Réflexions sur les incertitudes de l'état du droit au Tchad : Constat et propositions - article ; n°3 ; vol.41, pg 595-615

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1989 - Volume 41 - Numéro 3 - Pages 595-615
La procédure d'entrée en vigueur des actes normatifs au Tchad a d'abord été déterminée par une réglementation qui s'inspirait du droit français. L'Administration n'ayant pas été en mesure de respecter les formalités requises, cette réglementation a été redéfinie en 1967. La nouvelle procédure est inique car elle permet aux pouvoirs publics de modifier les droits et obligations des citoyens à leur insu. En effet, la connaissance du droit résulte d'une fiction juridique : les textes sont réputés publics. Il est par ailleurs difficile de se procurer l'information juridique. Au total, l'ordre juridique tchadien est difficilement identifiable, incertain et obscur. Mais il est possible de clarifier l'état du droit. D'abord, en créant une banque de données juridiques. Ensuite, en conférant un caractère obligatoire à l'ensemble des normes inventoriées par la banque de données. Enfin, il conviendrait de modifier la procédure de publicité des actes normatifs car elle est l'une des causes qui font que l'état du droit est incertain.
The procedures for the coming into force oflaws in Chad were originally inspired by French Law. Since the Administration was not in a position to comply with the required formalities, this System was altered in 1967. The new procedure is iniquitous because it allows the Authorities to alter the rights and obligations of the citizen withouthis knowledge. In fact, knowledge of the law stems from a legal fiction : the documents are supposed to be public. It is difficult to get hold of legal information elsewhere. All in all, Chad's legal System is hard to identify, uncertain and obscure. But it is possible to clarify the state of the law. First, by compiling a legal data-base. Then by making it compulsory for all the rules and regulations to be indexed by the data-base. Finally the procedure for the publicising of rules and regulations should be modified since it is one of the reasons for the uncertain state of the law.
21 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : dimanche 1 janvier 1989
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Alain Moyrand
Réflexions sur les incertitudes de l'état du droit au Tchad :
Constat et propositions
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 41 N°3, Juillet-septembre 1989. pp. 595-615.
Résumé
La procédure d'entrée en vigueur des actes normatifs au Tchad a d'abord été déterminée par une réglementation qui s'inspirait
du droit français. L'Administration n'ayant pas été en mesure de respecter les formalités requises, cette réglementation a été
redéfinie en 1967. La nouvelle procédure est inique car elle permet aux pouvoirs publics de modifier les droits et obligations des
citoyens à leur insu. En effet, la connaissance du droit résulte d'une fiction juridique : les textes sont réputés publics. Il est par
ailleurs difficile de se procurer l'information juridique. Au total, l'ordre juridique tchadien est difficilement identifiable, incertain et
obscur. Mais il est possible de clarifier l'état du droit. D'abord, en créant une banque de données juridiques. Ensuite, en conférant
un caractère obligatoire à l'ensemble des normes inventoriées par la banque de données. Enfin, il conviendrait de modifier la
procédure de publicité des actes normatifs car elle est l'une des causes qui font que l'état du droit est incertain.
Abstract
The procedures for the coming into force oflaws in Chad were originally inspired by French Law. Since the Administration was not
in a position to comply with the required formalities, this System was altered in 1967. The new procedure is iniquitous because it
allows the Authorities to alter the rights and obligations of the citizen withouthis knowledge. In fact, knowledge of the law stems
from a legal fiction : the documents are supposed to be public. It is difficult to get hold of legal information elsewhere. All in all,
Chad's legal System is hard to identify, uncertain and obscure. But it is possible to clarify the state of the law. First, by compiling
a legal data-base. Then by making it compulsory for all the rules and regulations to be indexed by the data-base. Finally the
procedure for the publicising of rules and regulations should be modified since it is one of the reasons for the uncertain state of
the law.
