Quelques aspects de la procédure parlementaire en France, en Italie et en Allemagne fédérale - article ; n°3 ; vol.5, pg 497-529

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Revue internationale de droit comparé - Année 1953 - Volume 5 - Numéro 3 - Pages 497-529
33 pages
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Publié le : jeudi 1 janvier 1953
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M. Georges Langrod
Quelques aspects de la procédure parlementaire en France, en
Italie et en Allemagne fédérale
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 5 N°3, Juillet-septembre 1953. pp. 497-529.
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Langrod Georges. Quelques aspects de la procédure parlementaire en France, en Italie et en Allemagne fédérale. In: Revue
internationale de droit comparé. Vol. 5 N°3, Juillet-septembre 1953. pp. 497-529.
doi : 10.3406/ridc.1953.9342
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1953_num_5_3_9342ASPECTS DE LA PROCÉDURE PARLEMENTAIRE QUELQUES
EPI FRANCE, EN ITALIE ET EN ALLEMAGNE FÉDÉRALE*
Georqbs LANGKOD
Chargé de recherches au C. N. R. S. (Paris)
Professeur à l'Université de la Sarre
I. — Les commissions parlementaires
(genèse, portée, nombre, désignation, procédure, « caducité» des textes,
fonctionnaires détachés)
Pour bien saisir le problème essentiel de la procédure législative
des parlements de l'Europe occidentale, il faut avant tout se pen
cher sur les particularités du système des commissions. Ce sont elles
qui, constituant le filtre obligatoire pour tout projet ou proposition
de loi, jouent un rôle techniquement décisif sans l'appréciation du
quel on ne peut pénétrer jusqu'à l'essence même de cette procédure.
En effet, ce système constitue une règle générale, ne se limitant
nullement à la France seule bien qu'il constitue « un des traits fo
ndamentaux caractéristiques du système parlementaire français dont
là genèse se retrouve dans les assemblées révolutionnaires » (1).
Les commissions constituent un phénomène de fractionnement
politique du corps parlementaire dans le but de procéder à une sorte
d'instruction à l'occasion de chaque initiative législative, d'où qu'elle
vienne, à une discussion préalable en son sein, à la préparation du
rapport destiné à être soumis à la Chambre comme base de sa dis-
(*) Cet exposé est extraie d'une plus ample étude écrite en langue portugaise,
qui sera publiée prochainement à Eio de Janeiro par l'Instituto Brasileiro de Di-
reito Publico e Ciéncia Polïtica. Cette étude contiendra l'analyse comparative des
procédures législatives de trois pays d'Europe continentale, à savoir : la France,
l'Italie et l'Allemagne fédérale. Le présent exposé est consacré à la brève présen
tation de quelques problèmes-clef des procédures en question, limitées à la confec
tion de lois, n'embrassant donc pas les techniques du contrôle du gouvernement.
(1) François Goguel, France under the 4th Republic, Ithaca, Cornell Univers
ity Press, 1952, p. 166. 498 QUELQUES ASPECTS DE LA PROCÉDURE PARLEMENTAIRE
cussion plénière. En principe, il s'agit que toute matière soit exami
née en comité restreint, connaissant mieux l'objet de la discussion
et capable de traiter plus efficacement (parce que plus vite et de
façon techniquement appropriée) tous les détails des textes législat
ifs. Cette idée semble aller de soi et s'est trouvée à la base des
essais réitérés de rationalisation de la procédure législative moderne.
Or, en fait, un processus évolutif de dégénérescence de ce concept
se fait sentir partout et par suite de la politicisation de la composit
ion des commissions, de leur caractère devenu de plus en plus stable
et — en grande partie — permanent, de leur procédure interne pro
voquant des lenteurs et même des « embouteillages », alourdissant
et retardant la procédure législative dans son ensemble. Devant ai
der à la rationalisation de cette dernière, elles doivent elles-mêmes
être soumises à une rationalisation.
