Le statut du magistrat en Italie - article ; n°1 ; vol.59, pg 7-25

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Revue internationale de droit comparé - Année 2007 - Volume 59 - Numéro 1 - Pages 7-25
Statute of the judges and justice organization are present time issues in several Countries of Europe. The article describes the evolution of the Italian system and the broken course to guarantee independence of magistrate and quality of the justice from the birth of the Republic to the reform of the Berlusconi government to the hopes, up to now disappointed, dependent on the change of the parliamentary majority. Separation of the careers or the functions, guarantees of independence for the prosecuting attorney, career profile, civil and disciplinary liability for the judge or prosecutor in their quality of authors of a judicial decision, evaluations of professionalism: these are the tackled questions. They are the same problems to which French magistrate must face. From here the interest to know how they were solved in a very close Country.
Statut des juges et organisation judiciaire sont à la une dans plusieurs Pays d’Europe. L’article décrit l’évolution du système italien et le parcours accidenté pour garantir indépendance de la magistrature et qualité de la justice, de la naissance de la République à la réforme du gouvernement Berlusconi, aux espoirs, jusqu’ici déçus, liés au changement de la majorité parlementaire. Séparation des carrières ou des fonctions, garanties d’indépendance pour le parquet, déroulement de la carrière, responsabilité civile et disciplinaire du magistrat en sa qualité d’auteur d’une décision de justice, évaluations de professionnalisme, sont les questions abordées. Il s’agit des mêmes problèmes auxquels doit faire face la magistrature française. D’où l’intérêt de connaître comment ils ont été résolus dans un Pays très proche.
19 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : lundi 1 janvier 2007
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R.I.D.C. 1-2007
    LE STATUT DU MAGISTRAT EN ITALIE    Maria Giuliana CIVININI       Statut des juges et organisation judiciaire sont à la une dans plusieurs Pays dEurope. Larticle décrit lévolution du système italien et le parcours accidenté pour garantir indépendance de la magistrature et qualité de la justice, de la naissance de la République à la réforme du gouvernement Berlusconi, aux espoirs, jusquici déçus, liés au changement de la majorité parlementaire. Séparation des carrières ou des fonctions, garanties dindépendance pour le parquet, déroulement de la carrière, responsabilité civile et disciplinaire du magistrat en sa qualité dauteur dune décision de justice, évaluations de professionnalisme, sont les questions abordées. Il sagit des mêmes problèmes auxquels doit faire face la magistrature française. Doù lintérêt de connaître comment ils ont été résolus dans un Pays très proche.  Statute of the judges and justice organization are present time issues in several Countries of Europe. The article describes the evolution of the Italian system and the broken course to guarantee independence of magistrate and quality of the justice from the birth of the Republic to the reform of the Berlusconi government to the hopes, up to now disappointed, dependent on the change of the parliamentary majority. Separation of the careers or the functions, guarantees of independence for the prosecuting attorney, career profile, civil and disciplinary liability for the judge or prosecutor in their quality of authors of a judicial decision, evaluations of professionalism: these are the tackled questions. They are the same problems to which French magistrate must face. From here the interest to know how they were solved in a very close Country.                                                       Conseiller référendaire à la Cour de Cassation italienne ; ancien membre du Conseil Supérieur de la Magistrature italien.