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Moyrand Alain. Réflexions sur les incertitudes de l'état du droit au Tchad : Constat et propositions. In: Revue internationale de
droit comparé. Vol. 41 N°3, Juillet-septembre 1989. pp. 595-615.
doi : 10.3406/ridc.1989.1792
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1989_num_41_3_1792Vf S
R.I.D.C. 3-1989
REFLEXIONS SUR LES INCERTITUDES
DE L'ÉTAT DU DROIT AU TCHAD
CONSTAT ET PROPOSITIONS
par
Alain MOYRAND
Maître de conférences à l'Université de Bordeaux I
Ancien chef du Département des sciences juridiques
de la Faculté des sciences juridiques, économiques
et de gestion de l'Université du Tchad
d'abord français. formalités La procédure été L'Administration requises, déterminée d'entrée cette par réglementation n'ayant en une vigueur réglementation pas des été a été en actes redéfinie mesure qui normatifs s'inspirait en de 1967. respecter au Tchad du La droit nouvles a
elle procédure est inique car elle permet aux pouvoirs publics de modifier
les droits et obligations des citoyens à leur insu. En effet, la connaissance
du droit résulte d'une fiction juridique : les textes sont réputés publics. Il
est par ailleurs difficile de se procurer l'information juridique. Au total,
l'ordre juridique tchadien est difficilement identifiable, incertain et obscur.
Mais il est possible de clarifier l'état du droit. D'abord, en créant une
banque de données juridiques. Ensuite, en conférant un caractère obliga
toire à l'ensemble des normes inventoriées par la banque de données. Enfin,
il conviendrait de modifier la procédure de publicité des actes normatifs car
elle est l'une des causes qui font que l'état du droit est incertain.
The procedures for the coming into force of laws in Chad were originally
inspired by French Law. Since the Administration was not in a position to
comply with the required formalities, this system was altered in 1967. The
new procedure is iniquitous because it allows the Authorities to alter the
rights and obligations of the citizen without his knowledge. In fact, knowledge
of the law stems from a legal fiction : the documents are supposed to be
public. It is difficult to get hold of legal information elsewhere. All in all,
Chad's legal system is hard to identify, uncertain and obscure. But it is 596 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1989
possible to clarify the state of the law. First, by compiling a legal data-base.
Then by making it compulsory for all the rules and regulations to be indexed
by the data-base. Finally the procedure for the publicising of rules and
regulations should be modified since it is one of the reasons for the uncertain
state of the law.
8 Qu'elle ait peur du Seigneur, toute la terre,
qu'il soit craint des habitants de l'univers :
9 il parle, et cela est ;
il commande, et cela existe.
Psaume 33, 8~9.
Traduction du Psautier de la Bible de Jérusalem.
INTRODUCTION
Les quelques développements qui vont suivre ne sont pas consacrés
à des considérations d'ordre philosophique ou théorique sur l'État de
droit au Tchad (1). Notre propos est plutôt d'ordre pragmatique. Nous
essaierons seulement de déterminer quel est l'état du droit, c'est-à-dire
quelles sont les normes juridiques le droit positif qui régissent la
société tchadienne.
Cependant cette recherche ne nous amènera pas à identifier la totalité
des normes juridiques ni même à procéder à une quelconque classification
d'ensemble pour révéler les caractéristiques de ce système juridique.
Notre étude se veut plus modeste. Elle vise uniquement à démontrer que
cet ordre juridique est difficilement identifiable, incertain et, de ce fait,
obscur. Nous laisserons de côté le problème de l'imprécision du contenu
de l'ordre colonial reconduit (2) pour n'aborder que l'aspect du
droit édicté depuis la période d'autonomie interne par les nouvelles autori
tés nationales (3). Enfin nous nous bornerons à l'étude du droit écrit car
(1) Ce point a été abordé par M. Yem-Gouri MATERI dans sa thèse de doctorat
d'État en droit : L'Administration et le droit au Tchad, Université d'Orléans, 1982.
