Le régime juridique des droits et des obligations des fonctionnaires de l'État chinois - article ; n°1 ; vol.47, pg 99-128

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Revue internationale de droit comparé - Année 1995 - Volume 47 - Numéro 1 - Pages 99-128
Basée sur le premier Statut général des fonctionnaires de l'État chinois, cette étude se développe autour de trois grands thèmes : les obligations professionnelles, les droits et la protection des fonctionnaires, la responsabilité juridique et le régime disciplinaire. L'article commence d'abord par une introduction des principes centralisateurs juridiques et politiques, qui encadrent étroitement le régime juridique de la nouvelle fonction publique chinoise. Sous un angle comparatif, l'auteur étudie quelques questions délicates concernant la fonction publique, par exemple l'obligation de la neutralité politique, l'obligation de désintéressement ainsi que les libertés publiques des fonctionnaires. Tout en insistant sur l'importance de l'établissement d'une nouvelle fonction publique en Chine, l'auteur souligne également que cette fonction publique aurait besoin de nouvelles améliorations.
Based on the first General Statutes of the State Civil Servants, this thesis deals with three main themes : the professional obligations, the rights and the protection of the civil servants, the legal responsibility and the disciplinary regime. It begins with an introduction about the legal and political principles which closely frames the legal regime of chinese new civil service. The author studies at a comparative angle several delicate questions as following : the obligation of political neutrality, the obligation of disinterestedness and the public liberties of the civil servants. Finally, while insisting upon the importance of establishing a new System of civil service in China, the author emphasises also that this civil service would be in need of further improvements.
30 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : dimanche 1 janvier 1995
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M. Guobin Zhu
Le régime juridique des droits et des obligations des
fonctionnaires de l'État chinois
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 47 N°1, Janvier-mars 1995. pp. 99-128.
Abstract
Based on the first General Statutes of the State Civil Servants, this thesis deals with three main themes : the professional
obligations, the rights and the protection of the civil servants, the legal responsibility and the disciplinary regime. It begins with an
introduction about the legal and political principles which closely frames the legal regime of chinese new civil service. The author
studies at a comparative angle several delicate questions as following : the obligation of political neutrality, the obligation of
disinterestedness and the public liberties of the civil servants. Finally, while insisting upon the importance of establishing a new
System of civil service in China, the author emphasises also that this civil service would be in need of further improvements.
Résumé
Basée sur le premier Statut général des fonctionnaires de l'État chinois, cette étude se développe autour de trois grands thèmes :
les obligations professionnelles, les droits et la protection des fonctionnaires, la responsabilité juridique et le régime disciplinaire.
L'article commence d'abord par une introduction des principes centralisateurs juridiques et politiques, qui encadrent étroitement
le régime juridique de la nouvelle fonction publique chinoise. Sous un angle comparatif, l'auteur étudie quelques questions
délicates concernant la fonction publique, par exemple l'obligation de la neutralité politique, l'obligation de désintéressement ainsi
que les libertés publiques des fonctionnaires. Tout en insistant sur l'importance de l'établissement d'une nouvelle fonction
publique en Chine, l'auteur souligne également que cette fonction publique aurait besoin de nouvelles améliorations.
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Zhu Guobin. Le régime juridique des droits et des obligations des fonctionnaires de l'État chinois. In: Revue internationale de
droit comparé. Vol. 47 N°1, Janvier-mars 1995. pp. 99-128.
doi : 10.3406/ridc.1995.5014
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1995_num_47_1_5014R.I.D.C. 1-1995
LE RÉGIME JURIDIQUE
DES DROITS ET DES OBLIGATIONS
DES FONCTIONNAIRES DE L'ÉTAT CHINOIS
Guobin ZHU
Docteur en droit
Maître de conférences associé à l'Université d'Aix-Marseille
Basée sur le premier Statut général des fonctionnaires de l'État chinois,
cette étude se développe autour de trois grands thèmes : les obligations
professionnelles, les droits et la protection des fonctionnaires, la responsabil
ité juridique et le régime disciplinaire. L'article commence d'abord par
une introduction des principes centralisateurs juridiques et politiques, qui
encadrent étroitement le régime juridique de la nouvelle fonction publique
chinoise. Sous un angle comparatif, l'auteur étudie quelques questions déli
cates concernant la fonction publique, par exemple l'obligation de la neutral
ité politique, l'obligation de désintéressement ainsi que les libertés publiques
des fonctionnaires. Tout en insistant sur l'importance de l'établissement
d'une nouvelle fonction publique en Chine, l'auteur souligne également
que cette fonction publique aurait besoin de nouvelles améliorations.
