Le régime juridique du sol urbain en Union Soviétique - article ; n°2 ; vol.21, pg 353-371

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Revue internationale de droit comparé - Année 1969 - Volume 21 - Numéro 2 - Pages 353-371
19 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : mercredi 1 janvier 1969
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M. Jean-Paul Gilli
Le régime juridique du sol urbain en Union Soviétique
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 21 N°2, Avril-juin 1969. pp. 353-371.
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Gilli Jean-Paul. Le régime juridique du sol urbain en Union Soviétique. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 21 N°2,
Avril-juin 1969. pp. 353-371.
doi : 10.3406/ridc.1969.17381
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1969_num_21_2_17381LE RÉGIME JURIDIQUE DU SOL URBAIN
EN UNION SOVIÉTIQUE
par
Jean-Paul GILLI
et à la Faculté de Professeur droit et des à sciences l'Université économiques de Paris-Dauphine de l'Université de Nice(1)
Bien que ne revêtant pas la même acuité que dans les pays capital
istes, le problème foncier urbain est néanmoins important en Union
Soviétique : la population urbaine croît rapidement (2) et l'U.R.S.S.
compte aujourd'hui plus de villes dépassant le million d'habitants que les
autres pays d'Europe réunis.
Sans doute cette évolution ne correspond-elle pas exactement à la
théorie marxiste, qui considérait la grande ville comme une création de
la bourgeoisie capitaliste (3) et qui prônait sa suppression par la fusion
complète de la ville et de la campagne (4). Mais on sait que les réalités
de l'industrialisation imposèrent un point de vue différent et donnèrent
naissance à la doctrine des « villes socialistes », différentes des villes
capitalistes en ce qu'elles ne sont pas liées à l'économie de marché (5),
mais n'en comportent pas moins une accumulation de population sur une
superficie réduite, ce qui pose inévitablement un problème foncier.
(1) Cette étude a été rédigée à la suite d'une mission effectuée en URSS dans
le cadre des échanges culturels franco-soviétiques. L'essentiel des renseignements
qui y figurent provient d'entrevues organisées par l'Académie des Sciences d'URSS
avec les spécialistes soviétiques de droit foncier de l'Institut de l'Etat et du Droit
et de l'Institut scientifique de législation soviétique. L'auteur tient à exprimer sa
gratitude à tous ceux qui ont rendu possible cette recherche, et tout particulièr
ement au Professeur Aksenionok, titulaire de la chaire de droit foncier de l'Institut
de l'Etat et du Droit, au Professeur Krasnov, secrétaire général de de
l'Etat et du Droit, spécialiste de droit foncier urbain, et aux Professeurs Kikot et
Klioukine.
(2) La population urbaine était en 1966 de 124,8 millions d'habitants, soit un
pourcentage de 54 % par rapport à la population totale (Annuaire des Nations
Unies, 1966).
(3) K. Marx, « Le Manifeste communiste », in Œuvres de Karl Marx, t. 1,
coll. « La Pléiade », Paris, Gallimard, 1963, p. 166.
(4) Fr. Engels, not. in La situation de la classe laborieuse en Angleterre, Paris,
Ed. Sociales, 1960, p. 59 et s. ; et Anti-Dühring, t. III, p. 72 et s.
(5) Sur cette question, v. B. Kerblay, « La Ville : essai de confrontation des
doctrines soviétiques et occidentales sur le phénomène urbain », Annuaire de
l 'U.R. S. S. 1967, p. 727. 354 LE RÉGIME JURIDIQUE DU SOL URBAIN EN UNION SOVIÉTIQUE
Comment ce problème est-il résolu en U.R.S.S. ?
Pour tenter une analyse de la situation juridique de l'urbanisme
soviétique au regard de la question foncière, il est tout d'abord nécessaire
de définir la notion de terrain urbain. Car si la terre des villes, comme
celle de l'ensemble du pays, est aujourd'hui propriété de l'Etat, elle cons
titue néanmoins une catégorie spéciale au sein du fonds foncier unique et
jouit à ce titre d'un régime juridique particulier.