(2) Ce problème a été traité dans de nombreuses autres publications et ouvrages ; cf.
notamment : Alain Serge MESCHERIAKOFF, Le droit administratif ivoirien, Economica,
coll. « La vie du droit en Afrique », 1982 et Francis WODIE, « La législation », in Encyclo
pédie juridique de l'Afrique, les Nouvelles Éditions Africaines, 1982, p. 307 et s.
Le principe de la reconduction au Tchad de l'ordre juridique colonial français a été
décidé par l'article 7, alinéa 1, de l'acte constitutionnel n° 1 en date du 4 décembre 1958.
Mais l'application de ce principe pose une difficulté importante : le champ de la législation
et de la réglementation coloniale réceptionné est imprécis car était en vigueur dans les
territoires d'outre-mer, la règle de la spécialité législative. Théoriquement, seuls les lois et
décrets qui avaient été étendus par une disposition spéciale contenue dans le corps du texte
étaient applicables aux colonies. Toutefois ce principe connut des dérogations. D'autres
normes étaient applicables immédiatement en raison de leur objet. Dès lors, l'inventaire de
la législation et de la réglementation « naturalisé » n'est pas aisé à déterminer.
(3) C'est-à-dire « la législation autonome, fruit de la décolonisation » par opposition
à «la législation hétéronome héritée de la décolonisation», Francis WODIE, op. cit.,
p. 307. MOYRAND : INCERTITUDES DU DROIT AU TCHAD 597 A.
le problème de la compatibilité du droit moderne et des droits coutumiers
nécessiterait une étude à part entière.
En procédant de la sorte, nous allons, certes, révéler une des faibles
ses du système juridique tchadien. Mais en réalité cette étude peut être
regardée comme une contribution positive à l'amélioration de la connais
sance du droit au Tchad. Il s'avère en effet qu'un projet de la Banque
Mondiale, exécuté par le Centre d'Etude et de Formation pour le Déve
loppement (C.E.F.O.D.), confie à cette association tchadienne reconnue
d'utilité publique, le soin de constituer et gérer une collection nationale
de documentation juridique et économique (4). La reconstitution la plus
complète possible du droit est une tâche difficile mais absolument
nécessaire pour un pays qui vient de traverser plusieurs années de
guerre civile et dont la plupart des archives (et notamment les textes
juridiques) ont été pillées. Or même si l'identification totale des
législatifs et réglementaires est possible et réalisable, une partie de ce
droit « ne constitue rien de plus qu'un projet de normes, qui est sans
doute prêt à entrer en vigueur si son auteur le veut mais n'exprime
néanmoins pas encore une norme » (5). Ce phénomène résulte du non
respect des modalités de l'entrée en vigueur des actes normatifs. Aussi,
au terme de ce travail, nous proposerons une solution qui permettrait de
transformer ces « projets de normes » en normes juridiques effectives.
Après avoir rappelé la théorie générale relative à l'entrée en vigueur
des actes normatifs, nous étudierons les conditions de cette entrée en
vigueur dans le système juridique tchadien. Nous pourrons alors constater
que la pratique suivie en la matière par les pouvoirs publics engendre un
ordre juridique occulte.
I. LES PRINCIPES RELATIFS A L'ENTREE EN VIGUEUR
DES NORMES JURIDIQUES
Il ne semble pas inutile, avant de procéder à l'examen des formalités
exigées par la législation tchadienne pour que les normes s'intègrent à
l'ordonnancement juridique, de rappeler brièvement les principes relatifs
à l'entrée en vigueur des textes législatifs et administratifs. Ces principes
qui découlent en droit français du décret du 5 novembre 1870 et de la
jurisprudence ont été systématisés par la doctrine. Ils constituent la base
et les sources du droit positif tchadien.
A partir de quel moment et dans quelles conditions les textes législat
ifs et les actes administratifs unilatéraux entrent-ils en vigueur, c'est-à-
dire acquièrent leur caractère exécutoire ? La réponse à cette question a
longtemps été dominée dans la doctrine par un débat qui opposait les
tenants de la théorie de l'émission (encore dénommée : théorie de la
(4) Ce protocole d'accord entre le Gouvernement de la République du Tchad et le
C.E.F.O.D. a été signé le 28 mai 1988.
