Les aspects juridiques des relations commerciales de la Chine avec les États-Unis et la C.E.E - article ; n°4 ; vol.44, pg 957-975

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1992 - Volume 44 - Numéro 4 - Pages 957-975
19 pages
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Publié le : mercredi 1 janvier 1992
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Li Zhang
Les aspects juridiques des relations commerciales de la Chine
avec les États-Unis et la C.E.E
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 44 N°4, Octobre-décembre 1992. pp. 957-975.
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Zhang Li. Les aspects juridiques des relations commerciales de la Chine avec les États-Unis et la C.E.E. In: Revue
internationale de droit comparé. Vol. 44 N°4, Octobre-décembre 1992. pp. 957-975.
doi : 10.3406/ridc.1992.4579
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heurterait le noyau dur de l'Islam qui doit être réduit à notre avis aux textes
coraniques et aux hadiths du prophète.
C'est à ce prix que le droit international privé marocain atteindra le degré
de modernité et d'égalitarisme que la doctrine marocaine lui souhaite aujourd'hui.
Layachi MESSAOUDI
Chef du Département de droit privé
à la Faculté de droit de Fès
LES ASPECTS JURIDIQUES
DES RELATIONS COMMERCIALES DE LA CHINE
AVEC LES ÉTATS-UNIS ET LA C.E.E.
INTRODUCTION
Depuis la mise en œuvre de sa politique d'ouverture, la Chine a fait des
efforts énergiques pour développer son commerce extérieur. Après avoir poursuivi
des relations commerciales bilatérales, elle cherche désormais à s'intégrer dans le
système commercial multilatéral. La situation actuelle du commerce extérieur
chinois traduit, dans une certaine mesure, la volonté de ce pays d'intégrer l'Accord
général sur les tarifs douaniers et le commerce (G. A. T. T.), et lui fait connaître
une période de transition entre le bilatéralisme et le multilatéralisme. Les États-
Unis et la Communauté économique européenne (C.E.E.) sont actuellement les
deux partenaires commerciaux principaux dans les échanges mondiaux. Le présent
article est consacré à l'analyse juridique des relations commerciales de la Chine
avec ces deux partenaires.
I. LES FONDEMENTS JURIDIQUES
DU DÉVELOPPEMENT DES RELATIONS BILATÉRALES
Les relations commerciales extérieures de la chine se caractérisent par des
accords bilatéraux. Au début des années 50, le commerce extérieur chinois était
essentiellement réalisé avec des pays socialistes d'Europe de l'Est. Cette situation
a commencé à changer au début des années 60, période où le commerce avec
les parties contractantes du G. A. T. T. a enregistré une importante croissance.
Aujoud'hui, plus de 85 % du commerce total chinois s'effectuent au moyen
d'accords commerciaux bilatéraux (1). Deux grands partenaires commerciaux ont
conclu avec la Chine des accords de commerce particulièrement importants par
leur contenu et leurs implications politiques et économiques : il s'agit des accords
(1) Chung Chou LI, « Resumption of China's G. A. T. T. Membership ». Journal of
World Trade Law, vol. 21, n° 4, août 1987, p. 28. 958 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 4-1992
commerciaux sino- américains d'une part, et des accords commerciaux sino-com-
munautaires d'autre part. Ces accords constituent le fondement juridique du
développement des relations commerciales bilatérales.
A. — Les relations de la Chine avec les États-Unis
La Chine est le plus grand pays en voie de développement : elle possède de
larges ressources en main-d'œuvre, d'importantes capacités matérielles et un vaste
marché potentiel. Pourtant, elle manque de fonds pour la construction de techno
logies avancées et d'expérience de gestion. Pour leur part, les États-Unis, en tant
que première puissance économique mondiale, possèdent un capital abondant,
des technologies avancées et une riche expérience de gestion ; toutefois, ils ont
besoin de marchés et d'une main-d'œuvre à faible coût.
Le système économique national de ces deux pays est relativement complet
et ces derniers possèdent leurs propres forces industrielles, scientifiques et techni
ques. C'est cette complémentarité qui fournit aux deux pays l'occasion d'une
coopération bilatérale. Les relations commerciales sino- américaines sont fondées
sur différents accords conclus entre les deux pays dont les plus importants sont
l'Accord commercial de 1979 et l'Accord textile de 1980.
