Une institution universelle : L'ombudsman ? - article ; n°4 ; vol.25, pg 851-861

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Revue internationale de droit comparé - Année 1973 - Volume 25 - Numéro 4 - Pages 851-861
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Publié le : lundi 1 janvier 1973
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André Legrand
Une institution universelle : L'ombudsman ?
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 25 N°4, Octobre-décembre 1973. pp. 851-861.
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Legrand André. Une institution universelle : L'ombudsman ?. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 25 N°4, Octobre-
décembre 1973. pp. 851-861.
doi : 10.3406/ridc.1973.15344
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1973_num_25_4_15344INSTITUTION UNIVERSELLE UNE
L'OMBUDSMAN ?
par
André LEGRAND
Professeur à la Faculté des sciences juridiques,
politiques et sociales de Lille
1. La littérature juridique consacrée à l'Ombudsman atteint aujourd
'hui des dimensions considérables (1). On peut légitimement se demander
si, par le- passé, une antre institution juridique a donné lieu à un tel intérêt.
(1) A ne s'en tenir qu'aux récentes études parues en France, on peut citer
depuis 1969 : D. Amson, « L'institution du Médiateur : un coup d'épée dans
l'eau », J.C.P. 1973.2547 ; A. Baccigalupo - E. Groulx, « Le protecteur du citoyen
clans la province de Québec », Rev. adm., 1972, pp. 640-646 ; M. Combarnous,
« Ombudsman et juge administratif : observation sur les premiers rapports du Pro
tecteur du Citoyen du Québec », Bulletin de l'Institut international d'administrat
ion publique, 1971, pp. 669-685 ; B. Egenvall, « Le rôle joué par le procureur
du Parlement (Ombudsman) de Suède en matière de droit social », Droit social,
1970, pp. 9-12 ; P. Garant, « Du protecteur du Citoyen québécois au Médiateur
français », A.J.D.A., pp. 237-243 ; J.F. Garner, « L'ombudsman britannique »,
cette Revue, 1970, pp. 457-467 ; K. Holmgren, « La protection des administrés en
droit suédois et la charge de l'Ombudsman », Dt. soc, 1969, pp. 69-74 ; G. Langrod,
« La jurisprudence de britannique », Rev. adm., 1969, pp. 79-83 ;
G. Langrod, « Quelques nouvelles expériences concernant l'Ombudsman », Rev.
adm., 1969, pp. 354-362 ; G. Langrod, « La réalité et l'apport de l'Ombudsman
au fonctionnement de l'administration », Rev. adm., 1972, pp. 191-197 ;
A. Legrand, « Le Commissaire Parlementaire pour l'Administration : Ombudsman
britannique », R.D.P., 1969, pp. 227-258 ; A. Legrand, « Médiateur et :
un problème mal posé », Rev. polit, et parlera., mars 1973, pp. 1-12 ; A. Legrand,
« Médiateur ou Ombudsman », A.J.D.A., 1973, pp. 229-236 ; R. Lindon - D. Amson,
« Un « Ombudsman » en France », J.C.P. 1970.1.2322 ; R. - D.
«Le protecteur du citoyen», J.C.P., 1972.1.2453; F. Marx, «Le Commissaire
Parlementaire britannique pour l'Administration : un bilan de quatre années d'exis
tence », R.D.P., 1972, pp. 109-134 ; A. Mescheriakoff, « Le médiateur : un
Ombudsman français ? », Bulletin de l'Inst. intern, d'adm. pub., 1973, n° 26,
pp. 5-51 ; T. Modeen, « Le cinquantenaire de l'Ombudsman finlandais », Revue
des n" 65 Dts. et 66, de Paris, l'Homme, Documentation 1970 ; « L'Ombudsman français, 1971 », ; J. Problèmes Rideau, P. politiques Tedeschi, et « sociaux, Le méd
iateur », Rev. Adm., 1973, pp. 22-25 ; P. Verrier, « Le médiateur ■», R.D.P., 1973,
pp. 941-984 ; J.M. Woehrling, du Québec : Le Protecteur du
Citoyen (Mémoire de l'Institut d'Etudes politiques), 1971, 233 p.
