Le régionalisme africain en crise (1965-1966) - article ; n°1 ; vol.12, pg 756-783

De
Annuaire français de droit international - Année 1966 - Volume 12 - Numéro 1 - Pages 756-783
28 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : samedi 1 janvier 1966
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M. le professeur François
Borella
Le régionalisme africain en crise (1965-1966)
In: Annuaire français de droit international, volume 12, 1966. pp. 756-783.
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Borella François. Le régionalisme africain en crise (1965-1966). In: Annuaire français de droit international, volume 12, 1966.
pp. 756-783.
doi : 10.3406/afdi.1966.1904
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/afdi_0066-3085_1966_num_12_1_1904PROBLÈMES INTÉRESSANT LES ÉTATS NOUVEAUX 756
Par contre l'apport de cette jurisprudence au développement du droit
international public, est sans doute limité. On peut regretter de ne pas y
trouver d'éléments pouvant servir à l'adaptation nécessaire, de règles
coutumières souvent fort vagues aux problèmes nouveaux de succession
d'Etats (103) . On doit cependant reconnaître que les divergences politiques
entre les gouvernements en cause risquaient d'ôter tout intérêt pratique à de
telles tentatives.
(103) La Cour d'appel de Bruxelles, dans son arrêt du 4-12-63, dans l'affaire Dumont
notait que la colonisation, telle que l'entendaient les auteurs de la loi de 1908, « leur était
inspirée par des notions juridiques, des concepts humains et des impératifs économiques et
sociaux, inconciliables avec les principes, selon lesquels doivent se régler les effets et consé
quences de la décolonisation. » J.T., 1963, p. 729.
LE REGIONALISME AFRICAIN EN CRISE
(1965 ET 1966)
François BORELLA(*)
On peut affirmer qu'une organisation internationale est en crise lorsqu'elle
n'est plus que la somme arithmétique des Etats qui en sont membres.
L'organisation n'arrive pas, ou plus, à dégager une volonté propre et à agir
comme une entité autonome, elle n'est que le prolongement des politiques
nationales. Une telle situation peut prendre des formes diverses; insidieuse
et détournée sur les aspects financiers, lorsque les Etats membres refusent
la charge de l'œuvre qu'ils récusent en tant qu'oeuvre commune; franche et
nette lorsque les Etats membres mettent en cause la constitution de l'org
anisme; grave et pernicieuse lorsque certains Etats acceptent l'œuvre commune
dans certaines circonstances et la refusent dans d'autres. La crise est tou
jours un signe de mutation de la société internationale que l'organisation
institutionnalise.
C'est le cas actuellement en Afrique. Si les groupes antagonistes de
l'Afrique révolutionnaire et de l'Afrique réformiste se sont réconciliés en
(*) François Borella, Professeur à la Faculté de Droit et des Sciences économiques
de Nancy — Chroniques sur les questions africaines dans cet Annuaire en 1958, 1959,
1961, 1963 et 1964. ,
LE RÉGIONALISME AFRICAIN 757
1963 pour fonder l'Organisation de l'Unité Africaine, c'est que la dialectique
révolution-réformisme s'est trouvé transcendée par la force de l'appel à
l'unité. C'est l'unité africaine qui est révolutionnaire, pensaient les uns, c'est
l'unité africaine qui assurera une sage évolution vers les réformes nécessaires
dans la paix, estimaient les autres. .
Cet équilibre ambigu a été rompu, d'abord par les crises internes des
Etats. Les coups d'Etat et les luttes ethniques intérieures ont durement
secoué l'Afrique ces dernières années (1). Ensuite par les différends entre
Etats africains qui- sont souvent la conséquence de difficultés .internes.1 La
querelle entre les Etats francophones d'Afrique et le Ghana du Président
N'Krumah a dominé la scène africaine en 1965; l'opposition de la Guinée au
Ghana du général Ankrah l'année 1966. Enfin les échecs de la lutte contre
la colonisation et le néo- colonialisme: la proclamation unilatérale d'indépen
dance de la Rhodésie le 11 novembre 1965 par un gouvernement minoritaire
blanc est le premier et le plus spectaculaire succès de l'Afrique « contre-
révolutionnaire » sur l'Afrique décolonisée depuis la création de l'O.U.A.