Le système des commissions mène en fait vers l'affaiblissement
de la portée de l'initiative législative gouvernementale. D'une part,
les projets gouvernementaux ne sont plus soumis à la Chambre pour
être discutés in merito, mais on leur substitue le rapport de la com
mission respective contenant le texte mis au point par les commiss
aires parlementaires. Ainsi l'œuvre gouvernementale se trouve fa
talement transformée par l'initiative parlementaire. D'autre part, le
travail des commissions constitue un frein puissant, le gouvernement
n'ayant pas de moyen légal direct pour forcer là commission à agir,
pour accélérer son travail, pour — le cas échéant — mettre fin à un
sauotage conscient ou inconscient des commissaires. Puisque
la Chambre ne peut commencer un débat quant au fond sans qu'au
préalable la commission prépare son rapport final en tenant compte
de toutes les formalités procédurales qui le précèdent et l'accompa-
pagnent, ce « filtre » risque de paralyser l'œuvre législative. Tour
uo^uci \^)i « le uelaut principal de ia procédure parlementaire fran
çaise cousis ce clans l'importance excessive attribuée aux commiss
ions, créées sur la base ûe la représentation proportionnelle des dii-
ïérents groupes parlementaires, ainsi qu'au rapport qui uoit précé
der la discussion de chaque loi...; personne n;est réellement respon
sable d'avoir paralyse le mécanisme gouvernemental puisque les res
ponsabilités sont divisées et personne n'a le pouvoir de forcer les au
tres à assumer les leurs ». Mutatis muva-naid les inconvénients sont
analogues dans d'autres pays de l'Ouest européen, notamment en
Allemagne et en Italie ; cette critique a donc une portée générale.
A la naissance du système des commissions en France, il s'agis
sait plutôt des commissions spéciales, nommées ad hoc pour les lois
discutées, ce qui permettait d'accentuer le caractère technique du
procédé, de fonder la composition de la commission sur la spéciali
sation des commissaires élus et d'assurer la rapidité des débats en
commission. Ce système, généralement en usage entre X880 et 1910,
(2) V. Goguel, op. cit. EN FRANCE, EN ITALIE ET EN ALLEMAGNE FÉDÉRALE 499
abandonné depuis, ne conférait donc pas à une commission donnée
de compétence générale par groupes de matières. Raymond Poincaré
dans ses études sur le système des commissions parlementaires, pré
conisait le retour à ce régime de créées & casu ad casiwi
d'avant 1910, en y voyant un remède capital contre les maux du sys
tème ultérieurement adopté. Mais ces desiderata se trouvèrent en
opposition flagrante avec le développement de la technique du tra
vail parlementaire et d'ailleurs ils ont été bientôt nettement dépass
és par les événements : l'étendue, toujours croissante, de l'œuvre
législative courante est venue à l'appui du système des commissions
permanentes (quant à leur durée) et générales (quant à leur compét
ence), les commissions spéciales ne faisant que s'ajouter, le cas
échéant, aux précédentes. Ainsi le centre de gravité repose de plus
en plus nettement sur ces dernières, les commissions spéciales,
créées pour des objets déterminés, se limitant pratiquement à des
commissions d'enquête. Ce régime et cette symétrie particulière se
sont récemment trouvés renforcés par leur constituUonalisation
dans les pays objet de cette étude (3). Les dispositions respectives
des règlements parlementaires (qui, comme le remarque M. Vedel (4),
« donnent sa physionomie vivante au régime représentatif ») (5) ainsi
que les instructions mettant en application les règles élastiques qu'on
y trouve, précisent en détail le nombre, la composition et la compé
tence des commissions.
Le nombre des commissions générales varie dans ehaque pays :
elles sont le moins nombreuses en Italie où nous trouvons 11 com-
(3) V. art 15 de la Constitution française de 1946, art. 72 de la Constitution
italienne de 1948, art. 4345 et 52, alinéa 4 de la loi fondamentale allemande de
1949. Ces dispositions fixent l'existence et la position des commissions dans la pro
cédure législative, ce qui enlève à cette matière son précédent caractère simple
ment coutumier ou réglementaire. .
(4) V. Georges Vedel, Manuel élémentaire de droit constitutionnel, Paris, 1949,
p. 411.
