Les chambres administratives indépendantes autrichiennes : une institution controversée - article ; n°2 ; vol.53, pg 429-452

De
Revue internationale de droit comparé - Année 2001 - Volume 53 - Numéro 2 - Pages 429-452
L'Autriche dispose d'un mécanisme de contrôle des décisions administratives atypique en Europe. Alors que les autres États européens se prévalent d'un contrôle juridictionnel de l'administration dévolu au juge ordinaire ou à un juge administratif, la justice administrative autrichienne est confiée, en appel, à des Chambres administratives indépendantes, situées à mi-chemin entre autorités administratives et juridictions. Mises en place le 1er janvier 1991 pour désengorger la Cour administrative, juridiction administrative de cassation, jusqu'alors unique, les Chambres administratives connaissent des procédures résultant d'infractions administratives, des recours de personnes affirmant avoir été violées dans leurs droits par l'exercice du pouvoir de contrainte et d'injonction, des matières qui leur sont attribuées par la législation de l'État fédéral ou des Lânder, ainsi que des recours pour violation de l'obligation de décider dans les premier et second cas cités. Elles sont, depuis leur création, au cœur d'un virulent débat ; nombre de juristes et de politiques ont, en effet, émis le vœu de voir ces chambres transformées en tribunaux administratifs afin de mieux répondre à l'exigence d'une procédure rendue dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial (article 6 CEDH). Le dernier projet en date est celui présenté par le gouvernement formé avec les membres du FPÔ ; il prévoit l'institution d'un tribunal administratif par Land, auquel seraient transférées les attributions actuelles des Chambres administratives, et d'un Tribunal administratif de l'État fédéral.
Austria has at one 's disposal an atypical mechanism of administrative décisions control in Europe. Whereas the others European States avait themselves of a jurisdictionnal control from administration devolved upon the judicial judge or upon an administrative judge, the Austrian administrative justice is entrusted with independent administrative Chambers in appeal, which are half-way between administrative authorities and jurisdictions. Established since the first of January 1991 to unblock the administrative Court, administrative jurisdiction of cassation, until then unique, the administrative Chambers know of procedures resulting from administrative offences, actions from persons violated in their rights by the exercise of constraint and injunction's power, matters assigned to them by the federal State's legislation or by the Lander's legislation, as well as actions for ignorance of the obligation to decide on in the first and second cases quoted. Since their creation, they are in the heart of the debate ; legal experts and politicians have, indeed, expressed the wish to see these Chambers turned into administrative Courts, in order to better answer the demand of a procedure carried out in a reasonable time-limit by an independent and impartial court (article 6 ECHR). The last draft was presented by the government formed with FPO's members ; it makes provision for the institution of an administrative court in each Land and an administrative Court of the federal State.
24 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : lundi 1 janvier 2001
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Mme Barbara Chaloyard
Les chambres administratives indépendantes autrichiennes :
une institution controversée
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 53 N°2, Avril-juin 2001. pp. 429-452.
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Chaloyard Barbara. Les chambres administratives indépendantes autrichiennes : une institution controversée. In: Revue
internationale de droit comparé. Vol. 53 N°2, Avril-juin 2001. pp. 429-452.
doi : 10.3406/ridc.2001.17984
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_2001_num_53_2_17984Résumé
L'Autriche dispose d'un mécanisme de contrôle des décisions administratives atypique en Europe. Alors
que les autres États européens se prévalent d'un contrôle juridictionnel de l'administration dévolu au
juge ordinaire ou à un juge administratif, la justice administrative autrichienne est confiée, en appel, à
des Chambres administratives indépendantes, situées à mi-chemin entre autorités administratives et
juridictions. Mises en place le 1er janvier 1991 pour désengorger la Cour administrative, juridiction
administrative de cassation, jusqu'alors unique, les Chambres administratives connaissent des
procédures résultant d'infractions administratives, des recours de personnes affirmant avoir été violées
dans leurs droits par l'exercice du pouvoir de contrainte et d'injonction, des matières qui leur sont
attribuées par la législation de l'État fédéral ou des Lânder, ainsi que des recours pour violation de
l'obligation de décider dans les premier et second cas cités. Elles sont, depuis leur création, au cœur
d'un virulent débat ; nombre de juristes et de politiques ont, en effet, émis le vœu de voir ces chambres
transformées en tribunaux administratifs afin de mieux répondre à l'exigence d'une procédure rendue
dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial (article 6 CEDH). Le dernier projet en
date est celui présenté par le gouvernement formé avec les membres du FPÔ ; il prévoit l'institution d'un
tribunal administratif par Land, auquel seraient transférées les attributions actuelles des Chambres
administratives, et d'un Tribunal administratif de l'État fédéral.