L'O.U.A. a subi fortement le contre-coup de ces phénomènes. Elle
demeure certes une institution nécessaire de la société internationale afri
caine et les nouveaux Etats africains indépendants y ont adhéré et ont été
admis sans . difficultés (2) . Mais ses structures et son fonctionnement ont
été mis en cause; l'O.U.A., loin de se renforcer s'est affaiblie (3). Elle a eu
le plus grand mal à fonctionner et les résultats obtenus sont minces. Il n'est
plus question de faire de l'O.U.A. l'embryon de futurs Etats unis d'Afrique,
le mot d'ordre est de survivre. Les projets du président N'Krumah semblent
« enterrés » pour longtemps (4) , l'Organisation s'est donné un budget
d'extrême austérité qui réduit ses ambitions.
(1) Rappelons quelques faits : — en 1965 : Burundi, assassinat du Premier Ministre en
janvier, meurtres raciaux; Algérie : coup d'Etat militaire le 19 juin; Congo-Léopoldville :
coup d'Etat militaire le 25 novembre; Guinée : complot de novembre; Dahomey : coup d'Etat
militaire du 22 décembre; Rhodésie : déclaration unilatérale d'indépendance le 12 novembre.
— En 1966 : Haute-Volta : coup d'Etat militaire le 3 janvier; Centrafrique : coud d'Etat le 1er janvier; Nigeria : coup et émeutes raciales le 17 janvier, puis
le 30 juillet à nouveau; Mauritanie : difficultés raciales en février; Ouganda : troubles poli
tiques en février et en mai; Ghana : coup d'Etat militaire le 24 février; Kenya et Congo-
Brazzaville : difficultés politiques en avril, mai, juin; Burundi : destitution du roi en août,
élimination du nouveau roi en décembre; Togo : échec d'un coup d'Etat en novembre;
Soudan : luttes raciales depuis plusieurs années, etc..
(2) L'O.U.A. compte au 31 décembre 1966, trente-huit membres. En 1965 a adhéré la
Gambie (indépendante depuis le 18 février 1965), en 1966 le Botswana (ex-Bechuanaland,
indépendance le 29 septembre 1966) et le Lesotho (ex-Basutoland, indépendance le 8 octobre
1966) .
(3) Elle a cependant réussi à s'imposer à la société internationale universelle comme la
seule organisation régionale continentale. L'O.N.U., sur rapport du secrétaire général (S.G.
A 6174) a, à la 20e session de l'Assemblée Générale, adopté une résolution (2011 XX) du 11
octobre 1965 sur la coopération O.N.U. — O.U.A.
(4) A la conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement à Accra, le 21 octobre 1965,
il rappelait : « je suis plus convaincu que jamais que l'Afrique devrait s'unir pour constituer
un seul Etat au sein d'un gouvernement d'Union. C'est là le point de vue que j'ai exprimé
à Addis-Abéba en 1963 et l'année dernière au Caire. J'y tiens toujours ». Mais pour tourner
l'hostilité à ce projet ambitieux de gouvernement continental, il proposait à la conférence
une formule plus modeste de Conseil Exécutif» qui serait l'aile executive des chefs d'Etat PROBLÈMES INTÉRESSANT LES ÉTATS NOUVEAUX 758
Dans le même temps que le régionalisme continental perdait de , son
dynamisme, les organismes régionaux et locaux retrouvaient une importance
que beaucoup d'Etat critiquent. Les Etats francophones, non sans difficultés
et sans crises, ont reconstruit l'Union Africaine et Malgache, que l'O.U.A.
avait détruite, sous la forme édulcorée de l'Organisation commune africaine
et malgache. Des groupes restreints prennent en charge des aspects régionaux
ou locaux de la coopération nécessaire entre Etats voisins.
Nous verrons ces manifestations de la crise du régionalisme africain en
deux points : la crise de l'O.U.A. et les regroupements non continentaux.