(5) Charles EISENMANN, « Sur l'entrée en vigueur des normes administratives unila
térales », in Mélanges Stassinopoulos , L.G.D.J. 1974, p. 207. 598 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1989
signature ou théorie « signaturiste ») (6) à ceux de la théorie de la publica
tion (7).
Les premiers prétendent que les normes entrent en vigueur dès qu'el
les sont signées (ou promulguées, lorsqu'il s'agit de lois) par l'autorité
compétente. Cependant ajoutent ces auteurs, elles ne deviennent obliga
toires et donc applicables qu'après avoir été portées à la connaissance des
intéressés par un procédé de publicité. Pour les seconds, les actes normat
ifs n'entrent en vigueur, et donc ne peuvent recevoir d'exécution, qu'« à
compter de leur publication, c'est-à-dire à partir du moment où les intéres
sés ont été mis en demeure d'en connaître les termes » (8).
En réalité, comme l'a fort bien démontré M. Joël Carbajo dans sa
thèse consacrée à L'application dans le temps des décisions administratives
exécutoires (9), aucune de ces deux théories n'est entièrement satisfaisante
ainsi qu'il apparaît lorsqu'on étudie les conditions d'entrée en vigueur de
ces normes, puis les formes et les effets de la publicité.
A. Les conditions de l'entrée en vigueur des textes législatifs
et des actes administratifs unilatéraux
1. Les lois et les décisions administratives réglementaires.
Tant que les lois et les règlements n'ont pas été publiés selon les
formalités exigées, ils ne sauraient produire d'effets de droit non seul
ement à l'égard des administrés (CE. sect. 4 février 1949, sieur Pasquier)
mais encore à l'égard de l'Administration (10) (CE. 26 novembre 1954,
demoiselle Balthazard). En effet, en ce qui concerne les particuliers, les
autorités administratives ne peuvent leur appliquer un traité, une loi ou
un règlement non publié ; les citoyens ne peuvent pas non plus s'en
prévaloir, c'est-à-dire l'invoquer contre l'Administration (CE. 24 novemb
re 1982, Vital) quand bien même ils en auraient pris connaissance. La
Haute Juridiction administrative rejette la théorie de la connaissance
acquise en matière d'actes réglementaires (CE. sect. 12 avril 1972, Brier).
Il n'existe de dérogations aux conditions d'entrée en vigueur qu'en période
de circonstances exceptionnelles. Dans cette hypothèse, il est vrai, ce
régime d'exception modifie les d'application des normes jurid
iques : la publicité régulière n'est plus requise et d'autres formes d'informat
ions peuvent être utilisées pour se substituer à la publication au Journal
officiel. Ainsi, une loi peut entrer en vigueur du seul fait qu'elle a été
notifiée individuellement à chaque intéressé (CE. 4 février 1948, sieur
Gauthier) ou portée à la connaissance de tous les intéressés par voie
d'affichage (CE. 5 avril 1946, Rouy).
(6) Cf. notamment : André de LAUBADÈRE, Jean-Claude VENEZIA et Yves GAU
DEMET, Traité de droit administratif, t. I, 9e éd., L.G.D.J., 1984, p. 346.
(7) Cf. : Charles EISENMANN, op. cit., pp. 201 à 216.
(8) Guy BRAIBANT, conclusions sur CE. 19 juin 1959, Cazes, D., 1959, p. 371.
(9) L.G.D.J., 1980, p. 17 et s.