Pour les études antérieures à 1969, v. la bibliographie citée par A. Legrand,
L'Ombudsman Scandinave, Paris, L.G.D.J., 1970. 852 UNE INSTITUTION UNIVERSELLE : L'OMBUDSMAN
Les traits de l'institution ont été largement décrits et, pourtant, à
constater la répétition d'erreurs importantes dans certains des articles
récents consacrés à l'institution, on peut se demander si l'abus d'informa
tion n'a pas nui à la connaissance exacte des institutions présentées.
Le présent article n'entend cependant pas se livrer à une étude
supplémentaire de l'institution de l'Ombudsman et de ses pérégrinations
à travers le monde. Il paraît aujourd'hui plus intéressant de s'arrêter à une
étude critique de la littérature de droit comparé qu'elle a pu susciter et
des démarches intellectuelles qui l'ont inspirée. La discussion sur l'Om
budsman a en effet, souvent été conditionnée par les problèmes autour
desquels on entendait la faire porter et depuis que l'institution a débordé
le cadre des deux pays — Suède et Finlande — qui l'ont inventée, elle
s'est souvent orientée autour de présupposés d'ordre constitutionnel ou
administratif qui n'ont pas toujours été clairement affirmés. C'est donc à
la recherche de ces présupposés que le présent article entend se vouer.
2. On a'maintes fois souligné la « vocation apolégétique » de nombre
d'études de langue anglaise consacrées à l'Ombudsman. Les écrits du
professeur canadien Donald Rowat, grand spécialiste de la question, sont
particulièrement représentatifs de cette tendance. On peut d'ailleurs en
juger par le récent recueil d'articles (2) qu'il vient de publier et qui fait,
de façon remarquable, le point sur l'état actuel des extensions de l'inst
itution à travers le monde. A ne s'en tenir qu'aux titres de la seconde
partie de ce dernier ouvrage (3), on découvre aisément les deux postulats
fondamentaux qui inspirent les tenants de l'institution : la croyance en
l'unicité du schéma qui la détermine et, conséquence inéluctable de la
première, la croyance en ses possibilités quasi universelles de transplantat
ion. Deux idées qui constituent, à mon sens, deux exagérations dans la
mesure où elles conduisent à gommer et à rendre insignifiantes les diffé
rences qui séparent les divers Ombudsmen existants à travers le monde (4).
3. Cette démarche risque d'ailleurs de conduire dès aujourd'hui à
une erreur facile à prévoir : on peut actuellement prendre toutes sortes
d'enjeux sans grand risque sur la probabilité du développement, dans les
pays anglo-saxons, d'une opinion doctrinale qu'on pourrait résumer ainsi :
(2) The Ombudsman Plan : Essays on the worldwide spread of an idea, Carleton
Library, Me Clellan and Stewart, 1973, 315 pages.
(3) The Transferability of the Ombudsman Plan - Applicability to different
legal systems, op. cit., etc...
