Tendances et problèmes actuels de la « réforme du droit » en Italie - article ; n°1 ; vol.22, pg 21-33

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1970 - Volume 22 - Numéro 1 - Pages 21-33
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Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : jeudi 1 janvier 1970
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Stefano Rodota
Enzo Cheli
Tendances et problèmes actuels de la « réforme du droit » en
Italie
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 22 N°1, Janvier-mars 1970. pp. 21-33.
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Rodota Stefano, Cheli Enzo. Tendances et problèmes actuels de la « réforme du droit » en Italie. In: Revue internationale de
droit comparé. Vol. 22 N°1, Janvier-mars 1970. pp. 21-33.
doi : 10.3406/ridc.1970.17598
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1970_num_22_1_17598TENDANCES ET PROBLÈMES ACTUELS
DE LA «RÉFORME DU DROIT» EN ITALIE*
par
Stefano RODOTÂ
Professeur ordinaire à l'Université de Gênes
Enzo CHELI
Professeur extraordinaire à l'Université de Sienne
Sommaire. — 1. Programmation économique et réforme législative.
Mauvais fonctionnement et critiques en matière de préparation des pro
jets législatifs et de coordination entre les diverses initiatives. — 2. Les
précédents historiques et les orientations actuelles. — 3. Organes et insti
tutions investis du pouvoir d'initiative. — 4. Initiative parlementaire et
groupes de pression. — 5. Rôle de la doctrine et de la jurisprudence dans
''œuvre de réforme du droit. — 6. La préparation des projets de lois au
niveau gouvernemental. — 7. Les directives de la Présidence du conseil
des ministres en matière de préparation des projets de lois. — 8. L'élabo
ration des lois au niveau parlementaire. — 9. Les « audiences législa
tives ». — 10. Quelques appréciations finales.
1 . Le problème de la réforme législative a été et reste un des thèmes
fondamentaux des débats politiques italiens de ces dernières années :
ce n'est pas par hasard que la loi d'approbation du premier programme
économique national (1966-1970) (1) présente la réforme de nombreuses
structures fondamentales de l'Etat comme une des conditions essentielles
d'application de la politique de programmation (2). Divers facteurs
concouraient à déterminer cet intérêt pour la réforme : la nécessité de
modifier les structures qui, avec plus d'évidence, portaient la marque du
régime fasciste ; l'entrée en vigueur de la Constitution républicaine (1948),
qui a posé toute une série de nouveaux principes, relatifs non seulement
::: Texte traduit de l'italien par Mlle Victoria de Toma, attachée au Service de
Recherches juridiques comparatives du Centre National de la Recherche scientifique.
(1) Loi du 27 juillet 1967 n° 865, publiée dans la Gazzetta Ufficiale du 14
août 1967, n° 203.
(2) V. en particulier le chapitre III de la première partie du programme quin
quennal consacré aux « Modes et moyens de l'action programmatique ». 22 TENDANCES ET PROBLÈMES ACTUELS
à l'organisation de l'appareil étatique, mais aussi à la discipline des rap
ports sociaux dans leur ensemble ; les profondes transformations socio-
économiques de l'après-guerre.
Les débats sur la programmation, au cours de ces dernières années,
ont contribué à mettre l'accent sur la nécessité de coordonner de façon
précise les diverses initiatives de réforme, posant ainsi la question des
organes auxquels cette tâche doit être confiée. D'autre part, en consi
dérant le rapport entre gouvernement et parlement, on a mis en relief
l'importance croissante de la phase de préparation des projets de lois, au
cours de laquelle sont souvent prises des décisions fondamentales, qui ne
peuvent plus être modifiées au cours de la discussion du projet par le
Parlement. En effet, surtout dans un régime de gouvernements de coali
tion, l'accord politique au niveau gouvernemental lie la majorité parle
mentaire, au moins en ce qui concerne les grandes lois de réforme : en
conséquence, les décisions fondamentales sont prises dans une phase qui.
à la différence de la phase parlementaire, se soustrait à toute forme de
dialectique et de contrôle démocratique.