I. — LA CRISE DE L'ORGANISATION DE L'UNITE AFRICAINE
Cette crise se présente sous un double aspect. D'une part les organes
de l'O.U.A. sont placés devant des difficultés considérables pour fonctionner
et remplir leur rôle D'autre part les décisions prises se révèlent inefficaces
et même inappliquées.
A. — La mise en cause du fonctionnement des organes de l'O.U.A.
La mise en cause du des organes de l'O.U.A. ne résulte
pas d'une volonté de détruire, ni même de modifier la machinerie institu
tionnelle de l'Organisation. Elle n'est pas non plus le fait d'Etats qui veulent,
sans sortir de l'Organisation, ne plus participer à ses travaux parce que les
décisions prises semblent en contradiction avec certains principes ou intérêts
vitaux. En d'autres termes, il ne s'agit ni d'un moyen de pression pour
réformer l'Organisation, ni d'un « boycott ».
En réalité, on constate simplement le prolongement au niveau des organes
de l'O.U.A. des querelles diplomatiques entre Etats africains. En ce sens la
crise actuelle est moins grave que l'on ne pourrait le croire hors d'Afrique
et nous verrons que certaines causes de crise peuvent disparaître aussi brus
quement qu'elles sont apparues (5); elle ne met en tout cas pas en cause
l'existence même de l'Organisation et de ses organes. Mais d'un autre point
et de gouvernement ». Désigné par celle-ci en son sein et chargé d'exécuter ses décisions,
« le Conseil Exécutif sera chargé de la responsabilité de prendre l'initiative politique et de
faire les recommandations à la conférence et aux gouvernements sur des questions intéressant
les buts et objectifs de 1'O.U.A. » « ... la conférence élirait un président de l'Union et un
certain nombre de vice-présidents qui se réuniraient périodiquement... » (discours d'ouver
ture de la conférence — publication officielle du Ghana, p. 8 et 9). Ce projet largement discuté
recueillait 18 voix, six de moins que la majorité nécessaire des 2/3. Finalement la conférence
renvoya la question à la 3e conférence des chefs d'Etat à Addis-Abéba en novembre 1966. A
cette date M. N'Krumah, était éliminé de la scène africaine et le projet ne fut même pas
discuté.
(5) Le meilleur exemple est le « cas Tschombé », voir plus bas. LE RÉGIONALISME AFRICAIN 759
de vue, elle est plus grave que ne le disent les africains. Elle met en effet
en cause la notion même d'organisation internationale. Si les Etats membres
d'une organisation estiment en effet ne plus pouvoir participer aux travaux
et au fonctionnement de l'organisation lorsque ce fonctionnement n'aboutit
pas aux résultats escomptés, s'ils refusent de siéger dans les organes communs
à côté de gouvernements dont ils critiquent l'orientation politique, ces Etats
ne se conduisent plus comme des membres d'une organisation. Tout au plus
se retrouve-t-on au niveau de la conférence diplomatique classique et même
plus bas au niveau d'une société internationale inorganisée. Ou alors les
Etats africains veulent en revenir à un régionalisme politique contre le régio
nalisme géographique dont l'O.U.A. est l'institution. C'est bien en effet cette
tentative du (ou plutôt des) régionalismes politiques qui explique la crise
de l'O.U.A. en 1965 et 1966. C'est pourquoi tous les efforts de conciliation ont
tendu à faire accepter aux Etats en conflit ou en opposition un minimum de
vie commune. Concrètement les organes de l'O.U.A. ont essayé de survivre
plutôt que de s'affirmer et de se développer, II s'agissait d'arriver à se réunir
et à travailler ensemble plutôt que d'obtenir des résultats efficaces. On
mesure ainsi la profondeur de la crise. Pour se réunir les diplomates africains
ont dû déployer un puissant dispositif de conciliation entre certains des memb
res qui n'acceptaient plus de siéger côte à côte. A cette crise politique
s'ajoute une crise financière qui a mis en cause le fonctionnement pratique
des institutions administratives de l'Organisation. En réalité le peu d'empres
sement des Etats membres à payer les frais de de l'Organi
sation et leur volonté de réduire le coût financier du panafricanisme n'est que
l'aspect concret de leur scepticisme à l'égard de l'Organisation créée dans
l'enthousiasme à Addis-Abéba.
