Les médiateurs de la République en Afrique Noire francophone : Sénégal, Gabon et Burkina-Faso - article ; n°2 ; vol.51, pg 307-329

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1999 - Volume 51 - Numéro 2 - Pages 307-329
Inspirés du modèle français, les médiateurs de la République en Afrique noire francophone sont institués à la faveur de l'émergence de la démocratie politique qu'ils entendent prolonger par la démocratie administrative au moyen de la protection des citoyens face à l'administration. Ce faisant, ils participent au phénomène de généralisation des ombudsmans et médiateurs qui se sont essaimes ici et là dans le monde au cours de ces dernières années. La mission de régulation dans les relations administration-citoyen et accessoirement celle de la recherche de la paix sociale entre l'administration et les acteurs sociaux assurés, dans une certaine indépendance, mais dans un contexte à la fois de maladministration, de sous-administration, de faiblesse quantitative et qualitative du contrôle juridictionnel de l'administration donne à l'action du médiateur africain une dimension particulière. Elle l'est encore davantage eu égard à l'appel à l'équité dans la résolution des conflits car, en droit négro-africain, celle-ci est consubstantielle au droit. Si un tel lien entre l'équité et le droit se révélait effectif aujourd'hui, le médiateur concourrait ainsi, dans une certaine mesure, à la rencontre de la tradition et de la modernité quelle que soit d'ailleurs la nature juridique qui lui serait reconnue.
Inspired by the French model, the ombudsmen in French-speaking black Africa have been appointed in order to encourage the emergence of political democracy. They aim to extend the latter through administrative democracy by protecting citizens in their dealings with the administration. In this way they participate in the phenomenon which has seen more and more ombudsmen and mediators appearing ail over the world during the last few years. The ombudsmen have the mission of regulating relations between the administration and the citizen-and also ofsearching for social peace between the administration and the parties involved in social matters — these missions are carried out with a certain degree of independence, but in a context where there is, at the same time, maladministration, sub-administration and also quantitative and qualitative weakness of the jurisdictional control ofthe administration. All ofthis means that the role of the African ombudsman has a dimension ail of its own. This is even more so with regard to calls for justice in the resolution of disputes because, in black African law, the latter is an integral part ofthe law. Ifsuch a link between justice and the law was shown to be effective today, the ombudsman would thus contribute, to a certain degree, in the meeting point between tradition and modernity, whatever legal character he may be recognised as having.
23 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : vendredi 1 janvier 1999
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M. Benjamin Boumakani
Les médiateurs de la République en Afrique Noire francophone :
Sénégal, Gabon et Burkina-Faso
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 51 N°2, Avril-juin 1999. pp. 307-329.
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Boumakani Benjamin. Les médiateurs de la République en Afrique Noire francophone : Sénégal, Gabon et Burkina-Faso. In:
Revue internationale de droit comparé. Vol. 51 N°2, Avril-juin 1999. pp. 307-329.
doi : 10.3406/ridc.1999.18300
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1999_num_51_2_18300Résumé
Inspirés du modèle français, les médiateurs de la République en Afrique noire francophone sont
institués à la faveur de l'émergence de la démocratie politique qu'ils entendent prolonger par la
démocratie administrative au moyen de la protection des citoyens face à l'administration. Ce faisant, ils
participent au phénomène de généralisation des ombudsmans et médiateurs qui se sont essaimes ici et
là dans le monde au cours de ces dernières années.
La mission de régulation dans les relations administration-citoyen et accessoirement celle de la
recherche de la paix sociale entre l'administration et les acteurs sociaux assurés, dans une certaine
indépendance, mais dans un contexte à la fois de maladministration, de sous-administration, de
faiblesse quantitative et qualitative du contrôle juridictionnel de l'administration donne à l'action du
médiateur africain une dimension particulière. Elle l'est encore davantage eu égard à l'appel à l'équité
dans la résolution des conflits car, en droit négro-africain, celle-ci est consubstantielle au droit. Si un tel
lien entre l'équité et le droit se révélait effectif aujourd'hui, le médiateur concourrait ainsi, dans une
certaine mesure, à la rencontre de la tradition et de la modernité quelle que soit d'ailleurs la nature
juridique qui lui serait reconnue.
