Structures de la démocratie et financement de la vie politique en France et en République fédérale d'Allemagne - article ; n°4 ; vol.41, pg 959-990

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1989 - Volume 41 - Numéro 4 - Pages 959-990
Alors qu'une longue expérience a permis d'instaurer en République fédérale d'Allemagne un système de financement de la vie politique assez cohérent, mais toujours plus complexe, la France s'est engagée dans une période de tâtonnements. Si deux principes président aux deux réglementations : l'égalité et la transparence, en réalité, on constate que les solutions retenues sont consubstantielles de la nature de la démocratie dont il s'agit : démocratie des partis, en RFA, démocratie de notables, en France. Pourtant, une démocratie de notables est impossible sans partis — cela explique les lacunes de la réglementation française — et la démocratie des partis n'est pas parfaite.
While thanks to lengthy expérience the Federal Republic of Germany has been able to develop a System for the financing of political life which is fairly coherent, though increasingly complex, France has gone into a period of trials and essays. Although both regulations dérive from those two principles : equality and transparency, we can note that the adopted solutions are in fact consubstantial with the nature of the democracy we are faced with : a party democracy in FRG, a public-figure democracy in the case of France. Still there can be no public-figure democracy without political parties — which accounts for the gaps in french régulations — and party democracy is not perfect.
32 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : dimanche 1 janvier 1989
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Frédéric Weill
Structures de la démocratie et financement de la vie politique en
France et en République fédérale d'Allemagne
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 41 N°4, Octobre-décembre 1989. pp. 959-990.
Résumé
Alors qu'une longue expérience a permis d'instaurer en République fédérale d'Allemagne un système de financement de la vie
politique assez cohérent, mais toujours plus complexe, la France s'est engagée dans une période de tâtonnements. Si deux
principes président aux deux réglementations : l'égalité et la transparence, en réalité, on constate que les solutions retenues sont
consubstantielles de la nature de la démocratie dont il s'agit : démocratie des partis, en RFA, démocratie de notables, en France.
Pourtant, une démocratie de notables est impossible sans partis — cela explique les lacunes de la réglementation française — et
la démocratie des partis n'est pas parfaite.
Abstract
While thanks to lengthy expérience the Federal Republic of Germany has been able to develop a System for the financing of
political life which is fairly coherent, though increasingly complex, France has gone into a period of trials and essays. Although
both regulations dérive from those two principles : equality and transparency, we can note that the adopted solutions are in fact
consubstantial with the nature of the democracy we are faced with : a party democracy in FRG, a public-figure democracy in the
case of France. Still there can be no public-figure democracy without political parties — which accounts for the gaps in french
régulations — and party democracy is not perfect.
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Weill Frédéric. Structures de la démocratie et financement de la vie politique en France et en République fédérale d'Allemagne.
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 41 N°4, Octobre-décembre 1989. pp. 959-990.
doi : 10.3406/ridc.1989.1868
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1989_num_41_4_1868R.I.D.C. 4-1989
STRUCTURES DE LA DEMOCRATIE
ET FINANCEMENT DE LA VIE POLITIQUE
EN FRANCE ET EN RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE
D'ALLEMAGNE
par
Frédéric WEILL
Assistant de droit public
Georg-August-Universität Göttingen (RFA)
Alors qu'une longue expérience a permis d'instaurer en République
fédérale d'Allemagne un système de financement de la vie politique assez
cohérent, mais toujours plus complexe, la France s'est engagée dans une
période de tâtonnements. Si deux principes président aux deux réglementat
ions : l'égalité et la transparence, en réalité, on constate que les solutions
retenues sont consubstantielles de la nature de la démocratie dont il s'agit :
démocratie des partis, en RFA, démocratie de notables, en France. Pourt
ant, une démocratie de notables est impossible sans partis — cela explique
les lacunes de la réglementation française — et la démocratie des partis
n'est pas parfaite.