(5) V. Henri Cannac, Eléments de procédure législative en droit parlementaire
français, Paris, Institut de droit comparé, 1939, p. 7 , « ...le règlement ne répond
pas seulement à des questions de principe, mais à des difficultés issues de l'actualité
politique. Il doit être complété par l'étude des usages, car toutes les règles ne sont
pas cristallisées dans le règlement ».
Les règlements parlementaires relèvent partout, en Europe occidentale, de la
volonté souveraine des parlements. Ils reflètent les habitudes traditionnelles dont
l'importance dépasse souvent le cadre purement interne des pratiques parlement
aires et permet l'appréciation de l'ensemble de la coutume constitutionnelle. Ils
sont devenus un phénomène tout naturel de la vie parlementaire, alla'nt de soi,
n'ayant donc pas besoin de s'appuyer sur une compétence explicitement conférée
par une règle organique (Pourtant une telle règle de compétence se retrouve, par
exemple, dans la Constitution italienne, art. 64 ou dans la loi fondamentale all
emande, art. 52 et 42. alinéa 2).
L'étude comparative des différents règlements parlementaires dans l'espace et
dans le temps permet de mieux comprendre Ida fluctuations des forces politiques,
les tendances des majorités successives, les essais caractéristiques d'interprétation
des règles constitutionnelles et les formules recherchées pour le mécanisme des
procédures législatives.
Evidemment, plusieurs techniques parlementaires ne sont pas codifiées, soit QUELQUES ASPECTS DE LA PROCÉDURE PARLEMENTAIRE 800
missions générales dans chacune des deux Chambres (6) ; il y en a 19
dans chacune des deux Chambres du parlement français et 38 dans
la, Diète fédérale allemande (7) et 13 au Conseil fédéral (8). En
France et en Italie leurs compétences correspondent, dans les gran
des lignes, aux départements ministériels ; par contre, en Allema
gne (9), la spécialisation des attributions des commissions « général
es » est poussée très loin à l'heure actuelle.
Les membres des commissions sont désignés par les groupes po
litiques, phénomène particulièrement caractéristique, devenu « insé
parable de la pratique parlementaire moderne » (10). La vie propre
accordée aux groupes parlementaires constitue une des differeniiœ
specificœ les plus frappantes entre les parlements occidentaux et
ceux des régimes de « démocratie populaire ». Indépendamment de
son rôle individuel, en tant que représentant de la nation, l'activité
de tout parlementaire se déroule, dès l'époque préélectorale, sur le
plan politique au sein d'un des partis politiques dont le groupe par
lementaire est l'expression directe. En dehors de cette situation, qui
tend à devenir progressivement la règle générale, les affinités politi
ques peuvent se manifester sur le plan parlementaire sous forme de
l'appartenance à un des groupes qui n'ont pas de base extra-parle
mentaire, qui — par conséquent — ne sont pas directement liés à un
parce qu'elles ne paraissent pas encore suffisamment mûres pour constituer l'objet
cTune règle codifiée (même (Tordre « interne » seulement), soit, au contraire, parce
qu'elles semblent stabilisées à un point ne justifiant plus leur « pétrification »
légale explicite. En effet, les règlements paraissent avant tout contenir des habi
tudes « en formation » qui — une fois acceptées par la majorité — sont traduites
en règles procédurales précisément en vue de la création d'une tradition ferme
ment établie ; la coutume parlementaire ou bien les adopte (et alors bientôt leur
répétition par écrit cesse de s'imposer puisqu'elles entrent dans les mœurs) ou
bien les rejette (et alors, en tant que « poids mort », elles disparaissent du règl
ement ultérieur) . Il s'agit donc toujours d'entreprendre, d'une part, une analyse
comparative des règlements pour pouvoir en tirer des conclusions quant à la fo
rmation des habitudes en rapport avec la procédure législative, de l'autre, celle
de la tradition non-codifiée, en formation perpétuelle.
(6) V. art. 30 du Eèglement de la Chambre des Députés et art. 20 du Eèglement
du Sénat.
(7) La « Commission mixte » (art. 77 de la loi fondamentale) constitue une
39e commission.