(4) De ces erreurs, je ne parus d'ailleurs pas toujours exempt. Pour avoir
intitulé mon ouvrage principal l'Ombudsman Scandinave, j'utilisai un singulier qui
l'était dans tous les sens du terme, alors même que les développements de cet
ouvrage prouvaient qu'il fallait au moins distinguer deux catégories différentes
d'Ombudsman dans les pays nordiques, en séparant le modèle suédois-finlandais
du schéma danois-norvégien. Il est vrai que pour corriger, d'une manière qui me
restait d'ailleurs confuse, l'abus de ce singulier, j'avais rétabli, de façon irrévocable,
malgré toutes les remarques qui m'en avaient été faites, le pluriel au niveau du
sous-titre, en indiquant qu'il s'agissait d'« études comparées sur le contrôle de
l'administration ». Par la suite, j'avais largement souligné combien la transplanta
tion de l'institution en Grande-Bretagne l'avait éloignée du modèle initial, puis
quelle trahison nouvelle avait constitué la création du médiateur français (v. la
bibliographie précitée). INSTITUTION UNIVERSELLE : L'OMBUDSMAN 853 UNE
la conversion de la France à l'Ombudsman représente le triomphe définitif
du postulat de l'universalité de l'institution ; mieux ! elle le prouve de
façon irrécusable. Cette opinion — erronnée — donnerait de l'Ombuds
man en France et du Médiateur à l'étranger une image plus déformée
encore que les approximations qui ont souvent cours ; loin d'être une
conversion — au sens où l'entendent les auteurs anglo-saxons — on peut
se demander si l'introduction du Médiateur en France ne représente pas le
contraire, en trahissant fortement les principes initiaux. Pour s'en con
vaincre, il apparaît cependant nécessaire de se conformer aux faits et non
de les plier à un schéma préétabli.
L'appréciation de la signification exacte d'une « conversion » à
l'Ombudsman ne saurait se faire indépendamment du contexte politique
et social dans laquelle elle se fait. Or, une étude rapide des différentes
institutions prouverait aisément l'existence parmi la majorité de ses parti
sans de conceptions politiques et administratives très précises qui ne se
constatent pas au même degré parmi les pays « convertis » à l'institution.
4. Aux prises avec la recherche d'une définition unitaire de l'institu
tion, le professeur Rowat dégage trois traits fondamentaux que revêtent
toutes les institutions d'Ombudsman (5) :
1) L'Ombudsman est d'abord un fonctionnaire du pouvoir législatif,
indépendant et non partisan, prévu par la Constitution ou par la loi et
qui contrôle l'administration.
2) II traite des plaintes particulières émanant du public et dénonçant
une injustice ou une maladministration.
3) II a le pouvoir d'enquêter, de critiquer, de rendre publique l'action
administrative, mais non de la modifier.
Or, de ces traits fondamentaux, les deux premiers paraissent refléter
une conception limitée et restreinte de l'institution qui ne correspond pas
entièrement aux principes régissant l'ensemble des institutions d'Ombuds-
men, ni ne répond à l'ensemble des questions soulevées par l'institution.
5. Il ne faut en effet, pas oublier les conditions historiques et géogra
phiques de la naissance de l'institution en Suède (6). Le contexte consti
tutionnel et administratif de cette naissance apparaît en effet bien parti
culier. La création de l'Ombudsman en 1809 fut une réponse à la ques
tion que se posaient la plupart des pays européens au début du xixe siècle :
que substituer au régime d'absolutisme monarchique qui avait été jusque
là la forme prédominante de gouvernement ? Soucieuse de restreindre la
puissance royale, la Suède n'a pas retenu, pour ce faire, le modèle parle
mentaire qui ne faisait d'ailleurs que s'esquisser dans l'Angleterre de
l'époque : elle a opté pour une solution très originale en Europe, plus
conforme à ses traditions historiques : l'instauration d'une société
« bureaucratique » laissant aux fonctionnaires une large indépendance à
l'égard du pouvoir royal.
(5) Op. cit., p. 147.
(6) V. Jägerskiöld, « The Swedish Ombudsman », University of Pennsylvania
Law Review, 1961, particulièrement pp. 1079 et 1080. 854 UNE INSTITUTION UNIVERSELLE : L'OMBUDSMAN
Mais dans le même temps, les idéaux du moment, et aussi une forte
méfiance à l'égard de la bureaucratie qui est une des traditions de l'his
toire suédoise (7), ont amené les Constituants de 1809 à lier cette bureauc
ratie indépendante du pouvoir politique par une sorte de rule of law.
C'est dans cette intention que le droit suédois a sécrété cette institution
originale qu'était l'Ombudsman, dont l'action s'intégrait d'ailleurs au sein
d'un ensemble d'institutions concourant au même but (8).