Mais l'aspect le plus important de ce statut juridique réside évidem
ment dans les règles d'utilisation du terrain urbain : le régime des concess
ions, celui des retraits, les droits des utilisateurs conditionnent en
effet au premier chef les possibilités d'aménagement des villes. L'exposé
de ces règles d'utilisation permettra alors de constater que le statut
juridique du sol urbain, bien que simplifié par rapport à celui que con
naissent les pays où règne la propriété privée, n'en supprime pas pour
autant tous les problèmes posés par l'urbanisation.
I. — La définition du terrain urbain
1. Le droit de propriété de l'Etat sur la totalité du sol de l'Union.
« La propriété du sol est la source originelle de toute richesse, elle
est devenue le grand problème dont la situation déterminera l'avenir de
la classe ouvrière... La nationalisation de la terre deviendra de plus en
plus une « nécessité sociale » contre laquelle les plus longs discours
sur le droit de propriété resteront sans effet... »
En application de ces paroles de Karl Marx (6), qui détaillaient un
thème déjà exposé dans le Manifeste Communiste (7), une des pre
mières mesures des révolutionnaires russes fut de prononcer la national
isation de la terre.
Celle-ci fut effectuée en plusieurs étapes ; le « décret sur la terre »
des 26 octobre-8 novembre 1917 du Congrès panrusse des Conseils des
ouvriers, soldats et paysans commença par supprimer sans indemnité la
grande propriété foncière pour mettre les terres à la disposition des comités
agraires locaux. Puis la loi du 9 janvier 1918 s'attaqua à la propriété
paysanne. Enfin, un texte du 14 février 1919 proclama sur l'ensemble de la
terre ainsi socialisée le droit de propriété de l'Etat (8).
En vérité, les textes ne sont pas absolument clairs sur le titulaire du
droit de propriété : faut-il entendre par Etat l'Union Soviétique elle-même
ou bien chacune des républiques fédérées ?
Si l'on se réfère au décret des 26 octobre-8 novembre 1917, il précise
dans l'article 1, alinéa 2, de son annexe que toute la terre appartient au
(6) « The Nationalization of the Land », article publié à Y International Herald
du 15 juin 1872, à Londres, op. cit., p. 1476.
(7) Op. cit., p. 182 ; v. égal. Fr. Engels, Anti-Dühring, t. I, p. 201.
(8) Sur ce point v. K. Stoyanovitch, Le régime de la propriété en U.R.S.S.,
Paris, 1962, not. p. 95 et s. ; G. Aksenionok, « Le droit foncier soviétique », in
Principes du droit soviétique, Ed. en Langues étrangères, Moscou 1962, p. 303 ;
John N. Hazard, « L'embourgeoisement du droit de propriété », An
nuaire de FU.R.S.S. 1965, p. 159 et s. RÉGIME JURIDIQUE DU SOL URBAIN EN UNION SOVIÉTIQUE 355 LE
peuple ; et cette formule est reprise par l'article 8 qui attribue la terre au
fonds foncier appartenant au peuple, et qui est la traduction des doléances
des paysans insérées à la suite du texte. Ce n'est que dans les constitutions
des diverses républiques à partir de 1918, puis dans la Constitution de
l'Union en 1 924, qu'apparaît l'attribution de propriété à l'Etat proprement
dit.
Mais ces documents ne comportent toujours aucune précision quant
à la façon dont il faut entendre le mot Etat. La Constitution de l'Union
de 1936, pas plus que les Constitutions subséquentes des républiques
n'apportent davantage de précisions.