Based on the first General Statutes of the State Civil Servants, this
thesis deals with three main themes : the professional obligations, the rights
and the protection of the civil servants, the legal responsibility and the
disciplinary regime. It begins with an introduction about the legal and
political principles which closely frames the legal regime of Chinese new
civil service. The author studies at a comparative angle several delicate
questions as following : the obligation of political neutrality, the obligation
of disinterestedness and the public liberties of the civil servants. Finally,
while insisting upon the importance of establishing a new system of civil
service in China, the author emphasises also that this civil service would
be in need of further improvements. 100 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 1-1995
I. — INTRODUCTION DU CADRE JURIDIQUE
ET DU PRINCIPE CENTRALISATEUR
Le premier Statut général des fonctionnaires de l'État chinois portant
actuellement le titre de Y Ordonnance provisoire relative aux fonctionnair
es d'État, a été publié le 14 août et est entré en vigueur le 1er octobre
1993 l. Il se compose de 83 articles répartis dans les 18 chapitres suivants :
les principes généraux (chap. I), les obligations et les droits (chap. II), la
classification des emplois (chap. Ill), le recrutement (chap. IV), l'évalua
tion (chap. V), la récompense (chap. VI), la discipline VII), la pro
motion et la rétrogradation VIII), la nomination et la cessation
des fonctions (chap. IX), la formation (chap. X), l'échange (chap. XI),
1'« évitement » (chap. XII), le salaire, l'assurance et le bien-être (chap. -
XIII), la démission et le licenciement (chap. XIV), la retraite (chap. XV),
les recours et les plaintes (chap. XVI), la gestion et le contrôle XVII)
et les dispositions complémentaires (chap. XVIII).
L'actuelle Ordonnance provisoire relative aux fonctionnaires d'État
a traversé une vingtaine de manuscrits et parcouru plus de huit ans depuis
sa genèse. Elle succède à la Loi relative aux travailleurs d'État, établie
en 1984, remplacée par l'Ordonnance relative aux des organes
administratifs d'État en 1985, et devenue l'Ordonnance provisoire relative
aux fonctionnaires d'État à partir de 1986.
Pourquoi ce document principal porte-t-il encore le titre d'ordonnance
provisoire et non celui de loi ? Les autorités compétentes nous ont fourni
deux explications, l'une au niveau de l'application et l'autre au niveau
de la procédure législative.
En ce qui concerne la raison pratique, le ministère du Personnel
considère que la promulgation d'une loi concernant le régime et la gestion
de la fonction publique est prématurée à l'heure actuelle, car les conditions
nécessaires tant administratives que matérielles ne sont pas encore réunies ;
de même les circonstances politiques et économiques nationales actuelles
ne permettent pas non plus la promulgation d'une telle loi. Vu que le
premier texte joue un rôle de « loi-mère », le ministère du Personnel a
procédé à une solution de nature transitoire, c'est-à-dire établir maintenant
l'ordonnance provisoire en attendant de promulguer une loi régissant la
fonction publique. Cette ordonnance sert donc de base sur laquelle plus
d'une dizaine de textes réglementaires seront élaborés et mis en application
au fur et à mesure de l'approfondissement de toute la réforme, et dans
l'objectif de constituer un système légal de la fonction publique.
Au niveau de la procédure législative, deux étapes successives seront
adoptées. D'abord, un règlement administratif, c'est-à-dire l'actuelle
ordonnance provisoire, sera mis en application par le Conseil des affaires
d'État (C.A.E.), gouvernement central ; ceci a été déjà réalisé. Ensuite,
une loi régissant toute la fonction publique, améliorée sur la base de
1 Le texte intégral de l'Ordonnance provisoire relative aux fonctionnaires d'État a été
distribué par l'agence de presse Xinhua et publié dans le Quotidien du Peuple, le 19 août
1993, Pékin. G. ZHU : LES FONCTIONNAIRES EN CHINE 101
l'ordonnance provisoire après plusieurs années d'expérimentation, sera
adoptée par l'Assemblée populaire nationale (A.P.N.), organe législatif.