(8) § 61 du Règlement de la Diète fédérale et la décision portant exécution de
cette dernière du 30 septembre 1949 (11e séance) ; § 14, alinéa 1 du Eèglement du
Conseil fédéral et ses décisions successives en la matière.
(9) Nous trouvons, notamment, des commissions de la défense des droits de la
représentation nationale, de T « organisation » de la défense de la Constitution, des
affaires allemandes communes, pour Berlin, de l'égalisation des charges, des expuls
és, du droit des fonctionnaires, des problèmes juridiques et de droit constitutionnel,
de la politique culturelle, de la politique communale, des victimes de guerre et
des prisonniers de guerre, etc. Il est évident que plusieurs de ces commissions
ne sont conçues que comme temporaires, ce qui justifie le fait que le nombre et
la composition des commissions en général ne sont pas réglés en Allemagne fédérale
par les règlements de façon rigide (mais v. §§ 64-67 et 112 al. 1 du Règlement de la
Diète fédérale).
(10) V. G, Vedel, op. cit., p. 415. EN FRANCE, EN ITALIE ET EN ALLEMAGNE FÉDÉRALE 501
parti politique quelconque (11). Dans les deux cas, le groupe poli
tique constitue l'armature politique réelle des Chambres puisqu'il
sert de trait d'union entre le travail parlementaire et la vie politique
et sociale du pays, puisqu'il remplace dans presque tous les domai
nes (12) de la vie parlementaire l'ancien système de la désigna
tion par le sort de parlementaires devant participer à certains tra
vaux de la Chambre (13), puisqu'avant tout il sert de base à la com
position proportionnelle des commissions, cellules-clefs du travail
parlementaire tout entier (14).
(11) C'est précisément sous cette forme qu'apparaissaient, en France, à l'épo
que de la IIIe République, un grand nombre de groupes parlementaires, les règl
ements des deux Chambres sanctionnant cette situation dès 1910. Mais depuis, en
France comme dans les autres pays occidentaux, se manifeste une forte tendance à
l'affiliation des groupes parlementaires aux partis politiques de masses. Le groupe
politique devient donc de plus en plus une émanation directe d'un parti donné, sa
représentation sur le plan parlementaire.
À l'heure actuelle, d'aprè3 les règlements parlementaires en vigueur, aucune
correspondance directe entre les groupes et un parti politique n'est
exigée ni en France, m en Italie (pourtant en Italie — bien que le nombre minimum
des membres de chaque groupe soit de 20 à la Chambre des députés et de 10 au
Sénat, — il suffit qu'à la Chambre des députés 10 députés représentant un parti
organisé dans le pays se réunissent, pour être exceptionnellement autorisés à fo
rmer un groupe séparé). Par contre, en Allemagne fédérale, les groupes politiques
(« Fraktionen ») dans la Diète fédérale sont une .émanation obligatoire et directe
des partis existant dans le pays (chaque groupe réunit les députés appartenant au
même parti. Quand un groupe donné comprend des membres qui n'appartiennent
pas au même parti, il lui faut, pour être formé, une autorisation expresse de la
Diète fédérale).
(12) Dans ces trois pays, le rôle des groupes politiques est analogue sur plu
sieurs plans : pour la répartition des places dans l'hémicycle, pour l'élection du
Bureau de la Chambre, pour la formation de corps collectifs attachés à la Prési
dence de la Chambre en vue de l'établissement du plan de travail parlementaire
et de l'ordre du jour des séances, pour les élections internes au sein des commiss
ions, etc..
(13) Nous trouvons encore ce système, dans sa dernière incarnation, dans les
deux Chambres du Parlement français, sous forme de « bureaux » (art. 3, al. 2
du Règlement de l'Assemblée nationale et du Règlement du Conseil de la Répub
lique). Il y a, en effet, dans chaque Chambre, dix bureaux composés de parle
mentaires dont les noms sont tirés au sort en séance publique au moyen d'un
appareil spécial, le « Tamisier » (du nom du sénateur qui l'inventa en 1876). Le
rôle de ces bureaux, autrefois décisif (ils préparaient, en effet tout le travail par
lementaire), se trouve réduit aujourd'hui à la vérification des pouvoirs ainsi qu'à
l'élection de certaines commissions spéciales (p. ex. de comptabilité). Ainsi l'a
ppartenance politique comme clef de répartition a pris décidément le pas sur tout
automatisme, les attributions des bureaux étant minimes (bien que ces derniers
existent théoriquement en permanence). Hêms en ce qui concerne l'élection de la
Commission d'immunité parlementaire, chargée d'examiner les demandes en auto
risation de poursuites pénales contre leb parlementaires, la participation des bu
reaux, autrefois (et à juste titre) décisive, se trouve remplacée par celle des
groupes.