Abstract
Austria has at one 's disposal an atypical mechanism of administrative décisions control in Europe.
Whereas the others European States avait themselves of a jurisdictionnal control from administration
devolved upon the judicial judge or upon an administrative judge, the Austrian administrative justice is
entrusted with independent administrative Chambers in appeal, which are half-way between
administrative authorities and jurisdictions. Established since the first of January 1991 to unblock the Court, administrative jurisdiction of cassation, until then unique, the administrative
Chambers know of procedures resulting from administrative offences, actions from persons violated in
their rights by the exercise of constraint and injunction's power, matters assigned to them by the federal
State's legislation or by the Lander's legislation, as well as actions for ignorance of the obligation to
decide on in the first and second cases quoted. Since their creation, they are in the heart of the debate ;
legal experts and politicians have, indeed, expressed the wish to see these Chambers turned into
administrative Courts, in order to better answer the demand of a procedure carried out in a reasonable
time-limit by an independent and impartial court (article 6 ECHR). The last draft was presented by the
government formed with FPO's members ; it makes provision for the institution of an administrative
court in each Land and an administrative Court of the federal State.2-2001 R.I.D.C.
LES CHAMBRES ADMINISTRATIVES
INDÉPENDANTES AUTRICHIENNES :
UNE INSTITUTION CONTROVERSÉE
Barbara CHALOYARD *
L'Autriche dispose d'un mécanisme de contrôle des décisions administ
ratives atypique en Europe. Alors que les autres États européens se prévalent
d'un contrôle juridictionnel de l'administration dévolu au juge ordinaire ou
à un juge administratif, la justice administrative autrichienne est confiée,
en appel, à des Chambres administratives indépendantes, situées à mi-
chemin entre autorités et juridictions. Mises en place le
1er janvier 1991 pour désengorger la Cour administrative, juridiction admin
istrative de cassation, jusqu'alors unique, les Chambres administratives
connaissent des procédures résultant d'infractions administratives, des
recours de personnes affirmant avoir été violées dans leurs droits par l'exer
cice du pouvoir de contrainte et d'injonction, des matières qui leur sont
attribuées par la législation de l'État fédéral ou des Länder, ainsi que des
recours pour violation de l'obligation de décider dans les premier et second
cas cités. Elles sont, depuis leur création, au cœur d'un virulent débat ;
nombre de juristes et de politiques ont, en effet, émis le vœu de voir ces
chambres transformées en tribunaux administratifs afin de mieux répondre
à l'exigence d'une procédure rendue dans un délai raisonnable par un
tribunal indépendant et impartial (article 6 CEDH). Le dernier projet en
date est celui présenté par le gouvernement formé avec les membres du
FPÖ ; il prévoit l'institution d'un tribunal administratif par Land, auquel
seraient transférées les attributions actuelles des Chambres administratives,
et d'un Tribunal administratif de l'État fédéral.
Austria has at one 's disposal an atypical mechanism of administrative
decisions control in Europe. Whereas the others European States avail
themselves of a jurisdictionnal control from administration devolved upon
Doctorante à l'Université de Besançon, Centre d'Études de Droit public (C.E.D.P.). '
430 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-2001
the judicial judge or upon an administrative judge, the Austrian administrat
ive justice is entrusted with independent administrative Chambers in appeal,
which are half-way between authorities and jurisdictions.
