Les expériences britannique et française de contrôle parlementaire des entreprises publiques - article ; n°4 ; vol.24, pg 773-790

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1972 - Volume 24 - Numéro 4 - Pages 773-790
18 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : samedi 1 janvier 1972
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Joel Molinier
Les expériences britannique et française de contrôle
parlementaire des entreprises publiques
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 24 N°4, Octobre-décembre 1972. pp. 773-790.
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Molinier Joel. Les expériences britannique et française de contrôle parlementaire des entreprises publiques. In: Revue
internationale de droit comparé. Vol. 24 N°4, Octobre-décembre 1972. pp. 773-790.
doi : 10.3406/ridc.1972.15070
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1972_num_24_4_15070LES EXPÉRIENCES BRITANNIQUE
ET FRANÇAISE
DE CONTROLE PARLEMENTAIRE
DES ENTREPRISES PUBLIQUES
par
Joël MOLINIER
Maîtra de conférences agrégé à l'Universicé
des sciences sociales de Toulouse
Le Parlement français s'est récemment préoccupé de manifester
sa volonté d'exercer un contrôle effectif des entreprises publiques.
Il tente ainsi de renouer avec une mission autrefois remplie de
façon assez rigoureuse mais assurée avec beaucoup plus de rel
âchement au cours des dix dernières années.
Sous la IVe République en effet, tant à l'Assemblée nationale
qu'au Conseil de la République, il existait une sous-commission spé
cialisée, dont les membres étaient recrutés au sein de la Commiss
ion des finances et dont les attributions étaient d'examiner de
manière systématique les comptes et de suivre la gestion des entre
prises nationalisées et des sociétés d'économie mixte (1). Ces sous-
commissions ne devaient pas survivre au régime. La stricte limita
tion du nombre de commissions permanentes prévue à l'article 13
de la Constitution de 1958 (2) apparaissait peu compatible avec leur
maintien ; aussi bien cette technique de contrôle fut abandonnée à
partir de 1959. Il n'est pas excessif de considérer que depuis;
aucune formule de remplacement vraiment satisfaisante n'a été
trouvée.
Certes, l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 dispose
que dans chaque assemblée des commissions temporaires (3) de
contrôle peuvent être formées « pour examiner la gestion adminis-
d) Cf. art. 70 de la loi da 21 mars 1947, complété par l'art. 1er de la loi du
18 juillet 1949.
(2) De 19 en 1946, les commissions parlementaires permanentes passèrent à 6
en 1958.
(3) L'activité des commissions de contrôle prend fin au plus tard quatre mois
après leur création. 774 LES EXPÉRIENCES BRITANNIQUE ET FRANÇAISE
trative, financière ou technique de services publics ou d'entreprises
nationales ». Mais cette possibilité a été quasiment inutilisée (4). A
défaut pour les parlementaires d'employer une telle procédure, il
revient principalement aux commissions des finances des deux
chambres d'exercer un certain contrôle dans ce domaine.
En effet d'une part il est de tradition que les rapporteurs,
généraux des commissions des finances consacrent chaque année à
ce sujet une partie de leur rapport sur le projet de loi de finances.
D'autre part des rapporteurs spéciaux peuvent être désignés pour
« suivre et apprécier la gestion des entreprises nationales et des
sociétés d'économie mixte » et sont « habilités à se faire communi
quer tous documents de service de quelque nature que ce soit rela
tif au fonctionnement des entreprises, sociétés ou établissements
soumis à leur contrôle » (5). Ils sont ainsi en droit d'obtenir tous
les renseignements d'ordre financier ou administratif nécessaires à
l'accomplissement de leur tâche.
Cependant il est douteux que les rapporteurs des commissions
des finances, quand bien même ils en auraient le désir, soient en
mesure de mettre en œuvre les pouvoirs d'investigation qui leur
sont reconnus par les textes : soumis aux obligations nombreuses
qui sont celles de tout parlementaire et déjà suffisamment absorbés
par le contrôle du budget de l'Etat (6), les rapporteurs peuvent di
fficilement se consacrer à l'examen des gestions financières hors
budget. On chercherait donc en vain, dans les archives parlement
aires après 1958, une étude générale portant sur les entreprises
publiques. La disparition des sous-commissions spécialisées de la
IVe République semble avoir compromis pour plusieurs années le
contrôle du Parlement dans ce domaine.