While thanks to lengthy experience the Federal Republic of Germany
has been able to develop a system for the financing of political life which
is fairly coherent, though increasingly complex, France has gone into a
period of trials and essays. Although both regulations derive from those two
principles : equality and transparency, we can note that the adopted solutions
are in fact consubstantial with the nature of the democracy we are faced
with : a party democracy in FRG, a public-figure in the case of
France. Still there can be no public-figure democracy without political parties
— which accounts for the gaps in french regulations — and party democracy
is not perfect. 960 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 4-1989
// n'y a pas d'État démocratique sans partis. On doit les moraliser, les revivifier,
non les éliminer. Un Etat sans partis est forcément un État à parti unique, c'est-
à-dire un État totalitaire, c'est-à-dire une autocratie. Un État démocratique est
forcément une fédération de partis.
Léon BLUM, (Lettre au général de Gaulle,
cité par R. KRAEHE, Le financement des partis politiques,
Paris, PUF, 1972 p. 10).
// importe, pour avoir bien l'énoncé de la volonté générale, qu'il n'y ait pas
de société partielle dans l'État et que chaque citoyen n'opine que d'après lui (...)
s'il y a des sociétés partielles, il en faut multiplier le nombre et en prévenir l'inégalité.
Jean- Jacques ROUSSEAU (Du Contrat Social)
Rien n'est plus dangereux que l'influence des intérêts privés dans les affaires
publiques, et l'abus des lois par le gouvernement est un mal moindre que la
corruption du législateur, suite infaillible des vues particulières.
Jean- Jacques ROUSSEAU (Du Contrat Social)
II n'y a pas plus de démocratie possible sans partis que de pensée sans langage.
Georges VEDEL (cité par R. KRAEHE, op. cit., p. 9)
INTRODUCTION
A en lire le Journal officiel du 12 mars 1988, la République se serait
enfin dotée d'une loi tendant à clarifier les rapports de la politique et de
l'argent ! En réalité, le dispositif législatif issu des débats du premier
trimestre 1988 comporte deux lois : une loi organique n° 88-226 du
11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique et
une loi ordinaire n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence
financière de la vie politique (1). Le Conseil constitutionnel a été saisi,
conformément aux articles 46 et 61, alinéa 1, de la Constitution, du texte
de la loi organique, le 26 février 1988. Il a rendu sa décision le 10 mars
1988 (2).
Le dispositif législatif désormais en vigueur apparaît comme le fruit
de la conjoncture plutôt que comme celui d'une longue réflexion sur la
question, à moins que, s'il y a eu réflexion, une telle n'ait eu
comme objectif que de faire croire aux électeurs qu'on mettait tout en
œuvre pour moraliser la vie politique tout en se gardant bien de le faire.
Et pourtant, ce ne sont pas les projets ou les propositions de lois qui ont
manqué.
La lancinante question du financement des partis politiques, de la vie
politique, a été posée à nouveau au cours d'un entretien de M. François
Mitterrand sur RTL, le lundi 16 novembre 1987. Au centre de cet entre-
(1) Publiées au Journal officiel de la République française, Lois et Décrets, du 12 mars
1988, respectivement p. 3288 et s. et p. 3290 et s.
(2) Article 46 de la Constitution, dernier alinéa : « Les lois organiques ne peuvent être
promulguées qu'après déclaration par le Conseil constitutionnel de leur conformité à la
Constitution » ; article 61, alinéa 1 : « Les lois organiques, avant leur promulgation, et les
règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être
soumis au Conseil constitutionnel, qui se prononce sur leur conformité à la Constitution ».