Abstract
Inspired by the French model, the ombudsmen in French-speaking black Africa have been appointed in
order to encourage the emergence of political democracy. They aim to extend the latter through
administrative democracy by protecting citizens in their dealings with the administration. In this way they
participate in the phenomenon which has seen more and more ombudsmen and mediators appearing
ail over the world during the last few years.
The ombudsmen have the mission of regulating relations between the administration and the citizen-
and also ofsearching for social peace between the administration and the parties involved in social
matters — these missions are carried out with a certain degree of independence, but in a context where
there is, at the same time, maladministration, sub-administration and also quantitative and qualitative
weakness of the jurisdictional control ofthe administration. All ofthis means that the role of the African
ombudsman has a dimension ail of its own. This is even more so with regard to calls for justice in the
resolution of disputes because, in black African law, the latter is an integral part ofthe law. Ifsuch a link
between justice and the law was shown to be effective today, the ombudsman would thus contribute, to
a certain degree, in the meeting point between tradition and modernity, whatever legal character he may
be recognised as having.R.I.D.C. 2-1999
LES MÉDIATEURS DE LA RÉPUBLIQUE
EN AFRIQUE NOIRE FRANCOPHONE
SÉNÉGAL, GABON ET BURKINA-FASO
Benjamin BOUMAKANI *
Inspirés du modèle français, les médiateurs de la République en Afrique
noire francophone sont institués à la faveur de l'émergence de la démocratie
politique qu'ils entendent prolonger par la démocratie administrative au
moyen de la protection des citoyens face à l'administration. Ce faisant, ils
participent au phénomène de généralisation des ombudsmans et médiateurs
qui se sont essaimes ici et là dans le monde au cours de ces dernières
années.
La mission de régulation dans les relations administration-citoyen et
accessoirement celle de la recherche de la paix sociale entre l'administration
et les acteurs sociaux assurés, dans une certaine indépendance, mais dans un
contexte à la fois de maladministration, de sous-administration, de faiblesse
quantitative et qualitative du contrôle juridictionnel de
donne à l'action du médiateur africain une dimension particulière. Elle l'est
encore davantage eu égard à l'appel à l'équité dans la résolution des conflits
car, en droit négro-africain, celle-ci est consubstantielle au droit. Si un tel
lien entre l'équité et le droit se révélait effectif aujourd'hui, le médiateur
concourrait ainsi, dans une certaine mesure, à la rencontre de la tradition
et de la modernité quelle que soit d'ailleurs la nature juridique qui lui serait
reconnue.
Inspired by the French model, the ombudsmen in French-speaking
black Africa have been appointed in order to encourage the emergence of
political democracy. They aim to extend the latter through administrative
democracy by protecting citizens in their dealings with the administration.
In this way they participate in the phenomenon which has seen more and
* Docteur d'État en droit, Maître assistant à l'Université de Brazzaville. 308 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1999
more ombudsmen and mediators appearing all over the world during the
last few years.
The have the mission of regulating relations between the
administration and the citizen-and also of searching for social peace between
the and the parties involved in social matters — these
missions are carried out with a certain degree of independence, but in a
context where there is, at the same time, maladministration, sub-administrat
ion and also quantitative and qualitative weakness of the jurisdictional
control of the administration. All of this means that the role of the African
ombudsman has a dimension all of its own. This is even more so with
regard to calls for justice in the resolution of disputes because, in black
African law, the latter is an integral part of the law. If such a link between
justice and the law was shown to be effective today, the ombudsman would
thus contribute, to a certain degree, in the meeting point between tradition
and modernity, whatever legal character he may be recognised as having.
Comparés aux États africains de tradition juridique anglophone^ qui
faisaient déjà l'essai du « Médiateur » dans les années 1960 \ les États
d'Afrique francophone ont pendant longtemps ignoré cette institution 2.
Elle n'y a acquis droit de cité que dans les années 1990 3. Le Sénégal
1 La Tanzanie a été la première à créer une institution qui se propose de lutter contre
les abus du pouvoir. Le Permanent Commission Enquiry (PCE) a été institué en 1966.