Established since the first of January 1991 to unblock the administrative
Court, administrative jurisdiction of cassation, until then unique, the admin
istrative Chambers know of procedures resulting from administrative offen
ces, actions from persons violated in their rights by the exercise of constraint
and injunction's power, matters assigned to them by the federal State's
legislation or by the Lander's legislation, as well as actions for ignorance
of the obligation to decide on in the first and second cases quoted. Since
their creation, they are in the heart of the debate ; legal experts and
politicians have, indeed, expressed the wish to see these Chambers turned
into administrative Courts, in order to better answer the demand of a
procedure carried out in a reasonable time-limit by an independent and
impartial court (article 6 ECHR). The last draft was presented by the
government formed with FPÖ's members ; it makes provision for the institu
tion of an administrative court in each Land and an administrative Court
of the federal State.
L'organisation de la justice administrative d'un État dépend, avant
tout, de sa conception de l'administration : soit, il la met sur un pied
d'égalité avec les particuliers et considère ainsi qu'un statut identique
appelle l'intervention d'une seule et même juridiction ; il y a alors unité
de juridiction ou monisme ; soit, la spécificité de l'administration est mise
en valeur pour justifier la compétence d'un juge différent, et on parle,
dès lors, de dualité de juridictions ou de dualisme l.
Le contrôle juridictionnel de l'administration par les juges ordinaires
prévaut surtout au Royaume-Uni, où l'unité de juridiction est historiqu
ement motivée par le principe d'égalité devant la loi de tout sujet de la
Reine 2. Ce principe n'exclut pas pour autant la spécialisation de la juridic
tion de droit commun. C'est ainsi que la High Court dresse depuis 1981
une liste des juges spécialisés dans les affaires administratives (la Crown
Office List), pour lesquelles existent, par ailleurs, des procédures spécifi
ques (Y application for judicial review et le case stated), mises en œuvre
lorsque la protection d'intérêts garantis par le droit public est en cause
(l'intérêt de ne se voir appliquer que des actes légaux et l'intérêt à une
juste procédure dans l'édiction des actes administratifs) 3. On a, en outre,
Sur la distinction entre le monisme et le dualisme, G. BRAIBANT, « La juridiction
administrative en droit comparé », R.A., 1999, n° spécial 7, pp. 204-210, sur ce point, p. 204.
2 Ce principe a été énoncé par Dicey en ces termes : « l'égalité devant la loi ou la
soumission de tous au droit ordinaire du pays» s'impose; «ce principe s'exprime dans
l'unité fondamentale de juridiction et, même dans la façon dont les tribunaux autorisent
l'accès à la procédure spéciale pour les requêtes contre l'administration, l'application for
judicial review ». Cité par J. BELL, « Le débat au Royaume-Uni », in C.E.R.A.P., Le contrôle
juridictionnel de l'administration. Bilan critique, Paris, Economica, 1991, 259 pages, pp. 73-
90, ici p. 73. V. également J. BELL, « Unité ou dualité de juridiction en matière administrative
au Royaume-Uni», R.F.D.A., nu 6, sept.-oct. 1990, pp. 892-894, ici p. 893.
3 J. BELL, « Le débat au Royaume-Uni », préc, pp. 74-81. B. CHALOYARD : CHAMBRES ADMINISTRATIVES AUTRICHIENNES 431
assisté au développement d'autorités administratives collégiales de forme
juridictionnelle, les «Administrative Tribunals », composés d'experts4,
forgeant leur jugement plus sur dossier qu'à la suite d'une confrontation
des parties 5. De façon assez similaire, le système juridictionnel norvégien
a à sa tête une Cour suprême unique, à laquelle sont subordonnés des
tribunaux locaux et des Cours d'appel régionales. Ces juridictions connais
sent des affaires tant civiles que pénales, ainsi que de toutes les questions
connexes pouvant en découler, notamment sur le plan du droit administratif.
Elles sont désormais suppléées par des autorités non juridictionnelles
spécialisées, tels la Commission des prix ou le Tribunal de la sécurité
sociale 6. Dans le même sens, la Constitution espagnole du 27 décembre
1978 pose pour principe que «l'unité juridictionnelle est à la base de
l'organisation et du fonctionnement des tribunaux » (article 117-5), ce qui
implique que « les tribunaux contrôlent le pouvoir réglementaire et la
légalité de l'action administrative, ainsi que la soumission de celle-ci aux
fins qui la justifient » (article 106). Pour ce faire, les juridictions ordinaires
sont composées, à tous les degrés, de formations administratives : les
juges du contentieux administratif en première instance, les chambres
administratives des audiences provinciales et de l'Audience nationale en
appel et la chambre administrative du Tribunal suprême en dernier ressort 7.