Tenant compte de la nécessité de réglementer la fonction publique et
considérant la faisabilité de l'application d'un texte d'importance majeure,
c'est sans doute une mesure raisonnable et fiable.
En ce qui concerne les principes fondamentaux orientant l'établiss
ement de la nouvelle fonction publique, ils ont été explicitement stipulés
dans le chapitre I « Les Principes Généraux ». Mis à part les objectifs à
réaliser et les sources du droit d'après lesquelles a été élaboré le texte
(art. 1), nous nous intéresserons davantage à l'article 2 qui est le suivant :
« Le système des fonctionnaires d'État doit appliquer comme ligne
fondamentale, la construction économique pour centre et le maintien des
quatre principes fondamentaux 2, ainsi que le maintien de la réforme et
de l'ouverture ; maintenir comme but le service du peuple et pour critère
du choix des hommes, la combinaison de la conscience politique et la
compétence professionnelle ; et mettre en application le principe de public
ité, d'égalité, de concurrence et de sélection ».
Ces principes s'expliquent en fait par trois aspects :
Tout d'abord, « la ligne fondamentale » du système des fonctionnaires
d'État, à savoir l'application de « la construction économique pour cent
re », le « maintien des quatre principes fondamentaux » et le « maintien
de la réforme et de l'ouverture » a déjà politiquement encadré la réforme
et l'institution de la fonction publique. Cette stipulation a réaffirmé l'ancien
principe de « la gestion des cadres par le Parti ». C'est en cela que la
fonction publique chinoise diffère de celle en Occident.
Partant de ce point de vue de base, le principe de la neutralité politique
caractérisée par la fonction publique occidentale a été textuellement exclu.
En effet, la position et l'attitude politique des fonctionnaires d'État ont
été soulignées dans le texte. Tout fonctionnaire d'État doit être fidèle à
la ligne politique générale du Parti qu'il soit membre du Parti ou non.
L'établissement de la fonction publique a pour but de « servir le
peuple », principe en conformité avec la nature du pouvoir et des organes
de l'État. Selon la Constitution, « tout organisme d'État et son personnel
doivent s'appuyer sur le peuple, maintenir constamment des liens étroits
avec lui, écouter ses opinions et ses suggestions, se soumettre à son
contrôle et le servir de tout cœur » (art. 27, alinéa 2). L'esprit de service
du peuple se manifeste concrètement dans les droits et les obligations
des fonctionnaires, et également dans les articles concernant l'évaluation
et le contrôle. Les fonctionnaires de l'État chinois ne constituent pas un
groupe d'intérêt dans la négociation avec le gouvernement. Cette thèse
est le message que l'article concerné nous transmet.
Pour assurer la qualité du service des fonctionnaires envers le peuple,
il faut s'appuyer sur le critère de choix des hommes : « la combinaison
2 Les « Quatre Principes Fondamentaux » sont le maintien de la voie socialiste, de la
dictature démocratique populaire, de la direction du Parti communiste et du marxisme-
léninisme et de la pensée de Mao Zedong. Ces « Quatre principes » ont été prescrits dans
le Préambule de la Constitution en vigueur. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 1-1995 102
de la conscience politique et la compétence professionnelle », critère issu
du principe de sélection des hommes « à la fois rouges et experts » qui
a été développé à l'époque de Mao Zedong.
Enfin, des nouveautés sont introduites dans le texte, par exemple,
la confirmation du « principe de publicité, d'égalité, de concurrence et
de sélection ». Depuis ces dernières années d'expérimentation et de
réforme, ces principes démocratiques tendent à s'implanter dans le choix
et l'emploi du personnel des organes administratifs d'État. De ce fait,
certaines anciennes procédures et mesures ont été annulées et de nouvelles
sont en voie d'application.
En matière de droits et d'obligations des fonctionnaires d'État, l'actuel
Statut général a spécialement mis l'accent sur la définition très rigoureuse
de leurs obligations. Parallèlement, la protection de leur statut et la garantie
de l'exercice de leurs fonctions ont été renforcées en vue de maintenir
la continuité de l'administration publique, de l'application de la loi et
des politiques publiques d'État.