Il reste que, sous la Ve République, le Parlement a continué
d'être tenu régulièrement informé de la situation des entreprises
publiques. Parmi les documents annexes qui accompagnent chaque
année la loi de finances figure une nomenclature des
nationales à caractère industriel et commercial et des sociétés d'éc
onomie mixte, à laquelle sont joints les bilans, comptes d'exploitation
et comptes de profits et pertes de ces organismes (7).
(4) On relève seulement la création, en 1961, d'une Commission de contrôle
sur l'Union nationale cinématographique.
(5) Art. 164, § 4 de l'ordonnance du 30 décembre 1958.
(6) II est en effet à remarquer que c'est le même parlementaire qui a la charge :
de présenter, au nom de la Commission des finances, le rapport sur le budget d'un
département ministériel ; de suivre, sur pièces et sur place, l'emploi des crédits ins
crits au budget de ce département ; et qui est compétent à l'égard des entreprises
publiques soumises à la tutelle technique du ministère qu'il est appelé à contrôler.
(7) Sous la IVe République ces documents explicatifs étaient déposés sur le
bureau de l'Assemblée nationale en même temps que le projet de budget. Depuis
1958 le dépôt doit seulement être effectué avant l'ouverture de la session de pri
ntemps du Parlement, soit environ trois mois après le vote de la loi de finances. CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DES ENTREPRISES PUBLIQUES 775 DE
Par ailleurs, les parlementaires ont accès aux travaux de la
Commission de vérification des comptes des entreprises publi
ques (8). Outre le rapport public d'ensemble que la commission
présente tous les deux ans et qui est adressé aux assemblées, les
rapports particuliers et confidentiels que la commission est chargée
d'établir sur chaque entreprise peuvent être communiqués, sur
leur demande, aux présidents des commissions des finances et sont
tenus à la disposition des membres du Parlement spécialement dési
gnés pour suivre et apprécier la gestion des entreprises publiques (9).
Ainsi, l'information, qui conditionne l'exercice du contrôle par
lementaire, paraît ne pas avoir manqué ; c'est bien plutôt l'insuffi
sance des moyens d'exploitation de cette information et le peu d'in
térêt que lui ont porté les parlementaires qui expliquent le relâche
ment du contrôle du Parlement sur les entreprises publiques durant
la décennie 1960.
Les années 1971 et 1972 marquent de ce point de vue une rup
ture ; toute une série d'événements se sont en effet produits, qui
serqblent prouver la détermination du Parlement de ressaisir l'une
de ses attributions. Au mois d'avril 1971, la Commission des finances
de l'Assemblée nationale désigne M. Griotteray, député apparte
nant à la majorité, comme rapporteur spécial chargé du contrôle
L'art. 164, § 1er de l'ordonnance du 30 décembre 1958 précise : « I. Sont fournis
au Parlement,
a) La nomenclature :
De toutes les entreprises nationales à caractère industriel, commercial ou autre,
avec l'indication, pour chacune de ces entreprises, de leur nature juridique, de
leurs filiales et de l'objet de chacune de celles-ci ;
De toutes les sociétés d'économie mixte ou autres, dans lesquelles l'Etat, les
organismes ou entreprises visés à l'alinéa précédent, ainsi qu'au présent alinéa,
possèdent, ensemble ou séparément, des intérêts pécuniaires supérieurs à 30 % du
capital social, avec l'indication de l'importance de ces intérêts. Cette nomenclature
comporte également des noms et qualités des directeurs ou assimilés,
et des présidents et membres des conseils d'administration desdits organismes, entre
prises ou sociétés.