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I. LE SYSTÈME CONSTITUTIONNEL   La Constitution républicaine italienne, née des décombres de la dictature fasciste, souhaita garantir et rendre effectif le principe dindépendance de la magistrature, jusquici subordonnée aux organes politiques prévus par la constitution, à lexécutif et, en quelque sorte, aux organes de police (auxquels revenait de fait linitiative des procédures par lesquelles laction pénale était exercée). Les instruments pour réaliser une telle indépendance furent : -laffirmation du principe que le juge nest soumis quà la loi (article 101 de la Constitution) 1 , -lélimination de la hiérarchie (article 107 de la Constitution : « les magistrats ne se distinguent entre eux quen raison de la diversité de leurs fonctions »), -linstitution du Conseil Supérieur de la Magistrature (article 104 de la Constitution). Selon la Constitution, « la magistrature constitue un ordre autonome et indépendant de tout pouvoir » (article 104, premier alinéa) et « le Conseil Supérieur de la Magistrature est présidé par le Président de la République » (alinéa 2) « garant du respect de léquilibre constitutionnel entre les pouvoirs de lÉtat ». Aux termes de larticle 105 de la Constitution, « relèvent du Conseil Supérieur de la Magistrature, selon les normes sur lorganisation judiciaire, le recrutement, laffectation et les mutations, lavancement et les mesures disciplinaires à légard des magistrats ». Aux termes de larticle 110 de la Constitution, « sans préjudice des compétences du Conseil Supérieur de la Magistrature, lorganisation et le fonctionnement des services relatifs à la justice incombent au ministre de la Justice». Le modèle italien prévoit donc une nette répartition des compétences entre le Conseil et le Ministère. Le Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) est le garant de lautonomie et de lindépendance « interne » et « externe » des magistrats 2  et cest à lui quappartiennent toutes les décisions concernant le statut  du magistrat et, de façon plus générale, l« administration » de la juridiction. Au Ministère de la Justice sont confiées les fonctions de gestion de services (bilan, bâtiments, salles, greffiers, fonctionnaires, support                                                  1 Le principe vise à empêcher tout contrôle des pouvoirs exécutifs ou législatifs sur le pouvoir judiciaire dans un système caractérisé par le contrôle « diffus » de conformité des lois à la Constitution : chaque juge doit interpréter la loi à la lumière des principes constitutionnels et, sil juge que la loi, quil doit appliquer dans une affaire, nest pas conforme à la Constitution, saisir la Cour Constitutionnelle. 2  Lexpression « magistrats » fait référence aux juges ordinaires, aux magistrats du ministère public et aux juges non professionnels.
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technologique) ; il lui revient aussi le pouvoir dinspection et de contrôle sur le fonctionnement des juridictions 3 .   II.  LES GARANTIES DINDÉPENDANCE, DAUTONOMIE ET DIMPARTIALITÉ   En Italie, pour des raisons historiques (la dictature, le passage de la dictature à la démocratie à travers la guerre et la résistance, le comportement de la magistrature pendant le fascisme), indépendance et autonomie ont longtemps été considérées comme les principaux indicateurs de la qualité de la justice 4 . Il en a découlé un système dans lequel les garanties dindépendance et dautonomie « interne » et « externe » sont très fortes. Lindépendance « externe » est garantie par un recrutement par concours, linamovibilité, les mutations et les promotions décidées par le CSM, par la protection de magistrats objets dattaques illégitimes pouvant miner leur indépendance à travers ladoption, par le Conseil supérieur de la magistrature, de délibérations « en protection ». Quant à lindépendance « interne », elle se manifeste par labsence de hiérarchie, des règles dorganisation des juridictions fixées par le CSM, un contrôle du CSM sur les tableaux de composition de juridictions, sur lorganisation et les critères daffectation des affaires, une carrière organisée selon un système                                                  3 Le système constitutionnel italien prévoit donc la cohabitation de deux institutions centrales, CSM et Ministère, dont les compétences peuvent se superposer et devenir occasion de conflit (par exemple en matière de « géographie » judiciaire, de distribution des ressources sur le terrain, de politique du personnel). À cette duplication des organes correspond la présence dans les juridictions de deux figures de chefs : le chef de juridiction, magistrat, nommé par le CSM qui est chargé de la responsabilité générale de la gestion de la juridiction en ayant la tache spécifique de coordonner et contrôler les magistrats, et le greffier en chef nommé par le Ministère, responsable des services et des ressources. La distinction des fonctions et des responsabilités nest pas très claire et aboutit souvent à des difficultés de gestion. 4  Pour une bibliographie essentielle sur lorganisation judiciaire en Italie, v.  A.  PIZZORUSSO, Lorganizzazione della giustizia in Italia , Turin, 1982 ; A. GUSTAPANE, Lautonomia e lindipendenza della magistratura ordinaria nel sistema costituzionale italiano , Milan, 1999 ; B. GIANGIACOMO, V. MACCORA, I. MANNUCCI PACINI, Lorganizzazione della giurisdizione dopo le riforme , Bologne, 2000 ; F. CIPRIANI, Materiali per lo studio dellordinamento giudiziario , Naples, 2001 ; S. PANIZZA, A. PIZZORUSSO, R. ROMBOLI (dir.), Testi e questioni di ordinamento giudiziario e forense , Pise, 2002 ; N. ZANON et F. BIONDI,  Diritto costituzionale dellordine giudiziario, Milan, 2002 ; G. VERDE, Lordinamento giudiziario , Milan, 2003 ; G. DI FEDERICO (dir.), Manuale di ordinamento giudiziario , Milan, 2004 ; F. DAL  CANTO E R. ROMBOLI  (dir.), Contributo al dibattito sullordinamento giudiziario , Turin, 2004 ; S. GAMBINO,  La magistratura nello Stato costituzionale , Milan, 2004 ; Giustizia più efficiente e indipendenza dei magistrati a garanzia dei cittadini, Atti del XXVII, Congresso nazionale della Associazione Nazionale Magistrati , Milan, 2004 ;  Efficienza della giustizia e difesa della Costituzione, Atti del XXVIII Congresso nazionale della Associazione Nazionale Magistrati , Naples, 2006 ; « La controriforma dellordinamento giudiziario alla prova dei decreti delegati  », in Questione Giustizia , n° 1-2006.