1) La mise en cause du fonctionnement des organes politiques.
Tel est d'abord le cas pour la 2e session de la conférence des chefs d'Etat
et de gouvernement. Celle-ci avait été prévue pour septembre 1965 à Accra.
La session s'est heurtée à deux obstacles. En premier lieu s'est posée une
question de date. La conférence des Etats afro-asiatiques qui n'avait pu se
dérouler à Alger en juin 1965 avait été renvoyée au 5 novembre 1965 dans
la même ville par décision du Comité préparatoire permanent (6). Cela
n'avait pas de conséquence ni pratique ni juridique sur la conférence au
sommet de l'O.U.A. puisque celle-ci était prévue pour le 5 septembre. Mais
au début du mois d'août, le Ghana faisait savoir qu'il n'était pas prêt maté
riellement à recevoir les chefs d'Etats et de gouvernement, et qu'il proposait
le renvoi au 21 octobre. Le gouvernement algérien s'est opposé à cette de
mande pour des raisons pratiques (crainte de chevauchement entre la réunion
de 1'O.U.A. et la conférence afro-asiatique) et juridiques : il faut une déci-
(6) Texte intégral in Le Monde 29 juin 1965. PROBLÈMES INTÉRESSANT LES ÉTATS NOUVEAUX 760
sion à la majorité des 2/3 des membres pour modifier la date de la confé
rence au sommet de l'O.U.A* A titre transactionnel l'Algérie proposait la
mi-décembre pour la réunion d'Accra (7). Finalement la majorité des 2/3
des membres s'est prononcée pour le 21 octobre 1965.
Cette querelle de date n'aurait qu'un intérêt anecdotique si elle ne tra
duisait la difficulté à se réunir et si elle ne se doublait d'un second obstacle
bien plus grave.
En effet non seulement la date de la réunion, mais le lieu même a fait
problème. L'offensive, car il s'est agi d'une véritable guerre diplomatique,
a été menée par les Etats francophones, contre le Ghana de M. N'Krumah.
Dès la conférence de Nouakchott (10-12 février 1965, voir ci-dessous),
les 12 chefs d'Etat francophones présents qui venaient de créer l'Organisation
Commune Africaine et Malgache, condamnaient dans une résolution certains
Etats et notamment le Ghana, accusés d'accueillir et d'entraîner sur leur sol
des agents de subversion des gouvernements africains (8). Il s'en est suivi
l'envoi par le Conseil de l'Entente d'une série de « missions ministérielles »
dans la plupart des capitales africaines pour demander la fixation d'un autre
lieu de réunion.
La Nigeria propose alors, le 27 avril 1965, de réunir en session extra
ordinaire le conseil des ministres sur le problème de la réunion de la confé
rence d'Accra. En d'autres termes, il s'agit de se réunir pour savoir où
l'on se réunira.
La proposition est à l'étude par les chancelleries africaines lorsque le
26 mai 1965 l'O.CA.M. se réunit à Abidjan au niveau des chefs d'Etat en
session extraordinaire et décide d'accepter la proposition nigérienne et de
boycotter la réunion d'Accra. En même temps l'admission en son sein du
Congo-Léopoldville, dont le chef de gouvernement est M. Tschombé, . est
acceptée (9).
A cette date la rupture semble donc consommée. L'O.U.A. apparaît en
voie d'éclatement. L'Afrique « réformiste » n'est-elle pas en train de se
reconstituer comme en 1961, autour des Etats francophones ?
Dans ces conditions une. forte majorité d'Etats africains . approuvent
l'initiative de la Nigeria (28 sur 36) et le Conseil des Ministres se réunit en
(7) Une intense activité diplomatique s'en est suivie portant sur la fixation de la date.
Cet objet de négociation apparemment dérisoire a mobilisé les ministres des affaires étran
gères, certains autres ministres et même certains chefs d'Etat africains pendant près de deux
mois (septembre-octobre 1965).
