Les principes généraux de la nouvelle constitution française. - article ; n°2 ; vol.11, pg 334-364

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1959 - Volume 11 - Numéro 2 - Pages 334-364
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Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : jeudi 1 janvier 1959
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M. Paul Bastid
Les principes généraux de la nouvelle constitution française.
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 11 N°2, Avril-juin 1959. pp. 334-364.
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Bastid Paul. Les principes généraux de la nouvelle constitution française. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 11
N°2, Avril-juin 1959. pp. 334-364.
doi : 10.3406/ridc.1959.12035
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1959_num_11_2_12035LES PRINCIPES GÉNÉRAUX
DE LA NOUVELLE CONSTITUTION FRANÇAISE
PAR
PAUL BASTIJ)
Membre de l'Inititut
Professeur à la Faculté de droit et des sciences économiques de Paris
La Revue a bien voulu me demander, sur le plan du droit comparé,
une étude de la nouvelle constitution française. Cette étude se heurte
à une difficulté majeure, car le texte du 4 octobre 1958 est d'un type tout
à fait à part. Comment lui découvrir des analogies avec des lois fonda
mentales étrangères, alors qu'il en présente très peu (sauf dans le détail)
avec les dispositions qui nous ont antérieurement régis ? La comparai
son risque de se réduire à une opposition. Encore celle-ci encourt-elle
le danger d'une netteté insuffisante, car l'instrument dont il s'agit échappe
à toutes les classifications. Il ne se laisse ranger, en effet, dans aucune
des catégories familières à la pensée politique. Son originalité est entière
— bien que composite — ce qui ajoute encore aux perplexités de l'inte
rprète et déconcerte ses analyses. Sans doute une magistrature suprême,
conçue d'une manière inédite, en constitue-t-elle le noyau et lui confère-
t-elle une apparente unité. Mais d'autres éléments, d'inspiration et d'ori
gine diverses, se trouvent amalgamés avec elle, et l'ensemble aussi bien
que la partie centrale déborde les normes habituellement reçues, si le juriste se voit devant cette constitution fort embarrassé pour faire
autre chose qu'une description pure et simple des organes qu'elle prévoit,
qu'une photographie de leur structure et qu'un commentaire analyti
que de leurs compétences respectives. Cependant un exposé doctrinal
n'est pas un travail de répertoire. Il faut donc, tant bien que mal, cher
cher à s'élever un peu plus haut et tenter de dégager quelques lignes direc
trices pour déterminer leurs rapports avec ce que d'autres expériences
nous offrent ou nous ont offert — rapports, il y a lieu de le répéter, très
lointains et très incertains.
* * PRINCIPES GÉNÉRAUX DE LA NOUVELLE CONSTITUTION FRANÇAISE 335 LES
Comme le droit comparé s'intéresse aussi bien aux diverses étapes
d'une même vie nationale, qu'à la confrontation des régimes établis
dans des pays différents, une particularité mérite d'être soulignée ici
qui concerne l'élaboration même de ce texte. La constitution approuvée
au référendum du 28 septembre n'a été rédigée ni par une assemblée
constituante, ni par une autorité de fait, ainsi que cela s'est produit dans
le passé. Elle est l'œuvre d'un pouvoir constituant dérivé, prévu par le
régime antérieur. Le passage des institutions de 1946 à celles de 1958
s'est opéré sans hiatus, bien qu'il n'y ait aucune commune mesure entre
les unes et les autres. C'est là chez nous un cas unique, et je doute qu'on
en puisse trouver à l'étranger d'autres exemples.
Le 3 juin 1958, une loi constitutionnelle portant dérogation tran
sitoire aux dispositions de l'article 90 de la constitution de 1946 concer
nant la révision chargeait le gouvernement du général de Gaulle du soin
d'établir un projet. La nouvelle procédure était très différente de l'an
cienne, sur laquelle l'Assemblée Nationale avait la haute main : mais
elle était correctement établie (1). Le gouvernement était astreint à res
pecter certains principes, formulés par le général lui-même, et qui se
résument ainsi : 1° suffrage universel considéré comme la seule source
du pouvoir ; 2° séparation effective de l'exécutif et du législatif ; 3° re
sponsabilité du gouvernement devant le parlement ; 4° indépendance de
l'autorité judiciaire ; 5° organisation des rapports de la République avec
les peuples qui lui sont associés. Il devait en outre recueillir l'avis d'un
comité consultatif composé pour les deux tiers de parlementaires nommés
par les commissions compétentes. Puis le projet, après avis également
consultatif du Conseil d'Etat, serait définitivement arrêté par lui et sou
mis au référendum, sans retour devant les assemblées.