1. L'Accord commercial de 1979
Les relations commerciales entre la Chine et les États-Unis sont actuellement
régies par un Accord commercial bilatéral signé le 7 juillet 1979 (2). La signature
de cet Accord et son entrée en vigueur en février 1980, furent un pas important
vers la normalisation des relations entre les deux pays. Aux termes de l'Accord,
les États-Unis accordent à la Chine, le régime de la clause de la nation la plus
favorisée (N.P.F.) inconditionnelle (3), (art. II), qui doit être renouvelé tous les
ans (4) . L'Accord stipule en effet que les deux pays ne peuvent imposer pour les
produits de l'un ou de l'autre, un tarif plus élevé que celui le plus bas pratiqué
aux produits de tout autre pays avec lequel commerce l'un des deux partenaires.
Ainsi, le plafond de tarifs douaniers américains fixé sur les importations chinoises
est le taux tarifaire le plus bas imposé pour tout pays tiers avec lequel les États-
Unis ont passé un accord commercial.
Les Etats-Unis considèrent la Chine comme un pays en voie de développe
ment (art. II, 3). Ainsi, si elle rejoint le G. A. T. T., ils lui ouvriraient la voie pour
lui accorder le traitement de la franchise douanière à travers le système généralisé
de préférences (S. G. P.). De leur côté, les États-Unis sont autorisés à installer en
Chine un plus grand nombre de bureaux commerciaux officiels ou privés. Les
compagnies américaines sont donc mieux à même de rivaliser avec leurs concur
rents européens et japonais sur le marché chinois. Jusque-là, en effet, les corporat
ions chinoises avaient hésité à acheter aux États-Unis dans la mesure où ces
derniers n'apportaient pas la preuve de la supériorité de leurs produits, tant en
termes de qualité, que de prix ou de délai de livraison. L'Accord permet désormais
aux banques de Chine d'opérer aux États-Unis et aux banques américaines,
d'opérer en Chine (art. V, 4). Comme les États-Unis, la Chine a donné son accord
(2) L'Accord relatif aux relations commerciales, 7 juill. 1979, United States-China,
31 U.S.T. 4651, T.I.A.S. n° 9630.
(3) Michael A. BEZNEY, « G. A.T. T. membership for China : Implications for United
States trade and foreigne policy », Journal of International Business Law, vol. 11, University
of Pennsylvania, n° 1, 1989, p. 206.
(4) V. infra, texte accompagnant la note 25. ACTUALITÉS-INFORMATIONS 959
pour la protection des brevets, des marques de commerce et de propriété littéraire
(art. VI, 3,5).
2. L'Accord textile de 1980 commercial textile entre la Chine et les États-Unis a été signé en
1980, avant que la Chine ne devienne membre des Accords multifibres (A. M. F.).
Les deux gouvernements ont réaffirmé leurs obligations nées de l'accord commerc
ial de 1979 et le considèrent comme la base de leurs relations économiques et
commerciales. Une des clauses de l'Accord textile dispose que les quotas ne
peuvent pas être changés dans les 315 catégories de produits ; lorsque la Chine
désire avancer ou reporter l'utilisation des quotas, un consensus doit être recherché
auprès du gouvernement américain (5). Cet accord contient donc une clause de
consultation stricte. Le gouvernement américain s'est accordé le droit de faire
appel aux contrôles d'importation à tout moment, et la Chine s'est s'engagée à
s'auto-limiter avant que tout consensus ne soit atteint. En outre, la Chine et les
États-Unis ont signé l'Accord de coopération industrielle et technologique, la
Convention fiscale en vue d'éviter les doubles impositions et l'évasion des capitaux,
l'Accord de coopération pour l'usage pacifique de l'énergie nucléaire, etc. Ces
accords et conventions bilatérales ont fourni des garanties à la coopération écono
mique et technique bilatérale ainsi qu'au commerce entre les deux pays.