(10) Contra, Jean RIVERO, Droit administratif , 12e éd., Dalloz, 1987, p. 128. A. MOYRAND : INCERTITUDES DU DROIT AU TCHAD 599
Et l'on pourrait fort bien considérer que cette théorie fut applicable
au Tchad pendant la période des « événements », c'est-à-dire de la guerre
civile de 1979 à 1982. Mais dès lors que les circonstances exceptionnelles
ont cessé (et c'est le cas actuellement) ces textes juridiques, pour produire
leurs effets, doivent être publiés. Dans le cas contraire, les décisions prises
en application de ces actes n'ont pas de base légale (CE. ass. 13 décembre
1957, sieur Barrot et autres et sieur Pierre et autres).
S'agissant de l'Administration, elle n'est pas liée par les lois ni même
par ses propres actes réglementaires tant qu'une publicité n'a pas été
effectuée (11). Néanmoins, les lois et règlements même non publiés exis
tent et sont valides car la publication ne conditionne que leur applicabilité
(CE. 9 novembre 1951, sieurs Lassus et Cottin). Le défaut de publication
n'a pour effet que de les priver de force obligatoire (12). D'ailleurs à
propos des règlements, cette existence se manifeste à plusieurs égards.
D'une part, les intéressés peuvent intenter un recours pour excès de
pouvoir contre ces actes (CE. sect. 26 juillet 1959, Syndicat général des
ingénieurs conseils). D'autre part, la légalité de l'acte est appréciée à la
date de son adoption. Enfin, l'Administration a la possibilité de prendre
des mesures d'application de ces règlements. Mais celles-ci ne deviendront
exécutoires qu'après la publication du texte sur le fondement duquel elles
sont édictées et à condition, bien entendu, que ces mesures d'application
aient elles-même été publiées (CE. 18 juillet 1913, Syndicat National des
Chemins de Fer). Dans le cas contraire, elles seront annulées pour défaut
de base légale (CE. 23 juillet 1943, Dame Bovy).
2. Les décisions administratives non réglementaires.
En ce qui concerne les décisions administratives individuelles, il y a
lieu d'opérer une distinction selon que l'acte est créateur de droit ou non.
Si la décision confère des droits aux particuliers, elle peut être invo
quée contre l'Administration par ses bénéficiaires dès sa signature, même
si elle n'a pas encore fait l'objet d'une publicité (CE. 19 décembre 1952,
demoiselle Mattéi). Néanmoins ces droits ne seront opposables aux tiers
que dans la mesure où la décision aurait fait l'objet d'une publicité
régulière (CE. 4 février 1976, Dujardin). En revanche, si la décision n'est
pas créatrice de droit, elle ne devient opposable aux administrés qu'une
fois les formalités de publicité accomplies.
B. Les formes et les effets de la publicité
1 . Les formes de la publicité.
A partir du moment où l'on reconnaît à l'Administration le pouvoir
de modifier unilatéralement les situations juridiques des particuliers, on
ne saurait accepter que ces changements s'exercent à leur insu : le bon
(11) En ce sens, Guy BRAIBANT, conclusions sur CE. 18 novembre 1966, Laborde
in R.A., 1967, p. 140.
(12) « L'acte réglementaire non publié reste un simple projet de norme », J.Y. VIN
CENT observations sous CE. 4 juillet 1975, Sieur Delfini, J.C.P. 1977, 11 n° 18666. 600 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1989
sens et l'équité commandent que les individus, pour se soumettre à des
règles nouvelles, aient préalablement pu en prendre connaissance et, de
ce fait, soient informés de la date de leur entrée en vigueur. La publicité
répond à ces exigences car elle « est l'opération par laquelle les décisions
exécutoires sont portées à la connaissance des intéressés » (13).
Il y aura donc lieu, pour l'Administration, de procéder à la publication
(en principe dans un journal officiel) qui est une mesure de publicité
générale ou impersonnelle, lorsqu'elle souhaite porter une décision à la
connaissance d'une population mal identifiée. Mais l'autorité administrat
ive utilisera la notification qui est une mesure de publicité personnelle,
lorsque le destinataire de la décision sera connu.
En général, la publication est réservée aux actes réglementaires et la
notification est utilisée pour les actes individuels.