En considération de cet état de choses, s'est manifesté, de différentes
manières, un mécontentement pour la façon dont actuellement sont pro
jetées les lois de réforme. On a déploré le secret qui, souvent, entoure la
rédaction des projets, ce qui réduit la possibilité de contrôle et de di
scussion au niveau de l'opinion publique ; on a mis en évidence la plus
grande possibilité d'exercer leur influence qu'ont les groupes de pression,
précisément quand les projets sont préparés en secret ; on a dénoncé l'i
nsuffisance de l'approfondissement technique des problèmes abordés, du
fait que la rédaction des projets est confiée à des commissions ou à des
organismes qui ne sont pas particulièrement qualifiés ; on a fait remarquer
enfin, la coordination insuffisante entre les diverses initiatives de réforme,
en demandant que le pouvoir à ce sujet soit attribué à un organisme
spécial.
De diverses façons, on réclame donc un nouvel intérêt pour la pré
paration des lois de réforme, appelant l'attention sur deux points : la
façon de préparer le projet de loi et la coordination des initiatives de
réforme.
2. D'autre part, il ne s'agit pas d'un problème complètement nou
veau pour le milieu juridique italien. Déjà avant l'unité de l'Italie, le
député Pescatore avait proposé, le 25 octobre 1848, la constitution, à l'i
ntérieur de la Chambre des députés, d'une « Commission permanente de
législation générale » , affirmant la nécessité d'une coordination du « travail
législatif de l'Assemblée, afin que l'œuvre de réforme sociale s'effectue
rationnellement et avec l'espoir d'un bon succès ». Plus heureuse que
cette initiative, restée à l'état de proposition, fut celle du ministre de l'I
ntérieur Farini, qui, le 16 mai 1860, proposa l'institution d'une « Section
temporaire du Conseil d'Etat pour la préparation de projets de loi ». La
proposition, avec divers amendements, devint loi le 24 mai 1860, en
créant une « Commission temporaire de législation auprès du Conseil
d'Etat », composée de vingt membres choisis parmi les députés, les séna
teurs et les conseillers d'Etat. La Commission commença aussitôt ses LA « RÉFORME DU DROIT » EN ITALIE 23 DE
travaux, si bien que le Président du Conseil d'Etat, Des Ambois, pouvait
déjà envoyer le 31 octobre de la même année au ministre Farini une série
de « Propositions » approuvées par la Commission.
Au début de ce siècle, l'idée de constituer des organismes auxquels
serait confiée de façon stable la préparation des projets de réformes,
fut reprise par le garde des sceaux Gallo et, par décret du 10 septembre
1906, une « Commission pour la réforme générale du droit privé » fut
ainsi constituée. La vie de cette commission fut brève : après avoir été
modifiée dans son organisation par un décret du 25 avril 1907, elle fut
définitivement dissoute par un décret du 6 janvier 1910, sans que ses
initiatives aient laissé une trace appréciable.
Toutefois, dans l'histoire italienne de la préparation des projets
législatifs, les commissions mentionnées représentent plutôt une exception.
En effet, ordinairement, la préparation des projets de lois — dans la
sphère de l'appareil étatique — a toujours été confiée à des commissions
ad hoc, à des groupes de travail, aux bureaux législatifs ministériels.
Le débat sur l'opportunité de créer des organismes centraux pour
la préparation des projets a été réouvert récemment : et non par hasard.
Si, en effet, on considère les deux exemples précédemment cités, on
s'aperçoit que les commissions générales ont été instituées à des moments
ou la réforme était réclamée de façon particulièrement aiguë : la comm
ission Farini suit immédiatement l'unification de l'Italie, c'est-à-dire
qu'elle appartient à une époque où les structures du nouvel Etat devaient
être édifiées ; la commission Gallo appartient elle aussi à une période qui
tendait aux réformes de façon particulière, comme le fut précisément la
première décennie de ce siècle. De même, aujoud'hui, le débat au sujet
des réformes de structure reprenant en Italie, on éprouve de nouveau le
besoin de soustraire au hasard et au secret l'élaboration des réformes.