B. — Les relations commerciales de la Chine avec la C.E.E.
Les relations entre la République Populaire de Chine (R.P.C.) et la C.E.E.
se sont considérablement développées depuis la rencontre entre Sir Christopher
Soames, membre de la Commission chargée des relations extérieures et le premier
ministre chinois Zhou Enlai en 1975. Une certaine convergence d'intérêts, tant
au plan politique qu'économique, a permis aux relations sino-communautaires
d'évoluer harmonieusement. Les échanges bilatéraux (6) par exemple, sont passés
à quelques 11 milliards d'ÉCUS en 1986, contre 2 milliards seulement en 1975.
Cet accroissement substantiel des échanges s'explique en partie, par l'Accord
commercial signé entre la R.P.C. et la C.E.E. en 1978. Ce premier Accord conclu
par la Communauté avec un pays à commerce d'État, s'engageait manifestement
en terrain vierge. Toutes les dispositions de l'Accord de 1978 ont été reprises dans
l'Accord de coopération commerciale et économique de 1985, dont le champ
d'application est, comme son nom l'indique, beaucoup plus vaste.
1. L'Accord commercial de 1978 a été signé à Bruxelles le 3 avril 1978. Il est entré
en vigueur le 1er juin 1978. Conclu pour une période de 5 ans avec une tacite
reconduction annuelle, il a défini un certain nombre de règles devant favoriser
le développement des échanges.
1) La clause de la N.P.F. Les relations commerciales entre la R.C.P. et la
C.E.E. se fondent sur la clause de la N.P.F. (art. 2), notamment, en ce qui
concerne les droits de douane et les formalités. Il s'agit d'un élément significatif,
étant donné que le traitement de la N.P.F. s'applique normalement aux échanges
entre les parties contractantes du G. A. T. T., ce qui n'est pas encore le cas de la
Chine.
(5) TANG Xiaobing, M. F. A. Membership Benefits Chinese Textiles Exports,
Intertrade, av. 1985, p. 22.
(6) Exportations plus importations. 960 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 4-1992
2) La clause de l'équilibre de commerce. La Chine a réussi à obtenir une
clause de l'équilibre de commerce (art. 3), qui doit « favoriser l'expansion harmon
ieuse de leurs échanges commerciaux réciproques et contribuer selon leurs
moyens propres à la réalisation d'un équilibre de leurs échanges ». Le même
article dispose qu' « en cas d'apparition d'un déséquilibre évident, le problème
doit faire l'objet d'un examen au sein de la commission mixte afin de recommander
les mesures à prendre pour améliorer la situation ».
La Chine s'est engagée à prendre favorablement en considération, les import
ations communautaires. De son côté, la Communauté devait tendre vers une plus
grande libération des importations en provenance de la Chine. C'était la première
fois qu'une telle clause était insérée dans un accord commercial (art. 4).
3) La clause de prix. L'Accord de 1978 comporte des dispositions reflétant
la situation économique particulière de la Chine. Une clause prévoit en effet, que
les échanges de marchandises et de prestations de services s'effectueront « aux
prix et barèmes conformes aux marchés » (art. 7).
4) La commission mixte. En vertu de l'article 9, il est institué une commission
mixte de commerce Chine-C.E.E., chargée de surveiller l'application de l'Accord.
Elle se réunit une fois par an, alternativemnt à Pékin et à Bruxelles. Une des tâches
principales de la commission mixte est de s'efforcer d'étendre progressivement la
liste des produits qui peuvent être librement importés de la Chine et de procéder
à des augmentations du montant des contingents.
2. L'Accord de coopération commerciale et économique de 1985 de et économique, conclu en 1985, a
marqué une nouvelle étape importante dans les relations sino-communautaires.
L'Accord, conclu pour une période de 5 ans, est reconduit tacitement d'année en
année si aucune des parties contractantes ne décide de le dénoncer. Il peut
néanmoins être modifié pour tenir compte de situations nouvelles. Le préambule
constate avec satisfaction le développement des relations amicales entre les deux
parties. Il souligne leur volonté commune « d'intensifier et de diversifier leurs
échanges commerciaux et de développer activement une coopération économique
et technique » sur la base « de l'égalité et de l'avantage réciproque ». L'Accord
précédent, qui visait à promouvoir et à intensifier les échanges commerciaux entre
la Chine et la C.E.E., est complété par la décision de favoriser une expansion
soutenue de la coopération économique.