L'exemple tanzanien est suivi par le Ghana qui crée en 1966 un Expediting Committee of
the National Liberation Council. Mais c'est en 1969 que la Constitution donne effectivement
le jour à un véritable Ombudsman. Il n'entre en fçnction qu'en 1980. Dans les années 1980,
l'Ombudsman voit le jour au Bophuthatswana « État noir indépendant » d'Afrique du Sud ;
non reconnu par la Communauté internationale (V. M. AICARDI DE SAINT-PAUL, « L'Om
budsman au Bophuthastswana », R.J.P.I.C. mai-juin 1989, p. 219) et au Zimbabwe en 1982...
La Namibie prévoit dans la Constitution du 9 février 1990 un Ombudsman. Nommé par le
Président de la République sur proposition de la Commission du Service Judiciaire (équivalent
du Conseil Supérieur de la Magistrature) parmi les magistrats ou les personnes ayant les
qualifications pour l'être. V. B. CHANTEBOUT, « La Constitution namibienne du 9 février
1990. Enfin un vrai régime semi-présidentiel ! », Revue française de droit constitutionnel
1990, n° 3, p. 546. Pour l'ensemble des Ombudsmans en Afrique de tradition juridique
anglophone, v. M. AICARDI DE SAINT-PAUL, « L'Ombudsman en Afrique », Afrique
contemporaine, op. cit., p. 226. Sur le « Protecteur public » Sud- Africain institué par la
Constitution intérimaire du 22 décembre 1993 et reconduit par la Constitution définitive du
8 mai 1996, v. F. DREYFUS, « Vers une administration démocratique en Afrique du Sud »,
in G. CONAC, F. J. O. MONTEIRO, L'Afrique du Süden transition, Economica,
1995, 2 p. C'est 188. ainsi qu'analysant en 1987 les modèles étrangers d'autorités administratives
indépendantes parmi lesquelles on range généralement le Médiateur, le Pr MODERNE écartait
d'emblée de son étude les exemples étrangers des pays du Tiers-Monde. A l'appui de sa
position, et par référence aux pays d'Afrique noire francophone, l'auteur soutenait notamment
que le développement de ces autorités en France était trop récent pour que le mimétisme
institutionnel dont nombre de régimes offrent l'exemple ait pu s'alimenter à cette source. V.
F. MODERNE, « Les modèles étrangers », in C. A. COLLIARD et G. TIMSIT, Les autorités
administratives 3 En dépit du indépendantes, souhait renouvelé PUF, de 1988, la doctrine. p. 189 ; Le note Pr en CONAC bas de pense page qu'il n° 11. faut accroître
en amont et en aval le rôle du juge et compléter les voies juridictionnelles par des voies
informelles de médiation. V. G. CONAC, « Le juge de l'État en Afrique francophone »,
Afrique contemporaine, 1990, n° 156, p. 19. Le F PAMBOU-TCHIVOUNDA demande l'ins
titution d'un «palabreur» «symbole du dialogue qui vise à introduire l'esprit d'échange
dans les rapports entre l'Administration et ses usagers... En un mot le palabreur serait un B. BOUMAKANI : MÉDIATEURS EN AFRIQUE NOIRE FRANCOPHONE 309
ouvre le bal en instituant un Médiateur en 1991 4, le Gabon emboîte le
pas en 1992 5 suivi par le Burkina-Faso en 1994 6. Quoi que n'ayant pas
l'exclusivité de cette institution en Afrique francophone 7, ces trois pays
sont, au stade actuel de son développement, assez représentatifs pour
constituer un cadre d'analyse pertinent. Toutes ces initiatives ont un lien
soit avec l'émergence soit avec l'approfondissement du processus démocrat
ique en Afrique et le Médiateur français leur sert généralement de
modèle 8.
Institution unipersonnelle dans les trois pays, elle procède cependant
de sources différentes. Au Sénégal et au Burkina-Faso, la médiation tire
son fondement d'une loi, alors qu'au Gabon c'est un décret qui le consacre.