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davancement quasi automatique, basé sur lancienneté sauf en cas de faute. Tous ces facteurs ont abouti à un « statut » aux garanties dindépendance peut-être sans précédent. Un des principaux problèmes auquel nous sommes confrontés aujourdhui est de conjuguer indépendance et efficacité de la justice, haut niveau de professionnalisme et responsabilité. Malheureusement, les rapports très difficiles entre politique et justice, qui ont caractérisé les dernières années de notre pays, ne facilitent ni la formulation de vraies questions, ni la recherche de bonnes solutions permettant une réforme rationnelle du système judiciaire. La loi n° 150 du 25 juillet 2005 sur la réforme de lorganisation judiciaire, adoptée par le Parlement sur proposition du Ministre Castelli 5 , a modifié en profondeur les caractères fondamentaux du système, bien que le cadre constitutionnel soit resté identique. Les décrets dapplication (au nombre de 7 : organisation de la Cour de Cassation, nomination des chefs de juridictions, école de la magistrature, conseils judiciaires, nomination et carrière, infractions disciplinaires et procédure, organisation du parquet) ont été promulgués mais seuls les trois premiers sont entrés en vigueur avant les élections politiques de mai 2006, le nouveau gouvernement ayant présenté un projet de loi (en cours dexamen du Parlement) visant à suspendre lefficacité de la réforme en matière de nomination, de carrière, dorganisation du parquet et de procédure disciplinaire dans le but déclaré de mettre en place une réglementation efficace, conforme à la Constitution 6 .   A. -Laccès à la magistrature   Les magistrats du siège et du parquet sont des juristes recrutés par voie de concours 7 . Un jury indépendant, nommé par le CSM, présidé par un magistrat de la Cour de Cassation et composé notamment de magistrats et duniversitaires, opère la sélection. Les candidats qui réussissent le concours sont nommés auditeurs de justice et suivent une formation pratique (stage en                                                  5 Ministre de la Justice durant toute la législature du centre droit. 6  Cet article étant en phase de publication, le Parlement a approuvé la loi n° 269 du 24 oct. 2006. Seul le décret n° 160/2006 sur nominations et carrière a été suspendu. Le décret sur lorganisation du parquet est, en bonne substance, inchangé. Des modifications peu importantes ont été apportées au décret sur la responsabilité disciplinaire. 7 La loi n° 48/2001 a créé un concours réservé aux avocats de moins de 45 ans exerçant leur activité professionnelle depuis 5 ans ou ayant exercé des fonctions judiciaires comme juge de paix ou juge/procureur honoraire pendant une période dau moins 5 ans, à condition quaucune mesure de révocation nait été prononcée à leur encontre. Ce type de concours na jamais été organisé. Chaque année le CSM nomme conseillers à la Cour de Cassation des avocats et des universitaires au prestige reconnu.