Il n'y a donc aucun rapprochement à faire, quant à son mode d'éta
blissement, entre la constitution de 1958 et les autres constitutions fran
çaises. Pour la première fois, le pouvoir constituant dérivé, dont les manif
estations n'avaient jamais été que rares et dépourvues d'ampleur, a
fait — ■ dans des conditions juridiquement régulières — une œuvre enti
èrement nouvelle.
Tout au plus peut-on relever qu'en ce qui concerne l'acceptation
par le peuple, la tradition instituée par la Convention, et plusieurs fois
interrompue par la suite, a été cette fois-ci encore suivie, comme en 1946.
Mais, ni d'un point de vue juridique, ni d'un point de vue pratique, l'i
mportance de la votation populaire ne saurait être surestimée. Les électeurs
ne lisent guère les textes qu'on leur soumet. Ils se prononcent sur eux
en fonction des circonstances politiques du moment et sont presque tou-
(1) II n'en avait pas été de même le 10 juillet 1940 lorsque l'Assemblée Nat
ionale, sans abroger explicitement la procédure de révision prévue par l'art. 8
de la loi du 25 février 1875, avait donné tous pouvoirs au gouvernement de la
Itépublique, sous l'autorité et la signature du maréchal Pétain, à l'effet de pro
mulguer par un ou plusieurs actes une nouvelle constitution de l'Etat français. H'.iï) LES PRINCIPES GÉNÉRAUX DE LA NOUVELLE CONSTITUTION FRANÇAISE
jours portés à leur donner une approbation massive (2). Malgré l'intérêt
sentimental qu'on peut attacher à cette approbation, l'histoire montre
qu'elle ne représente par elle-même aucune garantie de longévité. Ce
n'est que par leur force intrinsèque que les constitutions se maintiennent,
et dans la mesure où leur rédaction, à laquelle le peuple n'a point de
part, correspond aux besoins réels et durables du pays.
Les circonstances qui ont déterminé une refonte totale des insti
tutions de la République sont étrangères au sujet de cet article. Il suffira
de constater qu'il y avait accord général sur la nécessité de remédier à
l'insécurité chronique du pouvoir. Le général de Gaulle a voulu substi
tuer un régime d'autorité à un régime d'anarchie parlementaire. Sa tâche
a été facilitée par les événements, car l'ancienne constitution ne rencont
rait pas de défenseurs. La question de savoir si l'on a ou non remplacé
un excès par l'excès inverse est une question purement politique, qui
échappe à notre examen.
Du point de vue juridique, qui nous retiendra seul ici, le caractère
fondamentalement nouveau de la constitution est en tout cas indiscu
table. Elle ne se rattache par ses lignes générales (réserve faite de ce
qui concerne les libertés publiques) ni à la tradition française anté
rieure, ni à aucun régime étranger. Elle ne leur fait que des emprunts
minimes.
Son originalité se marque aussi bien dans l'organisation des pouvoirs
de la République que dans les liens établis avec l'outre-mer (3).
I.
1. — « Ce qui, pour les pouvoirs publics, est désormais primor"
dial », a dit le général de Gaulle dans son discours du 4 septembre, place
de la République, « c'est leur efficacité et leur continuité. »
Aussi bien le but de la constitution n'est-il que de les établir. Mais
à cet égard les principes formulés par la loi du 3 juin ne fournissent
pas le fil directeur. Ces principes évoquent un régime démocratique à
gouvernement parlementaire ne se distinguant des précédents que par
l'élimination de certains abus. Il semble qu'on reste dans la ligne géné
rale de la Quatrième et surtout de la Troisième République, que des
corrections soient seulement apportées aux institutions antérieures. La
(2) II n'y a eu dans le passé qu'un exemple de rejet (le référendum du 5 mai
1946 a repoussé la constitution du 19 avril) et qu'un exemple de majorité faible :
celle qu'a recueillie la du 27 octobre de la même année.
