Les sources du droit de la République Populaire Hongroise - article ; n°3 ; vol.19, pg 655-674

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Revue internationale de droit comparé - Année 1967 - Volume 19 - Numéro 3 - Pages 655-674
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Publié le : dimanche 1 janvier 1967
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M. Istvan Kovacs
Les sources du droit de la République Populaire Hongroise
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 19 N°3, Juillet-septembre 1967. pp. 655-674.
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Kovacs Istvan. Les sources du droit de la République Populaire Hongroise. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 19
N°3, Juillet-septembre 1967. pp. 655-674.
doi : 10.3406/ridc.1967.14902
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1967_num_19_3_14902LES SOURCES DU DROIT
DE LA RÉPUBLIQUE POPULAIRE HONGROISE
par
Istvân KOVÂCS
Professeur à l'Université de Budapest
Membre correspondant de l'Académie des sciences de Hongrie
La Constitution et le système actuel des sources du droit
La socialiste de 1949 a procédé à la réglementation des
institutions fondamentales de l'Etat et précisé leurs attributions et les fo
rmes des dispositions qu'elles sont appelées à prendre ; ce faisant, elle
a fixé les éléments constitutifs les plus importants du système des sources
du droit. Ce système repose aujourd'hui encore sur ces fondements, mais
l'évolution en cours depuis 1945 n'a cependant pas pris fin avec l'adop
tion de la Constitution. Les différentes règles de droit destinées à mettre
en œuvre les dispositions constitutionnelles effleurent souvent les diffé
rents éléments du système des sources du droit. Ainsi, par exemple, les
lois sur les conseils locaux, qui fixent l'exercice local du pouvoir d'Etat (la
loi n° I de 1950, puis la loi n° X de 1954), déterminent la création locale
du droit sous la forme de différents types de règlements locaux ; les
règles de droit relatives aux procureurs d'Etat (le décret-loi n° 13 de
1953, puis le décret-loi n° 9 de 1959) précisent la compétence de ceux-ci
dans le domaine de la surveillance exercée sur la légalité de la création
des règles de droit ; la loi sur l'organisation judiciaire (la loi n° II de
1954 et les amendements y afférents) renvoie au rôle des directives et des
arrêts de principe de la Cour suprême ; la résolution n° 1 de 1956 de
l'Assemblée nationale, sur le développement ultérieur de l'activité des
organes représentatifs suprêmes, ainsi que le règlement intérieur de nationale (résolution n° 2 de 1956 de l'Assemblée) signalent
les tendances et les exigences de l'évolution en matière de création du
(*) Ce texte est celui des Parties III et V du rapport que M. KovÀcs a présenté
à la Première rencontre juridique franco-hongroise. Les autres Parties de ce rapport
sont analysées dans le compte rendu des travaux de la Rencontre de Budapest,
infra, p. 703. LES SOURCES DU DROIT DE LA REPUBLIQUE POPULAIRE HONGROISE 656
droit à l'échelon le plus élevé. Mais en dehors des règles de droit entrant
dans les détails des institutions fondamentales de l'Etat, d'autres actes
législatifs ont également contribué à une différenciation des institutions
faisant partie du système des sources du droit. Ainsi, par exemple, le
Code du travail (décret-loi n° 7 de 1951), ainsi que le décret-loi n° 36
de 1950 relatif à la sécurité sociale et les règles de droit le complétant,
prévoient la participation des syndicats à la création du droit et créent en
même temps une nouvelle forme des sources du droit.
Ces exemples pourraient être multipliés. Nous rappellerons seul
ement les règles concrétisant les dispositions de la Constitution sur le
terrain spécial du système des sources du droit. Après certaines disposi
tions transitoires, c'est le décret-loi n° 22 de 1950 qui a le premier prévu
des règles relatives aux actes législatifs des organes centraux. Les amen
dements qui lui ont été apportés par le décret-loi n° 26 de 1954 ainsi
que les règles relatives à son exécution ont entrepris une réglementation
synthétique des institutions les plus importantes du système des sources
du droit et ceci sur la base des expériences acquises au cours des cinq
années suivant la promulgation de la Constitution. Même s'il s'agit d'une
question relevant de la technique juridique, on doit cependant mentionner
que le Gouvernement s'est occupé à plusieurs reprises de l'organisation
et des méthodes des travaux préparatoires des règles de droit. Ainsi, par
exemple, la dernière décision (2030/1964. XI. 10. Korm.), pour assurer
une préparation soignée des règles de droit à l'échelon inférieur, régl
emente les relations entre le Ministère de la Justice et les ministères et
organes administratifs centraux intéressés, en rappelant en même temps
les méthodes (y compris les méthodes comparatives et sociologiques) capa
bles d'assurer que la nouvelle règle de droit répond réellement aux be
soins et aux exigences de la société.