Le domaine ouvert aux interventions du Médiateur africain est aussi étendu
que possible. Il est intercesseur au service du citoyen. Il intervient auprès
de l'autorité administrative compétente afin de trouver avec elle les moyens
de satisfaire les réclamations des administrés dans les cas où il y a
« maladministration ». La saisine ouverte autant aux personnes physiques
qu'aux personnes morales est directe. La saisine indirecte par l'intermé
diaire d'un élu n'étant qu'une faculté ouverte qu'au Burkina-Faso 9. Tou
jours au titre de ses compétences, le Médiateur africain est aussi pourvu
d'une mission de promoteur de réformes. Il peut recommander les modifi-
sage qui, pour l'administré, ferait figure de guide et d'éducateur sur le long et difficile
chemin de l'accession à la conscience juridique ». V. G. PAMBOU-TCHIVOUNDA, Essai
sur l'État 54 Loi Décret post-colonial, n° 91-14 du 16 juillet du 11 LGDJ, février 1992 coll. portant 1991 « Bibliothèque instituant création du un africaine Médiateur et au de Malgache Gabon. la République. », 1982, p. 139.
6 Loi organique du 17 mai 1994 portant institution d'un Médiateur du Faso, v. sur le
Médiateur du Faso, S. YONABA, Penant, 1995, p. 22.
7 On aurait pu ajouter à ces trois expériences, celles de la Mauritanie (V. Rapport du sénégalais au Président de la République, 1994, p. 26) et du Congo. A propos
de cette dernière, l'instabilité des institutions et de la vie politique ne permet pas d'en
rendre compte avec la pertinence souhaitée. Toutefois, on sait que « l'Acte fondamental »
du 5 juin 1991 issu de la Conférence nationale et portant organisation des pouvoirs publics
durant la « période de transition » et la loi n° 011-91 du 12 décembre 1991 avaient institué
un Médiateur qui apparaissait, en raison de sa nomination et de son contrôle par le Parlement,
comme un «Commissaire parlementaire». Le Médiateur congolais a vécu moins d'une
année et a disparu avec l'abrogation de l'Acte fondamental en août 1992. Sous l'empire
de la Constitution du 15 mars 1992, le Congo n'a plus connu l'existence d'un Médiateur.
L'Acte fondamental du 24 octobre 1997 substitué à la Constitution du 15 mars après une
guerre civile de cinq mois (5 juin- 15 octobre 1997) prévoit à nouveau un Médiateur (art.
76 et 77). Un projet de loi portant organisation, attributions et fonctionnement du Médiateur
a été déposé sur le bureau du Conseil National de Transition (Parlement) en 1998. Le statut
qui y est prévu est proche de ceux des Médiateurs sénégalais et burkinabé.
8 L'institution du Médiateur est caractéristique de la transposition dans le droit français
d'une institution étrangère qui trouve son origine dans l'Ombudsman suédois de la Constitu
tion de 1809. Institué par la loi du 3 janvier 1973, la loi du 24 décembre 1976 y a apporté
d'importantes modifications et additions au texte initial, toutes dans le sens d'un accroissement
du rôle et des pouvoirs du Médiateur. Il a reçu de la loi du 3 janvier 1989 (art. 69) la
dénomination de « Médiateur de la République ». La loi de 1973 a été encore modifiée par
celle du 6 février 1992. V. A. de LAUBADERE, J. C. VENEZIA, Y. GAUDEMET, Traité
de droit 9 En administratif, France, pour LGDJ, constituer 1996, un p. « 92. filtre » préservant autant l'embouteillage que pour
marquer le lien avec le contrôle parlementaire, le législateur oblige les administrés à adresser
leur réclamation à un député ou à un sénateur. 310 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 2-1999
cations des textes législatifs ou réglementaires lui paraissant souhaitables
afin de supprimer à leurs sources les lenteurs ou les erreurs dans un
contexte général de sous-administration alors que le modèle auquel il se
réfère est plutôt apparu dans un environnement de suradministration 10.
Enfin, tranchant très nettement avec le Médiateur français, du moins au
Burkina-Faso et au Gabon, le Médiateur africain se voit confier une mission
de paix sociale. Aussi peut-il participer à toute activité de conciliation entre
l'Administration publique et les forces sociales ou professionnelles.