(3) L'architecture de la constitution n'est pas simple. On trouve dans son
texte touffu un enchevêtrement de règles qu'il est souvent difficile de synthétiser.
Mais la tendance générale du constitutionnalisnie contemporain est à la compli
cation. A cet égard, il y a peu de différences avec de nombreux textes étrangers.
La prolixité est le mal de notre époque. On est fort loin un peu partout du style
rapide de 1875, sans avoir retrouvé la belle ordonnance de 1791, où des effets de
symétrie corrigeaient l'abondance des articles. Comme la plupart des constitutions
récentes, celle de 1958 nous présente un dédale de dispositions minutieuses dans
lequel on est contraint ù s'engager. Mais on n'en étudiera ici, faute de place,
que les parties les plus saillantes. LES PRINCIPES GÉNÉRAUX DE LA NOUVELLE CONSTITUTION FRANÇAISE 337
clé de voûte du nouveau système doit être recherchée ailleurs que dans
ces prescriptions classiques.
Le point de départ lointain de la constitution de 1958 se trouve dans
le discours prononcé le 16 juin 1946 à Bayeux par le général de Gaulle,
alors qu'il n'exerçait plus aucune fonction gouvernementale. C'est là,
en effet, que s'affirme, au-dessus de principes repris par la loi du 3 juin
1958, sa conception du chef de l'Etat. La loi du 3 juin n'en a pas fait
mention, mais nul ne pouvait ignorer qu'elle serait la pièce maîtresse du
système, ies autres règles rappelées expressément par le texte n'étant
destinées qu'à se coordonner avec son existence.
Or, la magistrature suprême, fortement esquissée à Bayeux et pré
sentée par la constitution dans tout l'éclat et toute la puissance de son
appareil, diffère à tous égards de ce que les autres régimes nous offrent.
Ce n'est ni celle des pays parlementaires, ni davantage celle des pays de
type présidentiel, et c'est elle qui marque le texte du 4 octobre d'un sceau
propre, qui est le sceau personnel du général de Gaulle.
L'orateur de Bayeux se prononçait pour une séparation rigoureuse
et fortement équilibrée des trois pouvoirs traditionnels, législatif, exé
cutif et judiciaire. Mais il demandait que fût établi entre eux un arbi
trage national supérieur à toutes les contingences politiques. Cet serait exercé par le président de la République, issu d'un collège
élargi. Encore le mot d'arbitrage, déjà employé pour caractériser la fonc
tion du chef de l'État, ne traduit-il que d'une manière partielle le rôle
dévolu au président de la République par le général de Gaulle. L'arbitre
est par définition le juge d'un jeu qui se déroule en dehors de lui et dont
il se borne à apprécier et à sanctionner les résultats. Or, le magistrat
suprême, tel que le concevait le général, intervenait activement dans la
vie nationale, et cela non point au niveau des autres pouvoirs, mais au-
dessus d'eux. C'est de lui et non des assemblées que devait procéder le
pouvoir exécutif. A lui « la charge d'accorder l'intérêt général, quant au
choix des hommes, avec l'orientation qui se dégage du parlement ; à
lui la mission de nommer les ministres, et d'abord, bien entendu, le pre
mier, qui devra diriger la politique et le travail du gouvernement... à lui
la tâche de présider les conseils du gouvernement et d'y exercer cette
influence de la continuité dont une nation ne se passe pas...». A lui enfin,
« s'il devait arriver que la patrie fût en péril, le devoir d'être le garant de
l'indépendance nationale et des traités conclus par la France...».
Cette exaltation de la magistrature suprême dominait à coup sûr
tous les plans constitutionnels du général de Gaulle, la responsabilité
du gouvernement devant la représentation nationale n'étant visée qu'in
cidemment. Le chef de l'Etat, incarnation de la nation souveraine, coif
fait tous les pouvoirs et agissait au besoin sur eux. Dans certaines ci-
constances exceptionnelles, il représentait à lui seul la légitimité fran
çaise.