1) Le commerce bilatéral. La première partie du nouvel Accord concerne le
commerce bilatéral. Il reprend les dispositions de l'Accord de 1978, y compris la
clause de la N.P.F., la clause de sauvegarde et la clause de prix. Les deux parties
contractent les mêmes obligations que celles de de 1978, mais le nouvel
instrument a exploré de nouveaux domaines de coopération économique.
2) Les nouveaux domaines de la coopération économique. Les objectifs que
les deux parties se sont fixés sont ambitieux. Il s'agit notamment de diversifier
les liens économiques, d'encourager le progrès scientifique et technique, d'ouvrir
de nouvelles sources d'approvisionnement et de nouveaux débouchés et de contri
buer au développement des deux économies et des niveaux de vie des deux parties.
Les domaines de la coopération économique énumérés spécialement dans l'Accord
sont les suivants : le secteur industriel et minier ; le secteur agricole, y compris,
F agro-industrie ; la science et la technologie ; l'énergie ; les transports et les
communications ; la protection de l'environnement et la coopération avec les pays
tiers. L'Accord énumère également les activités que la Chine et la Communauté
tenteront de promouvoir pour atteindre leurs objectifs. Parmi ces activités, figu
rent la coproduction et les entreprises communes, l'exploitation en commun de
ressources naturelles, le transfert de technologie, la coopération entre institutions ACTUALITÉS-INFORMATIONS 961
financières, l'organisation de visites, séminaires et colloques, les services de conseil
et l'assistance technique, y compris la formation du personnel.
3) La clause d'investissement. Eu égard aux efforts accomplis par la Chine
pour attirer les investissements étrangers, il n'est guère surprenant que l'Accord
de 1985 comporte un article à ce sujet. La Chine et la Communauté s'engagent
« à promouvoir et à encourager les investissements accrus et mutuellement bénéfi
ques » et conviennent, à cette fin, d'améliorer le climat actuel favorable aux
investissements. Cet objectif doit être atteint principalement par des arrangements
bilatéraux en matière de promotion et de protection des investissements, fondés
sur des principes d'équité et de réciprocité.
4) L'aide au développement. « Compte tenu de la différence de niveau de
développement », la Communauté se déclare prête à continuer ses actions en
faveur du développement de la Chine, et à examiner la possibilité de faire
davantage. Ces dispositions comportent toutefois, dans leur formation, une allu
sion à la disproportion entre les besoins de développement de la Chine et les
ressources dont dispose la Communauté en tant que telle.
5) La commission mixte. La disposition instituant une commission mixte du
commerce Chine-C.E.E. est l'un des éléments-clés de l'Accord de 1978. L'Accord
de 1985 maintient cette commission qui reste composée de la même manière :
représentants de la R.P.C. d'une part, et représentants de la Communauté, d'autre
part. Les activités de cette ont toutefois été élargies, parallèlement
à l'extension du champ d'application du nouvel Accord. Comme auparavant, la
commission mixte est chargée de surveiller le fonctionnement de l'Accord et
d'examiner les questions pouvant surgir lors de son application ; elle a pour
mission de passer en revue les diverses actions de coopération réalisées, d'exami
ner les moyens de développer la coopération commerciale et économique et de
formuler des recommandations, susceptibles de contribuer à la réalisation des
objectifs de l'Accord dans les domaines d'intérêt commun.