La création du Médiateur obéit en Afrique, sans doute, à la vogue
d' '« Ombudsmanie » qui a conquis des terres qui lui étaient encore
inconnues récemment. Son apparition en Pologne en 1987 et en Hongrie
en 1990 sont des illustrations évidentes n. Cette généralisation du Médiat
eur ne retire pas pour autant au Médiateur africain la singularité que lui
confère le milieu qui l'a vu naître : ce qui concourt à lui donner une
nature bien particulière. Quelques-unes de ces particularités méritent bien
d'être soulignées. On sait qu'en France, la véritable raison d'être du
Médiateur est de relayer l'action du juge administratif 12, de « dégonfler »,
dans une certaine mesure, le contentieux dans un contexte
où celui-ci connaît une expansion telle qu'on la présente communément
comme une « explosion ». Celle-ci étant liée autant à l'envahissement des
relations sociales par des réglementations toujours plus complexes et plus
imparfaites 13 qu'à une meilleure prise de conscience de leurs droits par
10 En France, pour briser l'image d'une administration tentaculaire et coupée de toute
réalité sociale stigmatisée par Michel CROZIER dans les années soixante (M. CROZIER,
Le phénomène bureaucratique, Seuil 1963, 382 pages), sont créées diverses instances de
régulation.
11 Dans ce mouvement général d'institution des Médiateurs (V. «Médiateurs et
ombudsmans », R.F.A.P. 1992), on peut citer :
— 1967, création au Royaume-Uni du Parliamentary Commissionner for Administrat
ion ;
— 1973, création du Médiateur en France ;
— 1975, au Portugal, création du « Provedor de Jusîiça » ;
— 1981, en Espagne, installation du «Défenseur du peuple », v. D. G. LAVROFF,
«A propos d'une institution espagnole : Le Défenseur du peuple», in Études offertes à
Jean Marie AUBY, Dalloz, 1982, p. 543.
— 1992, le Traité de l'Union européenne signé à Maastricht le 7 février 1992 institue,
en son article 138 E, un Médiateur nommé par le Parlement européen qui est habilité à
recevoir les plaintes émanant de tout citoyen de l'Union ou de toute personne physique ou
morale résidant ou ayant son siège dans un État membre et relatives à des cas de mauvaise
administration dans l'action des institutions ou organes communautaires à l'exclusion de
celle des juridictions. V. Y. DOUTRIAUX et Chr. LEQUESNE, Les institutions de l'Union
européenne, Documentation française, 1995, p. 70.
— 1996, le Médiateur de la République en Algérie, v. R. KHELLOUFI, « Le Médiateur
de la République», ID ARA, Revue de l'École Nationale de l'Administration, vol. 8, n° 1,
Alger, 12 1998, V. R. p. CHAPUS, 9. Droit administratif général, Montchrestien 1997, 1. 1, p. 416 ;
G. VEDEL 13 L'inflation et P. DELVOLVÉ, normative apparaît Droit aujourd'hui PUF comme 1992, un p. mal 42. français. Le droit est
devenu «bavard». La sécurité juridique est compromise par cette crise du nombre, v.
Y. GAUDEMET, «La juridique», Géomètre n°8/9, 1996, p. 26. Auparavant le
Conseil d'État avait donné la priorité, dans son Rapport de 1991, au thème de la sécurité
juridique mis à mal en particulier par la « prolifération » des textes (« logorrhée législative
et réglementaire »), leur « instabilité » (« incessante et parfois sans cause ») et par la « dégra- B. BOUMAKANI : MÉDIATEURS EN AFRIQUE NOIRE FRANCOPHONE 311
les justiciables. En Afrique, en revanche, le Médiateur est institué dans
un contexte où la faiblesse quantitative et qualitative du contentieux admin
istratif est l'une des caractéristiques du contrôle juridictionnel de l'Admin
istration 14. Parmi les obstacles à son développement le professeur Conac
relève des difficultés d'ordre psychologique : « A la protection du juge,
citadins et paysans peu familiers des mécanismes juridiques de l'État et
rebutés par le formalisme administratif préféreront celle d'un parent ou
d'un compatriote influent. S'ils en sont dépourvus, ils auront recours au
notable traditionnel ou au responsable local du Parti, à moins que la peur
ne les incite à l'inertie » 15. La faiblesse du contentieux administratif
imprime nécessairement une certaine particularité au Médiateur africain.