(8) La tentative d'assassinat du président du Niger le 13 avril 1965 à Niamey a été inter
prétée par eux comme la preuve des visées subversives du Ghana. Le président du Ghana a,
dans un télégramme à M. Hamiani Diori, protesté contre ces accusations émanant € des enne
mis de 1'O.U.A. Ils font cela avec la conviction que de cette façon ils pourront porter atteinte
au succès de la conférence au sommet de 1'O.U.A. à Accra » (dépêche Reuter 23 avril 1965) .
(9) Cependant cinq Etats membres de l'O.C.A.M. n'étaient pas présents à Abidjan :
Cameroun, Congo-Brazzaville, Mauritanie, République Centrafrique, Ruanda, mais les deux
derniers ont accepté les décisions prises. -
RÉGIONALISME AFRICAIN 761 LE
session extraordinaire à Lagos du 10 au 13 juin 1965. Les Etats membres
de 1'O.C.A.M. sont présents et le Ghana, après avoir hésité, accepte de par
ticiper à la session si bien que tous les membres de l'O.U.A. sont présents.
Après des débats semble-t-il orageux, mais à huis clos, le Conseil décide
le 11 juin de créer un Comité ad hoc formé de 5 Etats : Ethiopie, Gambie,
Mali, Nigeria, Tunisie, chargé de « soumettre des propositions destinées à
réconcilier les pays de 1'O.C.A.M. et le Ghana». Finalement le 13 juin le
Conseil se sépare après avoir adopté à l'unanimité une résolution qui maint
ient à Accra le siège de la conférence des chefs d'Etat, recommande à cha
que Etat membre de s'y rendre et au Ghana d'assurer la sécurité des délé
gations en luttant contre les groupes de réfugiés politiques subversifs (10).
Les deux parties obtiennent donc des satisfactions et font des concessions.
Mais cela ne suffira pas. La réunion d'Accra ne groupera pas tous les memb
res de l'O.U.A. La session ordinaire (la 5e) du conseil des Ministres qui
précède la conférence des chefs d'Etat se déroule du 14 au 20 octobre 1965,
mais neuf Etats sont absents (Côte d'Ivoire, Dahomey, Gabon, Haute Volta,
Madagascar, Niger, Centrafrique, Tchad, Togo). On voit donc que ce n'est
pas l'O.C.A.M. tout entière qui a estimé insuffisantes les mesures prises par
le gouvernement ghanéen contre les réfugiés politiques, mais seulement la
majorité des Etats membres (11). En revanche, la participation du Congo-
Léopoldville n'a pas fait problème : M. Tschombé venait d'être éliminé du
pouvoir par le président Kasavubu (le 13 octobre), ce dernier fut lui-même
destitué de son poste de chef d'Etat par le général Mobutu le 25 novembre
1965.
Finalement la 2" session ordinaire de la conférence des chefs d'Etat et
de gouvernement s'est déroulée à Accra du 21 au 25 octobre 1965 avec la
participation de 28 Etats membres : 19 étaient représentés par leur chef d'Etat
ou de gouvernement, et 9 par des ministres (Bechuanaland, Burundi, Kenya,
(10) Texte intégral des résolutions adoptées par la 5e session extraordinaire du Conseil
des Ministres in Articles et Documents (Documentation française) n° 0.1722-23 du 17/19 août
1965. Le conseil « prend acte avec satisfaction... des dispositions réaffirmées par ce gouver
nement (du Ghana) d'expulser de son territoire avant la conférence et dans le pays de leur
choix, toutes les personnes dont la présence est considérée comme indésirable et d'interdire la
formation de tous groupes politiques dont le but est de s'opposer à tout Etat membre de
l'O.U.A. c ... prend note que le gouvernement du Ghana dans le but de dissiper toutes les
appréhensions invite le président du Conseil des Ministres et le secrétaire général administ
ratif de l'O.U.A. à se rendre au Ghana avant l'ouverture de la conférence au sommet en vue
de constater les mesures prises pour le succès de la conférence » ... « recommande enfin à tous
les Etats membres de participer effectivement à la prochaine session de la conférence des
chefs d'Etat et de gouvernement ».
(11) Une ultime et solennelle tentative de réconciliation avait cependant semblé réussir.
