Les traités internationaux dans la Constitution des Etats-Unis et la proposition d'amendement du sénateur Bricker - compte-rendu ; n°1 ; vol.7, pg 132-143

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1955 - Volume 7 - Numéro 1 - Pages 132-143
12 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : samedi 1 janvier 1955
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Les traités internationaux dans la Constitution des Etats-Unis et
la proposition d'amendement du sénateur Bricker
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 7 N°1, Janvier-mars 1955. pp. 132-143.
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Les traités internationaux dans la Constitution des Etats-Unis et la proposition d'amendement du sénateur Bricker. In: Revue
internationale de droit comparé. Vol. 7 N°1, Janvier-mars 1955. pp. 132-143.
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2° que les comités nationaux du Comité international de droit com
paré s'emploient à promouvoir la création de chaires de droit comparé
et l'inscription dans les programmes universitaires de cours obligatoires
permettant d'initier les étudiants aux systèmes étrangers et à la méthode
comparative 3° que dans ; chaque pays, et, au besoin, par les soins d'un institut spé
cialement choisi à cet effet, soit organisé un enseignement du droit
national destiné aux étudiants étrangers ;
4° que soit favorisée, par tous les moyens et particulièrement pendant
la période des vacances, l'organisation d'un enseignement destiné à par
faire la formation des juristes étrangers en leur permettant de s'initier
sur place aux principes et au fonctionnement d'un autre système ;
5° que l'Unesco s'emploie à faire mettre à la disposition du plus
grand nombre possible de centres de droit comparé des bourses ou des
sommes permettant d'assurer le séjour de juristes à l'étranger pour une
durée de trois à douze mois ; que les différents centres nationaux réservent,
autant que possible, dans leur budget annuel, des sommes destinées aux
mêmes fins ;
6° que les centres ou instituts spécialisés s'efforcent de s'interna
tionaliser en acceptant de recevoir des chercheurs étrangers intéressés par
leur spécialité ;
7° que lors de la préparation, ou même si possible, de la soutenance
d'une thèse portant sur le droit étranger, un professeur du pays sur lequel
porte cette thèse puisse être appelé à donner son avis sur ce travail ;
8° que les comités nationaux du Comité international de droit com
paré ou à défaut les centres de droit comparé soient invités à faire pré
parer des exposés annuels de l'activité juridique du point de vue de 'a
législation, de la jurisprudence et de la doctrine dans leurs pays respect
ifs et à les envoyer à l'adresse indiquée par le Comité international de
droit 9° comparé que l'Unesco ; s'emploie à faciliter par tous les moyens utiles l'ob
tention, sous forme de prêts ou de ventes, des ouvrages juridiques
étrangers. ^
* *
Les participants au colloque invitent les instituts ou centres de droit
comparé à adhérer aux recommandations qui précèdent et à en favoriser
la réalisation.
LES TRAITÉS INTERNATIONAUX DANS LA CONSTITUTION
DES ÉTATS-UNIS
ET LA PROPOSITION D'AMENDEMENT DU SÉNATEUR BRICKER
A une époque où l'organisation et la sécurité internationales reposent
plus que jamais sur les traités internationaux, et en particulier sur les
traités conclus par les Etats-Unis, il importe pour bien comprendre la
valeur de ces traités d'apprécier aussi exactement que possible la force
qu'ils puisent dans le droit constitutionnel des différents Etats et surtout
dans celui du plus puissant d'entre eux, les Etats-Unis d'Amérique.
La communauté internationale n'ayant pas à sa disposition de corps
législatif propre, elle emprunte les organes exécutifs, législatifs et même
judiciaires des Etats et procède par voie de traité pour élaborer une loi
commune à plusieurs d'entre eux. ET INFORMATIONS 133 ACTUALITÉS
C'est à l'organe exécutif qu'il appartient normalement de négocier,
signer et ratifier les traités. La ratification lui permet de contrôler l'action
de ses plénipotentiaires, ce qui n'a plus guère d'intérêt depuis que les
moyens de communication maintiennent une liaison constante. Mais d'autre
part la ratification est presque toujours soumise à l'autorisation de l'organe
législatif, lequel contrôle ainsi l'activité internationale de l'organe exécutif.