Le développement de cette rule of law traduisait aussi une import
ante idée qui s'est largement développée par la suite. L'institution n'est
pas seulement un élément des « contrôles constitutionnels » garantissant
un équilibre au sein des pouvoirs publics. On affirma de plus en plus le
rôle important qui était le sien pour la protection des libertés publiques :
celles-ci, disait-on, seront mieux protégés par des institutions comme
rOmbudsman qui se charge spécialement de cette protection que par des
principes trop généraux tels que la séparation des pouvoirs.
Ce rappel historique paraît nécessaire, car il marque bien l'impossib
ilité de comprendre la naissance et le développement de l'Ombudsman
en dehors d'une étude des rapports qui unissent pouvoir parlementaire,
pouvoir gouvernemental, pouvoir administratif et citoyens. Il y a donc
quelque abus à prétendre traiter les problèmes posés par l'institution de
l'Ombudsman sans saisir toute la complexité de ces rapports quadran-
gulaires.
Or les auteurs anglo-saxons, et particulièrement ceux des pays qui
se situent dans la mouvance constitutionnelle britannique, ont eu ten
dance, en s'appuyant sur les principes en vigueur dans leurs Etats, à
fausser la position du problème en le ramenant à un rapport binaire. Con
fondant d'une part pouvoir parlementaire et droits des citoyens, d'autre
part pouvoir administratif et pouvoir gouvernemental, ils ont orienté la
discussion vers des voies qui ne peuvent pas toujours satisfaire les ressor
tissants de pays étrangers à leur vision constitutionnelle.
6. La première confusion s'explique aisément : le Parlement
britannique est traditionnellement considéré comme l'un des défenseurs
privilégiés des droits individuels. L'importance des procédures du Question
Time et du débat d'ajournement traduit la place que le Parlement britan
nique occupe dans le problème de la rectification des griefs privés. Il était
donc d'autant plus tentant d'insister sur le problème de la « liaison parle
mentaire » de l'Ombudsman qu'il y avait risque de concurrence, voire de
conflit entre le Parlement et lui. Cela explique l'importance que le pro
fesseur Rowat attache par exemple au problème de la nomination de
l'Ombudsman : pour lui, la nomination par le Parlement présente une telle
importance qu'elle est une condition indispensable pour ranger une insti
tution dans la catégorie des Ombudsmen. Il apparaît pourtant avec
l'évolution de l'institution qu'on s'écarte de plus en plus des principes de
la seule intervention parlementaire dans la désignation des Ombudsmen :
(7) V. Alexanderson, Justitieombudsmannen, Stockholm, 1935, p. 27.
(8) V. Desfeuilles, Le pouvoir de contrôle des Parlements nordiques, Paris,
Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1973. INSTITUTION UNIVERSELLE : L'OMBUDSMAN 855 UNE
celle-ci résulte souvent, pour les institutions les plus récentes, d'une colla
boration entre le Parlement et le Gouvernement.
Mais cette insistance mise par les auteurs anglo-saxons sur l'impor
tance des relations entre le Parlement et l'Ombudsman traduit aussi
largement la doctrine sous-jacente aux propos des partisans de l'institu
tion : il est aujourd'hui banal de constater le déclin universel du pouvoir
législatif et de souligner que, parmi les pouvoirs qui ont bénéficié de ce
déclin, l'administration ne fut pas la moins bien servie. L'importance
accordée à la création d'un Ombudsman étroitement attaché au pouvoir
parlementaire s'explique ainsi par le souci de rendre au principe de la
souveraineté parlementaire une partie de son lustre d'antan et de ressus
citer la prédominance du Parlement sur l'administration. Cette idée paraît
essentielle pour expliquer le développement de rOmbudsmanie parmi les
pays du Commonwealth (Nouvelle-Zélande : 1962 ; Guyane Britannique :
1966 ; Grande-Bretagne : 1967 ; Ile Maurice : 1967 ; Alberta : 1967 ;
Nouveau-Brunswick : 1967 ; Manitoba : 1969 ; Nouvelle Ecosse : 1970 ;
Irlande du Nord : 1970 ; Terre Neuve : 1970 ; Saskatchewan : 1972).