Nous allons examiner le système actuel des sources du droit de la
République Populaire Hongroise, en prenant pour base les fondements
posés par la Constitution et en tenant compte du développement qui l'a
suivie.
1. L'Assemblée nationale et la législation.
L'adoption de la Constitution, écrite, a constitué la première appar
ition, dans le système hongrois des sources du droit, d'une distinction
entre la loi constitutionnelle et la loi ordinaire, au moins au sens formel.
(A l'époque antérieure, on connaissait également la catégorie des lois dites
« cardinales », dans le sens de lois constitutionnelles, mais l'adoption et la
modification de ces lois avaient lieu suivant la procédure applicable aux
lois ordinaires). Pour l'adoption des lois constitutionnelles (notamment
la Constitution et les lois qui la modifient), la majorité des deux tiers
de tous les membres de l'Assemblée nationale est requise, tandis que
pour l'adoption des lois ordinaires la simple majorité des voix de l'Assem
blée nationale ayant atteint le quorum est suffisante.
Quant aux matières législatives, la compétence de l'Assemblée na
tionale est illimitée. Le pouvoir législatif de l'Assemblée nationale n'est
pas restreint aux législatives prévues par la Constitution, l'A
ssemblée nationale ayant qualité pour élargir le cercle de ces matières au SOURCES DU DROIT DE LA RÉPUBLIQUE POPULAIRE HONGROISE 657 LES
cours de son activité législative ordinaire soit pour un cas concret, soit
d'une façon générale (notamment par la définition de nouvelles matières
législatives). C'est également un principe général que l'Assemblée natio
nale ne recourt à la loi que pour les dispositions contenant des règles
de droit. En cette matière, cependant, l'Assemblée nationale n'est liée
par aucune disposition de la Constitution. (Il est arrivé exceptionnellement
que l'Assemblée nationale commémore certains anniversaires ou évoque
les mérites de certaines personnalités historiques eminentes dans un texte
de loi).
La Constitution réglemente directement l'initiative des lois et leur
promulgation et les autres questions fondamentales de la procédure légis
lative. En vertu de l'article 14 de la Constitution, l'initiative des lois
compete à chacun des députés à l'Assemblée, au Gouvernement et au
Conseil présidentiel de la République populaire. Certaines traditions
historiques survivent dans une disposition du Règlement intérieur de
l'Assemblée, selon laquelle les débats doivent obligatoirement être ouverts
sur les projets de loi déposés par le Gouvernement et le Conseil président
iel, tandis que les propositions de loi des députés peuvent être re jetées
par un simple vote, sans discussion au fond. Le Règlement de l'Assemblée
contient des dispositions détaillées relatives à la procédure législative.
En dehors des lois, les décisions de l'Assemblée nationale revêtent
toujours la forme d'une résolution. C'est également dans cette forme
qu'elle a adopté son Règlement intérieur. Au cours des dernières années
s'est développé le type des « résolutions normatives de l'Assemblée ».
Ceci est en connexité avec le fait que l'Assemblée nationale n'est pas
seulement un organe de législation. « L'Assemblée exerce tous
les droits découlant de la souveraineté du peuple et décide du système de
gouvernement, de son orientation et de ses moyens » (art. 10, al. 2 de la
Constitution). C'est sur la base de cette disposition qu'a commencé —
après la résolution n° 1 de 1956 sur l'élargissement de l'activité de l'As
semblée nationale — la pratique des résolutions pour les dispositions
prises par l'Assemblée dans les affaires importantes de la politique inté
rieure et étrangère. Ces résolutions prévoient en général certames tâches
du Gouvernement ou du Conseil présidentiel de la République populaire.