(14) En France, l'adhésion à un groupe politique est facultative (art. 12 des
deux règlements), mais elle est obligatoire en Italie (art. 26 du Règlement de la
Chambre des députés, art. 16 du Règlement du Sénat). En France, l'appartenance
d'un parlementaire à plusieurs groupes est interdite par le règlement. En Italie,
les parlementaires n'ayant pas fait de déclaration d'appartenance à un groupe
dans le délai réglementaire constitxient automatiquement un groupe unique mixte.
33 QUELQUES ASPECTS DE LA PROCEDURE PARLEMENTAIRE O02
L'élection des commissaires a lieu en France d'après la repré
sentation proportionnelle et conformément à un système complexe
établi par les règlements des deux Chambres (art. 16) (15), leur nomb
re étant de 44 à l'Assemblée nationale et de 30 au Conseil de la
République. En Italie et en Allemagne fédérale ce nombre varie en
fonction de la répartition des forces politiques : d'après le règlement
italien, les groupes politiques de la Chambre des députés désignent
leurs représentants de telle façon que, après avoir élu les membres
de la Commission des rapports avec l'étranger dans la proportion
de 1/20, ils répartissent le reste de leurs membres en nombre égal
parmi les 10 commissions générales restantes (mais au Sénat italien
la proportion pour toutes les commissions est de 1/11) (10) . En All
emagne (17) la proportion se trouve déterminée par la Diète çn fonc
tion des forces de chaque groupe politique, le système H'Hondt cons
tituant la base technique de cette répartition (18).
Le nombre des membres d'un groupe n'est pas prescrit en France de façon rigide
(mais pour qu'un groupe puisse disposer d'un « secrétariat administratif » parti
culier, il faut qu'il comprenne au moins 14 membres à l'Assemblée nationale et
11 au Conseil de la République ; par ailleurs, ce n'est qu'à partir de ce nombre
des membres inscrits que les groupes prennent part à l'établissement des listes de
candidats aux commissions générales. Des « apparentements » restent possibles) ;
il est de 20 à la Chambre des députés italienne et de 10 au Sénat (mais v. supra,
note 11). En Allemagne fédérale le nombre minimum des membres des groupes
est fixé par la Diète, mais le règlement (§ 10) connait des « noyaux » (Gruppe) qui
peuvent être reconnus comme tels indépendemment du nombre de leurs membres
(quelques noyaux peuvent former ensemble un groupe). Par ailleurs, les groupes former des communautés techniques de travail inter-groupe, sans que ces
dernières influencent la participation proportionnelle des groupes au Bureau de la
Chambre et à ses commissions.
(15) Chaque groupe, de lé membres (v. .supra, note 14), les a apparentés » y
compris, à l'Assemblée nationale et de 11 membres au Conseil de la Eépublique,
présente une liste électorale ; ensuite les bureaux de tous les groupes présentent
une liste concertée de candidats établie conformément à la règle de proportionn
alité. La Chainbre ratifie cette liste si cette dernière ne suscite pas l'opposition
cl'au moins 50 députés à l'Assemblée nationale ou 30 sénateurs au Conseil de la
Képublique. S'il y a opposition, on procède au vote et, si la Chambre prend l'op
position en considération, la liste est annulée et une nouvelle liste est établie. Un
procédé analogue a lieu pour remplacer les commissaires sortants (soit au cas de
vacance dans una commission soit quand un parlementaire cesse, au cours d'une
session, d'appartenir axi groupe qui l'a désigné dans la commission donnée).