Conseil constitutionnel, Décision n° 88-242 DC du 10 mars 1988, Journal officiel, Lois et
Décrets, du 12 mars 1988, p. 3350 et s. F. WEILL : FINANCEMENT VIE POLITIQUE FRANCE-R.F.A. 961
tien se trouvait le problème des affaires d'exportations de matériels de
guerre vers l'Iran qui auraient été l'occasion d'un financement occulte du
parti socialiste. Le Président de la République aborda la question en ces
termes : « II faut réglementer le financement des campagnes électorales ;
il faudrait réglementer le financement des partis politiques (...)• On peut
le faire maintenant. Il faut que les candidats déclarent ce qu'ils reçoivent,
et ce qu'ils dépensent. Il faut que les bailleurs de fonds déclarent ce
qu'ils donnent. Il faut accroître les financements publics (...) mais vous
n'imposerez pas la vertu, par quelque moyen que vous choisissiez (...).
Il faut plafonner les dépenses (...). Je dis qu'aujourd'hui — vous avez
affaire à un expert — une campagne présidentielle peut être menée
aux alentours de 100 millions de francs (...). Il ne faut pas simplement
réglementer, il faut contrôler. Il faut qu'il y ait un organisme quelconque,
qui contrôle la véracité des dires, la vérité et la loyauté des opérations.
Mais rien de mieux que des magistrats. On peut les prendre dans les trois
grands corps : Conseil d'État, Cour de cassation, Cour des comptes. Des
magistrats ! (...).
« (...) Je vais ajouter un élément supplémentaire. Pourquoi est-ce
qu'on ne ferait pas tout du même coup. Pourquoi est-ce qu'on ne décider
ait pas officiellement de contrôler l'état du patrimoine et de la fortune
des élus d'un certain rang ? Pourquoi est-ce qu'ils ne seraient pas obligés
de déclarer leur patrimoine avant et de le déclarer après ? (...) Alors ce
que je veux dire, c'est qu'il faut maintenant se presser de réglementer le
financement des partis politiques, de contrôler ces financements, et
j'ajoute : contrôler les patrimoines des élus d'un certain rang » (3).
Politiquement mis en demeure le gouvernement de M. Jacques Chi
rac ne pouvait pas ne pas s'engager sur la voie de l'élaboration d'un projet
de loi. Aussi M. Chirac se déclara-t-il prêt à tout faire pour faciliter un
accord sur ce sujet entre les partis politiques.
Alors que le consensus le plus large était recherché, « le consensus
n'a pas été celui que l'on croyait » et la réglementation aujourd'hui en
vigueur parut résulter d'« un consensus au rabais » (4). Le projet de loi
organique a été adopté en deuxième lecture par l'Assemblée nationale
par 323 voix (FN, RPR, UDF) contre 250 (PS, PCF) et le projet de loi
ordinaire par 291 voix (RPR, UDF) contre 282 (FN, PS, PCF).
En revanche, il y a bien eu consensus entre les parlementaires de
tous les partis et entre toutes les institutions pour ne pas déférer la loi
ordinaire au contrôle du Conseil constitutionnel. Seule la loi organique
lui a été soumise, mais la Constitution ne laissait pas à la classe politique
satisfaite de son œuvre le choix de ne pas soumettre la loi au
contrôle du Conseil.
Assurément, la question du financement des partis politiques, ou plus
largement, de la vie politique est une des plus troubles de la démocratie
française. Or n'est-il pas nécessaire de faire la lumière là où régnent les
ténèbres ?
(3) Le Monde, 18 novembre 1987, p. 8.
(4) Le 25 février 1988. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 4-1989 962
Parmi les tentatives de réforme, la plus intéressante et la plus impor
tante est très certainement le projet de loi « Barre », du nom du premier
ministre de l'époque, du 19 septembre 1979. Cette tentative est la plus
sérieuse en ce sens qu'elle était, eu égard aux règles de la procédure
législative sous la Ve République, la seule qui eût quelques chances
d'aboutir (5).