Jusqu'ici on n'a promulgué aucune « résolution normative » comport
ant des obligations directes pour les citoyens, mais la possibilité n'en est
pas exclue par principe. Le Règlement de l'Assemblée nationale distin
gue résolution normative et loi du point de vue de leurs formalités aussi.
2. Le Conseil présidentiel de la République populaire et ses actes
législatifs.
Par la création du Conseil présidentiel de la République populaire,
la Constitution a inséré un organe de type nouveau dans le système des
organes représentatifs suprêmes. Ce Conseil est un organe restreint, élu
par l'Assemblée nationale parmi ses membres, susceptible d'être révoqué
à tout moment par l'Assemblée et responsable devant cette dernière. Le
Conseil présidentiel n'est pas simplement un chef d'Etat collectif mais,
dans les intervalles des sessions de l'Assemblée, il agit pour ainsi dire
comme une petite assemblée nationale se substituant à l'Assemblée, en
42 LES SOURCES DU DROIT DE LA RÉPUBLIQUE POPULAIRE HONGROISE 658
exerçant les pouvoirs de cette dernière, à l'exception de toute modification
de la Constitution. En ceci il se distingue des institutions semblables exis
tant dans les pays socialistes. L'institution du Conseil présidentiel est
basée en partie sur les traditions du développement de l'Etat socialiste
et en partie sur certains éléments de l'évolution hongroise postérieurs à
1945 (Commission politique et gouvernement national provisoire). L'in
tention de la Constitution, en créant cet organe, était de permettre à la
législation de suivre les changements rapides entraînés par la transfo
rmation socialiste et cela sans élargissement du pouvoir législatif du Gou
vernement. (Nous examinerons un peu plus loin la question de savoir
jusqu'à quel point le maintien de cette institution peut être considéré
comme justifié après que la période des grandes transformations ait pris
fin).
Le Conseil présidentiel de la République populaire est qualifié pour
prendre des décrets-lois, soit qu'il remplace l'Assemblée nationale dans
les affaires relevant de la compétence de cette dernière, notamment
les législatives, soit qu'il statue dans les affaires relevant de sa
propre compétence. La pratique montre cependant que, pour les affaires
relevant de sa propre compétence, le Conseil présidentiel, en général, ne
prend pas des décrets-lois mais des résolutions. Les décrets-lois doivent
être soumis à l'Assemblée nationale à la prochaine séance de celle-ci. Si
l'Assemblée nationale refuse de les entériner, elle peut en même temps
les annuler en tout ou en partie, ce qui ne touche cependant pas leur
validité pendant la période intermédiaire. Ce fait montre que, dans ce
cas, il ne s'agit pas d'une loi provisoire mais d'une source du droit d'une
forme spéciale et autonome.
Le Conseil présidentiel de la République populaire peut aussi adopter
des résolutions normatives. Cette compétence s'est instituée après l'adop
tion de la loi n° X de 1954. (Cette loi a ôté de la compétence du Gou
vernement, pour les faire relever de celle du Conseil présidentiel, la direc
tion à exercer sur les organes représentatifs locaux du pouvoir d'Etat et la
réglementation des rapports intérieurs de ceux-ci). En vertu de la résolu
tion n° 1 de 1956, qui prévoyait l'élargissement de l'activité de l'Assem
blée nationale, le rôle du Conseil présidentiel a également gagné en
importance, ce qui est mis en relief par l'augmentation du nombre des
résolutions normatives. Ces résolutions normatives sont toujours rendues
publiques et le Conseil présidentiel en informe l'Assemblée nationale à
la prochaine séance de celle-ci.
3. Les actes créateurs du droit du Gouvernement révolutionnaire
ouvrier-paysan (Conseil des ministres).