Seront publiés en annexe à cette nomenclature les comptes, le bilan et la situa
tion de la dette, à la clôture du dernier exercice, des organismes appartenant au
secteur public et des sociétés dont le capital social est détenu pour 50 % au moins
par des entreprises nationales ou des sociétés d'économie mixte, considérées ensemb
le, ou séparément. Seront en outre publiées les prévisions de recettes et de dépens
es d'exploitation et d'investissement pour l'année en cours des organismes du secteur
public en faveur desquels le projet de budget prévoit un concours financier, un
prêt ou une garantie de l'Etat, ainsi que les éléments chiffrés de nature à justifier
le montant de l'aide attendue pour l'année à venir. »
Ces documents très divers font partie des « jaunes » budgétaires, fascicules
ainsi dénommés en raison de la couleur de leur couverture. Ils représentent au
total plus de mille pages.
(8) Sur cette commission créée par la loi du 6 janvier 1948, v. notamment
l'article de Paul Marie Gaudemet, « Le contrôle financier des entreprises publi
ques », Revue du droit public, 1972, p. 293. (N.D.L.R.) Cette étude constitue le
rapport français de public présenté aux 8" Journées juridiques franco-polon
aises organisées par la Société de législation comparée à Varsovie et à Lodz, du
31 mai au 5 juin 1971.
(9) Cf. art. 164, § 4 de l'ordonnance du 30 décembre 1958. LES EXPÉRIENCES BRITANNIQUE ET FRANÇAISE 776
général des entreprises publiques. Le rapporteur expose devant la
commission les premiers résultats de son enquête en octobre de
la même année puis présente son rapport au mois de juin 1972.
Entre temps, en décembre 1971, l'Assemblée nationale a constitué
une commission de contrôle de la gestion de l'O.R.T.F., tandis que
le Sénat a créé une mission d'information sur le même établisse
ment. Ces deux organes publient leurs rapports en avril 1972 (10).
Enfin, la session parlementaire de printemps s'achève au Sénat sur
une vive controverse à propos de l'extension du contrôle du Parl
ement aux filiales et sous-filiales des entreprises publiques (11).
Il y a là autant de manifestations d'un renouveau du contrôle
parlementaire dans un secteur jusqu'alors plutôt négligé par lui.
Mais ce renouveau s'accompagne d'hésitations quant à l'objet du
contrôle, ses techniques et sa sanction. Est-il préférable que les
parlementaires examinent à intervalles réguliers la gestion de l'e
nsemble des entreprises publiques ou qu'ils concentrent chaque année
leur attention sur la situation d'une entreprise déterminée ? Les
enquêtes et investigations doivent-elles incomber à un rapporteur
spécialement désigné à cet effet, à une commission temporaire ou
(10) Si la Commission de contrôle de l'Assemblée nationale a achevé ses travaux
en avril 1972, la mission d'information du Sénat a décidé de poursuivre ses inves
tigations et de publier un second rapport en décembre 1972.
(11) C'est à l'occasion de la discussion d'un projet de loi portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier (devenu la loi du 11 juillet 1972)
que les sénateurs tentèrent de renforcer le contrôle des entreprises publiques. Lors
des première et deuxième lectures du projet de loi, le rapporteur général de la
Commission des finances du Sénat proposa des amendements visant d'une part à
étendre la compétence de la Commission de vérification des comptes aux filiales
majoritaires des entreprises publiques (dans la réglementation actuelle, telle qu'elle
résulte de l'art. 162 de l'ordonnance du 30 décembre 1958, la compétence de la
commission ne peut être étendue à ces filiales que par arrêté exprès du ministre des
Finances) ; d'autre part à permettre aux commissions des finances du Parlement
de saisir directement la Commission de vérification des comptes des entreprises
publiques de demandes d'enquête (sur ce point, v. infra). En dépit de l'opposition
du Gouvernement ces amendements furent adoptés par le Sénat sous forme d'article
additionnel au projet de loi mais ils ne furent pas repris à l'Assemblée nationale.