Il faut en définitive attendre la loi foncière du 15 décembre 1928 (9),
définissant les « principes généraux de la jouissance et) du régime de
la terre », pour voir affirmer la propriété de l'Union sur l'ensemble des
terres nationalisées (art. 1" de la loi). L'article 14 q de la Constitution
de l'U.R.S.S. instaure en outre une certaine répartition des compétences
en matière foncière, reconnaissant à l'Union le pouvoir d'établir les prin
cipes fondamentaux de la jouissance du sol et de veiller à l'application
de ces principes au niveau des républiques fédérées (10). Il semble donc,
malgré la controverse actuellement ouverte sur ce point, que l'Union
puisse être considérée comme le titulaire réel du droit de propriété sur le
sol.
Quoi qu'il en soit de cette question, au demeurant fort théorique, il
faut constater que l'ensemble du sol de l'U.R.S.S. est aujourd'hui soumis
à un régime juridique unique, le droit à la propriété du sol ne pouvant
avoir d'autre titulaire que l'Etat, qui peut simplement concéder la jouis
sance de la terre aux différentes entreprises, institutions, ou personnes
privées, mais ne peut en aucun cas l'aliéner ni en disposer de quelque
façon que ce soit. On sait d'ailleurs que cette unité n'est pas le fait de
tous les régimes socialistes et que la propriété « personnelle » du sol (11)
est parfois admise : ainsi en Pologne 90 % de la terre e6t encore aux
mains des particuliers (12).
2. Les différentes catégories de terres.
L'ensemble du sol soviétique est ainsi regroupé dans un fonds fon
cier unique de l'Etat (13), à l'intérieur duquel les terrains sont répartis
(9) Sbornik zakonodaiel'nyh aktov o zemle, Gosjurizdat, Moscou, 1962, p. 13.
(10) Aksenionok, op. cit., p. 311.
(11) La terminologie socialiste est réticente devant le terme de propriété
« privée », qui rappelle trop, semble-t-il, la propriété bourgeoise synonyme de pro
priété des moyens de production.
(12) R. Dekkers, « Les divers types de », in Le droit de propriété
dans les pays de l'Est, Bruxelles, Editions de l'Institut de Sociologie, 1964, p. 11
et not. 16 et s.
(13) Sur le régime juridique du sol en général, v. Pravo zemlepol'zovanija v
SSSR ego vidy (Le droit d'exploitation du sol en URSS et ses aspects) sous la
direction de G.A. Aksenionok et de N.I. Krasnov, Moscou, Juridiceskaja Literatura,
1964 (Institut de l'Etat et du Droit de l'Académie des Sciences de l'URSS) ;
Karadze - N.P. Iskrov, K voprosu o prove gosudarstva (Contribution au problème
du droit de l'Etat sur la terre), Irkoutsk, 1928 ; V.P. Skredov, Socialistiëeskaja
zeinel'naja sobstvennosf (La propriété foncière socialiste) Moscou, Editions de 356 LE RÉGIME JURIDIQUE DU SOL URBAIN EN UNION SOVIÉTIQUE
d'après les utilisations qui en sont faites en plusieurs catégories. Il faut de
la sorte distinguer outre les terres urbaines (14) qui font l'objet de la
présente étude :
— les terres agricoles. Elles sont concédées aux exploitants agricol
es, kolkhoses, sovkhoses ou utilisateurs privés ;
— les terres du fonds étatique des forêts. Elles représentent une
grande partie du sol (60 % en RSFSR) et sont gérées par des entrepri
ses d'économie forestière subordonnées aux soviets locaux (15) ;
— les terres à vocation spéciale. Elles sont concédées à tous les
services utilisateurs dans des conditions particulières à chacun d'entre
eux : entreprises industrielles, transports et communications, mines, orga
nismes militaires, etc. (16) ;
— enfin, les réserves d'Etat, qui regroupent l'ensemble des terres
d'Union Soviétique ne faisant pas partie des catégories précédentes, c'est-
à-dire les terres non concédées.