Le problème de la préparation des projets est lié à celui de la
coordination des initiatives de réformes. Cette tâche de coordination a
été résolue de façon différente, selon les différentes époques, par le bureau
législatif de la Présidence du Conseil, par celui du Ministère de Grâce
et Justice, par celui du Sénat. Aujourd'hui, toutefois, toute coordination
effective fait essentiellement défaut. Les propositions, la concernant, sont
nombreuses. Certains affirment que le problème de la coordination doit
être résolu par la loi qui réorganisera les compétences et le fonctionnement
de la Présidence du Conseil des ministres ; certains soutiennent, d'autre
part, que les lignes de cette coordination, au moins en ce qui concerne
les réformes fondamentales, ont déjà été indiquées dans la loi d'appro
bation du premier programme économique national, de sorte qu'un rôle
particulier incomberait en cette manière au ministère du Budget et de la
Programmation économique et au Comité des ministres pour la Program
mation économique (CIPE) (3) ; d'autres, enfin, affirment qu'il est dé
sormais temps de transformer le Ministère de Grâce et Justice, dont les
(3) Organismes qui, en vertu de la réglementation introduite par la loi institu-
five n" 48 du 27 février 1967. ont acquis aujourd'hui une position spécialement
importante dans le système. 24 TENDANCES ET PROBLÈMES ACTUELS
compétences ont été grandement réduites à la suite de la mise en appli
cation de l' auto-gouvernement de la magistrature, en un véritable minis
tère de la Réforme législative.
Il est certain, de toute façon, que l'article 95 de la Constitution de
1948 reconnaît au Président du Conseil des ministres, outre la tâche de
« diriger la politique générale du Gouvernement », celle de « maintenir
l'unité de direction politique et administrative, mettant en mouvement
et coordinant l'activité des ministres » : et c'est justement dans cette
perspective qu'un très récent avant-projet de loi sur les attributions des
organes du gouvernement, actuellement à l'examen d'une commission
d'experts nommée par le Ministre en vue de la réforme administrative,
précise en ce qui concerne le Président du Conseil l'existence d'un pou
voir spécial de coordination de l'activité du Gouvernement également en
matière législative, et prévoit spécialement à cette fin la création, auprès
de la Présidence du Conseil, d'un « Bureau central pour la coordination
législative ».
3. Les plus récents débats italiens semblent donc mettre en évidence
deux exigences : d'une part, la nécessité de confier à des organes per
manents la préparation des projets des grandes réformes ; d'autre part,
la nécessité de procéder à une coordination de toutes les initiatives de
réforme provenant de quelque façon que ce soit de la sphère de l'admi
nistration publique.
Il est évident, en effet, que les considérations, qui ont été jusqu'à
présent exposées se réfèrent exclusivement à la préparation par le pou
voir exécutif des projets législatifs. Mais, dans le système italien, l'initiative
législative n'appartient pas uniquement au Gouvernement : l'article 71 de
la Constitution, en effet, prévoit que cette initiative peut aussi être exercée
par chacun des membres des Chambres, par les organismes et par les
institutions auxquelles elle a été attribuée par une loi constitutionnelle
(actuellement, le Conseil national de l'économie et du travail et les
Conseil régionaux) et par le peuple, au moyen d'un projet signé par cin
quante mille électeurs au moins.
Toutefois, il n'y a pas d'exemples appréciables d'initiative législative
populaire et régionale et l'activité du Conseil national de l'économie et
du travail, en cette matière, a été très limitée (4). En ce qui concerne ce
dernier organisme, il faut également rappeler qu'un élargissement de ses
compétences a été proposé en vue de le transformer en un véritable orga
nisme de préparation des projets législatifs : mais probablement, ses carac
téristiques strictement corporatives déconseillent les initiatives en ce sens.