En France, par exemple, l'article 27 de la Constitution de 1946 prévoit
que la plupart des traités « ne sont définitifs qu'après avoir été ratifiés
en vertu d'une loi », ce qui évite au Parlement de se trouver devant un
fait accompli. Autrement le simple jeu de la responsabilité ministérielle
lui donne les garanties nécessaires. Il en va de même dans les autres pays
où fonctionne le régime parlementaire. Au contraire, aux Etats-Unis où
la séparation des pouvoirs est plus nette, où l'organe, exécutif n'est point
subordonné à l'organe législatif, il est beaucoup plus difficile d'aménager
la coopération harmonieuse des pouvoirs publics à la conclusion des traités
internationaux. C'est l'une des raisons qui ont rendu le peuple américain
particulièrement hostile aux traités secrets, auxquels les démocraties libé
rales ont à peu près renoncé depuis la célèbre déclaration du Président
Wilson.
Certains traités ne concernent directement que les Etats, par exemple
les traités relatifs à la sécurité internationale. Leur but est collectif.
D'autres traités concernent directement les individus. Ils leurs accordent
des droits ou leur imposent des devoirs. En France ces traités sont obli
gatoires pour les personnes comme pour les tribunaux du simple fait de
leur ratification et de leur publication. On dit qu'ils ont force de loi. En
Angleterre au contraire ils n'ont pas force de loi et les dispositions rela
tives aux droits ou devoirs des personnes doivent être intégrées dans un
acte du Parlement en forme de loi (1).
Aux Etats-Unis les traités ont comme en France force de loi, mais le
droit des personnes relève essentiellement de la compétence des Etats, et
l'autorisation de ratifier les traités n'est pas confiée à l'organe législatif
dans son ensemble mais au Sénat fédéral qui représente les Etats. On
pouvait penser que les pouvoirs de la nation confiés au Président et ceux
des Etats représentés par les sénateurs permettraient d'assurer la parti
cipation harmonieuse des Américains à l'activité internationale.
Même lorsque les traités sont obligatoires pour les personnes et les
tribunaux, ils ne sont pas toujours exécutoires (self-executory). Parfois
le traité précise que des dispositions législatives seront prises pour son
application dans les différents pays. Parfois, au contraire, il est clair que
le traité s'applique sans autres dispositions législatives ou executives
celles nécessaires à sa ratification, promulgation ou publication. Mais
souvent on se trouve dans l'incertitude et il appartient aux gouvernements
ou aux tribunaux de trancher la question.
On sait qu'en France l'action ou l'inaction de l'organe exécutif en
matière de traités internationaux n'est pas sujette à recours devant le
Conseil d'Etat (2). Mais l'application des traités peut placer les tribunaux
ordinaires en face de difficultés considérables, en particulier lorsqu'il y
(1) V. Mac'Nair, The law of Treaties, British practice and opinion, Oxford
1938.
(2) L. Trotabas, Les actes de gouvernement en matière diplomatique, Revue
critique de législation et de jurisprudence, 1D25, p. 342 ; Achille Mestre, A. D. I..
Recueil des cours, 1931, IV : Les traités et le droit interne ; Paul Duez, Les actes
de gouvernement, 1935, p. 52 ACTUALITÉS ET INFORMATIONS 134
a conflit avec une loi intérieure. La Cour de cassation s'est trouvée devant
un tel conflit dans une affaire célèbre (3). La Cour pouvait en l'espèce
appliquer soit une convention franco-espagnole qui prévoyait la réciprocité
diplomatique en matière d'établissement, soit une loi ultérieure plus
générale qui excluait les étrangers (4). L'intention du corps législatif de
faire échec au traité apparaissait dans les travaux préparatoires. Les
lettres du gouvernement expliquaient la convention et demandaient son
application. Dans ce conflit entre l'organe législatif et l'organe exécutif,
l'organe judiciaire a donné satisfaction au premier au moyen d'un artifice.
La Cour a exigé la réciprocité législative là où la convention ne prévoyait
que la réciprocité diplomatique et, ne la trouvant pas, elle a écarté la
convention, évité le conflit et appliqué la loi (5).
Pour faire face au développement des relations internationales les
gouvernements s'efforcent de plus en plus d'éviter les formalités de la
ratification quand cela est possible, et ils signent entre eux des accords
en forme simplifiée. Dans les pays de régime parlementaire cette pro
cédure ne présente guère d'inconvénient puisque le Parlement surveille
étroitement le Gouvernement. Mais dans les pays de séparation des pou
voirs nette il peut en résulter une nouvelle source de conflit entre les
organes législatif et exécutif.