Il en va de même de la référence à l'équité pour régler les affaires dont
il est saisi. Certes, l'appel à l'équité n'est pas, en cette matière, spécifique
à la médiation en Afrique 16 ; mais, elle acquiert ici une portée particulière
au regard de la nature du droit négro-africain. Dans celui-ci, la conciliation
joue un rôle de premier plan d'autant qu'elle permet, grâce à l'accord
des parties, de préserver l'équilibre social auquel les africains sont attachés
par dessus tout. Social et volontiers anti-individualiste, le droit négro-
africain est soucieux d'assurer un équilibre, sans avantager l'une des
parties au conflit au détriment de l'autre. Souvent, d'ailleurs, le juge
traditionnel cherche des transactions susceptibles de mettre d'accord les
parties. Il n'aime guère trancher et imposer sa décision, il veut la faire
accepter 17. Le professeur du Bois de Gaudusson restitue la place de la
justice en Afrique : depuis la précoloniale, écrit-il, elle est « conçue comme
une fonction de médiation, son rôle ne consistant pas à régler un litige
en de la règle de droit applicable au cas d'espèce mais à préserver
l'équilibre de ceux des groupes sociaux impliqués dans le litige » 18.
dation » des normes édictées. V. « Rapport du Conseil d'État », E.D.C.E. 1992, n° 43, p. 15
et s.
14 V. BOCKEL, Droit administratif, N.E.A./Université de Dakar/Faculté des Sciences
Économiques et Juridiques, 1978, p. 427 ; « Le contrôle juridictionnel de l'Administration »,
in G. CONAC (sous la dir. de), Les institutions administratives des États francophones
d'Afrique Noire, Economica, 1979, p. 211. La nouvelle tendance à détacher la juridiction
administrative de l'appareil judiciaire moniste par la création des tribunaux administratifs
au Sénégal, au Congo, au Gabon ne semble pas avoir modifié les données du problème.
Sur la tendance récente à créer les tribunaux administratifs en Afrique, v. G. CONAC, « Le
juge et la construction de l'État de droit en Afrique francophone », in L'État de droit.
Mélanges en l'honneur de Guy Braibant, Dalloz, 1996, p. 108.
'^ G. CONAC, « Le juge de l'État en Afrique », Afrique contemporaine
1990, n° spécial, p. 18.
16 Sur la place de l'équité dans la médiation et la justice des pays développés, v. La
Documentation française, Justice, médiation et équité, 1992, 66 pages.
17 Dans le souci du maintien de la paix sociale en donnant la primauté à la démarche
conciliatrice, le Pr DURAND écrit, par exemple : « les procès eux-mêmes visent moins à
rendre justice à l'individu qu'à rétablir l'équilibre à l'intérieur d'un groupe ou entre deux
groupes ; pour les délits, même, le but essentiel n'est pas de prononcer une sanction ou de
réparer le dommage causé mais de restaurer de bonnes relations en rétablissant l'harmonie
sociale rompue », B. DURAND, Histoire comparative des institutions, N.E.A./Université de
Dakar/Faculté des Sciences Économiques et Juridiques, 1983, p. 378. Dans le même sens,
v. J. V ANDERLINDEN, Les systèmes juridiques africains, PUF (Que sais-je7) 1983, p. 22.
18 J. du BOIS de GAUDUSSON, «Le statut de la Justice dans les États d'Afrique
francophone», Afrique contemporaine, op. cit., p. 11. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 2-1999 312
M. Binet rapporte même à cet effet qu'il y a « des procédures coutumières
où tout litige devant se terminer par des chants et des danses au cours
desquelles les deux parties retrouvent la bonne entente d'avant le procès
et manifestent leur assentiment» l9.
La référence à l'équité par le Médiateur peut apparaître aussi comme
un moyen d'adapter les recettes du droit traditionnel africain à la modernité
administrative. Au Sénégal, au Burkina-Faso, au Gabon, les Médiateurs
sont investis des missions et moyens d'action quasi identiques. En revan
che, leur statut est variable d'un pays à l'autre. Le Sénégal et le Burkina-
Faso attribuent au Médiateur notamment un statut d'indépendance, ce qui
lui donne les traits d'une institution de nature originale alors qu'au Gabon,
le Médiateur est une autorité administrative dépourvue d'indépendance.