Ce projet se heurta à une opposition certaine. Le financement envi
sagé ne bénéficiait qu'aux seuls partis représentés au Parlement et consti
tuant un groupe parlementaire, de sorte qu'était maintenu le statu quo et
le partage de la vie politique entre les quatre grandes formations polit
iques, RPR, UDF, PS et PCF. La répartition des fonds se faisant en
fonction du nombre de sièges et non en fonction du nombre de voix
obtenues, cela revenait à favoriser les partis de droite dans la mesure où
ceux-ci étaient majoritaires en siège depuis 1958, sans que pour autant ils
bénéficiassent d'un écart de voix aussi important. Aussi, le 26 septembre
1979, le projet fut-il retiré en Conseil des ministres.
La situation paraissait alors bloquée et les observateurs ne voyaient
pas dans les développements récents les signes d'une réactivation du
volcan. M. Pulch écrit dans sa thèse (6) : « une modification urgente et
souhaitable de la situation juridique des partis et de leur financement
n'est pas en vue. Les succès électoraux du parti d'extrême droite de Le
Pen, le Front National, qui entre à l'Assemblée nationale avec 35 députés,
pourra servir, maintenant, de prétexte aux partis bourgeois-conservateurs,
aux socialistes et aux communistes pour repousser tout financement public
des partis politiques comme inopportun, car, par un tel financement, seuls
les courants extrémistes seraient financièrement renforcés ».
Il est vrai que la situation française est bien étrange pour l'observateur
allemand qui connaît une réglementation du financement des partis depuis
1958, date de la première décision de la Cour constitutionnelle fédérale.
Puisque la France s'est engagée sur la voie de la réglementation du
financement de la vie politique, il paraît opportun de mesurer les solutions
françaises à l'aune des solutions allemandes.
Disons d'emblée que l'étude des réglementations française et ouest-
allemande du financement de la vie politique révèle que ces réglementat
ions sont dépendantes de l'idée que l'on se fait de la démocratie politique.
La réglementation française est révélatrice d'une de notables
tandis que la réglementation allemande est significative d'une démocratie
des partis. Mais dans la réalité, les démocraties française et ouest-all
emande ne sont ni tout à fait une démocratie de notables ni tout à fait une
démocratie de partis, en sorte que n'étant inspirées que par l'un des
caractères dominants de la démocratie dans chacun des pays, les réglement
ations adoptées se révèlent lacunaires.
(5) Article 48, alinéa 1, de la Constitution : « L'ordre du jour des assemblées comp
orte, par priorité et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, la discussion des projets de
lois déposés par le Gouvernement et les propositions de loi acceptées par lui ».
(6) M. W. PULCH, Parteienfinanzierung in Frankreich und Grossbritannien, (Diss.),
Bonn, 1987, p. 108. F. WEILL : FINANCEMENT VIE POLITIQUE FRANCE-R.F. A. 963
I. LE CAS ALLEMAND, OU LA RÉGLEMENTATION DU FINANCEMENT DE
LA VIE POLITIQUE DANS UNE DÉMOCRATIE DES PARTIS
Les partis politiques tiennent une place essentielle dans la vie polit
ique de l'Allemagne fédérale. En raison de leur contribution décisive au
processus de formation du nouvel État. La Loi fondamentale du 23 mai
1949 leur attribue un rôle considérable. Si c'est, comme en France, l'actual
ité (7) qui, dans les années quatre-vingts, a poussé les juristes, les politi
ciens et l'ensemble de la population à s'intéresser à nouveau à la question
du financement des partis, les fondements de la réglementation sont bien
plus anciens. Le financement de la vie politique, en République fédérale,
est marqué par le poids du passé et la constitutionnalisation des partis.
Le Conseil parlementaire (parlamentarischer Rat) chargé d'élaborer,
dans le respect des directives des Alliés occidentaux, la Loi fondamentale,
était composé de 65 délégués désignés par les Länder déjà reconstitués
et de 5 représentants de Berlin-ouest ayant simplement voix consultative.