La Constitution a modifié dans ses fondements et dans ses principes
aussi la place revenant au Gouvernement dans le système des organes
d'Etat. Depuis l'adoption de la Constitution, le Gouvernement n'est plus
un secteur du pouvoir d'Etat distinct du pouvoir législatif, il n'est plus un
organe du exécutif mais un organe d'exécution et de réglementa
tion de l'Assemblée nationale. Il est soumis dans l'exercice de toutes ses
activités au contrôle de l'Assemblée nationale, exercé en séance sur la base
des comptes rendus du Gouvernement et des membres de celui-ci ou par LES SOURCES DU DROIT DE LA REPUBLIQUE POPULAIRE HONGROISE 659
des interpellations et, dans les intervalles de ses séances, en partie à tra
vers le Conseil présidentiel et en partie à travers le réseau étendu de ses
propres commissions permanentes constituées conformément aux diffé
rentes branches de l'administration. L'Assemblée nationale et le Conseil
présidentiel de la République populaire ont qualité pour annuler ou modif
ier toutes les décisions du Gouvernement, sans aucune condition préalab
le. La constitution du Gouvernement a lieu aussi conformément à ces
principes. Le Gouvernement est élu par l'Assemblée nationale sur pré
sentation du Conseil présidentiel ; l'Assemblée peut révoquer le Gouver
nement dans son ensemble ou certains membres de celui-ci à n'importe
quel moment. Quant à sa structure le Gouvernement est un organe col
légial, ce qui veut dire que le président du Conseil des ministres ne pos
sède aucun droit spécifique, qu'il s'agisse de la composition du Gouverne
ment ou de la direction de l'activité de ses membres. Au contraire, tous
les membres du Gouvernement, y compris son président, sont soumis à
l'autorité du Gouvernement en tant que corporation. Ils sont tenus d'exé
cuter les décisions et les instructions du Gouvernement, même si elles
ont trait à des affaires concrètes. Ils sont donc responsables non seul
ement devant les organes suprêmes du pouvoir d'Etat mais aussi devant le
Gouvernement en tant que corps collégial.
C'est en conformité avec ces principes que les attributions et les
compétences du Gouvernement sont précisées par la Constitution. Sa
tâche primordiale est d'exécuter les actes des organes suprêmes du pouvoir
d'Etat. Son pouvoir de création du droit est aussi attaché en premier lieu
à l'exécution des dispositions de ces organes suprêmes. D'un autre côté,
cependant, la Constitution n'empêche pas que le Gouvernement puisse
créer du droit originaire, en ce sens qu'il peut, le cas échéant, soumettre
à une réglementation juridique les rapports sociaux jusque-là dépourvus
d'une telle réglementation. L'octroi de cette faculté est en relation avec
les conditions qui régnaient lors de l'adoption de la Constitution, c'est-à-
dire lorsque, dans cette période de grande transformation sociale, il était
souvent nécessaire de réglementer rapidement certaines conditions socia
les qui, antérieurement, n'étaient pas réglées par la législation ou se trou
vaient en général en dehors du domaine de la réglementation juridique.
Du reste, le pouvoir du Gouvernement en cette matière se rétrécit fo
rcément d'année en année en raison du travail législatif continu des orga
nes représentatifs suprêmes. Le pouvoir du Gouvernement dans le domaine
de la création du droit s'est, d'autre part, trouvé sensiblement réduit
par la définition que la Constitution a donnée des matières législatives
ainsi que par l'absence, dans la Constitution, de disposition relative à
une délégation des pouvoirs, ni pour des cas concrets ni de caractère
général. La Constitution ne prévoit pas l'exercice du pouvoir réglement
aire pour des questions réglées antérieurement par la loi et ceci même
en présence d'un contrôle parlementaire postérieur. Les opinions sur ce
point sont cependant partagées. Certains soutiennent qu'une délégation
ad hoc n'est pas exclue. (Dans la pratique, un seul cas de cette nature s'est
produit et encore dans un but d'expérience. En effet, le décret-loi
n° 8 de 1965 a, en vue d'une meilleure préparation d'une nouvelle loi 660 LES SOURCES DU DROIT DE LA REPUBLIQUE POPULAIRE HONGROISE
sur les conseils, autorisé le Gouvernement à régler les rapports des orga
nes locaux d'une façon différente des dispositions des lois sur les conseils).