(16) V. art. 27 du Règlement de la Chambre des députés et art. 18 du Règle
ment du Sénat.
(17) V. § 68 et 12 du Règlement de la Diète fédérale et la décision de cette
dernière du 29 septembre 1949 (séance n° 10).
(18) La Diète fédérale a établi (v. supra, note 17) quatre catégories de com
missions d'après le nombre de leurs membres : 27, 21, 15 et 7 membres. La pre
mière de ces catégories comprend 10 commissions, la deuxième 17, la troisième 7,
la quatrième 4. Parmi les commissions comportant 27 membres, nous trouvons,
par exemple., celles des finances et questions fiscales, de la politique économique,
du ravitaillement, de l'agriculture et des forêts, de l'Administration interne.
Parmi les commissions de 21 membres : celles des affaires de presse, des commun
ications, du travail, de la reconstruction et de l'habitation, du statut de l'occu
pation et des affaires extérieures. Parmi les commissions de 15 membres : celles
de l'assistance aux jeunes, du crédit, des postes et télégraphes. Enfin parmi les EN FRANCE. EN ITALIE ET EN ALLEMAGNE FÉDÉRALE 503
En France, les commissions parlementaires sont nommées pour
un an et renouvelées à l'ouverture de chaque session annuelle (19) ;
mais au Sénat italien le renouvellement de la composition des com
missions a lieu tous les deux ans, et à la Diète fédérale allemande
les commissions sont élues pour toute la législature. En Italie, le dé
puté ne peut faire partie de plus d'une commission permanente, en
France aucun parlementaire ne peut appartenir à plus de deux com
missions permanentes (20).
Nulle part, les délibérations des commissions ne sont publiques.
En principe, la présence de tous les commissaires aux séances des
commissions est partout obligatoire, bien que le remplacement par
des suppléants soit admis (21). Les règlements parlementaires fran
çais déterminent avec précision le temps consacré par les commissair
es au travail des commissions (22) ; ce n'est pas le cas des deux
autres pays où la convocation des commissions appartient aux pré
sidents respectifs sans qu'il y est à ce sujet de dispositions rigides.
D'après le règlement français, les commissions qui s'estiment
compétentes pour donner un avis motu proprio sur un projet, une
proposition ou un article de la loi (ou un chapitre du budget), peu
vent informer le Président de la Chambre respective qu'elle prend
cette initiative ; cette demande est alors soumise à la décision de la
Chambre (23).
Chaque commission peut être autorisée, sur sa demande, par la respective à enquêter sur les questions relevant de sa com-
comnaissions de 7 membres, celles du droit foncier et du bâtiment, de l'organisat
ion, des patentes et de la verification des élections. La « Commission mixte »
(v. supra, note 7) appartient à la deuxième catégorie précitée. D'après la clef de
répartition entre les 5 partis politiques, les deux partis majeurs (l'union chré
tienne-démocrate C. D. U. et le parti social-démocrate S. P. D.) disposent respec
tivement dans la première catégorie de commissions, de 11 et de 10 membres ;
dans la deuxième, de 8 membres ; dans la troisième, de 6 et de 5 ; la quatrième, de 2 ou 3 membres.
(19) V. art. 14 al. 2 du Règlement de l'Assemblée nationale et art. 14 al. 1 du
.Règlement du Conseil de la République (France) ; art. 29 du Règlement de la
Chambre des députés et art. 20 in fine du Règlement du Sénat (Italie),.
(20) V. art. 17 des Règlements des deux Chambres en France ; art. 28 du
Règlement de la Chambre des députés en Italie.
(21) En France on connaît l'institution de suppléants permanents à la Comm
ission des finances, nommés d'avance et pouvant par la suite remplacer indiff
éremment tout commissaire titulaire appartenant au même groupe (art. 15, al. 2 du
Règlement de l'Assemblée nationale) ; pour les autres commissions, les suppléants
sont désignés spécialement par les commissaires titulaires qu'ils remplacent sous
leur responsabilité personnelle (ib., al. 2).