En conséquence, il semble raisonnable de limiter notre attention aux
initiatives parlementaire et gouvernementale, en rappelant toutefois, que
(4) Par la loi instituant cet organisme (Loi du 5 janvier 1957, n° 33). L'art. 10
de cette loi subordonne, en effet, la présentation des projets de loi au Parlement
par le C.N.E.L. au fait que « leur prise en considération par le Conseil lui-même
à la majorité absolue ait d'abord été formellement décidée et, par la suite qu'ils aient
été adoptés à la majorité et en présence d'au moins deux tiers de ses membres ■». DE LA « RÉFORME DU DROIT » EN ITALIE 25
les grandes lois de réforme ont toujours été introduites par cette dernière
voie et qu'en ce qui les concerne, la pratique de la délégation législative (5)
est également fréquente.
On eut recours à cette pratique, par exemple, en 1950, à l'occasion
du lancement d'une première (partielle) réforme agraire (6) ; en 1953,
quand le Parlement délégua au Gouvernement la mission de réaliser une
plus large décentralisation administrative (7) ; en 1962, à l'occasion de
la nationalisation des entreprises électriques (8) et enfin (même si ce fut
en se limitant à l'organisation des services et du personnel) dans la récente
loi de réforme hospitalière (9) ; c'est également pendant cette période,
que la du code de procédure pénale fut entreprise, conformément
à une délégation au Gouvernement (10). Habituellement, quand il s'agit
de réformes d'une certaine importance, comme celles qui viennent d'être
rappelées, on prévoit aussi, dans la loi de délégation, la constitution d'une
commission mixte de députés et de sénateurs (parfois complétée par
d'autres experts de diverses provenances), chargés d'exprimer des avis sur
le contenu de chaque projet de décrets législatifs que le Gouvernement
est appelé à préparer en application de la loi.
4. Généralement, la situation italienne ne présente pas des aspects
particulièrement significatifs en ce qui regarde l'initiative parlementaire.
Lorsque les propositions de réforme sont d'une notable ampleur, l'in
itiative est rarement le fruit des efforts du député seul, mais elle résulte
d'une proposition élaborée par le parti auquel le député appartient et des
demandes d'un secteur déterminé, d'une catégorie, etc., dont le député est
le porte-voix. A ce propos, il convient de signaler qu'au cours de ces der
nières années, la tendance à constituer des associations visant à la pro
tection des intérêts les plus divers est allée en se renforçant en Italie ;
ces associations se donnent expressément, entre autres fins, celle d'agir
(5) Prévue à l'art. 76 de la Constitution en vigueur.
(6) V. la loi du 12 mai 1950, n" 230 (dite « legge Sila »), suivie de la loi du
21 octobre 1950. n" 841 (dite « legge stralcio »). La caractéristique particul
ière de ces deux lois était, du point de vue technique, qu'elles déléguaient au Gou
vernement non pas le pouvoir de promulguer des normes abstraites et générales,
mais chacune des dispositions d'expropriation, qui, en conséquence, acquéraient
«: force de loi » et étaient soustraites au régime propre aux actes administratifs.
La singularité de cette solution — qui visait politiquement à empêcher la possibilité
d'un recours contre les dispositions d'expropriation devant le conseil d'Etat — sou
leva une grande perplexité en doctrine et des discussions enflammées en juri
sprudence, ainsi que des interventions répétées, en sens opposé, du Conseil d'Etat et
de la Cour de cassation. La controverse s'est, enfin, conclue en 1967, par un arrêt
de la constitutionnelle (arrêt n° 60, du 25 mai 1957), qui reconnaissait essen
tiellement la légalité du mécanisme normatif adopté par les Chambres.
n° 150. (7) V. Loi du 11 mars 1953,
n° 1643, où l'on adoptait, pour l'expropriation (8) V. du 6 décembre 1962,
de chaque entreprise électrique, le mécanisme déjà adopté par les lois de réforme
agraire rappelée ci-dessus.
n° 132 (art. 40). (9) V. la loi du 12 février 1968,
(10) V. le projet de loi présenté à la Chambre des députés par le ministre
de Grâce et Justice le 5 septembre 1968 et contresigné par le n° 380 A. 26 TENDANCES ET PROBLÈMES ACTUELS
pour la réforme de la législation dans le secteur considéré (1 1). Et ici nous
nous limitons à enregistrer le fait, sans rechercher s'il correspond à un
sens plus vif de l'action communautaire ou non pas plutôt à l'incapacité
croissante des partis politiques de recueillir et de diriger la demande
politique.