L'activité du Conseil des ministres dans le domaine de la création
du droit a donné naissance à une nouvelle source du droit, celle de la
décision normative du Conseil des ministres. Le fait que le Conseil des
ministres, dans sa qualité d'organe d'exécution et de réglementation de
l'Assemblée nationale, a assumé graduellement non seulement la direc
tion de l'activité de l'administration d'Etat prise dans le sens classique
mais aussi la direction de l'économie a exigé, dans une mesure toujours
plus accentuée, que le Conseil des ministres ne prenne pas seulement
des dispositions constitutives de droits et d'obligations mais qu'il défi
nisse également les buts à atteindre, les tâches à réaliser et donne
en même temps les instructions et les indications relatives au travail
concret d'organisation. Le problème s'était déjà présenté antérieurement.
En 1947, des dispositions avaient été prises pour que fussent publiées sous
la forme de résolutions les mesures du Conseil des ministres n'ayant
pas trait à des questions du domaine de la création du droit mais inté
ressant en général le fonctionnement des autorités, des offices et autres
organes (décret n° 12.970/1947. M.E. du Gouvernement). La pratique
accepta cette nouvelle forme avec quelques hésitations. On a continué
notamment à faire entrer dans les décrets des questions ayant la nature
d'instruction de service et ceci malgré le fait que la forme plus précise
des décrets était beaucoup moins apte à satisfaire aux nouvelles exigences
que celle beaucoup moins rigide des décisions. On peut ainsi comprend
re l'impressionnante augmentation du nombre des décrets du Conseil
des ministres. (En 1949, par exemple, environ six cents décrets du
Conseil des ministres ont été publiés contre seulement quinze ou vingt
décisions de celui-ci). Cette situation comportait le danger de rendre la
n° matière 22 de des 1950, règles on de a droit procédé complètement avec plus inextricable. d'efficacité à Après la séparation le décret-loi des
instructions internes et des mesures contenant des règles de droit. Mais
alors le danger contraire s'est également manifesté. Il est, en effet, arrivé
à plusieurs reprises que de simples décisions contiennent des règles tou
chant directement les rapports juridiques des citoyens. Finalement, le
décret-loi n° 26 de 1954 et les règles relatives à son exécution ont délimité
nettement les décrets et les décisions du Conseil des ministres. Selon ce
décret-loi, le Conseil des ministres prend un décret lorsque la règle de
droit à édicter confère aux citoyens des droits, leur impose des obligations
ou exerce autrement, et dans une mesure considérable, une influence
sur les rapports juridiques des citoyens ou enfin lorsque la connaissance
de la règle de droit en question revêt une importance particulière du
point de vue de la défense des droits et des intérêts légaux des citoyens.
Au contraire, le Conseil des ministres prend une décision lorsque la règle
de droit édictée définit d'une façon détaillée la direction à suivre dans
la conduite des affaires de l'Etat pendant une période prolongée ou bien
lorsque la règle de droit intéresse seulement les organes d'Etat. Les deux
formes concordent en ce que toutes les deux sont des règles de droit.
Elles divergent seulement en ce que : a) les faits constitutifs d'une infrac
tion et les sanctions pénales y relatives ne peuvent être prévus que par SOURCES DU DROIT DE LA RÉPUBLIQUE POPULAIRE HONGROISE 661 LES
décret ; b) le décret doit être en tout cas publié au Journal officiel tandis
que la décision doit l'être seulement si le Conseil des ministres l'ordonne.
4. Les actes créateurs de droit des organes centraux de l'adminis
tration d'Etat directement subordonnés au Conseil des ministres.
Dans le système de l'Etat hongrois on peut distinguer deux types
principaux d'organes centraux de l'administration d'Etat directement su
bordonnés au Conseil des ministres : les ministères et les autorités supé
rieures centrales. Du point de vue du droit constitutionnel, les ministères
sont caractérisés par le fait que leur chef est toujours un membre du
Gouvernement, donc un fonctionnaire élu par l'organe représentatif
suprême.
Aux termes de la Constitution, le pouvoir réglementaire revient seu
lement aux ministres se trouvant à la tête d'un ministère ainsi qu'au
président du Conseil des ministres. Le même pouvoir compete, en vertu
d'une autorisation spéciale de ce dernier (décret n° 4279/1949. IX. 4),
au président de l'Office national de planification (qui, par ailleurs, depuis
1952 est également membre du Gouvernement). Les ministres d'Etat et
les vice-présidents du Conseil des ministres ne sont pas autorisés à pren
dre des dispositions dans la forme d'arrêtés.