Cette soumission de l'Ombudsman au principe de souveraineté
parlementaire se traduit de façon extrêmement diverse, depuis les condi
tions de nomination jusqu'au rapport au Parlement, voire la subordination
totale du droit d'enquête à une autorisation parlementaire.
Elle a cependant plié l'institution aux principes constitutionnels
britanniques et en a ainsi donné une version indubitablement tronquée.
Elle paraît en tout cas entraîner trois types de conséquences assez nettes.
7. a) Dans un premier temps, cette façon de procéder paraît res
treindre l'intérêt de l'Ombudsman aux problèmes auxquels le Parlement
national est susceptible de s'intéresser.
Or dans bon nombre de cas, la protection des citoyens ne saurait
se limiter à ce seul domaine. La manifestation la plus éclatante de ce fait
peut être aisément constatée en Grande-Bretagne : dès la création du
Commissaire parlementaire pour l'administration, on s'est aperçu du
caractère limité de l'intérêt qu'il présentait. De nombreuses hypothèses où
les droits des citoyens peuvent être affectés d'une manière importante
relèvent en effet, de la compétence des autorités du local government, à
propos desquels le Commissaire parlementaire doit se déclarer incomp
étent. '^1
C'est d'ailleurs la constatation de ce fait qui amena l'association
« Justice », qui avait joué un rôle considérable dans le processus qui con
duisit à la création du Commissaire parlementaire, à entreprendre une nouv
elle étude tendant à la création d'un mécanisme du contrôle parallèle pour
l'administration locale. Or ce rapport Garner (9) fut amené à constater
l'impossibilité d'instaurer des liens entre le Parlement et la petite dizaine
de Commissaires dont il était amené à proposer la création (10). La seule
(9) The Citizen and his Council : Ombudsmen for local government, A report
by Justice, Londres, Stevens & sons, 1969. La présidence du Comité qui rédigea ce
rapport avait été confiée au professeur Garner.
(10) V. en particulier le paragraphe 26 du rapport. 856 UNE INSTITUTION UNIVERSELLE : L'OMBUDSMAN
proposition du Comité qui fasse allusion au Parlement concerne le pro
blème du rapport des Ombudsmen pour le gouvernement local. Présenté
au Lord Chanceliier, il devra être déposé par celui-ci devant chaque
Chambre du Parlement.
Or l'évolution semble aller vers le développement du contrôle des
Ombudsmen sur l'administration locale et l'expérience prouve qu'il y a
sur ce plan aussi un besoin de contrôle d'autant plus vif que l'autonomie
locale est plus forte et le contrôle sur les autorités locales par conséquent
plus limité. Sur ce plan, la liaison trop étroite entre le Parlement national
et l'Ombudsman risque d'être davantage un obstacle qu'un encouragement
au développement du contrôle et de se révéler particulièrement
inadaptée.
b) A un deuxième titre, cette liaison peut présenter un inconvénient,
dans la mesure où elle ferait par trop dépendre l'importance du contrôle
exercé par un Ombudsman de celle des pouvoirs parlementaires dans un
système constitutionnel donné : la création d'un Ombudsman, dans cette
situation, peut en effet conduire à deux effets résolument opposés. Là où
le Parlement a une certaine importance, elle peut conduire, conformément
aux souhaits des partisans de la suprématie parlementaire, à un renforce
ment des prérogatives et du contrôle du Parlement. Le rôle joué par le
Select Committee de la Chambre des Communes chargé de la vérification
des rapports du Commissaire parlementaire britannique montre bien
l'importance que le Parlement anglais attache à sa mission de contrôle.