Ces observations générales préliminaires donnent une idée des diffi
cultés que la conclusion et l'application des traités internationaux peuvent
soulever dans le droit constitutionnel des Etats-Unis : difficultés dans
les rapports entre les pouvoirs publics, difficultés entre les personnes, les
Etats et la Nation auxquelles s'ajoutent de temps en temps des difficultés
internationales. Comment les a-t-on résolues jusqu'à présent ? Comment
se propose-t-on de les résoudre dans l'avenir ? Tels sont les deux points
que nous allons examiner.
I. — Les traités internationaux dans la Constitution des Etats-Unis
La conférence de Philadelphie, lorsqu'elle préparait, en 1787, une
constitution pour les Etats-Unis, fut comme la plupart des conférences
internationales le siège d'une vive opposition entre les représentants des
grands et des petits Etats. Les uns, fédéralistes, voulaient un pouvoir fé
déral fort ; ils étaient favorables à la centralisation. Les autres désiraient
conserver pour chaque Etat séparément le maximum de pouvoir. Il en est
résulté un compromis, une constitution fédérale qui tempère la démocratie
représentative proportionnelle appliquée à l'élection du Président et de
la Chambre avec la représentation des Etats au Sénat (6).
(3) Affaire Sanchez, Casa. Civ. 22 décembre 1931, Dalloz, 1932, I, 113, et Journal
de droit international, 1932, p. 711.
(4) Pour les traités voir la liste an J. 0. du 13 août 1929, p. 9413. Pour les
lois voir art. 19 de la loi du 30 juin 1926 modifié par l'art. 11 de la loi du 22 avril
1927, locaux commerciaux, J. 0. 24 avril 1927, et Fart. 4 de la loi du 1er
1926, d'habitation, J. 0. 2 avril 1926.
(5) V. les conclusions du procureur général Matter, Journal de droit internat
ional, 1932, p. 688, et J. P Niboyet : La législation des loyers en France, Revue
de droit international privé, 1929, p. 592, et La séparation des pouvoirs et leg trai
tés diplomatiques, Mèlnnges Carré de Malberg, Paris, 1933, p. 401.
(6) V. Corwin, National Supremacy, Treaty-power v. State power, 1913 ; The
Président, Office and Power, 1940 ; The Constitution and World Organization,
1944 ; The President's control of foreign relations, 1917. ACTUALITÉS ET INFORMATIONS 135
En trois articles la Constitution établit les trois pouvoirs publics
fédéraux et détermine leurs compétences. Et « les pouvoirs qui ne sont ni
délégués aux Etats-Unis, ni refusés aux Etats par la Constitution sont
réservés Etats respectivement ou au peuple y>. C'est le texte même
du dixième amendement, le dernier d'une liste de textes connue sous le
nom de « Bill of Rights » et qui a complété la Constitution dès 1791. Ainsi
à cette date on connaissait nettement les droits réservés aux individus, les
pouvoirs réservés aux Etats et ceux délégués à la nation. Parmi ces derniers
figure le pouvoir de conclure des traités internationaux. Par quels textes
est-il délégué ? Comment ces textes ont-ils été interprétés ? Comment les
applique-t-on ? Autant de questions auxquelles il faut répondre pour avoir
une idée exacte de leur portée.
1. Les textes constitutionnels relatifs aux traités.
La Constitution (art. II, § II) décide que le Président « aura le pouv
oir, sur l'avis et du consentement du Sénat, de conclure des traités,
pourvu que les deux-tiers des sénateurs présents donnent leur accord ».
A cette époque, en 1787, les Américains avaient pour voisins les Anglais
au-delà du Saint-Laurent et les Espagnols au-delà du Mississippi et en
Floride. Si un traité était vraiment nécessaire le Président n'avait qu'à
recueillir l'accord de 18 sénateurs au maximum.