2. Les effets de la publicité.
Le principal effet, déjà précisé, résultant de la publicité est le carac
tère obligatoire de l'acte. Quant aux lois et règlements, ils ne deviennent
exécutoires que postérieurement aux mesures de publicité. « Entrée en
vigueur et publicité, comme le précise M. J.Y. Vincent, sont désynchronis
ées. Certes, la publication demeure un préalable indispensable mais elle
ne suffit pas à elle seule pour provoquer immédiatement l'entrée en
vigueur » (14). « Elle est seulement le point de départ du calcul d'un délai
(...) au terme duquel se produit cette entrée en vigueur, dont
c'est ce qui marque la date » (15). Ainsi en France, le décret du
5 novembre 1870 dispose que les lois et règlements entre en vigueur à
Paris, un jour franc après l'insertion au Journal officiel et ailleurs, un jour
franc après l'arrivée du Journal officiel au chef lieu de l'arrondissement
(art. 2, al. 1).
Ensuite, la publicité détermine le point de départ du délai du recours
pour excès de pouvoir. Ainsi au Tchad, l'article 3 de l'ordonnance n° 26
du 19 août 1967 déterminant la procédure à suivre devant la chambre
administrative et financière de la Cour d'Appel, dispose que « le délai du
recours est de trois mois [et] court du jour de la publication ou de la
notification de la décision, si elle est expresse ». Dès lors, si cette publicité
n'a jamais été effectuée, le délai du recours contentieux ne court pas et
le requérant peut utiliser cette voie de droit, à tout moment (16). Par
ailleurs, il appartient à l'Administration qui prétend que la publicité a été
effectuée d'en établir la réalité.
Ainsi en matière de publication, l'Administration doit pouvoir prou
ver la date à laquelle le recueil « est parvenu au lieu d'exercice par les
(13) Georges VEDEL et Pierre DELVOLVÉ, Droit administratif, 10e éd., coll. « The
mis », P.U.F., 1988, p. 265.
(14) Op. cit.
(15) Op. cit. , pp. 215 et 216.
(16) Cependant, en matière de décision individuelle, le juge administratif français,
comme son homologue tchadien accepte de faire jouer la théorie de la connaissance acquise ;
cf. notre étude en collaboration avec Abderahman DADI, Le contentieux administratif
tchadien, Université du Tchad, 1986, pp. 38 à 40. A. MOYRAND : INCERTITUDES DU DROIT AU TCHAD 601
intéressés de leurs fonctions » (CE. sect. 12 novembre 1955, sieur Grip,
Blisnick et Hachette) ou encore la date de l'affichage en ce qui concerne
les arrêtés municipaux ou les décisions préfectorales (17). Confronté à
un problème du même genre en 1' occurence la publication de deux
décrets , le juge administratif tchadien n'a pas hésité à exiger de la part
de l'Administration qu'elle apporte la preuve que les actes attaqués
avaient fait l'objet d'une publicité conforme à la législation tchadienne.
« En l'espèce, il résulte de la lettre n° 1914 du secrétaire général du
Gouvernement, en date du 17 octobre 1975 que si les décrets n'ont pas
été publiés au Journal officiel de la République du Tchad, ils ont néan
moins fait l'objet d'une publication au Bulletin Quotidien de l'Agence
Tchadienne de Presse, le 21 décembre 1972 et 22 janvier 1973, selon la
procédure d'urgence prévue par l'article 2 de la loi n° 19/67 du 9 juin 1967
relative à l'entrée en vigueur des lois et décrets » (Cour d'Appel, Chambre
administrative et financière, arrêt n° 1/76 du 12 mars 1976, Laoukolé Jean
Baptiste cl Etat Tchadien). Mais, dans une autre affaire semblable où
l'arrêté ministériel avait été publié au Journal officiel, le juge administratif
tchadien a cependant considéré qu'il fallait, en outre, que l'Administration
établisse « la date exacte de la parution de ce journal » (Cour d'Appel,
Chambre administrative et financière, arrêt n° 9/73 du 28 décembre 1973,
Saringar Batindah Emmanuel cl République du Tchad). De même, à pro
pos de notification, la charge de la preuve incombe à l'autorité administrat
ive (CE. 1er octobre 1976, dame Schmitt). Cette dernière devra donc
produire un procès-verbal de notification qui puisse permettre, précise la
Haute Assemblée tchadienne, « de déterminer avec précision le point de
départ du délai » (Cour d'Appel, Chambre administrative et financière,
arrêt n° 2/76 du 16 juillet 1976, N'gaba N'dotoloum cIRépublique du
Tchad) .