Les travaux préparatoires, tant du comité d'experts réuni à Herrenchiem-
see du 10 au 23 août 1948 que le Conseil parlementaire montrent la
volonté de ne pas négliger la réalité politique et d'intégrer les partis
politiques dans l'organisation constitutionnelle. C'est ainsi que « pour la
première fois dans l'histoire constitutionnelle la Loi fondamentale se réfère
de façon très positive aux partis politiques » (8). Ce n'est pas sans raison
que Cl. Rotschild écrit : « Le rôle nouveau des partis dans les démocraties
occidentales contemporaines, s'il a fait l'objet de nombreuses études, a
rarement été mentionné dans les textes. Ainsi, en France, la Constitution
de 1946 est restée muette à leur sujet et il faudra attendre la
de 1958 pour qu'un article d'une portée limitée leur soit consacré (art. 4).
En République fédérale d'Allemagne, les constituants de Bonn, tenant
compte de l'expérience passée, ont voulu intégrer les partis dans la vie
politique en les institutionnalisant afin de résoudre la contradiction fonda
mentale entre la réalité politique et la réalité juridique » (9).
L'intégration des partis politiques dans la Loi fondamentale corres
pond à la volonté de reconnaître le rôle particulier que jouent ceux-ci
dans la démocratie moderne. Mais cette constitutionnalisation ne va pas
sans soulever des questions de fond sur la base même de la démocratie.
Doit-on admettre avec G. Leibholz (10) l'abandon de la démocratie
(7) Les années quatre-vingts ont été celles des scandales liés au financement des partis
politiques. La presse, et en particulier l'hebdomadaire Der Spiegel, dénonçait les diverses
pratiques de financement, les liens trop étroits entre la politique et l'économie. Au centre
des affaires se trouvait ce qu'on a appelé « l'affaire Flick » qui mettait en cause, tant
l'intégrité de certains membres du gouvernement que celle des partis. L'affaire conduisit
le législateur à modifier le système de financement des partis, cf. F. WEILL, « La crise du
financement des partis politiques en République fédérale d'Allemagne », Revue d'Allemag
ne, 1987, pp. 163-199.
(8) A. GROSSER, H. MÉNUDIER, La vie politique en Allemagne fédérale, A. Colin,
UPrisme, 1978, pp. 68-69.
(9) Cl. ROTSCHILD, « Le statut des partis politiques », Pouvoirs, n° 22, La RFA,
p. 55.
(10) G. LEIBHOLZ, Der Strukturwandel der modernen Demokratie, 1952, p. 113 et
s. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 4-1989 964
représentative de type libéral, du XIXe siècle, pour reconnaître un nou
veau type de démocratie fondée sur les partis — la démocratie des partis
— dans laquelle le mythe de la liberté du mandat des députés devrait
tomber ? Il semble que cette thèse maximaliste doive être nuancée. En
effet, la Loi fondamentale reste attachée à la démocratie de type libéral.
Son article 38, alinéa 1, interdit le mandat impératif. La question devient
alors celle de sa conciliation avec l'article 21 relatif au statut constitution
nel des partis. G. Leibholz tend à faire primer l'article 21 en limitant le
rôle de l'article 38 à la réduction des effets négatifs d'un État aux mains
des partis. La Cour constitutionnelle fait preuve d'un pragmatisme certain.
Dans l'affaire de l'interdiction du parti néo-nazi, SRP, elle déclare qu'il
faut chercher à savoir dans chaque cas concret lequel des deux principes
doit l'emporter (11). La Cour rejette ainsi la thèse de G. Leibholz de
l'incompatibilité de la démocratie libérale avec la démocratie des partis.
Par sa jurisprudence sur le financement des partis politiques, la Cour
constitutionnelle fédérale, cernant plus précisément le statut des partis
dans le système constitutionnel et politique de la République fédérale,
reconnaît le fait partisan tout en réaffirmant les principes de la démocratie
libérale. Dès lors les partis ne peuvent pas être considérés comme des
organes d'État, pas plus que comme des associations de droit commun ;
leur financement ne peut pas être global mais seulement limité.