(22) En France, l'Assemblée nationale laisse 3 demi-journées entières au tra
vail des commissions (les réunions plénières de la Chambre n'ayant lieu ni le
mercredi, ni le jeudi matin, art. 24 du Règlement) ; au Conseil de la République
il s'agit de 7 demi-journées, à savoir toutes les matinées et en outre l'après-midi
du mercredi (art. 24 du Règlement). Cela démontre aussi le rôle des commissions
dans l'emploi total du temps des parlementaires.
(23) V. art. 27 du Règlement de l'Assemblée nationale ; art. 25 du Règlement
du Conseil de la République. 504 QUELQUES ASPECTS DE LA PROCÉDURE PARLEMENTAIRE
pétence. Cela résulte en France des dispositions réglementaires (24) ;
par contre, en Italie, toute proposition d'enquête parlementaire est
traitée comme les autres propositions en général (25) ; enfin, en Alle
magne, la Diète fédérale peut, sur demande des 3/4 de ses membres
mise à l'ordre du jour, nommer (26) une commission d'enquête pourvu
que la proposition respective contienne l'objet de la preuve (27).
Dans tous les cas, la création des sous -commissions reste possi
ble (28).
Le rôle des présidents des commissions est important tant du
point de vue du travail interne de ces dernières que sur le plan de
l'organisation de la Chambre tout entière (participation aux orga
nismes établissant le plan du travail parlementaire et l'ordre du
jour des séances) et même en dehors des Chambres (29). De même il
y a lieu de souligner le rôle des rapporteurs de commissions (30),
dont l'élection est loin d'être purement technique et a souvent une
signification politique importante (31).
(24) Art. 31 du Eèglement de FAssemblée nationale et art. 30 du Eèglement
dn Conseil de la République.
(25) Une commission est nommée si la Chambre le décide, sa composition de
vant respecter la proportion îles forces politiques représentées par les groupes.
Une délibération commune avec une commission analogue de l'autre Chambre est
possible. Les compétences des commissions d'enquête sont soumises aux limita
tions résultant des droits accordés aux autorités judiciaires. Il est toujours pos
sible de transférer l'enquête en dehors du siège du Parlement en déléguant les
commissaires et en en informant le Président de la Chambre (art. 135, al. 7
du Eèglement de la Chambre des députés, art. 115-116 du Règlement du Sénat).
(26) Sans qu'une commission intervienne au préalable au sujet d'une telle
proposition.
(27) Les délibérations d'une telle commission et les pouvoirs de son président
sont réglés conformément à la disposition de l'art. 44 de la loi fondamentale
relatif à la commission d'enquête de la Diète (formation d'un Comité secret pos
sible, application des règles de la procédure criminelle, séance publique pour
recueillir les moyens de preuve, aide et concours de la justice et de l'Administ
ration, soustraction des décisions à toute discussion judiciaire ultérieure, maint
ien du principe du secret postai ; v. § 63 et 104 du Règlement).
(28) V. art. 18 bis du Règlement de l'Assemblée nationale et art. 30 du Règle
ment de la Chambre des députés italienne, etc.) . De même, des super-commiss
ions (« commissions de coordination ») peuvent être formées s'il y a lieu, à titre
temporaire ou permanent, pour examiner les problèmes relevant de la compét
ence de plusieurs commissions (p. ex. art. 14, al. 4 du Règlement de l'Assemblée
nationale française) .
(29) P. ex. en France, conformément à la loi n° 51-365 du 20 mars 1951, les
présidents des commissions peuvent assister aux séances des commissions du
« Conseil économique » et — à l'art. 26, al. 5 du Règlement de
l'Assemblée nationale — correspondre directement avec la Cour des comptes, etc.
(30) V. p. ex. art. 18 du Règlement de l'Assemblée nationale française, art. 34
du Règlement de la Chambre des députés italienne, § 70 du Règlement de la Diète
fédérale allemande, etc.