Enfin, dans l'hypothèse où l'acte n'a pas été publié, plusieurs consé
quences en résultent. En premier lieu, l'Administration, comme l'indique
très justement M. Joël Carbajo, « n'est pas liée par la loi nouvelle non
encore publiée ; dès lors, la loi ancienne demeure en vigueur et donc
susceptible d'application » (18). En second lieu, à supposer que l'autorité
administrative entende donner un effet immédiat à sa décision non
publiée, son action constituerait un rétroactif et serait, de ce fait,
illégale. Par la même, cette application anticipée du droit serait de nature
à engager la responsabilité de l'Administration (CE. 19 janvier 1959,
Cazes).
II. L'ENTREE EN VIGUEUR DES ACTES NORMATIFS AU TCHAD
À présent, nous allons exposer les formalités requises par la législa
tion tchadienne afin que les lois et règlements s'insèrent dans l'ordonnan
cement juridique.
(17) Cf. Raymond ODENT, Contentieux administratif, Les cours de droit, fasc. III,
p. 1049.
(18) Op. cit., p. 23. C'est nous qui soulignons. 602 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1989
Ces formalités ont d'abord été régies par deux textes. Ainsi quelques
mois après que le Tchad ait accédé à l'autonomie interne, les nouveaux
dirigeants adoptèrent une réglementation relative à la publication des
textes juridiques : le décret n° 7 du 24 avril 1959 (19). Cette réglementat
ion adaptait aux particularismes locaux certaines formalités de publicité
et s'inspirait pour l'essentiel du texte français, c'est-à-dire du décret du
5 novembre 1870. Toutefois, rapidement l'Administration ne fut plus en
mesure de respecter les exigences prescrites par le décret n° 7 et, pour
pallier cette situation fâcheuse, le Président de la République promulgua
une loi réglementant à nouveau l'entrée en vigueur des lois et décrets :
loi n° 19 du 9 juin 1967 (20), au terme de laquelle, la connaissance du
droit par les citoyens résulte d'une fiction juridique. Mais si la loi n° 19
de 1967 n'a pas été abrogée, il s'avère que depuis la Troisième République
(1982), l'Administration utilise parfois une procédure d'entrée en vigueur
des textes qui déroge aux modalités prescrites par cette loi que l'on peut
donc qualifier d'anachronique.
A. Le décret n° 7 du 24 avril 1959 : des formalités peu respectées
1. Les procédures de publication du droit.
Le décret n° 7 institue deux procédures pour la publication des textes
juridiques. Selon la procédure normale « les lois, ordonnances, décrets
et arrêtés sont exécutoires sur le territoire de la République et dans
chaque district [devenu des sous-préfectures], un jour franc après l'arrivée
au chef-lieu du district du fascicule du Journal officiel de l'A.E.F. où ils
sont publiés » (art. 1er, al. 1). L'arrivée au chef -lieu, s'entend du jour de
la réception du Journal officiel par le bureau de la préfecture ou de la
sous-préfecture. Cependant, ces textes sont également exécutoires s'ils
ont été insérés au Bulletin Quotidien de l'Agence France-Presse (devenu
l'Agence Tchadienne de Presse).