Il n'en reste pas moins que la constitutionnalisation des partis polit
iques combinée à l'adoption d'un mode de scrutin où domine la représenta
tion proportionnelle donne une couleur à la démocratie de Bonn toute
différente de celle de la Ve République.
Les dispositions législatives adoptées en RFA à la suite de l'élabora
tion d'un droit jurisprudentiel par la Cour constitutionnelle fédérale sont
marquées par la domination du rôle des partis dans la démocratie ouest-
allemande tandis que les dispositions s'appliquant aux candidats ne sont
que le résultat d'une prise en compte, après coup, d'éléments anormaux.
Comme pour les autres de l'article 21, le constituant —
article 21, alinéa 3 — renvoyait à une loi fédérale pour l'application de
ces principes. Or ni le législateur, ni le gouvernement ne cherchèrent à
faire adopter une législation adéquate dans les délais les plus brefs. En
l'absence de dispositions législatives, c'est la Cour constitutionnelle fédé
rale qui a dû interpréter l'article 21 de la Loi fondamentale. La Cour a
dégagé et développé deux principes : le principe d'égalité et le principe
de transparence. Le 4 mars 1982 le président de la Fédération institua
une Commission d'experts à la demande commune des présidents des
quatre partis représentés au Bundestag, à cette époque. Cette commission
a rendu son rapport le 18 avril 1983. Il s'en est suivi une double réforme
à la fois législative constitutionnelle et législative ordinaire en décembre
1983. La Cour d'abord, le législateur en 1967 et en
1983, ensuite, puis, après chacune des interventions de celui-ci, la Cour
constitutionnelle à nouveau ont contribué à préciser les conséquences à
tirer des principes d'égalité des partis et de transparence de leurs finances.
(11) BVerfGE 2, 1 du 23 octobre 1952. F. WEILL : FINANCEMENT VIE POLITIQUE FRANCE-R.F. A. 965
A. — L'égalité des partis
La Cour constitutionnelle considère le principe d'égalité comme un
principe fondamental devant régir le financement des partis polit
iques (12).
Alors qu'en France, l'égalité est recherchée par la limitation des
dépenses électorales et la réglementation du financement public direct et
indirect, la République fédérale ne connaît pas de plafonnement des : solution qui paraît devoir être approuvée en raison
de l'illusion que représente un tel plafonnement (cf. infra II).
La Cour constitutionnelle fédérale a distingué deux aspects du prin
cipe d'égalité : l'égalité des chances entre les partis et l'égalité des
citoyens. Ce deuxième aspect apparaît comme une facette de l'égalité
entre les partis.
Le législateur ouest-allemand avait, par une loi du 16 décembre 1954,
prévu d'accorder des avantages fiscaux, tant en ce qui concerne l'impôt
sur le revenu que l'impôt sur les sociétés, pour dons faits aux partis
politiques. La loi disposait que les donateurs pouvaient déduire les dons
faits à un parti dans une proportion de 5 % du revenu ou 2 pour mille (13)
de la somme représentant le montant du chiffre d'affaires et le montant
des salaires versés au cours de l'année. Il s'agit d'un système de déduction
selon un certain pourcentage du revenu, solution également retenue par
le législateur français en 1988 pour les dons faits aux candidats. La
ligne directrice de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle a été
l'application en matière de financement des partis du principe « one man,
one vote ».
La Cour estime qu'il n'existe aucune obligation incombant à l'État
de supprimer les inégalités qui peuvent exister dans le processus de format
ion de la volonté politique du peuple auquel, en vertu de l'article 21 de
la Loi fondamentale, concourent les partis politiques. C'est dire que
l'État n'a pas à supprimer l'écart qui existe entre telle ou telle formation
politique. En revanche, il n'a pas non plus à accentuer les différences.