Dans certains pays, dont le Danemark8, le contrôle de l'administration
ressort de la compétence exclusive des juridictions, en l'absence même
de chambres administratives spécialisées.
Lorsque la spécificité de l'administration est au contraire reconnue,
une attention toute particulière doit être accordée à deux éléments : l'inte
rvention d'un juge administratif, et l'étendue des pouvoirs conférés à ce
juge. La dualité de juridictions peut indifféremment être organisée en
deux niveaux, comme c'est le cas pour l'Italie 9, la Finlande l() et le Grand-
4 La spécialisation attribuée aux « Administrative Tribunals » peut être très variée. Les
domaines concernés peuvent toucher l'immigration, la sécurité sociale, les loyers, les impôts
sur le revenu...
5 Sur les Administrative Tribunals, v. également, M. FROMONT, « Les Administrative
Tribunals en Grande-Bretagne », Études et documents du Conseil d'État, 1 977- 1 978, pp. 303-
333 et J.-F. McELDOWNEY, « Les mutations du droit de l'administration au Royaume-
Uni », in G. MARCOU (sous la dir. de), Les mutations du droit de L'administration en
Europe. Pluralisme et convergences, Paris, L'Harmattan, coll. « Logiques juridiques », 1995,
352 pages, pp. 195-219, ici p. 207.
n° 6, 6sept.-oct. E. SMITH, 1990, « Unité pp. 889-891. de juridiction en matière administrative en Norvège », R.F.D.A.,
7 1. ZILLER, Administrations comparées, Paris, Montchrestien, Domat, « Droit public »,
1993, 511 pages, pp. 441 et 442.
* Ibid., p. 441.
9 En Italie, 20 tribunaux administratifs régionaux, institués par la loi du 6 décembre
1971, sont juges administratifs de première instance, et le Conseil d'État est juge d'appel. Sur
l'organisation juridictionnelle italienne, E. MIDENA, « Les juridictions et l'administration
publique en Italie : dualisme ou unité de juridiction », R.F.D.A., n° 6, sept.-oct. 1990, pp. 882-
885 ; S. CASSESSE, « La justice administrative en Italie. Perspectives de réforme », Études
et documents du Conseil d'État, 1994, n° 46, pp. 545-552 et J.-P. COSTA, «L'exécution
des décisions des juridictions administratives en Italie», A.J.D.A., 20 mai 1994, pp. 364-
366.
10 En Finlande, le contentieux administratif est confié à 12 tribunaux administratifs
régionaux ou provinciaux créés en 1955 et à une Cour administrative suprême créée en 432 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-2001
Duché du Luxembourg n, ou en trois degrés, comme en France 12, en
Allemagne 13, en Grèce L4 et en Suède 15. Par contre, ne considérer ici que
le nombre des juridictions serait trompeur ; il n'y a pas, en effet, une,
mais plusieurs formes de dualité de juridictions. Celles-ci varient selon
l'appartenance de la juridiction administrative au pouvoir judiciaire, et
l'importance des pouvoirs confiés au juge administratif. Deux extrêmes
se dégagent dès lors : d'un côté, l'exemple français, où seuls les tribunaux
civils et pénaux font parties, selon la Constitution de 1958, des autorités
judiciaires, et où la juridiction administrative continue d'être liée au pou
voir exécutif (recrutement par la voie de l'ENA, compétence consultative
du Conseil d'État, absence d'effet suspensif des recours...) ; de l'autre,
l'exemple allemand où la Loi fondamentale distingue cinq ordres de
juridictions, dont la juridiction administrative, où les magistrats sont recru
tés dans les mêmes conditions et selon les mêmes procédures, quel que
soit leur ordre, disposent d'un statut identique, appliquent des règles de
procédure similaires (effet suspensif des recours, procédure contradictoire
et en partie orale) et ont des pouvoirs étendus (possibilité de réformer
un acte en cas de compétence liée et d'adresser des injonctions à l'administ
ration pour rétablir dans ses droits un citoyen). Entre ces deux extrêmes,
existent bien évidemment de multiples combinaisons l6.