II. — LES OBLIGATIONS PROFESSIONNELLES
L'appartenance à la fonction publique entraîne pour les agents publics,
notamment les fonctionnaires d'État, un certain nombre d'obligations qu'ils
sont tenus d'observer. Parmi celles-ci, certaines sont de portée générale,
elles s'appliquent à tous les agents publics sans distinction aucune ; d'au
tres sont liées à l'exercice de leurs fonctions, elles sont généralement
déterminées par des statuts propres. Les stipulations en matière d'obliga
tions des fonctionnaires d'État dans l'Ordonnance provisoire relative aux
fonctionnaires d'État en font un cas exemplaire.
Toutes ces obligations (voir art. 6) visent à faire en sorte que les d'État exercent convenablement leur fonction. L'intérêt
général dicte en effet qu'ils doivent non seulement s'acquitter de leur
mission au titre de leurs « devoirs professionnels », mais aussi observer
un comportement décent conforme aux principes qui gouvernent le service
public. Il en résulte que des « obligations complémentaires » (ainsi les
distingue Tabrizi Ben Salah) s'imposent à eux et vont au-delà même de
l'exercice des fonctions pour s'appliquer à leur vie privée3.
1. Les obligations dans l'exercice des fonctions
L'obligation d'exercer les fonctions comporte plusieurs aspects,
comme les définissaient deux spécialistes français en droit administratif :
« le fonctionnaire doit occuper l'emploi auquel il est nommé et affecté »,
le refus de rejoindre le poste constitue une faute disciplinaire justifiant
une sanction ; « le fonctionnaire doit exercer ses fonctions de manière
continue » afin de maintenir la continuité du service public ; et « le fonc
tionnaire doit enfin exercer ses fonctions d'une manière personnelle », il
Tabrizi BEN SALAH, Droit de la fonction publique, Paris, Ed. Masson, 1992, p. 171. G. ZHU : LES FONCTIONNAIRES EN CHINE 103
ne peut déléguer ses attributions que dans la mesure où un texte l'y
autorise 4.
Examinons ci-après les obligations liées à l'exercice de la profession
en tant que fonctionnaire de l'Etat chinois.
1.1. L'obligation de respecter la légalité
L'accomplissement personnel et continu du service doit se conformer
à la règle de droit. Les fonctionnaires chinois doivent « observer la Constit
ution, les lois et les règlements » ; « exercer le service public conformé
ment aux lois, règlements et politiques de l'État » (art. 6). Dans le cas
où les actes qu'ils accomplissent sont contraires à la loi, ces actes peuvent
faire l'objet d'une annulation, ils peuvent également être constitutifs d'une
faute disciplinaire pour les personnes concernées. Dans certaines conditions
et selon la Loi relative à la procédure administrative, ces actes peuvent
enfin engager la responsabilité personnelle des fonctionnaires.
1.2. L'obligation d'obéissance hiérarchique
L'obéissance des fonctionnaires aux supérieurs hiérarchiques quelles
qu'en soient les prescriptions est une obligation fondamentale dans l'exer
cice de leur fonction. De même, la désobéissance expose les intéressés
à des sanctions disciplinaires.
« Obéir aux ordres » peut être traduit ainsi, sous le régime du droit
chinois : tout fonctionnaire doit obéir aux supérieurs et suivre les ordres
administratifs, il est formellement interdit que chacun agisse à sa guise.
Les ordres doivent être directement transmis aux fonctionnaires par la
voie hiérarchique, c'est-à-dire par les responsables immédiatement supé
rieurs ; les responsables ne peuvent, dans les conditions normales, ni
donner d'ordre ni assigner une tâche aux personnes n'étant pas directement
sous leur direction. Les ordres émanant des supérieurs immédiats doivent
se conformer à leur domaine de compétence ; un fonctionnaire a le droit
de désobéir à un ordre formulé en dehors de la compétence de son
supérieur. Enfin, tous les ordres devant être conformes à la légalité et
aux principes et politiques publiques de l'État, lorsqu'un ordre est manifes
tement illégal et de nature à compromettre gravement l'intérêt public, les
subalternes sont dispensés d'obéir et ont également le droit de formuler
des critiques et des suggestions, et de rendre compte du problème aux
organes supérieurs et à leurs dirigeants qui ont le pouvoir de rectifier les
actes ou les ordres erronés. Dans ce cas, l'obéissance aux ordres est une
obligation conditionnelle.