La distinction entre ces diverses catégories de terres a été instituée
par la loi foncière de 1928. Elle est toujours en vigueur. Et bien que
certains auteurs aient proposé la création de nouvelles catégories (n
otamment celle d'un fonds de l'eau regroupant l'ensemble des terrains
intéressés par l'approvisionnement en eau), la loi foncière actuellement à
l'étude ne semble pas devoir y apporter de modification importante (17).
3. Le terrain urbain proprement dit.
On voit donc que les terres urbaines constituent à l'intérieur du sys
tème foncier soviétique une catégorie particulière, obéissant à un régime
l'Université de Moscou, 1967 ; B.V. Erofeev, Sovetskoe zemel'noe pravo (Le
droit foncier soviétique), Moscou, VysZaja Skola, 1965 ; John N. Hazard, « Soviet
Property Law », in Cornell Law Quarterly, June 1945, vol. 30, pp. 466-487 ; S.
Kucherov, « Property in the Soviet Union », American Journal of Comparative
Law, 1962, p. 376.
(14) Sur les régimes des terres urbaines, v. V.P. Balezin, Pravovoj rezim zemel'
gorodskoj zastrojki (Le régime juridique des terrains urbains), Moscou, Gosjurizdat,
1963 ; B.V. Erofeev et M.S. Lipetsker, Zemlepol'zovanie v gorodah, rabocih,
dacnyh i kurortnyh posëlkah.
(15) Les entreprises d'économie forestière sont chargées d'administrer les fo
rêts, c'est-à-dire de les surveiller, d'en contrôler l'utilisation, d'effectuer les travaux
d'entretien, d'assainissement, etc., mais également de surveiller les coupes qui sont
faites généralement par des entreprises spéciales. A une certaine époque, en effet,
les forêts étaient gérées par les organismes chargés de la coupe, ce qui aboutit à
des résultats assez désastreux pour la conservation du patrimoine forestier. Un
projet de loi est d'ailleurs actuellement à l'étude pour réglementer de façon ration
nelle l'exploitation des forêts, notamment au regard de leur rôle dans la protection
des cours d'eau. Dans cette optique, les forêts ont été classées en trois catégories,
selon que la coupe y est admise simplement dans un but « sanitaire », pour entre
tenir la forêt, ou admise dans certaines limites, ou enfin autorisée à l'échelon in
dustriel. Sur cette question v. G.N. Poliantskaja, Pravo gosudarstvenoj Sobvennosti
na lésa b SSSR (Le droit de la propriété étatique des forêts en URSS.), Moscou,
Gosjurizdat, 1959.
(16) N.I. Krasnov, Pravovoj reiim zemel' special' nogo naznacenija (Le régime
juridique des terres à affectation spéciale), Moscou, Gosjurizdat, 1961.
(17) Le Monde du 29 juin 1968 : « L'URSS prépare une nouvelle loi fon
cière ». RÉGIME JURIDIQUE DU SOL URBAIN EN UNION SOVIÉTIQUE 357 LE
juridique spécial. Il convient dès lors de préciser la notion de terrain
urbain.
Aux termes des articles 57 et s. de la loi foncière de 1928, sont terres
urbaines celles qui se trouvent incluses dans les limites de la ville, matér
ialisées topographiquement par le périmètre urbain (gorodskaja certà).
A ce principe, il convient toutefois d'apporter certaines exceptions,
qui semblent d'ailleurs devoir être limitées par la future loi foncière.
Tout d'abord, certains terrains situés à l'intérieur du périmètre ne
sont pas considérés comme urbains. Ils sont énumérés par les textes
qui visent principalement les parcelles affectées aux services de la défense
nationale, des transports (emprise des chemins de fer jusqu'aux gares),
des mines, carrières, etc.