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juridictions) et théorique (cours de formation au niveau central et déconcentré) dune durée de 18 à 24 mois, rémunérée par lÉtat. La sélection anonyme 8  basée sur les connaissances juridiques, le jury indépendant, lexclusion (dans la pratique) seulement en cas de condamnation pour infractions criminelles graves, linterdiction de rechercher les opinions politiques des candidats, constituent une garantie contre toute discrimination. Il convient de souligner que cest précisément la sélection anonyme qui a permis aux femmes (exclues jusquen 1963 de laccès à la magistrature, comme de toutes les fonctions publiques impliquant lexercice des droits et des pouvoirs politiques) de représenter ujourdhui 40% du corps des gistrats et 63% des lauréats du co 9 a ma ncours .   B. - La possibilité de changer de fonction   Les magistrats du siège et du parquet exercent deux fonctions dune même carrière. Jusquà aujourdhui, un magistrat pouvait être successivement affecté au siège et au parquet (et vice versa ) sans aucune limitation ; il suffisait dune évaluation favorable 10  des aptitudes à la fonction choisie ; dans le cas dun passage des fonctions de procureur à celles de juge au sein dune même juridiction, des dispositions adoptées en 2003 par le CSM 11  avaient imposé une affectation à des fonctions civiles pour deux années. La loi n° 150/2005 réformant lorganisation judiciaire a modifié la matière. Il est désormais prévu (mais les décrets dapplication nont pas été                                                  8  Le jury rencontre les candidats seulement après les épreuves préliminaires (test) et les épreuves écrites, cest-à-dire au moment de lépreuve orale lorsque le nombre de candidats correspond presque au nombre de places disponibles. 9  Sur la féminisation de la magistrature, v. le résultat de la recherche financée par la Commission Européenne et conduite par le CSM italien avec la participation du Ministère de la Justice français, du CGPJ espagnol, du parquet Général de la Roumanie : « La partecipazione  equilibrata delle donne e degli uomini al processo decisionale », Quaderni del Consiglio Superiore della Magistratura,  2005, n° 145 ; M. G. CIVININI, « Laltra metà della magistratura » (avec R. Sanlorenzo), in Questione Giustizia , n° 5, 2003, p. 926 et s. ; du même auteur, « Luguaglianza di  genere nellamministrazione della giustizia », in Laltra metà della magistratura , Magistratura  Democratica , n° 32/2004 ; idem , « Le pari opportunità in magistratura » (avec I. Tricomi), in Diritto e Lavoro, 2006 .  10 Lavis est rendu par le Conseil Judiciaire  un organe intermédiaire entre les juridictions et le Conseil Supérieur ayant siège dans chaque district de Cour dAppel et qui est composé de deux membres de droit, les Chefs de Cour, et six magistrats élus par tous les magistrats du district ; le CJ est un organe de déconcentration avec fonctions dinstruction des dossiers, de formulation davis, dorganisation de stages des auditeurs de justice. 11  Le CSM a des pouvoirs dits « para normativi » ; il peut adopter des circulaires, des résolutions et des directives, ayant pour but lautorégulation des pouvoirs discrétionnaires attribués au Conseil par la Constitution.
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pris) que le candidat au concours dauditeur de justice, au moment de son inscription, doit indiquer sil souhaite être affecté au siège ou au parquet. Sil nobtient pas laffectation souhaitée au moment du premier poste (en fonction de son rang de classement au concours dentrée et des déléments subjectifs pertinents - situation de famille, maladie, etc.), les auditeurs de justice choisissent leur premier poste de magistrat sur la base dune liste proposée par le CSM), le jeune magistrat peut demander à changer de fonction dans un délai de trois ans 12 . Le droit de demander un changement de fonction (siège/parquet) dans un délai de cinq ans est dailleurs reconnu à tout magistrat en service au moment de lentrée en vigueur de la loi. Le passage du siège au parquet ou du parquet au siège ne peut intervenir au sein du même ressort de Cour dAppel. La solution retenue par la loi a été critiquée par les avocats qui voulaient une complète séparation des carrières du siège et du parquet, compte tenu de leurs rôles respectifs dans le procès (notamment pénal) : le premier a le statut de partie tandis que le deuxième est un sujet impartial : il décide selon la loi après avoir entendu les parties. La loi a également été critiquée par les magistrats 13 - qui ont vu dans la réforme une séparation des carrières déguisée, réalisée sans changer la Constitution. De fait, la possibilité dun unique changement de fonction (siège/parquet) au cours de la vie professionnelle et lobligation daffectation dans un ressort différent laissent présager la raréfaction de tels passages 14 . Il existe donc un risque                                                  12  Durant la troisième année dexercice de fonctions judiciaires, les magistrats qui veulent changer de fonction (du siège au parquet et vice versa), doivent participer aux concours sur titres ouverts par le CSM pour laffectation de sièges vacants; sil ny a pas davis de concours, à terme, on doit également présenter la demande de mutation qui serait efficace à loccasion de louverture suivante de concours (Décret Législatif, n° 160, 5 avr. 2006, art. 13 et 14). Pour la participation aux concours, la fréquentation préalable dun cours de formation ad hoc auprès de lEcole supérieure de la Magistrature (à dater de son institution) est exigée. 