Il avait paru nécessaire d'autre part de donner une certaine repré
sentation aux Etats en matière de traités à cause des effets éventuels de
ceux-ci sur le droit interne des Etats. La constitution (art. VI, par. II)
déclarait en effet : « La constitution, et les lois des Etats-Unis qui seront
faites conformément à la ainsi que tous les traités conclus,
ou qui seront conclus, sous l'autorité des Etats-Unis seront la loi suprême
du Pays ; et les juges dans chaque Etat seront liés par ces textes, malgré
toute disposition contraire dans la constitution ou les lois d'un Etat ».
D'après ce texte les traités aux Etats-Unis ont force de loi fédérale
et prévalent sans ambiguïté sur toute législation des Etats. Cet effet des
traités fut clairement compris et vivement critiqué par des antifédéralistes
tels que Richard Henry Lee, représentant de Virginie, dans les termes
suivants : « On ne dit pas que ces traités doivent être conclus conformément
à la constitution, ni que des limites constitutionnelles lient ceux qui les
concluent : le Président et deux-tiers du Sénat auront le pouvoir illimité
de conclure des traités, et lorsque ces traités seront conclus, ils aboliront
alors toutes les constitutions et lois des Etats dans la mesure où elles
seront incompatibles. Ce pouvoir du Président et du Sénat est absolu, et
les juges seront forcés d'accorder plein effet à toute règle^ article ou
autre chose que le Président et le Sénat auront établi par traité » (7).
Ce représentant prévoyait avec sagesse les développements constitu
tionnels qui pourraient s'appuyer sur l'article VI.
2. — U interprétation des textes par la jurisprudence.
C'est sur la première phrase du paragraphe II cité plus haut que le
juge John Marshall a établi le principe du contrôle juridictionnel de la
constitutionnalité des lois pendant les premières années du xixe siècle (8).
Ce principe maintient l'ordre dans la législation américaine et place la
Cour Suprême dans la position d'interprète de la constitution. Si l'inter-
(7) Ford, Pamphlets on the Constitution, 1888, p. 312 ; oité par Eberhard P-
Deutsch dans The treaty-making power, A. B. A. J., septembre 1951, vol. 37, p. 662.
(8) Marbury v. Madison, I Cranch 137, 1803. ACTUALITÉS ET INFORMATIONS 136
prétatîon ne satisfait pas les autres organes du pouvoir fédéral ils peuvent
proposer un amendement à la constitution.
La deuxième phrase du texte cité, celle relative aux traités, ne pré
voit pas le contrôle de la constitutionnalité matérielle des traités. Ceux-ci
doivent être conclus « sous l'autorité des Etats-Unis », c'est-à-dire par les
organes et dans les formes prévus par la Constitution. Une interprétation
plus libérale est toujours possible mais jusqu'à présent la Cour Suprême
ne l'a jamais soutenue. Elle n'a jamais déclaré un traité inconstitutionnel.
Il en résulte une situation paradoxale curieuse : le Président et les
deux-tiers du Sénat peuvent faire par traité ce que le Congrès tout entier
ne peut faire par la loi, ce que permet seule la longue procédure de
l'amendement à la Constitution qui requiert la majorité des deux-tiers
dans chaque chambre et la ratification des trois-quarts des Etats.
La jurisprudence de la Cour Suprême a donné en 1920 un exemple
célèbre de ce paradoxe. Il s'agissait de la réglementation de la chasse
aux oiseaux migrateurs. Deux fois, en 1914 et 1915, la Cour avait déclaré
inconstitutionnelle une loi fédérale sur ce sujet comme empiétant sur le
domaine réservé aux Etats. Le gouvernement fédéral conclut alors un
traité avec le Canada sur la même question, et, en exécution de ce traité,
le Congrès fit une loi analogue à celle qui avait été déclarée inconstitu
tionnelle. Combattue devant la Cour Suprême, la loi nouvelle ne fut pas
jugée inconstitutionnelle (Missouri v. Holland, 252 U.S. 416).
Le juge Holmes, exprimant l'opinion de la Cour a à la lumière de
toute son expérience et pas seulement d'après ce qu'on a déclaré cent
ans auparavant », ne cachait pas le caractère centralisateur de la déci
sion puisqu'il déclarait en effet :
« II est évident qu'il peut y avoir des questions de la plus grande
importance pour le bien commun national qu'un acte du Congrès ne
pourrait régler mais qui peuvent l'être par un traité suivi d'un tel acte ».