1.3. L'obligation d'accepter le contrôle par les masses
Les fonctionnaires d'État doivent « être en contact étroit avec les
masses, se mettre à leur écoute, accepter leur contrôle et s'efforcer de
servir le peuple » (art. 6). Cet énoncé, malgré son air de slogan, provient
de la Constitution, dans l'article 27, alinéa 2, déjà cité ci-dessus.
4 Jean-Marie AUBY et Jean-Bernard AUBY, Droit de la fonction publique, coll. « Précis
Dalloz», 1991, pp. 152-153. 104 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 1-1995
D'après la théorie chinoise en science administrative, « servir le
peuple » est non seulement le point de départ de toute activité de l'administ
ration publique, mais aussi un critère d'évaluation de l'attitude dans le
travail et du sens des responsabilités des fonctionnaires. Ainsi, le contrôle
par les masses a été souligné dans des textes législatifs et politiques et
devient un point important de la démocratie. Dans un discours sur la
réforme du système de direction du Parti et de l'État, Deng Xiaoping
accentuait l'importance du contrôle par les masses en disant, « il faut
établir un système de contrôle par les masses qui permet aux masses et
aux simples membres du Parti d'exercer leur contrôle sur les cadres,
particulièrement sur les cadres dirigeants. En vertu de la loi, le peuple
a le droit de dénoncer, d'accuser, de remplacer et de révoquer tous ceux
qui cherchent les avantages personnels et les privilèges et qui refusent
de se corriger malgré les critiques et l'éducation. Le peuple a le droit
d'exiger la restitution de ce qui a été pris de façon illicite et de réclamer
des poursuites judiciaires ou des sanctions disciplinaires » 5.
Le contrôle peut être exercé directement par les masses ou par la
voie des organisations de masses. Les moyens de contrôle sont très divers,
les plus souvent utilisés étant : la visite, les courriers ; les journaux, les
revues ; les médias comme la télévision, la radio ; ainsi que les organes
judiciaires et de contrôle.
1.4. L'obligation de défendre l'intérêt d'Etat
Les fonctionnaires, étant avant tout les citoyens du pays et comme
tout citoyen de la République populaire de Chine, « ont le devoir de
défendre la sécurité, l'honneur et les intérêts de la patrie, aucun acte
pouvant y porter atteinte n'est permis » ; ainsi le définit la Constitution
(art. 54). En tant que fonctionnaires d'État, ils sont tenus de remplir cette
obligation de la manière suivante : dans l'exercice de leurs fonctions, ils
doivent se tenir avec fermeté à la position du gouvernement et défendre
scrupuleusement l'intérêt de l'État. Dans les affaires internationales et les
échanges avec l'étranger, ils doivent sauvegarder la souveraineté, l'honneur
et l'intérêt de l'État, tout acte qui pourrait porter atteinte à l'image de
l'État est interdit. Enfin, ils doivent tenir compte de l'intérêt général et
adopter un point de vue d'ensemble, sans envisager les problèmes sous
l'angle de l'intérêt personnel ou partiel. Les fonctionnaires d'État sont
amenés à connaître des secrets d'État ou professionnels, ils se doivent
de ne pas les divulguer ; cette obligation va de pair avec celle du secret
et de la discrétion professionnelle.
1.5. L'obligation de secret d'État et professionnel
Les secrets d'État sont des faits, des informations ou des documents
confidentiels, ne devant pas être publiés, concernant les affaires de très
grande importance relatives à la sûreté et à l'intérêt de l'État, et aux
5 DENG Xiaoping, Textes choisis de Deng Xiaoping (1975-1982), Pékin, Éd. en Langues
Étrangères, 1983, p. 328. G. ZHU : LES FONCTIONNAIRES EN CHINE 105
domaines politiques, économiques, militaires, diplomatiques, scientifiques
et technologiques.
Les secrets professionnels couvrent non seulement les informations
qui leur ont été confiées en tant que secrets, mais aussi toutes celles dont
les fonctionnaires ont pu avoir connaissance à l'occasion de l'exercice
de leurs fonctions.
Il paraît naturel que, dans l'exercice de leurs fonctions, les fonction
naires puissent directement accéder à des informations qui sont liées
soit à l'administration, soit aux administrés. La nature des informations
concernant l'administration et les administrés ainsi que leurs intérêts justi
fient l'obligation de garder ces secrets professionnels.