13 Le CSM, dans le cadre de ses pouvoirs, a rendu un avis défavorable (del. 12 juin 202 et 22 mai 2003, « Ordinamento giudiziario. Pareri del CSM sulle proposte governative di modifica » , Quaderni del Consiglio Superiore della Magistratura , 2003, n° 136). Selon le CSM, cette réglementation  ne répond pas à lexigence dune amélioration de lefficacité du service ou du professionnalisme des magistrats. Elle vise seulement à décourager les magistrats de changer de fonctions (p. 75). Le CSM souligne notamment que le lien entre changement de fonction et changement de ressort de cour dappel aboutira à un raidissement des rôles, à la rupture de lunité de lordre judiciaire et par conséquent de la culture commune entre juge et procureur. Des critiques similaires ont été formulées par lAssociation Nationale de Magistrats (elle réunit lensemble des syndicats de magistrats) qui a organisé quatre grèves (auxquelles ont adhéré 85% des magistrats) contre la réforme du Gouvernement Berlusconi. 14 Les changements de fonction ne sont dailleurs pas très fréquents, même actuellement : on constate environ trente cinq mutations du siège au parquet ou vice versa par an ; lattachement à la fonction en est une des causes, lautre dérivant des règles qui y sont pratiquées. En effet, une circulaire du CSM prévoit, comme critère dattribution dun poste, lexercice préalable des mêmes fonctions requises : par conséquent, il est plus facile dobtenir une affectation nouvelle sans changement de fonctions. En France aussi (où la composition de la magistrature est similaire à celle de lItalie) le phénomène est limité : « sur les trois dernières années, ces changements ont constitué
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déloignement progressif entre juges et procureurs, qui pourrait éloigner les seconds dune culture fondée sur limpartialité, le respect du principe du contradictoire et des droits de la défense. La nécessité dune culture commune (construite par les biais dune formation commune, dun passage possible dune fonction à lautre, dun même statut dindépendance) entre juges et procureurs nest pas une option idéologique mais bien une exigence dordre constitutionnel. Elle correspond aux principes fondamentaux de notre Constitution républicaine, strictement ancrés dans le respect et la considération de la personne humaine, et donc des libertés fondamentales : malgré la diversité de leurs rôles et de leurs fonctions, juges et procureurs doivent poursuivre un seul but : la recherche de la vérité (selon linterprétation de la Cour Constitutionnelle), tous deux sinspirant, en tant quacteurs publics, du principe dimpartialité. Une culture commune entre magistrats du siège et du parquet constitue la meilleure garantie pour les citoyens contre les abus de lappareil répressif de lÉtat, et représente donc la meilleure sauvegarde des droits et des libertés individuelles. Il faut cependant souligner que la séparation des fonctions envisagées par la réforme ne compromettra pas lindépendance du parquet 15 . En effet, le ministère public italien jouit dune garantie dindépendance sans restriction et son statut est tout à fait assimilable à celui du juge 16 . Lindépendance du procureur est un des principes fondamentaux qui donne substance au principe constitutionnel de légalité des poursuites (article 25 de la constitution 17 ), mesure que seule une réforme radicale du modèle constitutionnel dÉtat pourrait modifier. La séparation entre les fonctions des magistrats du parquet et des juges dans un système (comme par exemple le système français) où le parquet est constitué de magistrats                                                  entre 14,5% et 16,5% des mouvements, les passages du parquet vers le siège sélevant à 9,3% de lensemble et ceux du siège vers le parquet à 6,1% » ( Rapport de la Commission Parlementaire denquête sur laffaire dite dOutreau, p. 446) 15  Le risque dune perte dindépendance et en conséquence dimpartialité est lié à la hiérarchisation du parquet plus quà la séparation des fonctions : v. infra § II. D. 16 Larticle 107 al. 4 dispose : « Le ministère public jouit des garanties établies à son égard par les lois dorganisation judiciaire » dans un cadre constitutionnel selon lequel la magistrature, composée de juges et de procureurs, est « un ordre autonome et indépendant de tout autre pouvoir ». Tout le corps judiciaire est géré par le CSM et tous les magistrats jouissent de la garantie de linamovibilité (art. 107). Les lois dorganisation judiciaire ont graduellement réalisé une assimilation complète du statut du magistrat du parquet à celui du magistrat du siège. 17  V. Cour Constitutionnelle, n° 88, 28 janv. 1991 : « Le principe de légalité (art. 25 Constitution) selon lequel la répression des violations de la loi pénale est une obligation, implique, pour se concrétiser, une légalité de la procédure. Dans un système comme le nôtre basé sur le principe dégalité de tout citoyen devant la loi (surtout devant la loi pénale), elle ne peut être garantie que par le principe de la légalité des poursuites. Réaliser la légalité dans légalité est impossible si lorgane auquel lobligation dexercer laction pénale est confiée, relève dautres pouvoirs. En conséquence, lindépendance du magistrat du ministère public est une donne indispensable des dits principes ».