Mais rien ne garantit que cet effet sera obtenu dans tous les systèmes
constitutionnels : dans certains d'entre eux, et c'est le cas en particulier
de ceux où le contrôle du Parlement est mal supporté par le Gouverne
ment et l'administration qui en dépend, l'Ombudsman risque de voir sa
mission limitée au simple contrôle technique de décisions administratives
d'intérêt limité. Son instauration sera une simple consécration du déclin
parlementaire, qui ne s'accompagnera pas d'une limitation importante du
pouvoir gouvernemental ou administratif.
c) Enfin, la liaison parlementaire de l'Ombudsman se traduit encore
par une certaine limitation de son importance. Là encore, il est important
de remonter aux sources pour constater le caractère très restrictif de la
conception anglo-saxonne de l'institution. L'organisation initiale de l'inst
itution, telle qu'elle se présente en Suède, lui fait jouer un rôle assez ambi
tieux dans l'ensemble des pouvoirs publics : l'Ombudsman était un contrô
leur général de l'activité administrative. Cette conception très large de
son rôle, se traduisait, entre autres, par les pouvoirs importants qui lui
étaient reconnus, en particulier son pouvoir d'action d'office ou ses préro
gatives d'inspection des autorités administratives. L'évolution de l'institu
tion au Danemark d'abord, puis plus encore dans les pays de langue
anglaise, a bien souvent tendu à restreindre sa mission et à la limiter,
selon la définition qu'en donne le professeur Rowat, au rôle d'un simple
grievance man chargé de l'étude et de la rectification des griefs privés.
Cela aussi se rattache à la doctrine de la souveraineté parlementaire et au
souci de ne pas voir l'Ombudsman concurrencer par trop le Parlement
auquel il est soumis. INSTITUTION UNIVERSELLE : L'OMBUDSMAN 857 UNE
La même différence se constate aisément à la lecture, même rapide,
des rapports des Ombudsmen des provinces canadiennes. Alors que ceux
qui furent nommés dans les provinces anglophones se sont surtout donné
pour but la solution pragmatique et individuelle des plaintes déposées
par les particuliers, le Protecteur du Citoyen du Québec semble avoir une
conception beaucoup plus ambitieuse de sa mission. « II m'a semblé »
écrit-il, « que je devais m'efforcer de faire de mon rapport plus qu'une
pure et simple reddition de comptes... Même si l'action de l'Om-
budsman s'exerce dans un cadre limité et selon des préoccupations parti
culières, le rapport qui en fait état ne peut-il pas servir à fournir une
certaine vue générale des rapports administrateurs-administrés et consti
tuer ainsi, parmi d'autres, une sorte de document de travail à l'usage de
l'Assemblée ?... J'ai voulu dresser une synthèse des difficultés soulevées
par les plaintes... Je me suis même permis, en terminant, quelques obser
vations de portée plus générale, suggérées par l'ensemble du travail de
l'année ». (11).
Cette différence d'attitude ne paraît pas simplement s'expliquer par
des différences de conceptions personnelles. Elle s'inscrit dans un contexte
qui laisse place à des d'ordre constitutionnel ou sociologique
très diverses. Le rôle joué par la reconnaissance formelle de pouvoirs
d'action d'office au profit d'un Ombudsman paraît à ce titre essentiel
pour traduire la signification exacte de la création d'un Ombudsman dans
un pays donné.
Il est curieux de constater que le Protecteur du Citoyen québécois
a une attitude qui rappelle, toutes proportions gardées, celle des Ombuds
men suédois. Ceux-ci n'ont jamais rechigné à utiliser par exemple leur
pouvoir d'inspection pour procéder à l'étude de questions administratives
très générales débordant largement le cadre des requêtes individuelles (12).