Ainsi, les fonctionnaires qui violent la règle du secret d'État ou
professionnel et portent atteinte à l'intérêt de l'Etat, de l'administration
publique ou des usagers du service public, s'exposent à des poursuites
pénales ou à des sanctions disciplinaires.
Applicable à tous les agents publics de l'État, notamment aux fonc
tionnaires d'État, l'obligation de « garder les secrets d'État et les secrets
professionnels » (art. 6) procède, d'abord, de la Constitution qui considère
que « garder les secrets d'État » est un devoir fondamental du citoyen
de la République populaire. Elle se conforme également au Code pénal
dont les dispositions visent certaines professions de « travailleurs d'État ».
Selon le Code pénal, « les travailleurs d'État qui ont violé les lois et les
règlements d'État relatifs à la garde de secrets, et divulgué des secrets
d'Etat importants, dans des circonstances graves, peuvent être condamnés
soit à une peine de prison allant jusqu'à sept ans, soit à la détention6, à la privation de leurs droits politiques » (art. 186 du Code pénal).
Une décision émanant de la troisième réunion du Comité permanent de
la VIIe A.P.N. a alourdi les sanctions pénales contre le crime de divulgation
illégale des secrets d'État.
Mis à part ces dispositions principales, deux autres lois concernant
la garde des secrets d'État et professionnels ont été adoptées ces dernières
années. L'une portant sur la garde des secrets d'État et l'autre sur la
sûreté de l'État, ces deux textes ont précisé les mesures à prendre pour
punir la divulgation illégale des secrets d'État, dont certains articles visant
spécialement les fonctionnaires d'État.
1.6. L'obligation d'exercice exclusif de la fonction
Cela signifie que les fonctionnaires ne peuvent exercer d'autres
emplois quels qu'ils soient. Cette obligation existe dans les Statuts géné
raux de la fonction publique française (art. 25, titre II) et chinoise (art. 31,
49 de l'ordonnance provisoire). Les fonctionnaires chinois « n'occupent
en principe qu'un seul emploi ; ils ne peuvent cumuler un autre emploi
à plein temps à l'intérieur des organes administratifs d'État qu'en cas de
6 Selon le Code pénal chinois, les peines se divisent en cinq catégories : la mise sous
surveillance judiciaire (de 3 mois à 2 ans), la détention (dénomme une peine allant de
15 jours à 6 mois), la peine temporaire (de 6 mois à 15 ans), la réclusion à perpétuité et la
peine de mort. 106 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 1-1995
nécessité du service et qu'avec l'autorisation des organes de nomination ».
L'interdiction du cumul de la fonction avec un emploi privé est un principe
absolu, tout comme « il est interdit aux fonctionnaires d'État de cumuler
les fonctions dans les entreprises et dans les institutions à but lucratif »
(art. 49). Selon le même texte, les fonctionnaires d'État doivent se conduire
selon la discipline, et par exemple, ne pas « faire du commerce, créer
des entreprises ainsi que participer à d'autres activités lucratives » (art. 31).
Dans le cadre de l'application de l'ordonnance provisoire et de la
lutte contre la corruption dans la fonction publique, la Commission centrale
de contrôle de la discipline, le Département de l'organisation du Comité
central (C.C.) du Parti communiste chinois (P.C.C.) et le ministère du
Contrôle ont conjointement publié, le 23 octobre 1993, un document inter
disant à tous les fonctionnaires, surtout aux fonctionnaires de direction
d'exercer parallèlement des fonctions dans le privé et de participer, dans
le service public ou en dehors, aux activités lucratives de quelque nature
que ce soit. Le même jour, les Directions générales du C.C. et du C.A.E.
ont publié une décision stipulant que les administrations du Parti et du
gouvernement doivent se dégager des organisations de nature économique
ou commerciale créées par ces administrations à but lucratif7.
2. Les obligations complémentaires
Outre leurs obligations professionnelles, les fonctionnaires d'État sont
tenus à un certain nombre de devoirs. Diverses obligations faites aux
fonctionnaires d'État dans l'exercice de leurs fonctions s'appliquent égale
ment à leur vie quotidienne. Ces devoirs nous paraissent comme des
conséquences logiques d'obligations juridiques réelles, ou des
exigences morales étroitement liées à l'exercice des fonctions.