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hiérarchiquement subordonnés au Garde des Sceaux et en aucun cas dotés dun statut renforcé équivalent à celui du siège (notamment, une nomination avec avis conforme du CSM) pourrait avoir des conséquences différentes. Le risque serait une fonctionnarisation du ministère public qui, écrasé entre exécutif et un organe répressif doté de grands pouvoirs, pourrait devenir le titulaire purement virtuel de laction publique 18 . Pourtant on ne peut pas ignorer la demande dune clarification des fonctions du siège ou du parquet venant de la société et du barreau (en Italie comme en France 19 ), fondée sur la perception (peu importe si elle est fondée ou non) dune ambiguïté des rapports entre siège et parquet, jetant un soupçon sur limpartialité du premier. On ne peut pas soutenir que la relation quotidienne de proximité (faire les mêmes études, le même concours, travailler dans les mêmes palais de justice, participer aux mêmes cours de formation) soit la cause dune confusion des rôles au demeurant non démontrée : on pourrait dailleurs tout autant le prétendre à propos des rapports entre juges et avocats ! Ethique, professionnalisme, lois écrites sont de remparts suffisants pour protéger les magistrats des dangers des relations quotidiennes. Cependant, il faut éviter quun procureur puisse changer de fonction et de juridiction dans le même ressort de tribunal ou quun Procureur général puisse être affecté à la Cour dAppel du même ressort. Une solution équilibrée pourrait envisager : a) le maintien de la possibilité de passage de lune à lautre fonction ; b) linterdiction dune affectation dans le même ressort du tribunal ou de la cour dappel ; c) la participation obligatoire à des actions de formation en vue du changement de fonction ; d) le renforcement de la formation déontologique.   C -Linamovibilité  .  Larticle 107 de la Constitution prévoit que « les magistrats sont inamovibles » ; la garantie dinamovibilité concerne le siège et le parquet ; en conséquence, aucun magistrat ne peut recevoir, sans son consentement, une nouvelle affectation.                                                  18 La situation institutionnelle du magistrat du ministère public en Italie se caractérise aussi à travers le lien statutaire qui unit parquet et police judiciaire. Le Code de procédure pénale de 1988 a prévu la création de sections de police judiciaire attachées à chaque parquet auprès du tribunal; lautorité judiciaire dispose directement du personnel de ces sections et il est interdit à lexécutif de soustraire de sa fonction lun des membres dune section sans lautorisation du chef du parquet. 19  V. le Rapport de la Commission Parlementaire dEnquête sur laffaire dite dOutreau,  p. 446 et s. ; « la commission propose que les fonctions de magistrat du parquet et du siège soient séparées à lexpiration dun délai maximal de dix ans à lissue de la sortie de lENM, afin que les magistrats choisissent à cette date leur filière ».
