétée comme un pas vers la démocratisation du régime et sa
modernisation. L'établissement d'une véritable démocratie n'est pas fac
ilement concevable dans un pays qui vient de sortir du régime colonial,
il est au contraire soumis à des évolutions qui permettent aux citoyens de
s'initier à la gestion des affaires publiques, de participer à la décision
publique, d'amener les gouvernements à l'acceptation des règles démocrat
iques, le but étant l'instauration de l'État de droit. De ce fait, ces
Constitutions n'auraient dû être qu'une première étape vers l'établiss
ement d'une démocratie moderne. Or, les expériences parlementaires des
monarchies et émirats arabes vont montrer au contraire le refus par les
chefs d'État de la constitutionnalisation de leur pouvoir, refus qui s'ex-

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