2.1. L'obligation d'impartialité et de neutralité
2.1.1. L'impartialité des fonctionnaires dans l'exercice de fonctions
Selon cette disposition inscrite dans le Statut général, les fonctionnai
res d'État chinois doivent « être impartiaux et probes ». Ils sont ainsi
tenus à l'impartialité dans l'exercice de leurs fonctions et doivent traiter
de manière égale les usagers du service public sans leur accorder de
faveurs.
La loi chinoise punit tous les actes contraires à la probité et au
désintéressement des fonctionnaires, sous une double sanction pénale et
disciplinaire. Les dispositions réprimant les agissements de cette nature
sont réparties notamment dans le Code pénal (art. 126, 146, 155-156,
185-187, etc.) et dans l'actuelle ordonnance provisoire (art. 31 et 32), et
dispersées aussi d'autres textes législatifs et réglementaires.
2.1.2. L'obligation de neutralité des fonctionnaires
D'un point de vue général, l'obligation ou le devoir de neutralité
des agents publics est appliqué dans le service public chinois. Textuelle-
7 Cf. Quotidien du peuple (édition étrangère), le 25 octobre 1993. G. ZHU : LES FONCTIONNAIRES EN CHINE 107
ment, les convictions politiques, religieuses et philosophiques, l'apparte
nance sexuelle ou ethnique du personnel et des usagers du service public
ne doivent pas influencer, sous quelque forme que ce soit et de quelque
manière que ce soit, l'exercice du service. Ce principe a d'abord été
assuré par les stipulations concernant les devoirs et les droits des citoyens
dans la Constitution (voir art. 34-36), et ensuite appliqué sans grandes
difficultés dans le service. En Chine, il existe plusieurs religions, plusieurs
partis politiques et plusieurs écoles philosophiques traditionnelles, cette
situation s'accentue surtout dans les régions autonomes et frontalières, là
où la plupart des fonctionnaires proviennent de différentes ethnies et
religions. De plus, depuis la Révolution maoïste, le facteur de l'apparte
nance sexuelle n'influe pas comme auparavant dans le choix et la gestion
du personnel, les hommes et les femmes étant égaux devant la loi. La
Loi portant sur la protection des droits et des intérêts de la femme, adoptée
le 3 avril 1992, a légalisé cette protection.
Théoriquement, les fonctionnaires, étant dégagés de leurs convictions
politiques au lieu d'être politisés, peuvent assurer un service public plutôt
impartial et neutre. Ce principe de la neutralité politique a ses avantages,
se manifestant spécialement à l'occasion de l'alternance politique et au
sein des fonctionnaires moyens et subalternes, et permettant de garantir
une continuité du travail administratif, une stabilité de l'administration
publique et de la société.
2.1.3. La neutralité politique des fonctionnaires en Chine actuelle
Pourtant, la pose des problèmes sur le plan prati
que dans la Chine actuelle. Dans les « Principes généraux » de l'ordon
nance provisoire, les fonctionnaires chinois doivent appliquer « le maintien
des quatre principes fondamentaux » (v. la note de bas de page, n° 2).
Cette définition embarrasse, sinon met fin à l'application du principe de
la neutralité politique.
Conformément au nouveau régime de la fonction publique, les fonc
tionnaires, issus d'anciens « cadres d'État », doivent s'en tenir à la ligne,
aux principes et aux mesures politiques élaborés par le Parti au pouvoir.
De fait, les fonctionnaires étant membres du Parti doivent participer à sa
vie politique, exécuter ses directives et résolutions, observer sa discipline
et mettre en valeur son rôle modèle. Selon ces exigences, les fonctionnaires,
notamment ceux membres du Parti, sont inévitablement politisés, mais
jusqu'à quel point?
Le principe de neutralité politique des fonctionnaires devient plus
complexe face aux décisions du Parti et aux lois de l'État. La Constitution
définit que « les partis politiques et les groupements sociaux... sont tenus
d'observer la Constitution et la loi » (art. 5, alinéa 3). Ainsi, les principes
du Parti pour être applicables au niveau national, sont traduits en lois ou
en règlements administratifs. Les fonctionnaires-membres du Parti doivent
se soumettre aux règlements généraux et lois, dont font partie les directives
du Parti, et à sa discipline ; les fonctionnaires non membres du Parti
doivent uniquement se soumettre aux règlements et lois. De là naît la
souplesse de l'application du principe de neutralité politique dans la prati
que en Chine.

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