Les arrêtés ministériels sont en principe des règlements d'exécut
ion. Ils doivent reposer sur une autorisation résultant d'une règle de
droit d'un échelon supérieur (loi, décret-loi, décret ou décision du Conseil
des ministres). La littérature juridique révèle cependant des opinions selon
lesquelles les ministres, dans la sphère de leurs attributions, peuvent
prendre des arrêtés comme des créateurs originaires du droit. Il est cer
tain que la Constitution ne contient aucune disposition expresse concer
nant l'étendue du pouvoir réglementaire des ministres. Les opinions en
question semblent être soutenues par une manière de voir antérieure,
professée surtout avant 1945, laquelle ne délimitait pas nettement les
droits des ministres et ceux du Gouvernement en matière de création
du droit. En effet, dans le domaine de ses attributions spécifiques, chaque
ministre jouissait, en principe, d'un pouvoir réglementaire dont l'étendue
était la même que celle du pouvoir du Gouvernement.
(Pour être plus précis, le pouvoir réglementaire revenait en principe aux
différents ministres, tandis que le Gouvernement créait du droit seulement
dans l'exercice des attributions qui lui étaient expressément conférées
par la loi).
Dans les conditions actuelles de la structure de l'organisation centrale
de l'administration d'Etat, cette opinion est évidemment insoutenable.
Elle est, en effet, en opposition avec le principe qui veut que toute règle
de droit remonte à une loi ou soit fondée sur une loi.
Du reste, la pratique s'est orientée d'une façon unanime dans le
sens de l'exigence, pour tous les arrêtés ministériels, d'un renvoi possible
à l'autorisation concrète résultant d'une règle de droit d'échelon supérieur.
Une restriction ultérieure du pouvoir réglementaire consiste dans le
fait que, lorsqu'un arrêté ministériel intéresse les attributions de plusieurs
ministères ou offices centraux, la règle de droit envisagée doit être édictée
conjointement ou conformément à un accord intervenu entre tous les inté- 662 LES SOURCES DU DROIT DE LA RÉPUBLIQUE POPULAIRE HONGROISE
ressés en la matière (décision n° 1072/1954. IX. 4 du Conseil des minist
res). Cette disposition applique au fond d'une façon conséquente le
principe de la division des différentes branches de l'administration.
A la suite de la promulgation de la Constitution, s'est formée la di
stinction entre l'arrêté ministériel et ce qu'on appelle « l'instruction nor
mative ». Cette distinction repose sur le principe que les arrêtés sont des
règles de droit obligatoires pour tous tandis que les instructions obligent
seulement les organes subordonnés. En conséquence, les arrêtés doivent
être promulgués au journal officiel (Magyar KözWny), tandis que les in
structions sont publiées seulement aux bulletins officiels des différents
ministères et des organes centraux de l'administration d'Etat (décision
n° 1072/1954 du Conseil des ministres). Du reste, plusieurs autres él
éments constitutifs de la délimitation des arrrêtés et des instructions sont,
encore actuellement, problématiques. Le développement est loin de pou
voir être considéré comme clos dans ce domaine ; c'est pourquoi nous
reviendrons sur cette question lors de l'examen du développement ulté
rieur du système des sources de droit.
Les organes centraux de l'administration d'Etat subordonnés au
Conseil des ministres et ne revêtant pas la forme d'un ministère peuvent
prendre seulement des instructions. En vertu d'une autorisation spéciale
certaines de ces instructions peuvent être publiées au Journal officiel. En
conséquence, ces prévoir des règles de conduite qui
touchent directement les droits des citoyens. Il en est ainsi, par exemple,
des instructions de la Commission centrale d'arbitrage et du Bureau
central des statistiques ainsi que des règlements adoptés par le Conseil
national des syndicats. (Nous examinerons plus loin la situation parti
culière des syndicats dans le domaine de la création du droit).
Les ministères et les autres organes centraux de l'administration
d'Etat publient assez souvent dans les bulletins officiels des ministères
des « prises de position ». Celles-ci contiennent des directives relatives
à l'application et à l'interprétation du droit et elles ne peuvent être aucu
nement qualifiées de normes juridiques, même si en règle générale elles
sont appliquées par les organes subordonnés.