Dans cette affaire, la Cour a collaboré à une œuvre de centralisation
nécessaire sur laquelle tous les autres organes fédéraux étaient d'accord,
y compris les deux-tiers du Sénat. Elle n'a fait qu'exprimer ce principe
sociologique fondamental que le gouvernement doit apprécier et repré
senter l'intérêt général et qu'il doit agir en fonction des besoins généraux.
Mais, aux Etats-Unis, les pouvoirs du fédéral ont été défi
nis et délégués dans la Constitution, en 1787. Il est donc nécessaire que
ce gouvernement ait un pouvoir d'interprétation suffisant pour lui per
mettre de faire face à l'énorme développement du pays et de prendre les
mesures générales indispensables. Mais lorsque le Sénat doit apprécier la
centralisation nécessaire, il se trouve dans une position délicate puisqu'il
est organe fédéral élu par le peuple pour représenter les Etats.
Comme gardien des pouvoirs des Etats, il dispose d'une arme redou
table en droit international mais efficace en droit interne : c'est la clause
fédérale qu'il introduit parfois dans les traités au moment de leur rati
fication comme condition de son autorisation. Cette réserve peut boule
verser l'équilibre d'un traité. Il est donc préférable que l'organe exécut
if l'introduise lors des négociations ou de la signature chaque fois qu'il
peut prévoir l'action du Sénat (9).
(9) Sur les réserves en général voir Rousseau, Principes généraux du droit
international public, 1944, p. 290. Sur les réserves du Sénat des Etats-Unis voir
Stanley Hoffmann, Accords internationaux et séparation des pouvoirs, Revue du
droit public, 1953, p. 385 ; Roger Pintos, Les pouvoirs du Sénat américain en mat
ières de traités, cette Bévue, 1950, p. 11. ACTUALITÉS ET INFORMATIONS 137
La clause fédérale paralyse la force de loi d'un traité sur tous les
points qui relèvent de la compétence des Etats-membres et qui ne sont
pas conformes au droit interne de ces Etats. Pour éviter les incertitudes
de cette clause, l'Organisation Internationale du Travail a établi un ré
gime de faveur pour les Etats fédéraux : ceux-ci doivent soumettre les
conventions aux organes législatifs des Etats-membres pour qu'ils pren
nent les mesures nécessaires, ils doivent en assurer la coordination sur
leur territoire et leur donner effet, enfin ils doivent informer l'O.I.T. des
mesures prises et décrire le droit et la pratique dans l'Union et dans les
Etats (10). Ce système déroge au principe de l'égalité et de la réciprocité
dans les conventions et n'est applicable que lorsqu'on peut insister sur
le caractère de législation internationale. Mais, aux Etats-Unis, il per
met une interprétation stricte de la Constitution, le respect absolu des
pouvoirs des Etats. Pour conclure certains traités, les organes fédéraux
doivent souvent adopter une attitude plus libre. Comment coordonnent-
ils leur action ? Comment appliquent-ils les textes constitutionnels rela
tifs aux traités internationaux ? Ces textes sont nécessairement insuffi
sants. Une procédure s'est établie.
3. — L'application des textes par les organes fédéraux.
Alors qu'aux Etats-Unis on s'inquiète parfois que le président et les
deux-tiers du Sénat puissent engager la nation sur le plan international,
dans les autres pays on regrette souvent qu'un tiers du Sénat puisse
empêcher la ratification d'un traité. L'exemple fameux du Traité de
Versailles est toujours présent à l'esprit. Le tiers du Sénat peut, en effet,
dans certains cas, représenter assez peu de chose. La différence entre
grands et petits Etats, tant en superficie qu'en population, n'a fait que
croître depuis 1787. Le territoire de l'Etat le plus peuplé, New York, avec
près de 15 millions d'habitants, n'est pas la moitié de celui de l'Etat le
moins peuplé, Nevada, avec 160.083 habitants. Le plus petit Etat, Rhode
Island, est plus peuplé que douze autres Etats, la plupart grands Etats
de l'Ouest. On ne peut guère demander aux populations clairsemées des
régions montagneuses ou quasi désertiques de l'Ouest des Etats-Unis,
encore en lutte avec la nature, de comprendre les problèmes de l'Europe
ou de l'Asie surpeuplées. Naturellement ces populations sont favorables
à l'isolationisme comme le seraient d'ailleurs les de monta
gnes d'Europe ou d'Asie.