Nous voici évidemment loin des chefs effacés, réduits à une dis
crète autorité de conseil, que nous sommes habitués à rencontrer dans
les Etats parlementaires. Nous ne pas non plus, quoi qu'on en 338 LES PRINCIPES GÉNÉRAUX DE LA NOUVELLE CONSTITUTION FRANÇAISE
ait dit parfois, en présence d'une magistrature rappelant la présidence
américaine. Cela non seulement parce qu'une responsabilité parlement
aire du gouvernement subsiste, mais encore et surtout pour une raison
beaucoup plus décisive. En régime présidentiel, le chef de l'État est
simplement investi de la puissance executive, qu'il exerce en toute indé
pendance (au moins théorique) à l'égard des assemblées. Ici, c'est
d'une force superposée à toutes les autres qu'il s'agit, et qui les surplombe
également.
Faut-il alors songer au « pouvoir neutre » des monarchies constitut
ionnelles, destiné à maintenir les autres en place, et dont Benjamin
Constant a fait jadis la théorie ? On sait qu'au-dessus des trois pouvoirs,
législatif, exécutif et judiciaire, le grand libéral en plaçait un, de nature
plus élevée, dont le rôle essentiel était de maintenir leur équilibre : c'était
le pouvoir royal, chargé d'arrêter au besoin l'action de l'exécutif par la
destitution des ministres, celle du législatif par la dissolution de la chamb
re, celle du judiciaire par la grâce ? Mais ce pouvoir n'avait qu'une
fonction de correction et d'inhibition, dont le mot de neutralité souli
gnait le caractère. Dans le cas qui nous occupe, l'autorité du chef de
l'Etat est bien neutre en ce sens qu'elle se situe au-dessus des partis,
qu'elle représente l'unité nationale, dont les autres pouvoirs peuvent
troubler l'image — idée sur laquelle le général n'a cessé d'insister. Mais
c'est une autorité active, qui s'exerce de haut dans tous les domaines.
Sa puissance de fait l'éloigné ainsi du « pouvoir neutre » de Benjamin
Constant, plus encore même que du chef d'Etat des régimes présidentiels.
Il reste que cette magistrature extraordinairement forte est issue
du suffrage, ce qui l'oppose aux dictatures d'origine non démocratique.
Il reste aussi que son existence n'exclut pas toute pratique du régime
parlementaire, puisque la pièce essentielle de ce dernier subsiste, sous
la forme de la responsabilité politique des ministres, bien que l'ancienne
prééminence de la représentation nationale disparaisse. La tâche la plus
délicate des constituants a été précisément de concilier l'autorité except
ionnelle d'un homme avec un certain contrôle des élus du pays.
2. — Un président de la République puissamment armé, des minis'
très dépendant avant tout de lui, des chambres à attributions réduites»
tel est le schéma général de la constitution, demeuré constant à travers
les modifications successives des textes. Il en est résulté un bouleverse
ment de la tradition constitutionnelle française; mais les événements
ont facilité la tâche du général de Gaulle. Le discrédit dans lequel était
tombé le régime antérieur, orienté vers le gouvernement d'assemblée,
explique qu'une métamorphose totale des institutions ait été acceptée
par le pays.
Le président de la République est dans le texte du 4 octobre ce qu'il
était dans le discours de Bayeux : la nation personnifiée. La logique du
système aurait requis son élection au suffrage universel direct. Mais des
souvenirs historiques fâcheux ont conduit le général de Gaulle à écarter
ce mode de désignation : le scrutin du 10 décembre 1848 qui a élevé Louis-
Napoléon Bonaparte sur le pavois pèse encore dans la mémoire des Fran- PRINCIPES GÉNÉRAUX DE LA NOUVELLE CONSTITUTION FRANÇAISE .*W9 LES
çais. Le chef de l'Etat n'émane donc qu'indirectement du peuple. Il est
issu d'un collège électoral très large, qui comprend dans la métropole
plusieurs dizaines de milliers de personnes et qui est composé essentiell
ement de représentants élus des conseils municipaux. Le choix ainsi laissé
aux « notables » apparaît comme une transaction entre le régime améri
cain et l'ancienne désignation par les chambres seules. Il apparente l'élec
tion présidentielle aux élections sénatoriales. En ce qui concerne la durée
du mandat, le terme de sept ans a été emprunté, comme beaucoup d'au
tres détails, aux constitutions antérieures.