3. L'Accord textile
Négocié en 1979, l'Accord textile entre la R.C.P. et la C.E.E. a été complété
par le Protocole additionnel du 29 mars 1984 au moment de l'adhésion de la
Chine à l'A. M. F. Le Protocole fixe les échanges textiles du 1er janvier 1984 au
31 décembre 1988. Il a été remplacé par l'Accord quadriennal Chine-Commun
auté, paraphé le 9 décembre 1988. L'Accord de 1979 définit le cadre, valable
5 ans, dans lequel se dérouleront les importations dans la Communauté, de textiles
et de produits chinois, comme par exemple : vêtements en coton, laine, ou
fibres synthétiques et artificielles. Toutefois l'Accord tient pleinement compte des
difficultés auxquelles s'est heurtée, autrefois, l'industrie textile et de l'habillement
des « Dix », ainsi que les intérêts des autres fournisseurs de la Communauté qui
ont conclu des accords avec elle. Tout en établissant une protection qui est
fondamentale pour les industries communautaires, l'Accord assure aux exporta
teurs chinois, la sécurité d'accès au marché de la Communauté. Dans l'ensemble,
l'Accord était favorable à la Communauté. D'abord, la Chine a accepté la clause
de sauvegarde renforcée, même pour les produits non sujets à un quota. De ce
fait, elle autorisait la Communauté à maintenir, si nécessaire, les exportations
chinoises de textiles et d'habillements dans certaines limites (7). Ensuite, la Chine
a accepté le système du double contrôle administratif : contrôle à l'importation
et à l'exportation, applicable à tous les produits, et non seulement à ceux soumis
(7) Journal Officiel des Communautés Européennes (J.O.C.E.), Législation, 31 déc.
1979. 962 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 4-1992
aux limitations (8). De plus, elle était d'accord pour la clause de prix selon laquelle
l'importation serait suspendue, si le prix d'une marchandise tombait au-dessous
d'un niveau fixé (9). Enfin, la Chine s'est engagée à garantir des quantités minimes
d'approvisionnement de matières premières textiles pour l'industrie européenne
(soie grège, cachemire, angora) et à respecter la clause de prix effectif (10).
Dans le Protocole additionnel à cet Accord, paraphé le 29 mars 1984, les
autorités chinoises ont convenu de poursuivre leur politique de limitation de leurs
exportations vers la Communauté pendant encore 5 ans. En contrepartie, la
Commission a accepté des augmentations de quotas, notamment pour les produits
les plus sensibles. Sur le plan juridique, la Chine a accepté l'insertion dans
l'Accord, de deux clauses « anti-fraude » et « anti-surge », négociées par la Com
munauté avec d'autres pays dans le cadre des accords bilatéraux textiles, visant
à éviter un afflux brusque et excessif de produits.
La procédure pour l'introduction de nouvelles limitations (« sortie de
panier ») a été modifiée, et se trouve maintenant similaire à celle figurant dans
les autres accords multifibres négociés par la Communauté.
L'Accord quadriennal signé en décembre 1988 contient plusieurs éléments
de coopération. Il précise que la Chine accordera à la Communauté, l'accès à
certaines quantités de matières premières textiles, favorisera les exportations
communautaires de produits textiles sur le marché chinois, et réservera temporai
rement une fraction de certains quotas aux entreprises de la Communauté. D'autre
part, les deux parties ont convenu qu'une gamme de produits ne faisant précédem
ment l'objet d'aucune limitation, serait soumise à des quotas, en raison des
modifications apportées à la structure des catégories de produits textiles par
l'introduction du système harmonisé de codification des marchandises.
4. Le système généralisé de préférences (S. G. P.)
Dans les relations commerciales bilatérales, le S. G. P. communautaire vis-à-
vis de la Chine mérite d'être souligné. En 1971, la C.E.E. a institué un système
généralisé de préférences tarifaires pour les pays en voie de développement. Le
système consiste en une franchise douanière totale dans les limites de certaines
quantités, pour tous les produits industriels et pouvant être partielle pour certains
produits agricoles transformés (11). La Chine a été admise à bénéficier du S. G. P.
à partir du 1er janvier 1980, pour la plupart de ses exportations de produits
industriels et agricoles non soumis à contingent, exception faite de certains pro
duits industriels sensibles (12). De 1981 à 1985, les listes ont été étendues à
d'autres produits agricoles et industriels.
Le principal objet du S. G. P. est d'aider les pays en voie de développement
à augmenter leurs exportations de produits manufacturés au cours des premières
années de leur industrialisation, période où ils subissent un handicap par rapport
aux producteurs bénéficiant d'une longue expérience. C'est la raison pour laquelle
la Communauté a commencé à appliquer une politique de « différenciation »,
c'est-à-dire, à limiter et même à supprimer totalement les avantages que les pays
(8) Id.
(9) Id.