Plus qu'au thème de la réforme législative, considérée en soi, ces
derniers aspects du problème appartiennent à la phénoménologie des
groupes de pression. On peut ajouter que l'initiative individuelle de
chaque député s'exerce surtout dans les matières les moins importantes
pour l'intérêt général, attachées à de menus intérêts de catégorie ou de
collège électoral. Les propositions d'une plus grande importance, même
lorsqu'elles portent la signature d'un ou de quelques députés, sont dues
presque toujours à un travail qui, au moins partiellement, s'est effectué à
ï'intérieur du parti : c'est ainsi que les partis sont souvent organisés en
commissions et disposent de véritables bureaux législatifs. Autrement,
toujours en ce qui concerne les matières plus importantes, le député
se borne à apposer sa propre signature sous le projet préparé par le
bureau d'études de quelque grande organisation privée ou publique.
Précisément pour contrôler ces aspects de l'activité de leurs députés, cer
tains partis imposent aux parlementaires de demander une autorisation
au groupe parlementaire avant de présenter un projet de loi.
5. D'après ce qui a été dit jusqu'à présent, il devrait résulter assez
clairement que le facteur déterminant pour les demandes de réformes
législatives reste l'opinion publique, se manifestant de diverses façons : les
conditions historiques rappelées et l'extrême tension politique et sociale
qui existent en Italie suffisent à expliquer cette situation.
Le rôle de la doctrine et de la jurisprudence est donc très modeste.
En ce qui concerne la doctrine, on doit rappeler que le positivisme légis
latif rigoureux et la nette séparation entre droit et politique, auxquels les
spécialistes italiens ont jusqu'à présent obéi, ont constitué un sérieux
obstacle à la prise en considération des problèmes de réforme législative,
que l'on a considérés étrangers à l'horizon du juriste, du fait qu'ils ne sont
pas susceptibles d'investigation « scientifique ». En conséquence, l'unique
possibilité pour le juriste de contribuer à la réforme résidait dans sa
participation à la rédaction des lois. Tout ceci a été la cause de l'absence
d'action constante en vue de stimuler la réforme des secteurs de la légis
lation les plus en retard, réforme qui est restée confiée à la bonne volonté
de quelques-uns ou à l'organisation casuelle de conférences ou de congrès.
Toutefois, à une époque plus récente, la reprise générale des débats sur
les réformes a suscité un nouvel intérêt, même de la part des juristes,
de sorte qu'il ne semble pas risqué de prévoir une modification de la
situation qui vient d'être décrite.
(Il) On peut rappeler, parmi les associations ayant ce type, de constitution
plus récente, la « Ligue pour le divorce », qui se propose d'appuyer et de préconiser,
tant au niveau de l'opinion publique que des organes constitutionnels, la révision
du principe, aujourd'hui absolu, de l'indissolubilité du mariage. LA « REFORME DU DROIT » EN ITALIE 27 DE
D'autre part, pour des raisons qui, elles aussi, peuvent se rattacher
à la situaton culturelle précédemment rappelée, on ne peut considérer
que la jurisprudence ait un plus grand poids. Une exception évidente est
constituée par les arrêts de la Cour constitutionnelle, dont l'effet abro
gatoire se présente comme un stimulant pour le législateur pour approuver
des lois conformes aux principes constitutionnels (12). Toutefois, si dans
l'ensemble de l'œuvre de la jurisprudence on ne peut trouver des indi
cations qui présentent une importance directe pour la réforme législative,
l'action des juges s'est, jusqu'à présent, montrée très significative sur les
deux plans suivants : avant tout, quand les juges ont conduit directement
de véritables opérations de réforme, en acceptant des interprétations
manifestement innovatrices par rapport au texte législatif (même s'il s'agit
de cas plutôt rares) ; en second lieu, quand toute une série d'arrêts for
tement restrictifs, rendus par des magistrats conservateurs, a mis en
danger l'application de lois de réforme, obligeant à une nouvelle inter
vention législative (comme c'est arrivé, par exemple, en matière de
contrats agraires).