A l'inverse, on trouve des terres urbaines situées hors du périmètre
de la ville : ce sont celles qui sont affectées à des services municipaux,
telles les stations d'épuration ou les stations de pompage et canalisations
nécessaires à l'alimentation en eau de la ville. Il arrive même que des villes
satellites, situées hors du périmètre d'une ville, soient considérées comme
incorporées à celle-ci : c'est le cas de Roubliova, située à 5 km de l'auto
route périphérique de Moscou, et qui est devenue une partie de l'a
rrondissement de Kiev de la capitale. Dans ce cas la ville satellite con
serve son soviet, qui devient simplement une partie du soviet de l'a
rrondissement auquel elle est rattachée.
4. Les différentes catégories de terrains urbains.
Sous réserve de ces cas particuliers, les terres urbaines sont divisées
en trois catégories :
— les terrains destinés à la construction urbaine, bâtis ou non
bâtis; ils recouvrent non seulement les parcelles destinées à recevoir des
locaux d'habitation, mais également celles qui sont concédées à tous les
services nécessaires à la communauté : écoles, entreprises, postes, ser
vices de lutte contre l'incendie, théâtres, etc., ainsi que les voies intérieu
res à certains domaines (universités, enceinte du Kremlin à Moscou...).
Ces terres sont affectées aux différents utilisateurs dans les conditions
et limites fixées par le plan ;
— les terrains d'utilisation commune : rues, places, parcs, jar
dins, etc. ;
— enfin, les terrains agricoles de la ville (gorodskie ugod'ja) recou
vrant en gros l'ensemble des terrains du périmètre urbain qui n'entrent
pas dans les deux catégories précédentes : ils sont utilisés par la ville
pour ses divers besoins non liés directement à la construction (production
d'arbres, de fleurs, de sable, de pierre, etc.) et peuvent éventuellement
être concédés à un kolkhose ou à un sovkhose à condition que leur uti
lisation ne fasse pas obstacle au développement de la ville.
L'appartenance d'un terrain à l'une de ces catégories est déterminée
du simple fait de l'utilisation qui en est faite : elle est définie dans l'acte
de concession ; au cas où aucune précision n'est donnée sur ce point, le
terrain est présumé terrain agricole. 358 LE RÉGIME JURIDIQUE DU SOL URBAIN EN UNION SOVIÉTIQUE
5. Rapports entre terres urbaines et autres catégories de terre.
L'ensemble des terrains urbains ainsi déterminés constitue donc un
tout qui se trouve soumis à un régime particulier, distinct de celui des
autres types de terrains. Avant d'en étudier les principaux aspects il faut
brièvement indiquer les rapports qui peuvent exister entre les terres
urbaines et les autres catégories de terres, et cela à propos des trois pro
blèmes qui se posent le plus souvent en pratique, lorsque les intérêts fon
ciers de la ville se trouvent opposés soit à ceux du secteur agricole, soit
à ceux de terrains à vocation spéciale, soit à ceux des forêts.
a) C'est tout particulièrement à propos de l'extension du périmètre
urbain qu'apparaît le premier conflit : la ville étant généralement entou
rée de terrains agricoles, son extension se fera au détriment de ceux-ci,
qui deviendront terres urbaines. Le périmètre urbain est tracé par le
Praesidium du Soviet Suprême de l'Union pour Moscou et Leningrad,
par les praesidium des soviets suprêmes des républiques fédérées pour
les autres villes qui sont généralement classées en fonction de leur impor
tance (18). Il est habituellement conçu dans une optique assez extensive
et englobe de nombreux villages entourant la ville. Cette zone urbaine
est elle-même complétée par une zone péri-urbaine afin de prévoir l'e
xtension future de la cité, conformément à son plan de développement.
Mais les terrains compris dans cette zone ne deviennent pas terrains
urbains au sens juridique du terme. Ils sont simplement soumis à régime
mixte en ce qui concerne l'octroi des concessions.