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Il est possible, dans certaines hypothèses, quune mutation soit ordonnée par le CSM (pour des vacances de postes de Cour dAppel ou de Cassation sans postulants ; en cas de suppression de postes ou de nécessité de pourvoir des postes très délicats ou difficiles). Ceci survient très rarement et est généralement opéré avec le consentement de lintéressé. Un déplacement doffice peut être ordonné pour des raisons disciplinaires 20  ou pour incompatibilité avec la fonction ou le milieu professionnel (art. 2. RD n° 511/1946). Dans le premier cas, la mutation a une nature répressive et suppose une faute du magistrat ; la compétence est du ressort de la section disciplinaire du CSM qui décide selon les règles de lancien code de procédure pénale. Dans le deuxième cas, la mutation peut également être décidée en cas dincompatibilité non fautive vis-à-vis dune situation objective qui empêche le magistrat dexercer la fonction en un lieu déterminé sans préjudice porté au prestige et au bon fonctionnement de la juridiction 21 . La compétence est celle du CSM en session plénière; le magistrat a le droit dêtre assisté par un autre magistrat. Un magistrat doit rester dans un même poste pour une durée de deux (en cas de mutation après la première affectation comme auditeur de justice) ou trois ans au moins. Seules des raisons objectives impérieuses peuvent justifier une réduction de cette durée: lexistence dune situation sociale, médicale ou personnelle dune gravité exceptionnelle; détachement ou mise à disposition permettant à des magistrats doccuper des fonctions dun réel intérêt pour le corps judiciaire ou lautorité daccueil. Deux fois par an, le CSM met à disposition des magistrats une liste de postes avec un avis à candidatures; par la suite, et pour chaque poste, sera établie une liste de candidats sur la base de lancienneté et dun système de points obtenus en raison de la situation familiale (exigence de rejoindre la famille, enfants mineurs de trois à six ans, conjoints avec handicap) et des fonctions exercées (qualité et quantité du travail, exercice dans le passé de la même fonction, spécialisation, permanence dans un poste qui doit être « nécessairement pourvu »). Le « poids » de lévaluation du travail accompli augmente en fonction de limportance du poste (Cour dAppel, Direction Nationale Antimafia, Cour de Cassation). Les mutations sont décidées sur la base de la liste. Voici les éléments importants, ces dernières années, en matière de mobilités : a) organisation de concours pour auditeurs de justice pour un grand nombre de postes (350-380) dans le but déclaré de combler leffectif théorique ; b) difficulté à pourvoir les postes « difficiles » ; c) politique                                                  20 Le déplacement est une sanction complémentaire de la censure et de la perte dancienneté. 21  On peut avoir une mutation par incompatibilité, par exemple, dans le cas dun conjoint du magistrat qui est impliqué dans un scandale qui a eu un grand retentissement dans le lieu où il exerce ses fonctions.
16 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 1-2007
d« encouragement » des magistrats à faire candidature pour les postes devant impérativement être pourvus (il sagit dun nombre élevé de postes en Sicile, en Calabre « pied de la botte »), en Sardaigne et en Basilicate « talon de la botte », régions connaissant des problèmes de criminalité organisée et dotées de structures judiciaires déficientes, avec en contre-partie le droit de choisir préférentiellement un poste à lissue de cinq années dans le poste ; d) prolifération de droits de « prélation » 22 , pour raison de maladie (loi n° 104/1992 sur le handicap) ou pour suivre un conjoint militaire (loi n° 100/1978, dont lapplication à été étendue aux magistrats par une loi n° 150/2005) ; e) limite de 10 ans à lexercice au sein dune même juridiction dune fonction spécialisée du siège ; f) élévation de lâge de la retraite à 75 ans ; g) absence de révision de la carte judiciaire. Le résultat est mauvais : leffectif théorique est saturé, les auditeurs de justice sont affectés en grande partie vers les postes du sud du pays ; le retour dans sa région de provenance est extrêmement difficile ; la mobilité « horizontale » est limitée : seul celui qui dispose dune « prélation » 23 peut être déplacé où il le souhaite ; la « rotation » dans la fonction dans les petites et moyennes juridictions est quelquefois difficile. Les solutions introduites pour faire face aux déséquilibres dans la répartition des magistrats dans les juridictions, aux charges imprévues de travail (le « tableau » infra-ressort) et pour faire face aux absences de longue durée, maladie et maternité (les magistrats « placés ») nont pas produit de bons résultats. Les tableaux « infra-ressort » sont presque inutilisés : dun côté, les magistrats naiment pas se diviser entre deux juridictions et deux bureaux ; dun autre côté, la charge de travail est vraiment considérable pour tout le monde. La fonction de magistrat « placé » (qui peut être affecté dans chaque juridiction à lintérieur dun district de cour dappel) na pas eu de succès parmi les collègues : seuls les jeunes qui veulent retourner chez eux font des demandes pour ces postes et les postes du sud du pays sont dépourvus de candidats. La seule véritable possibilité reste l« application » (détachement) dans ou hors du ressort, cest à dire une affectation temporaire du magistrat de six mois renouvelables. Cette dernière institution, très utilisée, ne va pas sans poser de problèmes : la juridiction doù provient le magistrat est dépouillée de lun de ses membres sans possibilité que le poste ne soit pourvu. Laide fournie à la juridiction daffectation nest pas toujours suffisamment efficace (surtout dans les régions avec forte présence de la criminalité organisée où lon a besoin de connaître le phénomène pour bien travailler).