Ce dernier aspect montre que le rapport entre jurisprudence et ré
formes législatives doit être placé surtout sur le terrain de l'application
de la législation de réforme. Des investigations dignes de foi sur l'attitude
des juges italiens manquent. Mais l'attention plus grande pour la juri
sprudence, qui caractérise une bonne part des études juridiques actuelles,
et la vive discussion sur le rôle du juge qui s'est ouverte à l'intérieur
même de la magistrature font penser que dans les années à venir les
juges italiens seront des collaborateurs beaucoup plus actifs que dans le
passé pour toutes les initiatives de réforme.
6. Maintenant, ii convient d'indiquer synthétiquement quelles sont
les procédures habituellement adoptées au niveau gouvernemental pour
la préparation d'un projet de loi. Comme on l'a déjà rappelé, cette tâche
peut être confiée à une commission ad hoc, à un groupe de travail, à un
bureau législatif ministériel.
Le système auquel on recourt le moins fréquemment est justement
celui de la commission ad hoc. Ces commissions, nommées par les mi
nistres n'obéissent pas à des règles fixes en ce qui concerne leur consti
tution : ordinairement, elles sont formées de professeurs de droit, de
hauts magistrats, d'experts ayant la confiance du ministre, de représentants
des administrations ou des secteurs intéressés. La modestie des moyens
financiers mis à la disposition de la commission a deux conséquences :
la longue durée des travaux, les membres se réunissant seulement quand
tous sont libérés de leurs obligations diverses ; l'impossibilité de faire
effectuer des recherches de droit comparé, des enquêtes sociologiques,
etc., pouvant être utilisées au moment de la rédaction du projet. Au cours
(12) Ainsi le travail de la Cour constitutionnelle a été, au cours de ces dernières
années, particulièrement efficace et parfois déterminante aux fins des réformes légis
latives introduites dans certains secteurs, comme ceux relatifs à l'égalité des deux
sexes pour accéder aux fonctions publiques, à la liberté personnelle, au droit de la
défense, etc. 28 TENDANCES ET PROBLEMES ACTUELS
de ces dernières années, quelques organismes (Conseil national de l'éc
onomie et du travail, Institut d'études pour la programmation économique,
bureaux d'études de la Chambre des députés et du Sénat, Institut d'études
législatives, Centre national de prévention et de défense sociale) ont
cherché à porter quelque remède à cette situation difficile, en recueillant
des matériaux législatifs et des données socio-économiques concernant les
matières pour lesquelles on parle de réforme à intervenir.
Les travaux de la commission se concluent par la présentation au
ministre intéressé du projet, accompagné d'un rapport et des éventuelles
observations de la minorité, habituellement rendus publics. Le projet suit
donc Yîter décrit plus haut.
Une possibilité différente est offerte par la constitution d'un groupe
de travail. On recourt à celui-ci surtout lorsqu'il s'agit de matières par
ticulièrement délicates, du point de vue politique, chaque parti de la coal
ition gouvernementale désignant ses propres experts. De cette façon,
le groupe se présente comme un véritable organe anomal de la majorité,
et, habituellement, les résultats de ses travaux ne sont pas rendus publics,
si ce n'est après les appréciations données du point de vue politique.
Mais la voie la plus fréquemment suivie est celle de la rédaction du
projet par un bureau législatif ministériel. La mission de préparer ce peut provenir soit de l'organe politique (ministre), soit d'une
direction générale du ministère même : toutefois lorsque la mission a été
confiée, le bureau législatif travaille en étroite liaison avec la direction
générale compétente.
Le projet, une fois rédigé, est présenté au ministre et, si celui-ci
l'approuve, il est envoyé aux autres ministères intéressés. Dans les mat
ières d'un intérêt mineur, les se limitent à faire par
venir une approbation écrite : ordinairement, cependant, les représentants
des divers ministères se réunissent pour échanger leurs opinions sur le
projet et aplanir les éventuelles divergences. Quand celles-ci sont part
iculièrement graves, la réunion est tenue auprès du bureau législatif de la
Présidence du conseil des ministres, à laquelle sont envoyés tous les projets
et qui convoque elle-même les réunions quand elle estime devoir manifester
son propre désaccord.