L'article 5 résume ainsi le rôle du chef de l'Etat : « Le président de
la République veille au respect de la constitution. Il assure, par son arbi
trage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la conti
nuité de l'Etat. Il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité
du territoire, du respect des accords de communauté et des traités ».
Ces formules — dont la rédaction pourrait être meilleure — évoquent
deux catégories d'attributions : des attributions normales et des attr
ibutions exceptionnelles : il y a la magistrature courante et la magistrat
ure des grands jours.
Pour ce qui est de la première, le terme d'arbitrage ne donne qu'une
idée incomplète de sa puissance réelle, détaillée dans le reste du titre.
Ce qu'il faut bien comprendre, c'est la nature originale de l'autorité confiée
au président. Elle est placée au-dessus des rouages constitutionnels et
domine la séparation des pouvoirs. Des moyens exceptionnellement puis
sants sont mis à sa disposition. Le chef de l'Etat (outre les compétences
classiques concernant la promulgation des lois, le droit d'en demander
une seconde délibération, l'envoi et la réception des ambassadeurs, le
droit de grâce, etc., etc.) en possède d'étendues qui lui assurent à la tête
de l'Etat un rôle actif.
Il nomme le premier ministre, qui ne s'appelle plus président du
conseil et qui n'est plus que le premier de ses collaborateurs. Sur la pro
position du premier ministre, il nomme les autres membres du gouver
nement et met fin à leurs fonctions. Il nomme, en principe, aux emplois
civils et militaires de l'Etat, certains hauts emplois seulement devant
être attribués en conseil des ministres. Par ailleurs, il préside le conseil
des ministres, ce qui n'est que la continuation du régime antérieur, mais
il est clair qu'il y disposera d'une autorité plus grande, puisque le gouver
nement procède de lui et de lui seul, sans qu'il soit lié par les indications
que la situation parlementaire peut fournir. En matière internationale
il recouvre la négociation des traités, que la constitution de 1946 avait
enlevée au chef d'Etat (4), et il est informé des accords dits en forme
simplifiée. En matière militaire, il est le chef des armées et préside les
conseils et comités supérieurs de la défense nationale.
(4) La pratique du nouveau régime a démontré avec éclat que le chef de
l'Etat dirigeait effectivement la politique extérieure. L'usage s'est aussitôt établi
d'entretiens personnels entre le général de Gaulle et les chefs de gouvernements
étrangers, entretiens dont l'importance a été dûment soulignée, et auxquels le
ministre des Affaires étrangères n'a pas toujours assisté. LES PRINCIPES GÉNÉRAUX DE LA NOUVELLE CONSTITUTION FRANÇAISE .'UO
Surtout il peut faire appel au suffrage universel par le recours au
référendum ou par la dissolution de l'Assemblée Nationale. Pour le réf
érendum (limité à certaines matières), il faut la proposition du gouver
nement ou la proposition conjointe des deux Assemblées, et il a été fin
alement admis que ce droit ne pourrait être exercé dans le premier cas
que pendant la durée des sessions. Mais pour la dissolution la simple con
sultation du premier ministre et des présidents des deux assemblées suffit.
D'autre part, lorsque les institutions de la République, l'indépen*
dance de la nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses enga
gements internationaux sont menacées d'une manière grave et immédiate
et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics est interrompu,
le président de la République prend les mesures exigées par les circons
tances, après consultation officielle du premier ministre, des présidents
des assemblées, ainsi que du conseil constitutionnel. Il en informe la
nation par un message. C'est le fameux article 16 (14 de l' avant-projet),
dont la rédaction initiale, plus vague, avait soulevé de vives critiques :
on l'avait même comparé au paragraphe de la dictature des vieilles cons
titutions allemandes. Sur la demande du Comité consultatif constitu
tionnel, il a été ajouté qu'en ce cas le parlement se réunirait de plein
droit, et de plus que l'Assemblée Nationale ne pourrait être dissoute pen
dant l'exercice des pouvoirs exceptionnels. Il en résulte en tout cas que
le chef de l'Etat résorbe alors en sa personne tous les pouvoirs.