L'exemple de Moscou est à cet égard assez intéressant : avant la
Révolution, la zone urbaine était délimitée par le chemin de fer de cein
ture. En 1935, ce périmètre fut élargi à un cercle d'environ 8 km de
rayon en même temps qu'était prévue autour de ce cercle une zone péri-
urbaine de 10 km de rayon. Celle-ci est elle-même devenue zone urbaine
en 1960, et son tracé a été matérialisé sur le terrain par l'autoroute
périphérique de Moscou pendant qu'était établie au-delà une nouvelle
zone péri-urbaine (« zone verte » du Grand Moscou) (19).
Le problème est particulièrement délicat lorsque l'extension des
limites de la ville se fait aux dépens du territoire d'un kolkhose :
l'extension de Moscou à l'emplacement des Monts Lénine, où se trouve
l'Université Lomonossov, s'est ainsi réalisée sur les terres d'un ancien
kolkhose. Il est alors nécessaire de modifier l'affectation du sol en reti
rant la concession qui avait été faite au kolkhose, dans les conditions
que l'on précisera ci-après.
Les éventuels conflits entre les villes et les campagnes sont donc
(18) A titre d'exemple, pour la RSFSR, un décret du 12 septembre 1957 pré
voit la classification suivante :
— 1™ catégorie : Moscou et Leningrad ;
— 2e : grandes villes dépendant de la République ;
— 3e : villes de plus de 50 000 h., subordonnées aux régions ou aux
républiques autonomes ;
— 4e catégorie : villes de 12 à 50 000 h., comportant au moins 85 % de po
pulation non paysanne, dépendant des arrondissements.
(19) V. sur ce point : B. Kerblay, Les grandes villes du monde, Moscou,
NED, n° 3493. RÉGIME JURIDIQUE DU SOL URBAIN EN UNION SOVIÉTIQUE 359 LE
réglés par les instances les plus hautes dans chaque république, mais
l'empiétement progressif de celles-là sur celles-ci n'en constitue pas moins
un réel sujet de préoccupation pour les responsables de la planification,
au même titre d'ailleurs que dans tous les pays industrialisés à forte
croissance urbaine.
b) En ce qui concerne les terres à vocation spéciale, qui sont concé
dées aux différents services utilisateurs, elles sont évidemment situées
la plupart du temps hors du périmètre urbain. Des difficultés surgissent
toutefois lorsque certaines entreprises ont des installations qui se prolon
gent au cœur de la ville. On a vu que dans certains cas ces installations
jouissaient en quelque sorte d'une exterritorialité par rapport au terrain
urbain, les parcelles qui les supportent n'étant pas considérées comme
urbaines bien que comprises dans le périmètre de la cité. Mais dans bien
d'autres cas il y a au contraire changement de statut à partir du
moment où la limite de la ville est franchie : c'est le cas pour les routes,
qui deviennent alors sol urbain et tombent sous l'administration du soviet
de la ville (ce qui est parfois immédiatement perceptible d'après l'état
de la chaussée...). Les conduites de gaz, les lignes de téléphone, etc.,
obéissent à un système analogue.
La question est plus controversée pour les entreprises industrielles
situées dans les villes (20). Certains y voient des terrains à vocation spé
ciale, d'autres les rangent simplement dans la première catégorie des
terrains urbains. L'intérêt de la distinction réside évidemment dans le fait
que, si le terrain n'est pas urbain, le soviet de la ville n'a que le droit de
contrôler l'aspect architectural des constructions qui y seront édifiées. En
fait, comme on l'a déjà signalé, la tendance est à la simplification, et le
projet de loi foncière actuellement à l'étude semble devoir limiter au
maximum les cas d'enclaves non urbaines dans le périmètre de la ville.
c) La question des forêts mérite enfin une mention particulière. On
sait que leur exploitation fait l'objet en U.R.S.S. d'une réglementation
particulièrement étudiée. Mais leur importance pour l'organisation des
loisirs et de meilleures conditions de vie des citadins n'est pas négligée
pour autant. Les forêts situées dans les zones péri-urbaines sont donc
tout protégées et soustraites dans une certaine mesure
à l'administration des entreprises d'économie forestière : leur gestion
doit se faire en collaboration avec les soviets des villes, ce qui ne va pas
sans soulever de nombreux conflits, que le Conseil des Ministres de la
république intéressée doit trancher.