Par comparaison, l'aménagement de la justice administrative en
Autriche paraît relativement atypique. Ce pays, qui connaît une dualité de
juridictions, semble historiquement être le précurseur de la reconnaissance
constitutionnelle d'une protection juridictionnelle contre l'administra-
1918. Sur la Finlande, T. MODEEN, « Dualité de juridictions en Finlande et en Suède»,
R.F.D.A., n° 6, sept.-oct. 1990, pp. 875 et 876; H. KANNINEN, «Le juge administratif
finlandais et la Convention européenne des droits de l'Homme », R.I.D.C., 1995-3, pp. 681-
689 et T. MODEEN, « La loi finlandaise sur la procédure administrative contentieuse »,
R.I.D.C., 1999-2, pp. 369-375.
11 Depuis la révision constitutionnelle du 12 juillet 1996, le contentieux administratif
est dévolu à un Tribunal administratif et à une Cour administrative.
12 La juridiction administrative française comprend 35 tribunaux administratifs, 7 Cours
administratives d'appel instituées par la loi du 31 décembre 1987, et un Conseil d'État.
13 En Allemagne, le contrôle des actes administratifs en première et seconde instances
est confié à des juridictions de Lander (les tribunaux administratifs ou Verwaltungsgerichte
et les tribunaux administratifs supérieurs ou Oberverwaltungsgerichte), soumises au Tribunal
administratif de Berlin (Bundesverwaltungsgericht). Entre autres, C. AUTEXIER, « La dualité
du droit applicable à l'administration et la pluralité de juridictions en matière administrative
en Allemagne », R.F.D.A., n° 6, sept.-oct. 1990, pp. 863-868 ; A. FISCHER, « Aspects histori
ques : l'évolution de la justice administrative en Allemagne et en France au XIXe et au
XXe siècles et les influences réciproques sur cette évolution», R.A., n° spécial 7, 1999,
pp. 6-23 et M. FROM ONT, « Regards d'un juriste français sur la juridiction administrative
allemande», R.A., n" spécial 7, 1999, pp. 28-35.
14 La Grèce compte 30 tribunaux administratifs de première instance statuant à juge
unique ou à trois membres, 8 Cours administratives d'appel et un Conseil d'État. E. SPILIO-
TOPOULOS, « La dualité de juridictions en Grèce », R.F.D.A., n° 6, sept.-oct. 1990, pp. 877-
881 et S. FLOGAITIS, « Le débat en Grèce», in C.E.R.A.P., op. cit., pp. 90-94.
15 En Suède, on compte un tribunal provincial par département, 4 Cours d'appel administ
ratives et une Cour administrative suprême. T. MODEEN, « Dualité de juridictions en
Finlande et en Suède », préc.
16 Pour plus de détails, se reporter à l'article de M. FROMONT, « Le débat à l'étranger.
Présentation générale», in C.E.R.A.P., op. cit., pp. 43-57. B. CHALOYARD : CHAMBRES ADMINISTRATIVES AUTRICHIENNES 433
tion l7. Celle-ci résulterait de la loi fondamentale sur le pouvoir judiciaire
du 21 décembre 1867 I8 ; l'article 15 de ce texte dispose que « lorsque
quelqu'un prétend (...) être atteint dans ses droits par une décision d'une
autorité administrative, il doit faire valoir ses prétentions devant la Cour
de justice administrative selon une procédure publique contre un représen
tant de l'autorité administrative. Les cas dans lesquels la Cour de justice
administrative doit décider ainsi que la procédure définie devant elle sont
définis par une loi particulière ». C'est sur ce fondement constitutionnel
que fut créée en 1875 la Cour administrative, laquelle constitua pendant de
nombreuses années l'unique degré de la justice administrative en Autriche.