Ces dispositions ont été inspirées par le souvenir des événements
de juin 1940. On a voulu prévoir le retour d'une catastrophe analogue et
mettre le président de la République en mesure d'assurer seul dans cette
hypothèse la continuité de l'Etat. L'opportunité de cette prévision a
naturellement été contestée. Certains ont émis la crainte que le texte
ne favorisât l'établissement arbitraire d'une dictature. Il faut reconnaître
toutefois que, si le président de la République passait outre à l'avis des
autorités qu'il doit nécessairement consulter, ce qu'il peut théoriquement
faire, il risquerait de n'être pas obéi. Il est précisé par ailleurs que
les mesures doivent être inspirées par la volonté d'assurer aux pouvoirs
publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d'accomp
lir leur mission et que le conseil constitutionnel est consulté à leur sujet.
Ce qu'on peut dire au moins, c'est que l'application de l'article 16 donner
ait lieu à de nombreuses difficultés, dont les moindres ne viendraient
pas d'une résistance éventuelle du parlement réuni de plein droit. Existe-
t-il jamais une légalité qui tienne devant un désastre national ? Il reste
que ces dispositions soulignent la place hors de pair qui appartient
au chef de l'Etat.
Les actes du président sont soumis en principe à la nécessité du con
treseing, mais les plus importants y échappent. C'est le cas non seul
ement pour les mesures extraordinaires des périodes de crise, mais encore
par exemple pour la dissolution. La dissolution n'est plus ministérielle.
mais présidentielle, contrairement à la règle normale du régime parle
mentaire.
Le président de la constitution nouvelle est ainsi beaucoup plus PRINCIPKS GÉNÉRAUX DE LA NOUVELLE CONS i'ITUTION FRANÇAISE 341 LES
puissant qu'aucun chef d'Etat de nos Républiques antérieures, Mac Mahon
et Louis-Napoléon Bonaparte compris, plus puissant aussi qu'aucun
autre chef d'Etat constitutionnel étranger.
Comme les présidents parlementaires de 1875 et de 1946 il n'est
cependant responsable des actes accomplis dans l'exercice de ses fonc
tions qu'en cas de haute trahison. La haute trahison, ignorée par la loi
pénale, n'est d'ailleurs pas plus définie qu'antérieurement. Justiciable
de la Haute cour de justice composée de parlementaires, il ne peut être
mis en accusation devant elle que par un vote identique des deux assemb
lées, émis au scrutin public et à la majorité absolue des membres les
composant. Il résulte a contrario de l'article 68 que la Haute cour, liée
par le Code pénal en ce qui concerne les ministres et leurs complices,
ne l'est pas en ce qui concerne le président de la République.
Au total, la magistrature suprême ainsi construite l'a été en fonc
tion d'un homme. Elle représente dans le constitutionnalisme français
un élément entièrement nouveau, qu'expliquent seulement les circons
tances et le prestige du général de Gaulle. Elle est à sa taille exclusive.
3. — Le gouvernement, c'est-à-dire l'exécutif, vient aussitôt après
le chef de l'Etat et avant le parlement, contrairement à l'esprit des cons
titutions antérieures. Un décret relatif aux préséances a d'ailleurs fait
du premier ministre le second personnage de l'Etat, passant avant les
présidents des deux assemblées. Tout ceci est au surplus logique, puis
que le gouvernement émane du président de la République, qui domine
lui-même de toute sa hauteur la représentation nationale.
Le premier ministre, qui dirige son action, possède, comme le prési
dent du conseil de 1946, une prééminence marquée sur ses collègues. Il
hérite de ses attributions en matière d'initiative des lois et en ce qui
concerne l'exercice du pouvoir réglementaire. Il porte la responsabilité
de la défense nationale. Il peut recevoir délégation du chef de l'Etat pour
la nomination aux emplois. Il le supplée, le cas échéant, dans l'exercice
de diverses fonctions, et notamment à la présidence du conseil des minis
tres (mais seulement alors en vertu d'une délégation expresse et pour
un ordre du jour déterminé).