Quand le quorum est demandé au Sénat des Etats-Unis, 49 sénateurs
au moins doivent être présents. 17 sénateurs peuvent donc représenter le
tiers du Sénat et 9 Etats seulement. Or, les 9 Etats les moins peuplés
n'envoient a la Chambre que 14 représentants sur 435. On voit que « l'avis
et le consentement des deux-tiers du Sénat » est une formule assez embarr
assante pour l'organe exécutif fédéral depuis qu'il n'y a plus douze
mais quarante-huit Etats, et qu'il lui est difficile de laisser à une petite
minorité le pouvoir de paralyser la politique étrangère de la plus grande
puissance du monde. Il a donc fallu trouver des accommodements.
D'abord le président s'est efforcé d'établir la politique étrangère des
Etats-Unis sur une base bi-partisane. Ce système avait le double avan
tage d'assurer la continuité de vue en cas de changement du parti au
pouvoir et, si l'on peut dire, d'isoler les isolationistes. Ce sont les séna
teurs Vandenberg, républicain du Michigan, et Connally, démocrate du
(10) V. Max Sorensen, Federal states and the international protection of
human rights, A. J. I. L., vol. 46, avril 1952. 138 ACTUALITÉS ET INFORMATIONS
Texas, qui ont le plus activement collaboré dans cet esprit avec les prési
dents Roosevelt et Truman. Afin de s'assurer le consentement du Sénat
sur tel ou tel projet de traité, les présidents ont pris l'habitude de con
sulter les sénateurs les plus influents des deux grands partis et même
de les associer aux négociations. Lorsqu'ils craignent, malgré ces précaut
ions, de ne pas obtenir la majorité des deux-tiers au Sénat, ils procè
dent par une voie détournée en s'appuyant sur l'ensemble du Congrès
où ils n'ont besoin que de la simple. Malgré leur force de loi, de
nombreux traités, en effet, ne sont exécutoires, c'est-à-dire applicables,
qu'après l'adoption de certaines mesures législatives telles que le vote
de crédits. Au lieu de signer un traité et de demander ensuite l'autori
sation de ratifier au Sénat et les crédits nécessaires au Congrès, ce qui
fait intervenir deux fois le Sénat, le président demande les crédits au
Congrès puis, dans le strict exercice de ses pouvoirs exécutifs, il signe
avec les gouvernements étrangers des accords en forme simplifiée qui
n'ont pas besoin de ratification (11). Enfin, sans même avoir recours à
cette sorte d'autorisation préalable, le président peut associer aux négo
ciations d'un accord international non seulement des sénateurs mais des
représentants influents qui lui garantissent la majorité du Congrès dans
les mesures législatives à prendre pour l'application de l'accord (12).
Cette coopération des organes exécutif et législatif à la conclusion
des accords internationaux donne au gouvernement des Etats-Unis beau
coup de force et de souplesse dans ses relations extérieures. Mais, à l'i
ntérieur, elle représente une mesure de centralisation, puisqu'en évitant
la procédure formelle prévue par la Constitution pour les traités interna
tionaux, elle réduit des deux-tiers à la moitié la représentation des Etats.
On y a eu de plus en plus recours depuis 1930 et, depuis cette date, on
a vu le nombre des traités décroître et celui des accords augmenter cons
idérablement (13).
Dans un régime de séparation des pouvoirs il faut bien que les orga
nes aillent de concert et que les rouages tournent, pensait Montesquieu.
C'est ce qui s'est passé aux Etats-Unis dans leurs rapports avec les au
tres pays, mais l'entorse à la lettre de la Constitution et la centralisation
qui en résulte n'ont pas manqué d'y soulever de vives critiques.
II. — Les propositions d'amendement a la Constitution des Etats-Unis
EN MATIÈRE DE TRAITÉS INTERNATIONAUX
Le système établi par la Constitution des Etats-Unis pour conclure des
traités internationaux, déjà critiqué au cours des débats qui avaient pré
cédé son adoption, devait paraître encore plus fâcheux aux ennemis de
(11) Ce procédé d'accord précédé ou suivi de résolution commune a été appli
qué pour la participation des Etats-Unis à l'TJ.N.B..R..A., au Fonds monétaire
international, à la Banque internationale pour la reconstruction et le développe
ment, à l'Organisation de l'Agriculture, à l'Organisation mondiale
de la Santé, etc.. Lorsque le Congrès a voté sur le principe de la coopération,
il est bien obligé de voter les crédits nécessaires.