                                                 22 Le droit de « prélation » est le droit dêtre choisi par priorité sur les autres concurrents. 23 V supra note 21.  .
M. G. CIVININI : LE STATUT DU MAGISTRAT EN ITALIE 17
Une bonne politique des ressources humaines, inspirée par le principe defficacité, rencontre de fait de grands obstacles et, sur le plan des règles, une limite importante à travers la garantie de linamovibilité. Une voie pour faciliter la mobilité, garantir le professionnalisme et encourager les magistrats à se déplacer selon les exigences de lorganisation judiciaire pourrait être la création de parcours professionnels (par exemple, juge des faillites, juge des causes commerciales, ministère public dun pool  pour la répression des crimes économiques, juge de la section marques et brevets) qui valorisent la compétence, les aptitudes, la motivation (par exemple grâce à lattribution  dans le concours pour laffectation à un poste donné  de points pour lexercice précédent de certaines fonctions, pour la participation à certains cours de formation qui font présumer un approfondissement de la matière, pour lévaluation de publications scientifiques ou dexpériences en stage ou en missions dans ladministration publique, etc.)   D -Léquivalence des fonctions et labsence de hiérarchie  .  Larticle 7 de la Constitution républicaine affirme le principe selon lequel « les magistrats ne se distinguent entre eux quen raison de la diversité de leurs fonctions ». « Cette énonciation signifie, avant-tout, le reniement du système dorganisation judiciaire hiérarchique  bureaucratique  pyramidale, hérité du modèle français. Elle a comporté la suppression du système qui liait la « carrière » des magistrats à lexercice de fonctions  supérieures auxquelles on accédait par des concours internes gérés par des magistrats de degrés supérieurs et lintroduction dun système de progression de carrière, cest-à-dire «à rôles ouverts » 24 , comme conséquence dune évaluation                                                   24 Lexpression « à rôles ouverts » signifie que tout magistrat peut acquérir pendant sa carrière le grade de magistrat de cour dappel et de magistrat de cassation (avec le traitement économique prévu pour chaque grade) bien quil ou elle nexerce pas la fonction correspondante. Le système en vigueur se base sur la séparation des qualifications (magistrat de tribunal, magistrat de cour dappel, magistrat de cassation, magistrat de cassation apte à lattribution de fonctions supérieures) et des fonctions, cest-à-dire que lavancement de qualification est indépendant de laffectation à un poste correspondant à la qualification obtenue (par ex. il est possible davoir la qualification de magistrat de cassation et exercer la fonction de juge de tribunal). Lavancement de carrière a pour conséquence un traitement économique différent et la possibilité de postuler pour des postes qui exigent une certaine qualification (par ex. si on est magistrat dappel on peut demander à être affecté à la Cour dAppel, au parquet Général de la Cour dAppel ou être nommé chef dune petite juridiction). Le système est le suivant: après la nomination comme auditeur de justice, il faut deux années pour être nommé magistrat de tribunal (loi n° 97/1979) ; après onze années on peut être nommé magistrat de cour dappel (loi n° 570/1966), après sept années de la nomination au grade de magistrat de cour dappel, on peut être nommé magistrat de cassation, après les huit années suivantes on peut être déclaré apte à être nommés aux fonctions de directions supérieures (loi n° 831/1973). Ce système a été introduit en substitution du système dit « à rôles clos », dans lequel la
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