Le président du Mali (M. Modibo Keita) réunissait en effet le 14 octobre à Bamako MM.
N'Krumah, Houphouët-Boigny, Diori Hamani et Maurice Yameogo, présidents respectivement
du Ghana, de la Côte-d'Ivoire, du Niger et de la Haute-Volta. Le communiqué publié à
l'issue de la réunion manifestait la volonté c d'appliquer la charte de 1'O.U.A. et les articles
relatifs à la non-ingérence dans les affaires intérieures et à l'amitié entre Etats »; il prévoyait
que les gouvernements c s'engagent à entretenir avec le gouvernement du Ghana des rela
tions fraternelles, ce qui n'autorisera plus que des éléments opposants à l'un des quatre
gouvernements puissent résider dans l'un des pays ». 762 PROBLÈMES INTÉRESSANT LES ÉTATS NOUVEAUX
Libye, Maroc, Ouganda, Centrafrique, Sénégal, Tunisie). Huit Etats franco
phones n'étaient pas présents : Côte d'Ivoire, Dahomey, Gabon, Haute-Volta,
Madagascar, Niger, Tchad et Togo. Comme nous le verrons la conférence ne
fut pas un échec, mais elle ne fut pas non plus un succès. Le président maur
itanien, M. Moktar Ould Daddah, déclarait à l'issue des travaux : « Addis
Abéba fut la naissance, le Caire l'organisation, Accra aura été l'épreuve.
Mais en fin de compte, une épreuve salutaire et 1'O.U.A. en sort renfor
cée ■» (12).
Cet optimisme prudent n'a pas été entièrement confirmé par les faits.
Certes devant la gravité de l'affaire rhodésienne l'O.U.A. a semblé refaire
son unité. Le Conseil des ministres se réunit en session extraordinaire à
Addis-Abéba les 3 et 4 décembre 1965, à la suite de la proclamation unila
térale d'indépendance du gouvernement et du parlement rhodésien faite le
11 novembre 1965. Trente-quatre Etats sont présents (la Gambie et le Ruanda
sont absents) et adoptent à l'unanimité une résolution comportant, comme
on l'a dit, un véritable ultimatum adressé à la Grande-Bretagne : les Etats
africains décident de rompre les relations diplomatiques avec la Grande-
Bretagne si celle-ci ne met pas fin à la « rébellion » rhodésienne le 5 décem
bre 1965.
Cette mesure prise à huis clos ouvre une nouvelle crise pour l'O.U.A.
En effet, le quart seulement des Etats membres appliqueront cette décision;
ce sont : Guinée, Mali, R.A.U., Tanzanie, Congo -Brazzaville, Soudan, Maur
itanie, Ghana, Algérie et Somalie, du 15 ou 19 décembre 1965. L'impuissance
de l'O.U.A., non seulement à résoudre le problème rhodésien, mais surtout
à faire appliquer ses propres résolutions par ceux qui les ont décidées (13) ,
est une cruelle illustration de la faiblesse de l'Organisation.
C'est dans ces conditions que se sont produites les nouvelles difficultés
à se réunir qui marquent l'année 1966. Celles-ci sont comme la réédition de
celles de 1965 mais en inversant les rôles. En 1965 ce sont les Etats dits
modérés ou réformistes qui refusent de siéger; en 1966 ce sont les dits
révolutionnaires. Le coup d'Etat militaire du colonel Kotoka qui élimine
M. N'Krumah, en visite en Chine, de la présidence du Ghana, le 24 février
1966, aboutit le 25 à la création d'un Conseil national de Libération présidé
par le général Ankrah. Or, le conseil des ministres de l'O.U.A. tient sa
(12) Déclaration faite au journal < Le Monde » 27 octobre 1965.