I. LES MÉDIATEURS AFRICAINS SONT INVESTIS DE COMPÉTENCES ET DE
MOYENS D'ACTION QUASI IDENTIQUES
Créés pour contribuer au rééquilibre des rapports entre l' administra
tion et le citoyen, les Médiateurs africains ont des compétences très larges
puisque les réclamations dont ils peuvent être saisis concernent les actes
de l'Etat, des collectivités locales et de tout autre organisme chargé d'une
mission de service public. Les règles de saisine sont peu formalistes et
la saisine des Médiateurs est, en principe, directe. Ils disposent de prérogati
ves nécessaires à l'instruction des réclamations. Leurs recommandations
et injonctions ne bénéficient d'aucune force contraignante mais leur publi
cation prévue par les textes institutifs peut constituer une pression efficace
pour les responsables administratifs pour peu que le poids de l'opinion
publique nationale puisse préoccuper les dirigeants africains. Les rapports
annuels adressés au Président de la République acquièrent ici une portée
dissuasive eu égard aux moyens d'action considérable dont disposent les
Chefs d'États africains en temps normal et des moyens quasi illimités en
période exceptionnelle en dépit des dispositions formelles des Constitu
tions 20
A. — Le Médiateur est investi de plusieurs fonctions
En premier lieu, agissant comme « intercesseur », il est en droit de
faire toutes les recommandations qui lui paraissent de nature à régler,
19 J. BINET, Psychologie économique africaine, Payot 1970, p. 140. Dans le même
sens, le Pr KAMTO rapporte que « de manière générale les parties, une fois leur litige réglé
par la palabre, sont conviées à faire un geste symbolique de réconciliation : ce peut être
le fait de partager une noix de cola, de boire l'un après l'autre dans une même coupe, ou
plus simplement de se serrer la main », v. M. KAMTO, « Une Justice entre tradition et
modernité 20 Même », Afrique après les contemporaine, Constitutions op. élaborées cit., p. 58. sous l'ère démocratique, les pouvoirs des
Chefs d'État africains demeurent pratiquement très étendus ce qui tend à conférer toute
l'actualité aux analyses menées avant 1990 sur le statut et les pouvoirs des Chefs d'État
africains, v. Ch. CADOUX, « Le statut et les pouvoirs des Chefs d'Etat et de Gouvernement »,
in G. CONAC (sous la dir. de), Les institutions constitutionnelles des États d'Afrique fran
cophone et de la République Malgache, Economica, 1979, p. 69. B. BOUMAKANI : MÉDIATEURS EN AFRIQUE NOIRE FRANCOPHONE 313
en droit et en équité, l'affaire dont il est saisi. Deuxièmement, comme
« promoteur de réformes », le Médiateur a le droit de proposer à l'autorité
compétente des législatives ou réglementaires. Enfin, troisième
ment, le Médiateur est parfois investi d'une mission de paix sociale entre
les pouvoirs publics et les acteurs sociaux.
1. La diversité de fonctions
Si les missions d'« intercesseur» comme celle de «promoteur de
réformes » sont exercées par les Médiateurs sénégalais, gabonais et burki
nabé, la mission de paix sociale n'est réservée qu'aux Médiateurs gabonais
et burkinabé.
a) Le contrôle de l'Administration par rapport aux textes et à l'équité
La mission générale du Médiateur au Sénégal, au Gabon et au Bur
kina-Faso est de veiller au bon fonctionnement des administrations de
l'État, des collectivités locales, des établissements publics ou de tout autre
organisme investi d'une mission de service public.
Le Médiateur contrôle l'administration au sens large. Le champ d'ac
tion qui lui est ouvert est très vaste puisqu'il reçoit les réclamations
concernant, dans leurs relations avec les administrés, le fonctionnement
des administrations de l'État, des collectivités locales, des établissements
publics et tout autre organisme investi d'une mission de service public 21.
Les rapports entre le Médiateur et le juge renseignent aussi sur
l'étendue du champ ouvert à la Médiation eu égard à ses interférences
avec la justice.
Au Sénégal, la réclamation devant le Médiateur n'interrompt pas les
délais de recours devant les juridictions compétentes 22. Il en va de même
au Gabon23 et Burkina-Faso, où il est précisé que la réclamation ne
suspend pas seulement les délais de recours juridictionnels mais aussi
ceux de recours administratifs 24.