Dans ce cas, les lois et règlements sont exécutoires dans la capitale
un jour franc après leur insertion. Sur le reste du territoire elles sont
exécutoires un jour franc après l'arrivée du Bulletin Quotidien au chef-
lieu des circonscriptions administratives.
Ainsi, une norme juridique n'entre pas en vigueur à la même date
sur toute l'étendue du territoire. Elle ne commence à produire ses effets
de droit qu'un jour franc après que le Journal officiel ou le Bulletin
Quotidien soit parvenu dans les différentes unités administratives du pays.
Or compte tenu de l'absence d'infrastructure routière, il y a des décalages
de plusieurs jours dans l'entrée en vigueur des textes juridiques, voire
même, de plusieurs semaines entre la capitale et la province, en saison
des pluies. ,
(19) Décret fixant, à titre provisoire, les règles de publication des lois, ordonnances,
décrets et arrêtés, J.O.-A.E.F. du 30 juin 1959, p. 1126.
(20) Loi relative à l'entrée en vigueur des lois et décrets, J.O.-R.T. du 15 juin 1967,
p. 227. MOYRAND : INCERTITUDES DU DROIT AU TCHAD 603 A.
Ce même décret institue aussi une procédure de publication d'ur
gence. Pour ce faire, il y a lieu d'afficher les textes au bureau des préfectu
res et sous-préfectures. Dans ce cas les actes normatifs sont exécutoires
le jour même de l'affichage.
2. La pratique administrative.
Mais rapidement ces procédures se sont révélées inadaptées aux
réalités sociologiques de l'Administration. Plus précisément, les pouvoirs
publics n'ont pas été en mesure de respecter les formalités prescrites par
le décret n° 7.
Cette carence résultait du fait que l'impression du Journal officiel
était assurée à Brazzaville et que les exemplaires étaient acheminés au
Tchad avec un décalage de... six mois à un an par rapport à la date qu'il
portait ! Néanmoins l'Administration appliquait aux administrés les lois
dès leur promulgation et les règlements dès leur signature. Or nous avons
précisé qu'une telle attitude était illégale puisque le texte bien que parfait
depuis son émission ne devient opposable aux administrés et aussi à
l'Administration, qu'une fois les formalités de publicité accomplies.
Il a été mis un terme à cette situation pour le moins embarrassante,
non pas en cherchant à faire fonctionner correctement le système prévu
par le décret n° 7 mais en donnant une base légale (21) aux pratiques
administratives jusqu'alors illégales. Divine loi celle qui déclare que désor
mais est légal ce qui, hier, était encore illégal.
B. La loi n° 19 du 9 juin 1967 : une législation inique
1 . La procédure normale : une publicité fictive.
Désormais, le droit positif permet aux pouvoirs publics d'appliquer
aux administrés un acte dont les formalités de publicité n'ont pas été
effectuées. En effet, l'article 1er alinéa 1 de la loi n° 19 dispose que « les
actes législatifs et réglementaires sont réputés publics et exécutoires sur
l'ensemble du territoire de la République dix jours francs après la date
de leur promulgation en ce qui concerne les lois ou après la date de leur
signature en ce qui concerne les autres textes ». Or, s'agissant de la loi,
la n'est que l'acte par lequel le Chef de l'État atteste
officiellement de la régularité de la procédure législative et ordonne
l'exécution de la loi ; c'est-à-dire que la loi existe, elle est valide mais elle
n'est pas encore exécutoire. La promulgation ne doit pas être confondue
avec la publication. Certes étymologiquement ces deux termes ont le
même sens (22). Toutefois seule la publication rend la loi obligatoire. Au
demeurant, il convient de signaler que depuis le pustsch du 13 avril 1975
il n'y a plus lieu de procéder à la promulgation des lois car le pouvoir
législatif (formellement : les ordonnances) a été attribué au Président de
(21) En l'occurence, la loi n° 19 du 9 juin 1967.
(22) Cf. G. LIET- VEAUX, « De la publication des lois, décrets et actes réglementair
es », in R.A., 1971, p. 655.

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