(13) Juridiquement, comme nous l'avons noté dans cet Annuaire 1963, p. 854, les réso
lutions de 1'O.U.A. ne sont pas obligatoires pour les Etats membres. On peut cependant
s'étonner qu'une décision aussi grave ait été prise à l'unanimité et aussitôt reniée par ceux
qui l'avaient adoptée. Les débats ont eu lieu à huis clos et on ignore donc les conditions de
ce vote. Remarquons que cette décision était la simple application de la résolution sur la
Rhodésie votée à Accra par la conférence au sommet qui « décide de reconsidérer toutes les
relations politiques, économiques, diplomatiques et financières avec le gouvernement du
Royaume-Uni au cas où ce gouvernement accorderait ou tolérerait l'indépendance de la
Rhodésie du Sud sur la base d'un de minorité ». Texte intégral in Articles et
Documents (Doc. Fr.) n° 0.1778-79 du 25/28 décembre 1965. LE RÉGIONALISME AFRICAIN 763
6a session ordinaire du 28 février au 6 mars 1966. Le Conseil, après d'âpres
débats, admet la représentation du Ghana par la délégation envoyée par le
Conseil de Libération. Immédiatement (le 1er mars), le Mali et la Guinée
décident de ne plus siéger, suivis le 3 mars, par la Tanzanie et la R.A.U.
La discussion sur le problème rhodésien ayant abouti à un texte trop édulcoré
à leurs yeux, d'autres délégations décident de quitter la session du Conseil
des ministres : la Somalie, l'Algérie et le Kenya le 4 mars, le Congo-Brazzav
ille le 5 (14). Le parallélisme avec la situation à l'issue de la 4e session
ordinaire se manifeste même dans certaines déclarations ministérielles d'Etats
qui ont vu dans cette réunion le triomphe de l'Afrique modérée (15).
La 7* session ordinaire du Conseil des Ministres, précédant la réunion
de la 3e Conférence au sommet, s'est ouverte le 31 octobre 1966 à
Addis-Abéba. Tous les Etats membres (36) avaient délégué des représentants,
et le Conseil a approuvé, dès sa première séance, l'admission des deux nou
veaux Etats africains indépendants : le Botswana (ex-Bechuanaland, indé
pendant le 29 septembre 1966) et le Lesotho (ex-Basutoland, indépendant le
4 octobre 1966) en dépit des réticences de nombreux Etats membres estimant
que les deux nouveaux Etats étaient économiquement trop liés à l'Afrique
du Sud pour devenir membres de l'O.U.A. et donc respecter les résolutions
concernant la lutte contre ce pays.
Or le 29 octobre 1966, l'avion de la délégation guinéenne à l'O.U.A. diri
gée par le ministre des affaires étrangères faisait escale à Accra. Les nou
veaux dirigeants ghanéens décidaient de faire prisonniers les membres de la
délégation. Le communiqué du gouvernement d'Accra qui tenta de justifier
cette décision déclare : « le ghanéen a été conduit à prendre
de telles mesures pour obtenir réparation de la part d'un pays qui a montré
un total mépris des coutumes internationales » et il précise que « les per
sonnalités guinéennes arrêtées ne seront libérées que si la Guinée libère les
Ghanéens détenus illégalement dans ce pays». Il s'agit donc, semble- t-il,
d'une mesure de représailles c'est-à-dire « d'une mesure de contrainte, déro
gatoire aux règles ordinaires du droit international, prises par un Etat à la
suite d'actes illicites commis à son préjudice par un autre Etat et tendant
à imposer à celui-ci le . respect du droit » (16) . Mais la représaille suppose
une proportion entre l'acte illégal accompli en réponse à l'acte illégal attaqué.
Or il est évident que l'arrestation de diplomates étrangers en transit dans un
(14) Au total, ces 8 Etats avaient rompu leurs relations diplomatiques avec la Grande-
Bretagne en décembre 1965. La correspondance entre les deux démarches est donc très nette.
Le nouveau régime ghanéen a immédiatement rétabli les relations diplomatiques avec la
Grande-Bretagne. Quant à la Mauritanie, 10e Etat ayant rompu, elle souhaitait jouer un rôle
conciliateur.
(15) Par exemple, déclaration à la séance finale du ministre ivoirien des affaires étran
gères : « Nous viendrons à bout de nos problèmes et la réconciliation africaine se fera. La
conférence a surmonté ses passions » (dépêche de TA.F.P. du 7 mars 1966) .