La Commission mixte paritaire réunie à la demande du Gouvernement élabora
un nouveau texte (art. 26) complétant l'art. 164 de l'ordonnance du 30 décembre
1958 et étendant « le contrôle des membres du Parlement désignés pour suivre
et apprécier la gestion des entreprises nationales et des sociétés d'économie mixte
aux sociétés ou entreprises dans lesquelles les capitaux d'origine publique repré
sentent plus de 50 % ». La Commission des finances du Sénat se rallia aux con
clusions de la Commission mixte paritaire mais le Gouvernement proposa de
compléter in fine le texte de la mixte paritaire par les mots suivants :
« et qui sont soumises au contrôle de la Commission de vérification des comptes
des entreprises publiques ». Par ce biais, le Gouvernement limitait considérable
ment, en la rendant conditionnelle, l'extension du contrôle parlementaire prévue
dans les conclusions de la Commission mixte paritaire puisqvie aussi bien, ainsi
qu'on l'a vu (art. 162 de l'ordonnance du 30 décembre 1958), un arrêté du ministre
des Finances est nécessaire pour qu'une filiale d'entreprise publique entre dans le
champ de compétence de la de vérification des comptes. Le texte de
la Commission mixte paritaire modifié par le Gouvernement fut rejeté par le Sénat
puis définitivement adopté par l'Assemblée nationale. CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DES ENTREPRISES PUBLIQUES 777 DE
à une commission permanente ? Quelles peuvent être les relations
entre organes parlementaires et organes non parlementaires de con
trôle des entreprises publiques ? Sur quelles conséquences — de
nature politique, administrative, financière — le contrôle du Parle
ment doit-il déboucher ?
En ce domaine comme en d'autres, des éléments de réponse
sont susceptibles d'être dégagés en se référant aux expériences
étrangères. Le système britannique de contrôle parlementaire des
entreprises publiques mérite plus particulièrement d'être analysé
dans la mesure où, depuis une quinzaine d'années, il fonctionne de
manière régulière, sans les à-coups qui caractérisent l'expérience
française et, semble-t-il, à la satisfaction des membres de la Chamb
re des Communes. On en veut pour preuve que, dans son rapport
publié en juillet 1969 (12), la commission spéciale chargée en 1968
par les Communes d'enquêter sur les méthodes de contrôle parle
mentaire des dépenses publiques et de l'administration recommande
de n'apporter aucune modification aux relations existant entre le
Parlement et les entreprises publiques alors que par ailleurs elle
propose des réformes non négligeables, dont certaines sont depuis
entrées en vigueur.
Il convient toutefois de remarquer que le secteur des entre
prises publiques n'est pas identique de part et d'autre de la Manc
he (13). Si, dans les domaines de l'énergie et des transports, on
note une assez grande similitude, il existe en revanche, dans d'autres
domaines, de profondes dissemblances.
Ainsi, tandis qu'en France les Postes et Télécommunications ne
bénéficient ni de la personnalité morale, ni de l'autonomie finan
cière et ne sont dotées que d'un budget annexe qui figure aux côtés
du budget général de l'Etat dans la loi de finances, en Grande-Bret
agne le Post Office constitue une entreprise nationale et dispose
d'un budget autonome ; il se trouve même être, par son effectif, la
première entreprise publique britannique. On relève également que
les entreprises publiques bancaires et financières n'occupent qu'une
place secondaire en Grande-Bretagne — quelques établissements
sont spécialisés dans l'aide à certaines branches de l'économie —
alors qu'en France les principales banques de dépôt et de nomb
reuses compagnies d'assurances ont été nationalisées.
Enfin, si la Régie nationale des usines Renault n'a pas d'équi
valent en Grande-Bretagne, la British Steel Corporation, qui résulte
de la nationalisation de l'industrie sidérurgique, n'a pas d'équivalent
en France.
(12) First Report from the Select Committee on Procedure. Session 1968-69-
Scrutiny of Public Expenditure and Administration, HMSO, p. XVII.
(13) V. sur ce point : « Les entreprises publiques en Grande-Bretagne », Notes
et Etudes documentaires, Paris, La Documentation française, n°" 3820-3821, 30 sep
tembre 1971. 778 LES EXPÉRIENCES BRITANNIQUE ET FRANÇAISE
Les chiffres permettant de comparer l'importance du secteur
des entreprises publiques dans les deux pays (14) doivent donc être
utilisés avec prudence car ils ne recouvrent pas la même réalité.