(10) Id.
« La (11)Communauté Doc. de la Européenne commission et des la République Communautés Populaire Européennes, de Chine Relations », 83/85, extérieures, nov. 1985,
p. 7.
(12) Par ex., une quarantaine de produits manufacturés sont exclus du bénéfice du
S. G. P., tels que cuir, vannerie, chaussures et meubles. Pour les détails, v. China Trade and
Economie Newsletter, 1980, 291. ACTUALITES-INFORMATIONS 963
bénéficiaires retiraient du S. G. P. pour les produits pour lesquels ils sont supposés
avoir atteint un niveau élevé de compétitivité.
La Communauté n'a pas appliqué sa politique de différenciation à l'égard de
la Chine. Cette dernière a au contraire bénéficié de la redistribution des avantages
du S. G. P., qui sous l'effet de la politique de différenciation, ne s'appliquaient
plus à d'autres pays en voie de développement. A la suite de cette redistribution,
les quantités autorisées à entrer en franchise douanière se sont accrues dans
certains cas de 10 à 20 % et même de plus de 20 % dans le cas de cinq produits
sensibles présentant un intérêt particulier pour l'exportation de la Chine.
Les importations de produits textiles et d'habillement en provenance de pays
à faible prix de revient ont posé des problèmes à tous les pays industrialisés, ce
qui explique pourquoi certains d'entre eux les ont exclues de leur S. G. P. La
Communauté, en revanche, les a inclues dès le début, même si son système était
quelque peu différent pour les textiles et l'habillement, et si les avantages étaient
réservés aux pays avec lesquels elle avait conclu des accords bilatéraux au titre
de l'A.M.F. du G.A.T.T.
En 1987, la Communauté a décidé de remanier ce système. Les quantités
autorisées à entrer en franchise douanière représentent désormais un pourcentage
fixe des importations de la Communauté pour chaque catégorie de produits textiles
et d'habillement. Par conséquent, la quantité totale d'exportations chinoises auto
risée à bénéficier du S. G. P. allait passer de 1 230 tonnes à 2 300 tonnes en
1989 (13).
Cependant, la Communauté a aussi retiré le bénéfice du S. G. P. aux pays
exportateurs les plus compétitifs pour un nombre limité de produits, la Chine
relevant incontestablement de cette catégorie : elle s'est adjugée 7,3 % en volume,
des importations communautaires de tous les produits visés par l'A.M.F. en 1986,
contre 7,4 % dans le cas de Hong Kong. La Communauté a néanmoins décidé
de réserver à la Chine, un traitement différent de celui qu'elle applique à ses
autres principaux fournisseurs, en raison de son faible produit national brut
(P. N.B.) par tête. Dans la pratique, elle a seulement retiré le bénéfice du S. G. P.,
pour les produits importés de Chine dépassant 15 % du total, pour une catégorie
déterminée (contre un pourcentage limite de 10 % dans le cas des autres fournis
seurs dominants).
Même dans ces conditions, la Chine continue à bénéficier, pour les textiles
d'avantages substantiels au titre du S. G. P. Les quantités supplémentaires qui lui
reviennent actuellement, compensent largement celles qui lui ont été retirées.
Elle reste donc bénéficiaire, pour autant qu'elle poursuive la politique de diversifi
cation de ses exportations de textiles et d'articles d'habillement.
II. LES OBSTACLES JURIDIQUES A L'ÉTABLISSEMENT
DES RELATIONS MULTILATÉRALES
La réintégration de la Chine au G.A.T.T. signifierait pour elle, une participa
tion réelle au système commercial multilatéral. Or cette réintégration est entravée
par des obstacles extérieurs (14) provenant de deux sources : les législations
(13) Doc. de la Commission des Communautés Européennes, Relations Extérieures,
« La Communauté Européenne et la Chine », 90/88, mars 1988, p. 10.