Ce n'est qu'en 1988 qu'une loi constitutionnelle, entrée en vigueur
le 1er janvier 1991, optera pour la création, au sein des Länder, de Chambres
administratives indépendantes (Unabhängige Verwaltungssenate, en
abrégé UVS) l9. Cette réforme, jugée timide, entraînait la naissance d'autor
ités administratives, ayant des compétences juridictionnelles, mais ne
constituant pas de véritables tribunaux administratifs. Les Chambres admin
istratives indépendantes disposent, en effet, du pouvoir de prendre des
décisions exécutoires, soumises au contrôle de légalité de la Cour administ
rative et au contrôle de la Cour constitutionnelle ; elles jouissent, en
outre, d'une indépendance fonctionnelle (absence de contrôle hiérarchique
de ses membres qui ne sont liés à aucune directive) et organique (garanties
statutaires comme le caractère non révocable du mandat). Cette indépen
dance est renforcée par une organisation généralement collégiale : les
décisions sont le fait d'une chambre composée de trois membres, sauf
pour les recours contre l'exercice du pouvoir de contrainte et d'injonction,
ainsi que pour certaines affaires administratives pénales.
L'indépendance n'est toutefois pas totale, puisque, d'une part, les
membres sont nommés par le Gouvernement de Land et, d'autre les
principes régissant la procédure sont les règles opposables aux autorités
administratives. Ainsi situées entre autorités administratives et juridictions,
ces Chambres administratives font désormais l'objet d'un virulent débat
quant à leur maintien ou leur transformation en tribunaux administratifs.
I. LES CHAMBRES ADMINISTRATIVES INDEPENDANTES (UVS) :
ENTRE AUTORITÉS ET JURIDICTIONS
La justice administrative autrichienne s'est longtemps limitée à l'exis
tence d'une Cour ayant pour siège Vienne et opérant un
contrôle de cassation de l'administration fédérale, des Länder et des com
munes. Instituée par la loi du 22 octobre 1875 20, cette juridiction administ
rative unique et centralisée résultait d'une réflexion fondée sur plusieurs
17 M. FROMONT, « La justice administrative en Europe. Convergences », in Mélanges
René Chapus, Droit administratif, Paris, Montchrestien, 1992, 707 pages, pp. 197-208, ici
p. 198. 201819 RGBL BGB1. I 1876/36. Nr 144/1867. 685/1988. 434 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-2001
paramètres : d'une part, elle devait constituer le rempart le plus adapté
contre l'arbitraire de l'administration ; d'autre part, l'autonomie des Länder
allait être préservée du fait de l'absence de pouvoir d'appréciation de la
Cour sur le bien-fondé des requêtes 21 ; enfin, l'organisation d'une juridic
tion administrative à plusieurs niveaux aurait exigé un remaniement en
profondeur des institutions.
Le Ministre autrichien Josef Unger s'était d'ailleurs interrogé lors
des débats parlementaires du 18 mars 1875 sur l'utilité d'une telle transfo
rmation : « Pourquoi seulement une Cour administrative ? Parce que le
contraire supposerait un travail de plusieurs années » 22. Allant encore plus
loin, la Commission du Conseil d'Empire affirma même que « l'institution
d'une organisation juridictionnelle en instances sans un remaniement d'en
semble des institutions administratives étatiques et autonomes (s'avérerait)
impossible » 23. Par ailleurs, la loi fondamentale du 21 décembre 1867,
relative au pouvoir judiciaire, disposait qu'en cas de violation par une
autorité administrative des droits d'une personne, cette dernière devait
pouvoir « faire valoir ses droits devant la Cour de justice administrative »,
supposant ainsi l'érection d'une seule Cour.
En dépit de son unicité, la Cour administrative se voyait également
doter d'une simple compétence de cassation, pour laquelle plusieurs consi
dérations ont à l'époque prévalu : d'un point de vue purement pragmatique,
la tâche était immense pour une juridiction unique qui ne pouvait opérer
seule un examen au fond des affaires déférées ; d'un point de vue juridique,
une compétence de réformation était assimilée à une substitution de l'a
ppréciation de la Cour à celle de l'administration 24 ; or, selon l'article 94
de la Constitution de 1920, « la justice est séparée de l'administration
dans toutes les instances », ce qui interdit qu'une autorité agisse à la fois
en tant qu'autorité administrative et en tant qu'autorité juridictionnelle.