(12) Sur la collaboration des organes exécutif et législatif en matière de trai
tés internationaux voir Hoffmann, op. cit., p. 385 et s.
(13) Borchard, The proposed constitutional amendment on treaty-makinp
power, 39 A. J. I. L., p. 539, donno des chiffres. Pinto, op. cit., p. 23, en donne
d'autres. J. F. Dulles, le 7 avril 1953, déclarait devant une commission sénatoriale
qu'environ, dix mille accords avaient été signés rien que pour la mise en œuvre
du traité nord-atlantique ; New York Times, 7 avril 1953, p. 14. ET INFORMATIONS 139 ACTUALITÉS
la centralisation lorsque, le contrôle de la constitutionnalité des lois
s'étant établi, il n'a pas paru devoir être suivi par le contrôle corollaire
de la constitutionnalité des traités. Au cours du xixe siècle, les rapports
internationaux des Etats-Unis étant relativement minimes, la question
n'a pas eu beaucoup d'importance, mais, depuis le début du xxe siècle,
elle n'a cessé de croître en raison du développement de l'activité interna
tionale de ce pays et de sa participation à deux guerres mondiales.
Naturellement, le refus du Sénat d'autoriser le président Wilson à
ratifier le Traité de Versailles et l'arrêt déjà cité Missouri v. Holland
ont incité les Américains à critiquer de nouveau leur système de conclu
sion des traités, et ils ont fait l'objet, à l'époque, d'une abondante litt
érature (14). Mais c'est surtout depuis la fin de la deuxième guerre mond
iale que l'opinion juridique et politique s'est émue aux Etats-Unis à
cause des engagements multiples de ce pays dans le monde entier et aussi
à de la tendance des Nations Unies vers la centralisation internat
ionale. C'est un point dont nous allons traiter. Ensuite nous examinerons
le projet principal d'amendement à la Constitution et le sort qu'il a eu.
1. Les critiques suscitées par Vactivitê internationale du gouvernement
fédéral depuis la fin de la deuxième guerre mondiale.
Ces ont porté d'une part sur le système de conclusion des
traités en général devenu, disait-on, particulièrement dangereux, et d'autre
part sur l'activité du gouvernement fédéral dans le cadre des Nations Unies.
a) Les pouvoirs respectifs ou combinés du Président et du Congrès en
matière de politique étrangère :
La Constitution des Etats-Unis détermine nettement les pouvoirs du
Congrès en matière de politique étrangère. Indépendamment de son con
trôle financier absolu le Congrès peut « réglementer le commerce avec
les nations étrangères », « définir et réprimer les actes de piraterie commis
en haute mer ainsi que les crimes contre le droit des gens », « lever et
entretenir des armées » et surtout « déclarer la guerre ». D'autre part le
Sénat seul autorise la ratification des traités à la majorité des deux-tiers,
et contrôle le choix aes ambassadeurs, que fait le Président. Quant à celui-
ci, il négocie seul les traités et accords internationaux, soit comme chef
de la diplomatie, soit comme commandant en chef des forces armées. S'il
consulte sénateurs ou représentants, s'il les associe parfois aux négoc
iations, c'est de sa part un acte discrétionnaire destiné à coordonner
l'action des organes fédéraux (15).
C'est ce pouvoir du Président qui, au moyen d'une double confusion,
a fait l'objet au cours des dernières années d'une lutte politique et jur
idique très vive.
D'abord on a confondu le pouvoir de traiter et le pouvoir de com
mander en chef. C'est dans l'exercice de ce dernier que les Présidents
Roosevelt et Truman ont conclu les accords de Téhéran, Yalta et Postdam,
qui leur ont été violemment reprochés par les Républicains. Or, on reconn
aît généralement que le pouvoir du commandant en chef ne peut être
soumis à un contrôle plus strict du Congrès, si l'on veut maintenir la
sécurité extérieure des Etats-Unis. Souvent le contenu matériel d'un accord
international suffit à déterminer sa nature diplomatique ou militaire. Mais
(14) V. la bibliographie donnée par Roger Pinto, op. cit., p. 5. Voir ausai
Cheever et Ha vi land, American foreign policy and the separation of powers, 1952.