Ainsi, si l'État donne la possibilité à certains citoyens d'influencer le
processus de formation de la volonté politique, il n'a pas à privilégier
certains d'entre eux. Or un système de déductions fiscales selon un certain
pourcentage, en raison de la progressivité du barème de l'impôt, favorise
les contribuables les plus importants. La Cour ne met pas en cause le
principe même des déductions fiscales pour dons aux partis politiques,
elle impose seulement au législateur de fixer un plafond (14). Aussi a-t-
elle admis la solution retenue dans la loi sur les partis de 1967 (§§ 34 et
(12) Le Conseil constitutionnel a suivi une démarche analogue dans sa décision du
10 mars 1988, en examinant la conformité de la loi organique également par rapport à
certains principes constitutionnels et notamment au regard de l'article 2, alinéa 1, de la
Constitution aux termes duquel : « La France est une République indivisible, laïque,
démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction
d'origine, de race ou de religion (...) ». C'est nous qui soulignons.
(13) Et non 2 % comme cela a été imprimé à tort dans notre article précité à la Revue
d'Allemagne 1987 aux p. 170, 185 et 196.
(14) BVerfGE 8, 51 (69) du 24 juin 1958. 966 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 4-1989
35) selon laquelle les dons faits aux partis sont déductibles pour un
montant maximum de 600 DM par an ou 1 200 DM pour un couple
imposé en commun (15). Ces plafonds ont été relevés en 1980 à 1 800 et
3 600 DM.
Quant à l'égalité entre les partis, la Cour a estimé, dans une décision
de 1957, déjà, que n'est pas conforme à la Loi fondamentale le système
de déductions fiscales pour dons aux partis politiques qui ne bénéficie
qu'aux partis représentés au Bundestag ou à un Landtag (16). En 1958,
elle a également condamné de ce chef le système de déductions selon un
certain pourcentage du revenu, car en favorisant les contribuables qui
versent les contributions d'impôts les plus élevées, un tel système favorise
également les partis qui recrutent leurs membres, leurs militants et leurs
sympathisants principalement dans les catégories les plus aisées de la
population, c'est-à-dire les partis bourgeois (bürgerliche Parteien), CDU,
CSU, FDP.
La réforme de 1983 a profondément modifié le droit antérieur et la
Cour a atténué le rôle du principe d'égalité dans le financement public
indirect de la vie politique.
La loi de 1983 établit un tryptique. Cette loi réglemente d'abord ce
qu'on appelle les « petits dons et cotisations ». Le contribuable peut
déduire de son revenu 1 200 DM ou 2 400 DM pour un couple imposé
en commun, mais seulement pour 50 % des versements effectués ; en
fait, le système permet de déduire au maximum 600 DM ou 1 200 DM.
Ce point du dispositif est dans la ligne de la jurisprudence de la Cour.
La loi réglemente, ensuite, les autres dons qui sont assimilés aux dons
faits aux associations d'utilité publique (gemeinnützige Vereine). Il est
possible de déduire jusqu'à 5 % du revenu ou 2 pour mille de la somme
représentant le montant du chiffre d'affaires et le montant des salaires
versés au cours de l'année. Ce système paraissait revenir sur la jurispru
dence de la Cour.
Pourtant, saisie par le parti écologiste Les Verts (die Grünen) qui
invoquait la violation du principe d'égalité des partis, la Cour a estimé (17)
que le dispositif adopté en 1983 doit être apprécié dans le contexte de la
réglementation dans son ensemble. Or le troisième élément du tryptique
rétablirait, selon la Cour, l'égalité. Le § 22a nouveau de la loi sur les
partis prévoit en effet de compenser les inégalités du système de déduct
ions fiscales en organisant un mécanisme de péréquation (Chancen
ausgleich) par le biais du budget. L'idée du mécanisme de péréquation
est que le parti qui, par comparaison aux autres partis, a reçu, en valeur
absolue, plus de cotisations et de dons, a obtenu, par la même occasion,
une porportion de ressources qui ont donné lieu à déduction fiscale chez
le donateur dans une proportion plus importante que ses concurrents. Le
(15) BVerfGE 24, 300 du 3 décembre 1968.