(14) Par rapport aux obstacles extérieurs, il existe des obstacles intérieurs provenant
du système économique chinois lui-même, v. ZHANG LI, « La Chine et le G.A.T.T., étude
sur les problèmes de fond soulevés par la réintégration de la au G.A.T.T. », Droit
et pratique du commerce international, n° 1, 1992, pp. 154-179. 964 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 4-1992
nationales, actes unilatéraux et les dispositions commerciales insérées dans des
conventions bilatérales. Dans certains cas, ces dernières reflétant les règles de
la loi commerciale interne, établissent des discriminations envers la Chine. La
législation américaine et les dispositions conventionnelles sino-communautaires
semblent représentatives à cet égard.
A. — Les dispositions législatives unilatérales : la loi américaine
Les obstacles à la réintégration de la Chine au G. A. T. T. dans la législation
américaine se caractérisent notamment par le traitement de la N.P.F. , la restriction
aux importations, le statut du S. G. P. forgés dans différentes lois américaines.
1. Le traitement de la N.P.F. : la section 402 du titre TV de la Loi commerciale
de 1974
Les États-Unis ont un système législatif spécifique pour les pays communist
es (15). Cela pose aux États-Unis certains problèmes lorsqu'il s'agit de l'adhésion
de ces pays au G.A.T.T. L'origine de ce système remonte à 1951, date à laquelle
le Congrès américain a voté une loi empêchant le pays d'accorder le bénéfice du
traitement de la N.P.F. aux pays contrôlés ou dominés par le monde commun
iste (16).
En 1972, la situation évolue avec les négociations sur l'accord commercial
bilatéral entre les États-Unis et l'Union Soviétique. Au début des années 70, les
autorités administratives américaines avaient déjà commencé à dresser un projet
de loi commerciale. Le Président a été autorisé à entamer les négociations d'ac
cords commerciaux bilatéraux incluant l'extension du traitement de la N.P.F.
aux pays communistes sous certaines conditions. Un mouvement important du
Congrès, appuyé par les citoyens américains, partisans de l'émigration (en particul
ier, des Juifs) de l'ex-Union Soviétique, a abouti à un amendement de la loi
« Jackson-Vanik ». Aux termes de la loi commerciale votée par le parlement, un
pays communiste ne peut avoir droit au traitement de la N.P.F. des États-Unis que
s'il permet l'émigration libre. Une dérogation (waiver) peut être éventuellement
accordée si le Président américain détermine qu'un certain progrès vers l'objectif
de l'émigration a été réalisé. Cette fait l'objet de différents contrôles
et actions du Congrès (17). Au bout des longues négociations au sein du gouverne
ment américain, les mesures ont finalement été inclues dans le titre IV de la Loi
commerciale de 1974 (18).
Une des conséquences de cette série d'événements fut le rejet de l'accord
commercial par l'Union Soviétique, qui n'était pas disposée à se conformer aux
mesures du Congrès américain inclues dans cette Loi (19).
Au niveau de la procédure, la section 402 de la Loi de 1974 dispose qu'avant
l'extension du traitement de la N.P.F. à toute économie planifiée, le Président
doit rendre compte au Congrès de la situation de la politique d'émigration du pays
en question. Ce pays n'est pas autorisé à recevoir ce traitement non discriminatoire
(traitement de la N.P.F.) : « 1) s'il nie à ses citoyens le droit ou l'opportunité à
émigrer ;2) s'il impose plus d'une taxe nominale sur l'émigration... ;3) s'il impose
(15) John H. JACKSON, « The World Trading System Law and Policy of International
Economie Relations », 13.3 The United States and Non market Economies, 1989, p. 292.
(16) Id.
(17) Trade Act of 1974, Pub. L. 93-618, Title IV, § 409, 88 Stat. 2064, 19 U.S.C.
§ 2439 (b).
(18) Id.
(19) V. Department of State, Bulletin 72 (1975), pp. 139-140. ACTUALITÉS-INFORMATIONS 965
plus de taxes, amendes, honoraires ou autres charges à tout citoyen » (20). La
condition de l'émigration libre, s'accompagne, selon le titre IV de la Loi de 1974,
d'une disposition relative aux périodes d'extension du statut de la N.P.F. aux pays
concernés : le statut doit être annuellement renouvelé, à la condition que le
maintienne une politique d'émigration conforme aux standards réglementés dans
la Loi (21). La Chine étant un pays communiste, la condition concernant l'émigra
tion lui aurait été applicable. Mais le Président Reagan lui a accordé une dérogat
ion à cet égard, et elle reçoit, par conséquent, les bénéfices de la N.P.F. (22).