En dehors de cela, il existe à l'intérieur des villes trois groupes de
forêts : les parcs et jardins publics, de dimensions réduites ; les parcs-
bois analogues aux bois de grandes que l'on trouve dans la
(20) Depuis le plan général de reconstruction de Moscou de 1935, la pratique
généralement suivie pour les villes soviétiques est de prévoir trois zones parmi les
terrains urbains réservés à la construction : zone d'habitation, zone de repos, zone
industrielle. On admet toutefois de plus en plus l'insertion d'industries n'occasion
nant pas de nuisances dans les zones d'habitation, afin d'éviter les pertes de temps
aux employés de ces industries, qui peuvent ainsi se loger plus facilement à proxi
mité immédiate de leur lieu de travail. 360 LE RÉGIME JURIDIQUE DU SOL URBAIN EN UNION SOVIÉTIQUE
plupart des villes importantes ; les véritables forêts, enfin, situées géné
ralement à la périphérie. Ces dernières sont utilisées comme réserves
foncières pour les villes qui les entretiennent en procédant aux coupes
nécessaires et qui en livrent certaines parties aux constructeurs d'habita
tion au fur et à mesure des besoins, tout en conservant certains îlots
boisés comme espaces verts pour les nouveaux quartiers ainsi créés.
Telles sont donc les principales caractéristiques des terrains que la
loi foncière soviétique classe comme terres urbaines. Ce classement en
traîne un certain nombre de conséquences juridiques que l'on peut main
tenant examiner en étudiant les conditions dans lesquelles s'effectue leur
utilisation.
II. — L'utilisation du terrain urbain
Le sol situé à l'intérieur du périmètre urbain peut être soit utilisé
pour la construction, soit mis à la disposition de tous, soit affecté à un
usage agricole, généralement en attendant d'être bâti. Il va sans dire que
le passage de l'une à l'autre de ces catégories est chose courante puis
qu'il s'effectue par un simple changement de concession. Mais celui-ci
est lui-même décidé en fonction de certaines règles d'utilisation de l'e
space urbain.
A. Les règles d'utilisation des terrains urbains.
On conçoit aisément qu'en Union Soviétique l'utilisation du sol des
villes est rigoureusement réglementée, et cela notamment par le jeu de
la planification.
1. Les organismes d'élaboration des plans.
Comme dans les autres systèmes, la planification urbaine s'exerce à
différents niveaux. Elle est l'œuvre d'une organisation spécialisée, le
Giprogor (Institut d'Etat de planification urbaine) dépendant lui-même du
Gosstroy, organe du conseil des ministres de l'U.R.S.S. chargé des pro
blèmes de construction (21). Son intervention se déroule en principe de
la manière suivante :
D'après les indications fournies par le Gosplan, le Giprogor él
abore en premier lieu un projet pour une région tout entière, qui peut
être assez détaillé (jusqu'au 1/100 000). Ce projet concerne l'aménage
ment de l'ensemble de la région, et tout particulièrement l'implantation
des industries et des villes nouvelles. L'aménagement actuellement en
cours du complexe hydraulique de l'Angara, entre Bratsk et Irkoulsk en
offre un assez bon exemple : l'emplacement des barrages ayant été déter-
(21) Le Gyprogor a son siège à Moscou et dispose de plusieurs filiales dans
l'Union Soviétique, dont une à Omsk et une à Kouybichev. Il peut également
envoyer des missions dans les endroits où se posent des problèmes d'urbanisme,
par exemple à Tachkent après le tremblement de terre de 1966. Il groupe environ
1 000 personnes à Moscou et dispose de sept ateliers chargés d'étudier les projets.