L'examen de certains projets, en relation avec les matières traitées,
est parfois effectué au sein de « Comités de ministres » spéciaux : et il
est important de souligner, dans ce travail de « concert » entre les divers
ministères, le rôle décisif exercé par les ministères des Finances et des
Budgets pour tous les projets qui comportent des dépenses à la charge
du budget de l'Etat.
Lorsque le projet est approuvé par les représentants des divers minist
ères, il est présenté au Conseil des ministres, qui procède à l'appro
bation définitive. En raison des matières particulières qu'ils concernent,
certains projets doivent être envoyés au Conseil d'Etat ou au Conseil
national de l'économie et du travail, dont l'avis, toutefois, ne lie pas. La
présentation définitive du projet au Parlement par le Gouvernement doit
en outre être précédée d'une autorisation du Président de la République. DE LA « RÉFORME DU DROIT » EN ITALIE 29
Le délai nécessaire pour accomplissement de Viter rappelé varie en
moyenne de deux mois à un an.
7. De nombreuses circulaires et directives, émanées à diverses épo
ques du Président du Conseil, prouvent l'importance de la coordination
des initiatives législatives par le Gouvernement et les énormes difficultés
rencontrées dans ce travail dès l'après-guerre.
Ces circulaires concernent essentiellement deux problèmes : en
premier lieu, il s'agit de rendre plus expéditive la procédure de fo
rmation des projets, en simplifiant les contacts entre les diverses admin
istrations. En second lieu, on insiste particulièrement sur la nécessité
de tenir constamment la Présidence du Conseil au courant de toutes les
phases de préparation du projet, et d'informer en temps opportun les
ministères des finances et du budget de tous les projets comportant des
dépenses : une circulaire de 1954, bien plus, prévient que les projets
qui ne comporteront pas l'approbation préalable et prouvée des dépar
tements financiers, ne seront pas mis à l'ordre du jour du Conseil des
ministres.
Ce dernier point mérite d'être souligné, car il met en évidence deux
importants phénomènes : d'une part, la tendance de certaines administ
rations à échapper au contrôle de l'administration financière ; de l'autre,
l'énorme pouvoir acquis par cette dernière, qui, au fond, a fini par
obtenir un véritable droit de veto préliminaire à l'avis politique donné par
le Conseil des ministres.
En outre, les circulaires en question appellent l'attention sur la né
cessité de fournir au Conseil des ministres un rapport documenté sur les
projets de loi à discuter et de pourvoir à cette documentation avec une
avance telle qu'elle permette à tous les ministres d'apprécier soigneu
sement les problèmes considérés. Ce fait démontre que souvent les proj
ets de loi sont présentés en Conseil des au dernier moment et
sans être accompagnés d'une documentation appropriée, ce qui empêche
la discussion et le contrôle à l'intérieur même du gouvernement.
Ensuite, les circulaires prouvent l'existence de pratiques non
conformes à la discipline en question, du moment qu'elles attirent
l'attention sur la nécessité de faire précéder la demande d'avis au Conseil
national de l'économie et du travail d'une délibération du Conseil des
ministres ou d'une autorisation du président du Conseil et sur l'imposs
ibilité de considérer que l'avis exprimé par des commissions ministérielles
ou interministérielles peut remplacer celui du Conseil d'Etat. Mais l'indi
cation, qui est plus que tout autre significative, est celle qui concerne
l'invitation adressée par le président du Conseil lui-même à chacun des
ministres, à fournir les informations nécessaires sur toute initiative légis
lative prise par chaque ministre.
Comme on le voit, les actes mêmes de la Présidence du Conseil
dénotent une situation où le contrôle sur la phase de préparation des
projets de loi et la coordination entre les diverses initiatives législatives
est extrêmement difficile, même au niveau de la direction de l'activité
du gouvernement. Les profondes innovations demandées en ce domaine,

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