Cependant, par delà les différences tenant à la composition de
ce secteur apparaît un point commun aux deux pays : pas plus en
Grande-Bretagne qu'en France les entreprises publiques ne revêtent
une forme juridique unique. Aux statuts d'établissement public à
caractère industriel ou commercial et de société anonyme — avec
l'Etat comme actionnaire unique, majoritaire ou minoritaire — cor
respondent en Grande-Bretagne les formules de {'Authority, du
Board (ou Council), de la Corporation et de la Company, qui cons
tituent une gradation dans le sens d'un rapprochement de plus en
plus poussé avec les entreprises privées.
A l'égard de ces organismes aux activités et aux cadres jurid
iques les plus divers quels sont les pouvoirs du Parlement britanni
que et dans quelle mesure diffèrent-ils de ceux reconnus au Parl
ement français ? L'étude comparative permet de montrer que dans
l'exercice de leurs pouvoirs généraux de contrôle les deux Parl
ements présentent une certaine analogie (I), l'originalité de la Cham
bre des Communes par rapport aux assemblées françaises s'expri-
mant par l'existence d'un organe spécifique de contrôle (II).
I. — L'Application aux entreprises publiques des pouvoirs
GÉNÉRAUX DE CONTRÔLE DU PARLEMENT
L'intervention du Parlement peut tout d'abord se concevoir au
moment de la création de l'entreprise publique. En Grande-Bretagne
le principe est simple : la création d'une entreprise publique ne peut
résulter que d'un Act, c'est-à-dire loi. La Chambre des Com
munes est notamment appelée à se prononcer sur toute nationali
sation ainsi que sur toute dénationalisation (15). En France les
dispositions constitutionnelles sont plus complexes. L'article 34 de
la Constitution précise en effet que « la loi fixe les règles concernant :
— la création de catégories d'établissements publics ;
— les nationalisations d'entreprises et les transferts de pro
priété du secteur public au secteur privé. »
II s'ensuit qu'en ce qui concerne les nationalisations les compét
ences des deux Parlements sont identiques : une entreprise natio
nalisée trouve son origine dans une loi et seule une loi peut décider
(14) On trouvera ces chiffres dans l'ouvrage du Centre européen des entreprises
publiques : Les entreprises publiques dans la Communauté économique européenne,
Paris, Dunod, 1967.
(15) Ainsi la nationalisation de l'acier en 1949, sa dénationalisation en 1953
et sa renationalisation en 1967 firent chaque fois l'objet d'une loi. CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DES ENTREPRISES PUBLIQUES 779 DE
de sa disparition. Par contre, en dehors du domaine nationalisé, le
champ d'intervention du Parlement français semble plus limité que
celui du Parlement britannique, dans la mesure où l'autorité admin
istrative peut créer par voie réglementaire un établissement public
industriel ou commercial, dès lors que cet paraît se
rattacher à une catégorie préexistante (16) que la loi a instituée et
dont elle a déterminé les règles essentielles (17).
L'entreprise publique étant créée, son financement fournit au
Parlement une possibilité de contrôler sa gestion. Certes, dans les
deux pays, l'autonomie juridique et financière qui leur est accordée
fait que les entreprises publiques n'ont pas à soumettre leurs budg
ets ou leurs états prévisionnels à l'approbation du Parlement (18).
Toutefois quelques exceptions, qui tiennent à la nature des acti
vités de certaines entreprises, viennent tempérer ce principe.
C'est ainsi qu'en Grande-Bretagne les crédits de {'Atomic Energy
Authority sont votés annuellement par le Parlement et inscrits dans
une loi de finances, tandis que ses comptes sont vérifiés par le
Contrôleur et Auditeur Général puis soumis à la Commission des
comptes publics de la Chambre des Communes au même titre que
ceux de l'Etat. En France, bien qu'il n'ait pas à être voté formelle
ment par le Parlement, le budget de l'O.R.T.F. lui est cependant
présenté chaque automne ; les assemblées peuvent ainsi l'examiner
dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances ; à l'issue
de cet examen le Parlement autorise la perception de la redevance
pour droit d'usage des appareils de radiodiffusion et de télévision,
ressource principale de l'O.R.T.F. Cette autorisation peut être consi
dérée comme une approbation implicite du budget de l'Office.