Et cette attitude présente un intérêt d'autant plus grand qu'elle paraît
constituer la part la plus originale du contrôle des Ombudsmen, celle qui
est la moins réductible aux contrôles de type juridictionnel auxquels on
veut souvent la comparer. Si l'on prend pour exemple des problèmes
comme les octrois de dérogations individuelles ou les autorisations de
transaction fiscale, il est certain que le rapprochement de cas différents
constitue un mode de contrôle plus intéressant que l'étude isolée d'un cas
particulier. Le véritable contrôle, en de telles matières, consiste à comp
arer les cas où l'administration accorde et ceux où elle refuse les déro
gations ou les transactions demandées, à dégager de cette comparaison
les critères qu'elle utilise dans ces opérations et à s'interroger sur la cohé
rence et la validité de ces critères. La garantie essentielle des citoyens
réside ici dans l'absence de discrimination et l'étude individuelle des
plaintes ne présente qu'un intérêt très limité.
Les développements qui précèdent n'impliquent pas que le Parlement
n'ait aucun rôle à jouer dans le contrôle de l'administration. Ils entendent
(11) Protecteur du Citoyen du Québec, Deuxième rapport annuel, Québec,
1970, pp. 17 et 18.
(12) V. les exemples cités in A. Legrand, L'Ombudsman Scandinave, op. cit.,
p. 410 et s.
54 858 UNE INSTITUTION UNIVERSELLE : L'OMBUDSMAN
simplement suggérer que, pour importante que soit leur existence, les
relations entre l'Ombudsman et le pouvoir législatif peuvent être diffé
rentes de celles que détermine le droit constitutionnel britannique. Il est
donc important d'étudier les problèmes posés par l'Ombudsman sous un
angle moins conditionné par celui-ci. Loin de défendre le principe de
l'unicité de l'institution, il serait nécessaire de rechercher une typologie
des Ombudsmen existants. Ce serait d'ailleurs une contribution importante
à une typologie fort utile des systèmes administratifs.
8. Ceci s'avère d'autant plus nécessaire que le schéma d'organisation
des rapports entre pouvoir politique et pouvoir administratif peut s'avérer
très différent suivant les tempéraments nationaux. Ici encore, le schéma
d'Ombudsman de type britannique s'est largement écarté du modèle initial
suédois, sans fournir pour autant une clé universelle susceptible d'expli
quer toutes les situations qui puissent se présenter.
Il serait ainsi nécessaire de procéder à une comparaison approfondie
des principes qui déterminent sur ce plan les organisations suédoise,
anglaise et française. Mais, même à l'issue d'une étude sommaire, ils
paraissent reposer sur des fondements très différents. Le principe suédois
est au fond un principe très simple : il y a une séparation organique et
fonctionnelle du pouvoir politique et du pouvoir administratif. Chacun
agit dans une sphère différente et il ne devrait pas y avoir de contact entre
les deux. Même s'il y en a, le raisonnement juridique entend les négliger
et s'en tenir à la théorie de l'indépendance. Ainsi, lorsque pendant la
seconde guerre mondiale, le Gouvernement suédois décide l'interdiction
des représentations d'une pièce de théâtre anti-nazie pour éviter toute
difficulté diplomatique, cela n'empêche pas l'Ombudsman de critiquer les
autorités administratives parce qu'elles ont fait exécuter cet acte qu'il
considère comme irrégulier (13). Le principe est donc ici celui d'une
responsabilité individuelle importante des fonctionnaires : l'indépendance
de la bureaucratie trouve son correctif évident dans la possibilité dont
l'Ombudsman dispose de mettre en jeu cette responsabilité.
Le principe britannique — tout aussi simple — est exactement
inverse ; selon ce principe, il n'y a pas de distinction entre pouvoir poli
tique et pouvoir administratif. Toute décision quelle qu'elle soit est suscept
ible d'être reprochée au ministre et le principe de la responsabilité minist
érielle traduit de façon très nette ce principe. La définition qu'en donnait
M. George Brown lors de la discussion au Parlement de l'affaire
Sachsenhausen montre bien l'étendue de l'assimilation.