(16) BVerfGE, décision du 21 février 1957.
(17)70, 40 du 14 juillet 1986. F. WEILL : FINANCEMENT VIE POLITIQUE FRANCE-R.F.A. 967
mécanisme a pour objet de compenser ce « trop versé » de déductions
fiscales (18).
Cette position de la Cour paraît très contestable. Elle ignore la
véritable source de l'inégalité. Le système de déductions fiscales est fonda
mentalement cause d'inégalité dans le mesure où il est plus attractif pour
les contribuables à hauts revenus. L'inégalité entre les partis ne résulte
pas tant du montant des dons dont bénéficient les différents partis que de
cet attrait pour les gros contribuables. La péréquation ne fait que corriger
l'effet de l'inégalité introduite par l'État mais non l'inégalité elle-
même (19).
Le système de péréquation est également critiquable du point de vue
de l'égalité entre les citoyens dans la mesure où la prime qui est donnée
dans ce système au gros contribuable est renforcée. Le montant des
versements compensatoires dépend des dons versés aux partis, de sorte
que les partis bénéficiaires du mécanisme de péréquation dépendent ind
irectement des contribuables à hauts revenus faisant des dons et que ceux-
ci voient leur intervention financière bénéficier d'un double effet dans le
processus de formation de la volonté politique du peuple. La Cour n'a
pas avalisé entièrement ce point du dispositif adopté en 1983. Saisie par
un particulier dans le cadre du recours constitutionnel (article 93 I n° 4a
de la Loi fondamentale) la Cour estime que la réglementation des avanta
ges fiscaux peut conduire à un traitement très, voire trop différencié des
contribuables-citoyens. Le législateur doit prévoir un plafond absolu de
déductibilité qui ne doit pas être supérieur à 100 000 DM. Mais le plafond
maximum autorisé par la Cour est suffisamment élevé pour que seuls les
plus gros contribuables puissent l'atteindre. . . (20) . En sorte que le système
même plafonné reste toujours plus favorable aux contribuables ayant les
revenus les plus élevés et ainsi aux partis dont ils sont le soutien naturel.
C'est qu'en réalité l'égalité des citoyens dans le financement des partis
politiques n'est qu'un élément de l'égalité des partis. La Cour n'a pas vu
ou pas voulu voir que toute inégalité entre les citoyens constituait la
source d'une inégalité entre les partis.
C'est en partant du statut constitutionnel des partis politiques que la
Cour constitutionnelle fédérale contraint le législateur à adopter un type
précis de financement public des partis politiques. Si, dans une décision
du 24 juin 1958 (21), la Cour paraissait admettre un financement public
direct des partis pour l'ensemble de leurs activités, elle limite, en fait, un
tel financement au remboursement des frais d'une campagne « appro
priée » dans une décision de 1966 (22).
(18) Cf. exemple chiffré in Bericht der vom Bundespräsidenten zur Neuordnung des
Parteienrechts eingesetzten Sachverständigen-Kommission, Bundesanzeiger, Cologne, 1983,
pp. 206-207.
(19) H. H. von ARNIM, « Verfassungsrechtliche Aspekte der Neuregelung der Par
teienfinanzierung », 1984, Aus Politik und Zeitgeschichte, B 8/84 pp. 16-17.
(20) Cf. argumentation du requérant, BVerfGE 70, 40.
(21) BVerfGE 8, 51 (63).
(22)20, 56 (96-97). Il faut noter que l'exclusion de G. LEIBHOLZ, en vertu
du § 19, alinéas 1 et 3 (version alors en vigueur), de la loi relative à la Cour constitutionnelle
fédérale n'est sans doute pas étrangère à cette inflexion de la jurisprudence de 1958.

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