Mais il ne s'agit là que d'exceptions. En règle générale le con
trôle du Parlement sur le financement des entreprises publiques
s'exerce non pas directement mais indirectement, par l'intermé
diaire du budget de l'Etat. Il est fréquent en effet que ce dernier
(16) Rappelons que le Conseil constitutionnel a, dans une décision du 18
juillet 1961, précisé que rentrent dans une même catégorie les établissements publics
« dont l'activité a le même caractère — administratif ou industriel et commercial —
et s'exerce territorialement sous la même tutelle administrative et qui ont une
spécialité étroitement comparable ». (Actualité juridique, Droit administratif, 1961,
p. 625, note A. de Laubadère).
(17) Cf. La décision du Conseil constitutionnel du 27 novembre 1959 (Dalloz,
1960, p. 518).
(18) On remarque cependant qu'aux Etats-Unis la loi de 1945 sur le contrôle
des entreprises publiques prévoit que leurs recettes et leurs dépenses sont examinées
par le Congrès selon la même procédure et en même temps que examinés
les budgets des différentes administrations fédérales. En 1952, une proposition
faite en ce sens par le Contrôleur et Auditeur Général britannique ne fut pas
retenue pour le motif qu'elle aurait introduit une différence excessive entre la gestion
des entreprises publiques et celles des entreprises privées. Notamment, la publi
cation, à l'avance et dans le détail, de leurs prévisions financières risquerait de
constituer pour les entreprises publiques un facteur de rigidité ou, à tout le moins,
de gêne dans leur gestion et désavantagerait celles d'entre elles qui sont soumises
à concurrence. 780 LES EXPÉRIENCES BRITANNIQUE ET FRANÇAISE
accorde son aide aux entreprises sous des formes variées : dotations
en capital ou participation aux augmentations de capital, subvent
ions, prêts et avances. Dans la mesure où ces concours figurent au
budget de l'Etat, le Parlement est amené à en prendre connaissance
lors des débats budgétaires annuels ; il a même juridiquement la
possibilité de les modifier (19).
Le particularisme britannique est très marqué sur ce point.
Contrairement à la France où le Parlement se prononce chaque
année sur un projet de loi de finances qui couvre l'ensemble des
charges de l'Etat, en Grande-Bretagne certaines dépenses de l'Etat
sont approuvées une fois pour toutes par le Parlement et font donc
l'objet d'une autorisation en quelque sorte permanente, valable
jusqu'à ce qu'une loi en décide autrement. Ces dépenses ne revien
nent donc pas chaque année en discussion. En font partie traditio
nnellement le service de la dette publique — poste de loin le plus
important ; la liste civile de la maison royale ; les traitements des
juges ainsi que ceux de hauts personnages tels que le Speaker de
la Chambre des Communes, le Leader de l'Opposition, le Con
trôleur et Auditeur Général ; les frais d'organisation des élections
législatives, etc. Or en 1968 un Fonds national de prêts (National
Loans Fund) distinct du Trésor (Consolidated Fund) a été créé, sur
lequel sont imputés les prêts accordés par l'Etat « à l'intérieur du
pays » (20), c'est-à-dire, pour l'essentiel, les prêts aux entreprises
publiques, aux collectivités locales et au secteur privé. Ces prêts
qui jusqu'alors nécessitaient un vote annuel du Parlement sont
désormais autorisés de façon permanente par une loi, le National
Loans Act. Cette réforme récente n'est pas négligeable car elle a
eu pour effet de faire passer la proportion des charges échappant à
l'approbation annuelle du Parlement de 13 % à 24 % par rapport à
la masse globale des dépenses de l'Etat. Il convient toutefois de
n'en point exagérer la portée : d'abord parce que, de toute manière,
le Parlement britannique n'apporte pratiquement aucune modif
ication aux propositions budgétaires de dépenses que lui soumet
le Cabinet (21) ; ensuite parce que la Chambre des Communes con
tinue d'être tenue régulièrement informée — et ce de façon
détaillée — de l'évolution et de la destination des prêts de l'Etat (22).