On s'est demandé si l'existence de ce personnage n'amoindrissait
pas en fait la situation du président de la République et si ce chef de
gouvernement responsable ne deviendrait pas le rival, voire le rival vic
torieux, du chef irresponsable de l'Etat. Mais pareille supposition ne
semble nullement fondée. Le premier ministre n'occupe pas une situation
comparable à celle des présidents du conseil de la Quatrième ou de la
Troisième République. Il dépend du magistrat suprême avant de dépen
dre des assemblées, et il est hors d'état d'opposer victorieusement la
volonté de celles-ci à la volonté de celui-là. Désigné par le président seul,
il ne pourrait de toute évidence se maintenir au pouvoir si la confiance
de ce dernier ne lui était pas maintenue ; et celle des chambres, en cas
de conflit, ne le sauverait pas d'une destitution. A mon sens, la règle
traditionnelle du régime parlementaire, violée par Mac Mahon au 16 mai,
et qui interdit au chef de l'État de se séparer d'un ministère possédant LES PRINCIPES GÉNÉRAUX DE LA NOUVELLE CONSTITUTION FRANÇAISE 342
la confiance des assemblées, est incompatible avec l'esprit général de la
constitution de 1958. La confiance ici vient, sinon exclusivement du
moins essentiellement, d'en haut. C'est ce que le général de Gaulle a
fortement souligné dans son allocution radiodiffusée du 30 janvier, en
indiquant dans quelles conditions il avait investi le premier gouver
nement de la Cinquième République (5). Le président signe, aux te
rmes de l'article 13, les ordonnances et les décrets délibérés en conseil
de ministres, mais il n'est pas tenu de le faire. Il conserve la direc
tion suprême des affaires et le gouvernement ne saurait lui forcer la
main. Aucune autorité constituée ne saurait s'opposer à lui. Il se
peut que, par la suite, la coutume vienne à modifier cette interpré
tation. Mais telle est certainement la conception initiale. Le gouverne
ment, s'il peut être renversé par l'Assemblée Nationale, se trouve aussi
étroitement subordonné au chef de l'Etat que les ministres d'un régime .
présidentiel.
Ceci dit, le gouvernement détermine et conduit la politique de la
nation ; mais il est responsable devant le parlement (art. 20).
Ces deux principes figuraient déjà dans l'avant-projet. Mais leur
application semble avoir beaucoup varié de juillet à septembre. Par
ailleurs, la présentation du cabinet Debré a créé un premier précédent
indicatif.
En tout cas la séparation rigoureuse du ministère et des assemblées
est restée marquée d'un bout à l'autre par l'incompatibilité établie entre
les fonctions gouvernementales et le mandat parlementaire. Il y a là une
règle que le général de Gaulle considère comme essentielle et que le Co
mité consultatif constitutionnel a vainement essayé de faire atténuer,
faute d'espérer sa suppression. Cette règle est évidemment contraire
à l'essence même du régime parlementaire, qu'on prétend cependant main-
(5) II est dit dans cette allocution : « La première barrière à franchir c'était
la confusion des pouvoirs. A présent nous en sommes sortis... J'ai nommé un gou
vernement que j'estime digne et capable d'accomplir sa rude mission. D'autre
part, le parlement va se consacrer à sa tâche législative ». Il n'est fait nulle ré-
férence dans ce texte à la nécessité que cette désignation soit conforme au sen
timent public exprimé par le parlement. Et, comme pour confirmer sa manière
de voir, le général avait maintenu dans le gouvernement un ministre battu aux
élections législatives. Le général avait du reste adressé aux assemblées (dans son
message inaugural du 15 janvier) le témoignage de sa confiance personnelle, ce
qui montre bien à quel point les conceptions antérieures sont renversées. Le rôls
essentiel des chambres, comme celui du gouvernement, est de soutenir le chef
de l'Etat, symbole du pouvoir national. En cas d'opposition, le président de la Ré
publique pourra, s'il le juge utile, céder aux représentations de l'exécutif ou du
législatif. Mais il aura toujours le moyen de faire prévaloir sa volonté, soit en
renvoyant le premier ministre, soit en dissolvant l'Assemblée nationale. (« S'il
arrivait que les pouvoirs publics s'égarent », a dit le général de Gaulle, le 30
janvier, « l'arbitre aurait désormais, et moyennant votre appui, les moyens de
rétablir les choses »). Il n'y a d'autre limite à son pouvoir que celle qui résul
terait d'une consultation populaire défavorable, car il est bien évident que dans
cette hypothèse le chef de l'Etat serait tenu de se soumettre s'il ne voulait pas
se démettre. Nous sommes en présence d'une monocratie issue du suffrage et tem
pérée par lui seul.

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