Chacun de ces ateliers comprend des architectes, des économistes, des géographes,
des ingénieurs de toutes qualifications (construction, canalisations, ponts, etc.).
A ces équipes pluridisciplinaires s'ajoutent quelques sociologues et juristes. LE RÉGIME JURIDIQUE DU SOL URBAIN EN UNION SOVIETIQUE 361
miné par le Gosplan, qui souhaitait en outre créer des industries pape-
tières du fait de la proximité djes, forêts, de l'énergie électrique et! de
l'eau, c'est le Giprogor qui fut chargé d'étudier l'implantation des usines
et corrélativement celle des villes nouvelles à créer.
Dans le cadre régional ainsi tracé, le Giprogor met sur pied pour
chaque ville un projet de plan général d'urbanisme (generality' plan),
détaillé jusqu'au 1/5 000, qui correspond, on le voit, aux plans d'urba
nisme directeurs français ou aux master plans américains. Il prévoit le
développement de la ville sur 10 à 25 ans.
Des plans de détail des quartiers (échelle 1/2 000) sont ensuite
préparés (projekt detal'noj planirovki), qui prévoient l'emplacement des
habitations, des services publics, des voies, le réseau de transports, de
canalisations, etc., mais fixent également le style des bâtiments. Ces plans
sont établis au fur et à mesure de l'urbanisation des quartiers ; ils sont
donc destinés à être exécutés dans les deux ou trois années à venir.
Enfin, poussant la prévision à un degré supplémentaire, le Gipro
gor établit les plans des groupes d'immeubles (au 1/500), ce qui consiste
en réalité le plus souvent à choisir pour le quartier considéré des plans
d'immeubles parmi les huit types environ de constructions préfabriquées
qui ont été officiellement retenus.
A tout cela il faut ajouter d'ailleurs que les terrains agricoles du
périmètre urbain font l'objet d'un plan qui prévoit leur utilisation écono
mique en attendant qu'ils soient livrés à la construction.
En ce qui concerne les villes anciennes, toutefois, l'intervention du
Giprogor est plus limitée : seuls sont élaborés par cet organisme le plan
général et le plan de détail, le plan des immeubles étant dressé par Ije
soviet de la ville. Les grandes villes disposent d'ailleurs de services
spécialisés en matière de construction et d'urbanisme tel le GlavAPU à
Moscou (Direction principale en matière d'architecture et de planificat
ion), organisme dépendant du Soviet de la ville (Mossoviet) et employant
environ 10 000 personnes (22). Ce sont ces organismes qui interviennent
au dernier stade de la planification, pour dresser le plan des quartiers
et des immeubles. La tendance la plus récente en ce domaine consiste
à prévoir des « micro-districts », divisés eux-mêmes en « miero-quar-
(22) Le GlavAPU a une structure décentralisée en plusieurs départements, dont
les principales attributions sont :
— utilisation des terres (concessions notamment) ;
— transports, communications ;
— services techniques (contrôles des constructions portant sur l'hygiène, la
sécurité, les prix, etc.) ;
— contrôle de la construction et de l'architecture ;
— parcs, espaces verts, monuments historiques, etc.
Le GlavAPU a également sous ses ordres plusieurs instituts chargés de la con
ception architecturale des plans (sortes d'agences d'urbanisme) auxquels peuvent
être confiés des projets importants que l'on ne veut pas laisser aux ateliers d'archi
tecture des arrondissements (ainsi le projet de l'avenue Kalinine, qui a été établi
par l'atelier Mosproekt 2).
Un Conseil d'Urbanisme, présidé par le directeur du GlavAPU, et composé
de représentants du ministère de la Construction, des industries de la construction,
de l'Union des Architectes, etc., discute en outre de tous les projets importants.

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