En fin de compte, l'institution de la Cour administrative représenterait
« un compromis entre le principe de séparation des pouvoirs et l'exigence
de protection juridique » 25.
Lors de l'institution de la Cour administrative en 1876, des autorités
administratives collégiales à caractère juridictionnel avaient, par ailleurs,
été mises en place. L'existence de ces dernières avait été consacrée en
1920 par les articles 20(2) et 133-4 de la Constitution fédérale. Elles se
composent d'au moins un magistrat professionnel, sachant toutefois que
21 V. sur cette première série de raisons, P. PERNTHALER et I. KATHREIN,
« Möglichkeiten der Verländerung der Verwaltungsgerichtsbarkeit als Chance zur Dezentrali
sierung », ÖJP, 1986, pp. 239-252, ici p. 240.
2~ Propos reproduits dans les articles de A. F. KOBZINA, « Die richterliche Verwal-
tungskontrolle und die ausstehende Integration von Rechtsschutz und Föderalismus », JBL,
1993, pp. 205-216, ici p. 206 et T. OLECHOWSKI, « Zwischen Kassation und Reformation.
Zur Geschichte der verwaltungsgerichtlichen Entscheidungsbefugnis », ÖJZ, 1999, pp. 581-
586, ici p. 581.
23 V. A. F. KOBZINA, préc, p. 206.
24 V. T. OLECHOWSKI, p. 582.
23 C. KOPETZKI, « Art. 5 und 6 EMRK und das österreichische Verwaltungsverf
ahrensrecht », EuGRZ, 1983. pp. 173-190, ici p. 174. B. CHALOYARD : CHAMBRES ADMINISTRATIVES AUTRICHIENNES 435
les autres membres ne sont liés à aucune directive dans l'exercice de
leurs fonctions ; elles sont créées par la législation fédérale ou la législation
de Land pour statuer en dernière instance, et leurs décisions ne peuvent
être annulées ou modifiées par voie administrative (article 20(2) de la
Constitution fédérale), ni soumises au contrôle de la Cour administrative
(article 133-4) de la Constitution fédérale). Leur compétence n'est ainsi
pas limitée par la Constitution, puisqu'il appartient à la loi de prévoir
leurs domaines d'intervention. À titre d'exemple, la Commission de protec
tion des données 26, est formée de six membres désignés sur proposition
du gouvernement fédéral par le Président de la Fédération pour un mandat
de cinq ans. Parmi eux, un membre doit appartenir à la magistrature. Ils
bénéficient tous de l'indépendance durant l'exercice de leurs fonctions et
les décisions prises par eux ne peuvent faire l'objet d'aucun recours 27.
Ce système de contrôle des actes administratifs se révélait, toutefois,
peu approprié pour répondre aux conditions de justice et d'équité auxquell
es toute procédure administrative devrait être astreinte. Il existait, par
conséquent, une nécessité incontestable de réorganisation de la justice
administrative en Autriche. Pourtant, parmi toutes les voies ouvertes au
constituant et au législateur, c'est finalement la solution minimale qui fut
retenue : celle des Chambres administratives indépendantes.
A. — La nécessité de réorganisation de la justice administrative
autrichienne
La principale critique formulée à F encontre de la juridiction administ
rative unique se rapportait à sa compatibilité avec l'article 6 de la Convent
ion européenne des droits de l'Homme (CEDH), par ailleurs intégrée
dans « le bloc de constitutionnalité » autrichien par la loi constitutionnelle
26 La Commission de protection des données est prévue par les §§ 35 à 40 de la loi
fédérale relative à la protection des données personnelles, en abrégé DSG 2000, BGB1. I
Nr 165/1999.