(15) 17. S. v. Curtiss-Wright Export Co., 299 US 304 (1936). 140 ACTUALITÉS ET INFORMATIONS
parfois des accords sont à la fois diplomatiques et militaires. D'autre part
on reprochait aux Présidents d'agir par accords au lieu de traités afin
d'éviter le contrôle des deux-tiers du Sénat. Il y a eu d'ailleurs des projets
tendant à supprimer cette prérogative du Sénat et à soumettre les traités
au contrôle de la simple majorité du Congrès (16). Enfin, devant l'imposs
ibilité de. déterminer ce qui devrait faire l'objet de traités et ce qui
devrait faire l'objet d'accords, on a simplement retenu que les accords
devraient être réglementés par le Congrès et soumis aux mêmes restrictions
qu'on placerait sur les traités. (17).
Car au moyen d'une autre confusion on voulait limiter en principe le
pouvoir du président, en fait le pouvoir fédéral, en matière de traités. On
prétendait, en effet que depuis l'arrêt Missouri v. Holland le président pouv
ait par traité, et même les arrêts Belmont et Pink (18) par accord
international, faire seul ce que la Constitution interdisait au Congrès.
C'était à la fois inexact et incomplet : inexact en ce qui concerne les arrêts
Belmont et Pink rendus en application des accords Hull-Litvinofï puisque,
ces accords avaient été approuvés par le Congrès, qui, par résolution con
jointe, avait autorisé la création d'une commission chargée de déterminer
les réclamations des Américains contre le gouvernement soviétique (19) ;
incomplet en tout cas puisque le Congrès peut toujours par une loi ulté
rieure, annuler les effets internes d'un acte international du président,
même lorsque celui-ci a par un tel acte porté dans l'ordre fédéral une
matière jusque là réservée aux Etats. Dans ces arrêts la Cour suprême n'a
fait que confirmer l'accord des organes législatif et exécutif fédéraux.
Cela ne veut pas dire que jamais elle ne déclarera un traité inconstitu
tionnel dans ses effets internes. Seulement elle n'a jamais jugé bon de
le faire les rares instances où elle aurait pu le faire.
Il faut se rendre à l'évidence qu'il y a aux Etats-Unis trois moyens
pour centraliser : l'amendement à la Constitution, l'interprétation de la
Constitution, et le traité ou accord international. Par ce dernier moyen
le président a le pouvoir d'élever au plan fédéral une question locale. C'est
l'essence même de la Constitution des Etats-Unis qui confère à la Nation
et non aux Etats la souveraineté internationale. Les arrêts précités n'ont
pas innové dans ce domaine. Depuis les orignes ce principe s'est appliqué
en matière d'extradition ou d'exequatur consulaire (20). En d'autres
matières la clause fédérale a souvent permis d'écarter le principe. On na
voit pas pourquoi un système aussi souple devrait être abandonné au nom
du formalisme juridique et du particularisme provincial.
Naturellement dans cette querelle byzantine la confusion est un pro
cédé classique destiné à exagérer de prétendus abus et à mettre en garde
contre de prétendus dangers tels que l'action des Nations Unies.
(16) V. Pinto, op. cit., p. 24.
(17) American Bar Association, Congrès annuel, novembre 1952, résolution ten
dant à limiter les pouvoirs du Président en matière de traités et accords interna
tionaux. 82e Congrès, projet du Sénat de résolution commune n. 130, premier pro
jet Bricker.
(18) 315 U. S. 203, 1942, U. S. v. Pink ; 301 U. S. 324, 1937, V. S. v. Belmont.
(19) V. Stanley Hoffmann, Accords internationaux et prohibitions constitu
tionnelles, Revue du droit public, 1953, p. 649. Résolution commune 4 août 1930,
63 U. S. Stat. 1199. Voir aussi John B. "Whitton et J. Edward Fowler, Bricker
amendment, Fallacies and Dangers, A. J. I. L., vol. 48, janvier 1954, p. 45 ; et
Arthur H. Dean, The Bricker amendment and authority over Foreign Affairs,
Foreign Affairs, vol. 32, octobre 1953, p. 16.
(20) Par exemple, convention franco-américaine de 1788, 8 U.S. Stat. 106.

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