(31) La pratique parlementaire comparée prouve que le rôle politique des
commissions, ainsi que de Ieur9 organes, ne dépend pas de leur caractère pe
rmanent (général) ou spécial. L'aspect politique d'une discussion quelconque appa
raît parfois de façon inattendue dans des commissions qui, apparemment, sont
avant tout techniques et font figure d'organismes hautement spécialisés. En dehors
de leur rôle dans la procédure législative, les suivent de près Tac- EN FRANCE, EN ITALIE ET EN ALLEMAGNE FÉDÉRALE 505
Les membres ou représentants du gouvernement ont accès aux
commissions et doivent être entendus s'ils le demandent (32), de
même que l'auteur de la proposition ou de l'amendement s'il le veut
(mais il se retire au moment du vote) (33),
Le règlement français de l'Assemblée nationale (art. 33) con
damne le principe de la « caducité » des textes contenus dans les
rapports sur le fond déposés par les commissions d'une législature
entre temps intégralement renouvelée; en effet, après un tel renou
vellement, les rapports respectifs peuvent être repris et renvoyés aux
commissions nouvelles, soit sur l'initiative des commissions elles-
mêmes, soit sur celle de 25 membres de l'Assemblée (34). Ainsi, grâce
à cette procédure du « rapport repris » et en dépit de certains incon
vénients, juridiques et politiques, du maintien de tels travaux de la
législature précédente (35) , la pratique française s'oppose — pour des
considérations d'ordre opportuniste — à ce que l'expiration du man
dat ou la dissolution de la Chambre provoque la disparition totale
de textes dont elle avait été saisie (pratique de la « table rase » (36).
Cet exemple intéressant n'est pourtant pas suivi ailleurs ; la disposi
tion du § 126 du Règlement de la Diète fédérale allemande confirme,
de façon générale, la thèse opposée (37) (37a).
tivité gouvernementale en vue de maintenir un lien permanent de caractère à
prédominance politique, entre le Législatif et l'Exécutif dans le domaine de leurs
compétences respectives. Ainsi l'opinion de certaines commissions peut avoir une
grande importance pour le succès ou l'échec de la politique gouvernementale. Ce
problème mérite d'être examiné plus en détail, mais dépasse le cadre de cette
étude.
(32) V. p. ex. en France : art. 53, al. 1 de la Constitution, art. 26 des Règle
ments des deux Chambres.
(33) V. de même : art. 38 et 39 du Eèglement de la Chambre des députés ita
lienne ; art. 25 du Eèglement du Sénat italien ; § 72 et 73, al. 3 du Eèglement de
la Diète fédérale allemande ; § 21 du Règlement du Conseil fédéral allemand.
(IM) Lorsque la demando provient d'une commission, le renvoi est de droit ;
lorsqu'elle émane des députés, la Chambre statue sans débat. La commission saisie
d'un rapport émanant de la législature précédente peut décider qu'elle en accepte
les conclusions sans amendement, mais peut aussi les modifier.
(35) V. H. Cannac, op. cit., p. 62 et s.
(36) V. Eugène Pierre, Traité de droit politique et parlementaire, vol. I.
(37) Pour le dépôt du rapport des commissions, si la Chambre ne fixe pas de
délai plus bref, le délai maximum est, en France, de trois mois à l'Assemblée
nationale (art. 29 du Règlement) et d'un moi3 au Conseil de la République (art. 27
du Règlement), de 2 mois en Italie (art. 35 du Règlement de la Chambre des déput
és, art. 32 du Règlement du Sénat). A la Diète fédérale allemande un délai n'est
pas fixé, les commissions devant agir « vite » (haldige Erledigung — § 60, al. 2
du Règlement de la Diète), mais dans le cadre de délais généraux prévus par les
dispositions des § 77 et 98 du règlement en question.
(37a) Contrairement aux systèmes italien et allemand, le système parlement
aire français connaît traditionnellement des fonctionnaires des Administrations
centrales détachés aux « grandes » commissions parlementaires. Il s'agit de déta
chements sur demande des présidents des et ayant pour but une mis
sion d'information. Les fonctionnaire j détachés relèvent uniquement du président
de la commission donnée dès leur détachement ; ils ne prennent pas part aux
travaux de la commission, n'assistent pas aux réunions et ne prennent pas com
munication de leurs procès-verbaux, l'accès des couloirs de la Chambre et des

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