27 Soulignons ici que les autorités administratives collégiales à caractère juridictionnel
sont fortement critiquées. Dans l'affaire Eisenstecken (CEDH, 3 oct. 2000, req. n° 29477/99,
Eisenstecken/ 'Autriche), la Cour européenne des droits de l'Homme a considéré que l'absence
d'audience publique devant l'autorité administrative de Land compétente pour les transactions
en matière de biens fonciers méconnaissait l'article 6, § l de la Convention européenne des
droits de l'Homme. De son côté, la Cour constitutionnelle autrichienne a estimé que le
contrôle opéré par l'Office fédéral des adjudications sur les décisions prises par le ministre
fédéral de l'Economie publique et des Transports, organe suprême d'exécution, était contraire
à la Constitution (Vf'GH, 30 sept. 1999, G44/99, G45/99, G46/99). Enfin, la juridiction
constitutionnelle suprême a conclu à l'inconstitutionnalité du § 13 de la loi fédérale sur les
radios régionales qui instituait une autorité collégiale des radios régionales et du câble. Pour
la Cour, la disposition contestée était incompatible avec le principe de l'Etat de droit, car
d'une part, l'institution de cette autorité à caractère juridictionnel n'avait été
rendue nécessaire par aucune justification particulière (la matière administrative n'était pas
nouvelle et la mission qui lui était confiée n'exigeait aucune compétence technique spécifique)
et d'autre part, le regroupement de fonctions de conduite et de contrôle de l'administration
auprès d'une seule autorité adminsitrative, compétente en première et dernière instance,
excluait tout contrôle de l'activité administrative, notamment par les juridictions suprêmes
de droit public (VfGH, 29 juin 2000, G175/99 ua). 436 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-2001
du 4 mars 1964 28 ; cet article exige en substance que « toute personne a
droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans
un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par
la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de
caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale
dirigée contre elle ».
La compétence de cassation de la Cour administrative ne semblait
guère répondre à ces exigences et on pouvait a fortiori en douter pour
les autorités administratives intervenant dans la procédure en première et
seconde instances. La Cour constitutionnelle autrichienne avait pourtant
souligné en 1973 29 que la notion de tribunal, loin d'être restreinte aux
seules juridictions, pouvait s'étendre aux autorités administratives, dès
lors que celles-ci étaient indépendantes. L'indépendance ainsi requise sup
posait que les membres de ces autorités ne soient liés par aucune directive
de l'administration 30, qu'ils n'aient aucune relation avec l'exécutif, soient
désignés pour une durée fixée par la loi et demeurent impartiaux. L'ensemb
le de ces garanties devait conduire à un procès juste et équitable 31.
Le respect des dispositions européennes se posait, en outre, avec
acuité pour les procédures administratives pénales, parallèlement soumises
à l'article 2-1 du Septième Protocole additionnel à la CEDH ; ce texte
assure, en effet, à toute personne condamnée par un tribunal à la suite
d'une infraction, le droit à un réexamen par un supérieur du
jugement prononcé à son encontre. La question n'était pas non plus sans
intérêt pratique, lorsque l'on sait que dans les années 1984, 1985 et 1986,
les autorités administratives de première instance avaient traité environ
1.200.000 affaires pénales par an et les autorités d'appel
34 000 32.
Selon Robert Walter 33, un choix devait être opéré entre deux voies :
l'aménagement d'une procédure devant les juridictions pénales répondant
aux conditions posées par l'article 6 quant à l'audience publique, à la
publicité du jugement et aux droits de la défense, mais qui aurait entraîné
une surcharge d'environ 40 % des tribunaux de district ; ou la création
d'autorités administratives conformes à ce même article, et supposant la
nomination durable de leurs agents, leur indépendance, leur inamovibilité,
la répartition préalable des affaires et l'exclusion d'une organisation mixte
faisant intervenir pour partie des fonctionnaires et des agents des autorités
pénales.
Ces débats, jusque-là théoriques, prirent une forme plus concrète,
lorsque la Cour européenne des droits de l'Homme fut saisie de la question
de savoir si des autorités administratives pouvaient être considérées comme
28 BGBL I Nr 59/1964.
29 VfSlg. 7099/1973.
30 L'article 87(1) de la Constitution fédérale autrichienne définit d'ailleurs ainsi les
juges : « Les juges sont indépendants dans l'exercice de leur fonction juridictionnelle».
31 Se reporter également à C. KOPETZKI, préc, pp. 182 et 183.
32 Dans ce dernier cas, pour la seule année 1985.
33 R. WALTER, « Pläne zur Neugestaltung des Rechtsschutzes in Verwaltungsstraf
sachen », ÖJZ, 1987, pp. 385-389.

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