(19) S'agissant des dépenses de l'Etat les parlementaires britanniques et français
disposent d'un droit d'amendement identique : ils peuvent supprimer ou réduire
une dépense mais non en créer ou en augmenter une (Standing Order n° 89 de la
Chambre des Communes ; Art. 40 de la Constitution et art. 42 de l'ordonnance du
2 janvier 1959).
(20) Les prêts accordés par la Grande-Bretagne à l'étranger sont toujours
imputés sur le Trésor.
(21) V. notre thèse, La procédure budgétaire en Grande-Bretagne, Paris, 1969,
p. 250 et s.
(22) Ces informations sont contenues dans le Financial Statement and Budget
Report, document que le Chancelier de l'Echiquier dépose aux Communes le jour
de la présentation du projet de budget et sont complétées par la publication d'un
Livre Blanc spécial, le White Paper on Loans from the National Loans Fund. CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DES ENTREPRISES PUBLIQUES 781 DE
II reste que, sur le plan juridique, les parlementaires français
disposent de compétences plus étendues à cet égard, les prêts que
l'Etat octroie aux entreprises publiques par le canal du Fonds de
développement économique et social figurant dans le projet de loi
de finances qu'ils ont à discuter et à voter annuellement. Quant aux
membres de la Chambre des Communes ce n'est qu'épisodiquement
qu'ils retrouvent la possibilité d'exercer un contrôle plus approfondi
du financement des entreprises publiques.
En Grande-Bretagne, en effet, toute loi créant une entreprise
publique — par exemple une loi de nationalisation — fixe un pla
fond à l'endettement de l'entreprise. Tant que cette limite statu
taire n'est pas atteinte, l'autorisation du ministère de tutelle suffit
pour que l'entreprise puisse émettre un emprunt. Mais inévitable
ment, compte tenu d'une part du fait que les entreprises publiques
ne sont pas en mesure de faire face, avec leur seule capacité d'auto
financement, à leurs besoins d'investissement, d'autre part du phé
nomène d'érosion monétaire consécutif à la hausse des prix, il arrive
un moment où la limite statutaire se révèle insuffisante. Un projet
de loi doit alors être déposé afin d'augmenter le plafond des
emprunts (23) ; il comporte, en annexe, des informations précises
sur la gestion de l'entreprise intéressée, sa politique d'investisse
ments, l'évolution passée et l'évolution prévisible de ses ressources
et de ses charges, l'affectation du produit des emprunts que l'entre
prise se propose d'émettre, etc.
Le vote de ce projet de loi fournit au Parlement l'occasion d'un
débat et permet en quelque sorte de faire le point sur la situation
d'une entreprise publique. Cette forme de contrôle n'intervient
cependant qu'à intervalles irréguliers, de nombreuses années s'écou-
lant parfois entre deux relèvements des limites statutaires
d'emprunt.
Entre temps les membres de la Chambre des Communes n'ont
guère que la faculté d'utiliser la procédure des questions orales
posées aux ministres de tutelle ; mais cette technique de contrôle
est d'un emploi délicat en ce qui concerne les entreprises publiques.
Il est en effet difficile de concilier le caractère éminemment précis
et concret que ces questions revêtent traditionnellement outre-
Manche avec la nécessité de ne pas provoquer une ingérence des
autorités de tutelle dans la gestion courante d'organismes en prin
cipe autonomes ; par ailleurs, la publicité ainsi donnée à certaines
décisions ou à certains aspects du fonctionnement des entreprises
publiques peut présenter pour elles des inconvénients et, à la
limite, une telle perspective peut freiner les initiatives de leurs
dirigeants.
(23) Par exemple la loi de 1946 nationalisant les Charbonnages fixait une
limite de 150 millions de livres aux emprunts du National Coal Board. En 1951,
il a été nécessaire de porter cette limite à 300 millions et en 1959 à 900 millions.

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