En outre, la saisine des juridictions compétentes ne fait pas obstacle
à l'intervention du Médiateur pour régler à l'amiable le différend. Telle
est la solution sénégalaise et gabonaise sur laquelle le législateur du
Burkina-Faso ne dit mot. Cependant, dans les trois pays, il est formellement
interdit au Médiateur d'intervenir dans une procédure engagée devant une
juridiction, ni remettre en cause le bien-fondé d'une décision juridiction
nelle.
Ces rapports entre le Médiateur et le Juge renseignent sur l'étendue
de son domaine d'intervention et permettent, dès à présent, de mieux
1er du 21décret. Au Sénégal, Le champ art. d'intervention 1er de la loi ; du au Médiateur Burkina-Faso, recouvre art. l'ensemble 11 de la loi du ; fonctionnement au Gabon, art.
administratif. Les textes institutifs reprennent presque littéralement les dispositions de l'article
1er de la loi de 1973 ; sur le Médiateur français, v. M. GENTOT, Les autorités administratives
indépendantes, Montchrestien, 1991, p. 143.
242223 Art. 7, 5, 17 dernier de la loi. alinéa. 314 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 2-1999
appréhender les mécanismes de contrôle qui sont mis en œuvre par le
Médiateur.
a) Le contrôle par rapport aux textes
II s'agit pour le Médiateur, en cas de litige, de vérifier si le service
public a fonctionné convenablement dans le respect des règles administrati
ves. Outre la légalité de l'acte, le Médiateur s'intéresse à la « maladminist
ration » voire à la « mésadministration ». Le législateur sénégalais investit
le Médiateur du contrôle de l'action de l'administration par rapport aux
textes lorsqu'il dispose à l'article 2 de la loi : « Par ses recommandations,
le de la République incite les services publics à rechercher
l'esprit des lois dans l'application des textes... ». L'article 2 du décret du
16 juillet 1992 portant création du Médiateur au Gabon procède du même
esprit et le formule en termes presque identiques : « Le Médiateur de la
République incite par ses recommandations les services publics à faire,
dans leurs relations avec les citoyens, application des textes... ».
Cependant, sans faire expressément référence à ce type de contrôle,
le Burkina-Faso semble faire davantage au contrôle au moyen
de l'équité 25.
ß) Le contrôle au moyen de l'équité
La formule latine « Summum jus, summa injuria» (Droit porté à
l'extrême, extrême injustice) prend ici un relief particulier dans l'action
du Médiateur qui fait aussi appel à l'équité dans ses propositions pour régler
de manière amiable les différends entre l'administration et les particuliers.
La loi sénégalaise du 11 février 1991, par exemple, autorise le Médiat
eur à faire appel à l'équité dans le règlement des litiges dans le cas où
une personne se trouverait gravement lésée par l'application stricte ou
mécanique d'une règle de droit 26. L'article 12 de la même loi ajoute que
le respect des décisions ayant acquis l'autorité de la chose jugée n'interdit
pas au Médiateur de la République de demander à la collectivité bénéfi
ciaire de renoncer à tout ou partie de ses droits en cas d'iniquité. La
conciliation des textes et de l'équité est également consacrée au Gabon
où l'article 2 du décret du 16 juillet 1992 dispose à cet effet: «Le
Médiateur de la République incite par ses recommandations les services
publics à faire, dans leurs relations avec les citoyens, application des
textes en tenant compte de l'équité dans la mesure de sa compatibilité
avec le respect des lois et règlements». Au Burkina-Faso, le renvoi à
l'équité est implicite, la mission du Médiateur étant celle d'un « organe
intercesseur gracieux entre l'administration publique et les administrés » 27.
La référence à l'équité par le ne procède pas seulement
d'une exigence des textes mais sans doute d'une disponibilité des administ
rations africaines à son égard. Le témoignage du Chef de l'État sénégalais
25 L'équité est un guide essentiel dans l'action des institutions de médiation. Cette
situation est mise en lumière dans Justice, Médiation et Équité, op. cit.
26 Art. 2 de la loi.
27 Art. 12 de la loi.

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