Pourtant, cette dérogation est en contradiction avec la loi applicable (23),
puisque le gouvernement chinois a déclaré qu'il permettait l'émigration libre à\
l'ouest (y compris aux États-Unis). La condition de l'émigration est donc remplie,
et la dérogation n'était pas nécessaire. La base légale pour l'application de la
section 402 de la Loi commerciale de 1974 n'existerait donc plus (24).
Le titre IV de la Loi de 1974 permet à la Chine de conserver le bénéfice de
la N.P.F. via l'approbation annuelle du Congrès (25). Cette approbation est basée
sur le maintien de la politique de l'émigration libre par la R.P.C. (26). Une
restriction demeure possible : si le Président trouve que la R.P.C. est responsable
de l'empêchement de l'émigration, l'Amendement de « Jackson-Wanik » (titre IV
de la loi de 1974, section 402 : liberté de l'émigration dans le commerce Est-Ouest)
sera invoqué, et cela entraînera la suppression du bénéfice de la N.P.F. (27). Le
titre IV de la Loi, qui est principalement destiné à promouvoir les droits d'émigrat
ion à l'Ouest des Juifs d'Europe de l'Est (28), n'a jamais été invoqué contre la
Chine, d'autant que le gouvernement chinois maintient sa politique de libre
émigration (29).
Depuis les événements de 1989 à Pékin, l'approbation annuelle du Congrès
américain sur le traitement de la N.P.F. accordé à la Chine est devenue difficile.
En effet, la condition de cette approbation a été étendue du droit d'émigration
aux droits de l'homme. Estimant que ces derniers se sont détériorés, une partie
du Congrès a d'abord refusé la reconduction du bénéfice de la N.P.F. accordé à
la Chine et a voulu ensuite le reconduire sous certaines conditions. Mais ce fut
un échec en raison de l'opposition du Président américain. Selon lui, refuser ou
accorder sous certaines conditions le traitement de la N.P.F. à la Chine, causerait
un tort aux États-Unis (30). Or, l'octroi de ce statut à la Chine sur une base ad
(20) 19 U.S.C. § 2432 (a) (1982) ; J.E.D. MCDONNELL, « China's Move to Rejoin
the G.A.T.T. System : an Epic Transition », The World Economy, vol. 10, n° 3, sept. 1987,
p. 343 ; Michael A. BEZNEY, supra, note 3, note 170, p. 220.
(21) 19 U.S.C., § 2432 (1982).
(22) Trois pays ont été dispensés des restrictions du titre IV : la Roumanie, la Hongrie
et la Chine. Michael A. BEZNEY, supra note 3, note 183, p. 222.
(23) Chung Chou LI, supra, note 1, p. 46.
(24) Id.
(25) Sous la section (c), le Président se réserve le droit de renoncer à l'application des
conditions d'émigration si (A) il a déterminé qu'une telle dérogation pourrait avancer
l'objectif de la condition ou (B) il a été assuré par le pays qu'il va respecter dorénavant les
politiques libérale adoptées par la Loi. 19 U.S.C. , § 2432 (c) (1982). La R.P.C.
reçoit cette dérogation sous condition que le congrès accorde l'approbation annuelle. Chung
Chou LI, supra, note 1, p. 46 ; Michael A. BEZNEY, supra, note 3, p. 222.
(26) Michael A. BEZNEY, supra, note 3, p. 220.
(27) 19 U.S.C. §§ 2432 (a), (b) & (c), (1982).
(28)A. supra, note 3, p. 222.
(29) Les États-Unis n'ont pas appliqué cette restriction à la R.P.C. pour des raisons
politiques. Michael A. BEZNEY, supra, note 3, note 181, p. 222.
(30) « Pékin conservera la clause de la N.P.F. », Tribune de l'expansion, 25 mai 1990 ;
« Sans accord sur la reconduction du bénéfice de la N.P.F. sous certaines conditions, le
Président Bush a refusé le projet du Congrès américain », Renmin Ribao édition étrangère,
4 mars 1992.

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