« Dans ce pays, les ministres sont membres du Parlement. Cela n'est
pas vrai de beaucoup de pays. Je pense que nous avons le meilleur système
démocratique parlementaire au monde et une des raisons de cela, c'est le
fait que nos ministres sont responsables devant le Parlement. Si des choses
sont mal faites, elles mal faites par les ministres et je pense qu'il est
extrêmement important de s'en tenir à ce principe. Si des choses ont mal
fonctionné, c'est que les ministres ont mal fonctionné et j'accepte ma
pleine part de responsabilité dans cette affaire. Il se trouve que je suis le
(13) JO suédois, 1945, p. 205. INSTITUTION UNIVERSELLE : L'OMBUDSMAN 859 UNE
dernier d'une série de ministres qui ont examiné cette affaire et que je
suis le seul qui soit attrapé avec la balle — au moment où les lumières
montent. Mais j'accepte, je le répète, la responsabilité, je ne pourrais pas
faire autre chose » (14).
Que cette doctrine de la responsabilité ministérielle soit une des
sources des difficultés d'adaptation de l'Ombudsman au contrôle constitu
tionnel britannique est un autre problème (15). Ce qui nous intéresse direc
tement ici, c'est de remarquer que, pour opposée qu'elle soit aux principes
suédois, cette doctrine constitutionnelle conduit, comme en Suède, à un
moyen de provoquer des explications sur l'action administrative et d'en
rendre les motifs et les effets publics.
Le principe constitutionnel de publicité des documents administratifs
constitue en Suède le corollaire indispensable de l'indépendance des autor
ités administratives et ses liens avec l'Ombudsman ont été maintes fois
soulignés. Quant à l'affirmation du privilège dont l'exécutif britannique
dispose de révéler les opérations gouvernementales, elle ne va pas sans
une nuance capitale : le ministre qui refuserait au Parlement une infor
mation demandée sait à quoi il s'expose et l'existence de cette menace
suffit à garantir les possibilités loyales d'information du public. Dans les
deux cas, par conséquent, rOmbudsman s'est intégré dans une situation
où la révélation publique de l'action administrative n'était pas un phéno
mène limité et contesté.
La situation française est au contraire radicalement différente. Sans
doute sommes-nous, en principe, dans une situation assez proche du
modèle britannique. La France connaît aussi un système d'administration
ministérielle très hiérarchisé. En fait, cependant, la rareté des mises en
cause individuelles de ministres montre bien que les rapports entre admin
istration et gouvernement se sont développés en France selon des schémas
très différents de ceux que connaissait la Grande-Bretagne. Une étude
récente de M. Suleiman (16) met clairement en évidence cette différence
essentielle. Les conclusions qu'il en tire suggèrent à bien des égards des
conclusions pessimistes quant au succès futur du Médiateur français.
« Les fonctionnaires considèrent leur rôle comme diamétralement
opposé à celui de l'homme politique. Rien n'illustre mieux cette attitude
que la conception qu'ont les fonctionnaires et les députés des intérêts
qu'ils doivent évoquer et défendre. Aux yeux du fonctionnaire, un député
ou un ministre est d'abord et par dessus tout un homme politique. Cela
signifie que les intérêts de l'homme politique sont toujours fragmentaires,
qu'il s'agisse des de son parti, de sa circonscription ou, dans le cas
d'un ministre, de son ministère même ; en aucun cas, il ne s'agit de l'inté-
(14) House of Commons, Debates, 1967-1968, vol. 758, col. 112.
(15) V. sur ce point nos réflexions in L'Ombudsman Scandinave, op. cit.,
p. 243 et s. ; R.D.P., 1969, p. 244 et s. ; A.J.D.A., 1969, pp. 235-236.
(16) « L'administration et le député en France », Revue française de science
politique, 1973 , p. 729 et s.
L'explication de la différence entre les situations britannique et française
semble résider dans les différences d'organisation administrative et en particulier
dans l'inégale répartition des tâches entre administrations centrales et administrations
locales.

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