(16) Définition de M. Ch. Rousseau — Droit international public — Paris Sirey 1953,
p. 538. PROBLÈMES INTÉRESSANT LES ÉTATS NOUVEAUX 764
aéroport international est une mesure d'une extrême gravité qui n'a, sem-
ble-t-il, aucun précédent ni en temps de paix ni en temps de guerre. Le
communiqué éthiopien du 30 octobre affirmait avec quelque apparence de
raison : « la détention par le Ghana de la délégation ministérielle à la Con
férence des ministres de l'O.U.A. constitue une violation de la loi internat
ionale, des pratiques internationales et des conventions relatives aux privi
lèges et immunités signées par tous les pays de l'O.U.A. y compris le Ghana...
Le Ghana ayant saisi l'O.U.A. d'une demande d'examen de la question rela
tive à la détention des étudiants ghanéens à Conakry n'est pas en droit d'agir
de façon unilatérale et de prendre des mesures qui ne vont pas dans le sens
d'une solution pacifique du problème ». La notion de représailles est donc
largement dépassée (17).
On pouvait donc à ce moment s'attendre à des décisions spectaculaires
et peut être même à une intervention armée guinéenne en faveur de
M. N'Krumah (18).
Un certain nombre d'Etats avaient tiré de cette affaire la conclusion qu'il
fallait condamner sévèrement le Ghana (c'est le cas notamment de l'Algérie,
la R.A.U., la Tanzanie) mais la majorité a estimé qu'il était préférable de
procéder par voie de conciliation. C'est pourquoi dès le 31 octobre 1966, le
Conseil des ministres envoyait une mission de bons offices à Accra et Conakry.
Son premier objectif était d'obtenir la libération de la délégation guinéenne,
le second d'améliorer les relations entre les deux Etats. Composée de ministres
du Congo-Kinshasa, du Kenya et du Sierra-Leone, la commission rencontra
les plus grandes difficultés pour mener sa tâche à bien. Secondée par les
efforts individuels de certains Etats (Ethiopie, Nigeria, R.A.U.), la mission
réussit le 3 novembre à obtenir que la Guinée accepte la sortie de son terri
toire des Ghanéens qui en exprimaient le désir dans certaines formes, mais
le 5 novembre seulement elle obtenait la libération des 19 membres de la
(17) Certes la Guinée avait elle-même violé la Charte de l'O.U.A. en accordant un asile
politique à l'ancien président du Ghana, et en lui offrant les moyens de mener une lutte
contre le nouveau régime ghanéen, en particulier par l'utilisation de la radiodiffusion gui
néenne pour inciter les Ghanéens à se débarrasser du nouveau régime. Mais le Ghana n'a pas
invoqué cette ingérence dans les affaires intérieures pour justifier son acte; il a seulement
parlé de la détention, en fait plus exactement de l'assignation à résidence, de ressortissants
ghanéens qui souhaitaient rentrer au Ghana. Le prétexte est donc assez mince. En réalité, il
s'agissait pour le Ghana d'exprimer violemment son hostilité et ses protestations à l'égard de
l'ensemble de l'attitude guinéenne à son endroit, notamment à propos de l'annonce specta
culaire par le président Sekou Touré le 2 mars 1966 que « le camarade Kwane N'Krumah
peut être considéré comme le chef de l'Etat de la Guinée et comme le secrétaire général du
Parti démocratique de Guinée >. Certaines agences de presse avaient même fait état de bruits
selon lesquels M. N'Krumah serait désigné comme chef de la délégation guinéenne à la
XXI» assemblée générale de l'O.N.U.
(18) Voir in Le Monde du 12 mars 1966 la déclaration de M. Sekou Touré. Cette menace
d'intervention armée négligeait deux éléments du problème : d'une part, le Ghana et la
Guinée n'ont pas de frontières communes, une guerre terrestre supposait l'utilisation du terri
toire ivoirien et la Côte-d'Ivoire était décidée à s'y opposer, d'autre part, le Ghana et la
Guinée étaient militairement incapables de s'affronter sur mer et dans les airs. Ils s'agissait
donc surtout de propagande, plus ou moins violente, faite par la Voix de la Révolution (radio-
Conakry) contre le régime du général Ankrah.

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