5. La création locale du droit.
D'après la Constitution et la loi sur les conseils locaux, on peut di
stinguer plusieurs types d'actes des organes locaux créateurs du droit :
a) les règlements des conseils, b) les décisions normatives des conseils,
c) les décisions normatives des comités exécutifs des conseils. Les règl
ements des conseils ont une force obligatoire pour la totalité de la popul
ation de leur territoire et pour tous les organes d'Etat et autres y fonction
nant. Ces règlements doivent être publiés d'une manière conforme aux
usages du lieu. Ils peuvent déterminer les faits constitutifs de contravent
ions et les sanctions dont celles-ci sont frappées. Les décisions du conseil
ne sont obligatoires que pour les organes d'Etat soumis à l'autorité du
conseil. Les décisions normatives du comité exécutif du conseil peuvent
comporter des obligations pour la population et même pour les organes
qui ne sont pas subordonnés aux conseils. Ces décisions normatives, à
l'opposé des règlements des conseils, ne peuvent être prises que sur la SOURCES DU DROIT DE LA RÉPUBLIQUE POPULAIRE HONGROISE 663 LES
base d'une décision ou d'une instruction de l'organe hiérarchiquement
supérieur, en vue de l'exécution de ces dernières.
La validité des actes créateurs du droit des conseils et des comités
exécutifs ne dépend pas de l'approbation des organes supérieurs. Les rè
glements doivent être communiqués au conseil hiérarchiquement supé
rieur mais, à défaut d'une disposition contraire de celui-ci, ils peuvent
être promulgués après un délai de quinze jours.
Les règlements des conseils peuvent créer un droit originaire ; ils
peuvent donc réglementer, à la suite d'une initiative locale, des domaines
non encore réglés juridiquement, des rapports de vie locaux. La com
pétence des conseils en matière de création originaire du droit résulte de la
structure de l'organisme d'Etat, qui édifie l'exercice local du pouvoir
d'Etat sur des organes représentatifs élus, qui sont en principe du même
type que l'Assemblée nationale. (Dans la littérature du droit constitu
tionnel et du droit administratif on rencontre des opinions contraires. Selon
elles, les règlements des conseils ne peuvent être pris que sur la base
d'une autorisation spéciale).
En dehors des organes des conseils, aucun autre organe local ne
prend part à la création locale du droit. L'autorisation que possédaient
antérieurement les autorités de police a cessé avec la réglementation des
pouvoirs des conseils en matière de création du droit.
6. Les organes judiciaires et la du droit.
En réglementant les pouvoirs en matière de création du droit, la
Constitution est partie du principe selon lequel la du droit appart
ient exclusivement aux organes représentatifs élus du pouvoir d'Etat
ainsi qu'aux organes de l'administration d'Etat (organes d'exécution et de
réglementation), leurs subordonnés. Les tribunaux sont des organes d'ap
plication du droit et ils ne prennent pas part à la création de celui-ci. Aux
termes de la Constitution, l'activité judiciaire tout entière est assurée
par un seul ordre de juridictions, et ceci au moins en ce sens que peuvent
être considérés comme des tribunaux seulement les organes qui font partie
du système unique d'organisation judiciaire soumis à la direction de prin
cipe de la Cour suprême.
La Constitution exprime l'unité de l'organisation judiciaire à travers
la définition du caractère et des fonctions de la Cour suprême. La Cour
suprême est à la tête de l'ensemble de et exerce
une direction de principe sur l'activité judiciaire tout entière, y compris
celle des tribunaux militaires. (Les organes judiciaires auparavant sépa
rés de la Cour suprême — comme, par exemple, la Cour administrative
et la Cour des compétences — ont disparu immédiatement avant l'adop
tion de la Constitution). Comme moyens de l'exercice de la fonction
spécifique de la direction de principe de la Cour suprême, la Constitution
indique les directives de la Cour suprême et les arrêts de principe, obli
gatoires pour tous les organes judiciaires. Dans ses directives, la Cour
suprême, sur la base de l'ensemble de la jurisprudence des tribunaux
ou de certaines tendances de cette jurisprudence, en généralisant les expé
riences acquises et en tenant compte des exigences sociales spécifiques
d'une période donnée, attire l'attention des organes judiciaires sur les

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