VIII Colloque juridique franco-britannique (Paris, 3-4 décembre 1976) - compte-rendu ; n°2 ; vol.29, pg 398-412

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Revue internationale de droit comparé - Année 1977 - Volume 29 - Numéro 2 - Pages 398-412
15 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : samedi 1 janvier 1977
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VIII Colloque juridique franco-britannique (Paris, 3-4 décembre
1976)
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 29 N°2, Avril-juin 1977. pp. 398-412.
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VIII Colloque juridique franco-britannique (Paris, 3-4 décembre 1976). In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 29 N°2,
Avril-juin 1977. pp. 398-412.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1977_num_29_2_16941398 BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LEGISLATION COMPARÉE
8™ COLLOQUE JURIDIQUE FRANCO-BRITANNIQUE
(Paris, 3 et 4 décembre 1976)
Ce colloque, organisé par la Société de législation comparée, avec la
collaboration du British Institute of International and Comparative Law et
de l'Institut français du Royaume-Uni, a remporté un franc succès. Le thème
en était : Le médiateur et le commissaire parlementaire. Les séances de travail,
auxquelles avait pris part une délégation de quinze juristes britanniques (1),
furent suivies, du côté français, par une assistance nombreuse, parmi laquelle
avaient pris place M. Aimé Paquet, Médiateur, des membres du Conseil
d'Etat, des magistrats, des universitaires et des membres du Barreau.
En l'absence de M. le Bâtonnier Brunois, président de la Société de
législation comparée, ce fut M. le Professeur Drago, secrétaire général, qui
ouvrit le colloque. Après avoir adressé ses souhaits de bienvenue à la déléga
tion britannique et remercié les personnalités présentes, il rappela les précé
dents colloques et souligna l'importance des rencontres régulières entre juristes
français et britanniques pour parvenir à une connaissance approfondie réc
iproque des législations. M. Simmonds, directeur du British Institute of Inter
national and Comparative Law, lui répondit et exprima les remerciements de
la délégation britannique pour l'accueil qui lui était réservé et forma des vœux
pour le succès des travaux. Après ces brèves allocutions eut lieu la première
séance de travail.
Le thème général avait donné lieu à trois sous-thèmes, qui faisaient
chacun l'objet de deux rapports présentés respectivement par un juriste britan
nique et par un juriste français : Compétence, pouvoirs et techniques du Médiat
eur et du Commissaire parlementaire, Médiateur ou Commissaire parlement
aire et juge administratif, Le Parlement et le Médiateur ou le Commissaire
parlementaire. Les rapports furent le point de départ d'échanges de vues très
animés dont le compte rendu qui va suivre donnera un aperçu.
Prenant la parole au banquet qui clôtura le colloque, M. le Bâtonnier
Brunois se fit l'interprète de tous les participants pour remercier les rappor
teurs de leur excellent travail qui avait permis de porter les débats à un très
haut niveau d'intérêt.
(1) MM. D.B. Casson, professeur à l'Université du Surrey ; A. Chloros, pro
fesseur au King's College de Londres ; Ch. Fletcher Cooke, Q.C., M.P., A.L.
Diamond, professeur à l'Université de Londres ; J. Griffith, professeur à la London
School Mlle L. of Houston, Economies de ; Mme C.R. de Harlow, Dundee de ; MM. la London J.L. Jowell, School professeur of Economies à l'Uni- ;
versity College de Londres ; N. Marsh, Law Commissioner ; F. Marx, secrétaire
général de l'Institut français du Royaume-Uni ; J.B. Mitchell, professeur, directeur
du Centre of European Governmental Studies d'Edimbourg ; H. Moseley, profes
seur à l'Université d'Aberytswith ; K.R. Simmonds, directeur du British Institute
of International and Comparative Law ; D. Thompson, professeur à l'Université
de Keele ; Mlle R. Trost, de l'Université de Southampton. BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 399
Séances de travail
MÉDIATEUR ET COMMISSAIRE PARLEMENTAIRE
A. — Compétence, pouvoirs et techniques du Médiateur ou du Commiss
aire PARLEMENTAIRE.
(Séance tenue le 3 décembre 1976, à la Société de législation comparée, sous
la présidence de MM. Aimé Paquet, Médiateur ; Albert Brunois, ancien
bâtonnier de l'Ordre des avocats à la Cour d'appel de Paris, et J.B. Mit-j
chell, directeur du Centre of European Governmental Studies d'Edimb
ourg).
M. K.R. Simmonds, professeur à l'Université de Londres, directeur du
British Institute of International and Comparative Law, regrette l'absence du
Professeur Garner et souligne que c'est avec son accord et celui de M. Marx
qu'il va parler des fonctions et devoirs des commissaires de la santé publique
et des commissaires de V administration locale.
En ce qui concerne les Commissaires de la santé publique, la loi de 1973
(National Health Service Reorganisation Act) procède à une réorganisation
territoriale des services et institue trois Commissaires parlementaires (Anglet
erre, Pays de Galles, Ecosse) pour s'assurer de leur bon fonctionnement.
Jusqu'à maintenant, c'est toujours le Commissaire parlementaire pour les
affaires administratives qui a rempli les fonctions de commissaire parlementaire
à la santé.
Le Commissaire est compétent pour toutes les plaintes que caractérise une
maladministration, sont cependant exclus : les activités des médecins de
famille, toute action entreprise exclusivement par suite d'un « diagnostic clin
ique », tout dommage pour lequel il existe un autre recours administratif ou
judiciaire, tout différend entre un inférieur et un supérieur hiérarchique. La
plupart des plaintes portent sur les difficultés de communication des patients
avec l'administration, et elles concernent principalement des cas de traitements
spécialisés, d'utilisation des malades pour l'enseignement et la recherche, d'er
reurs dans les enseignements administratifs.
Une fois saisi, le Commissaire de la santé élimine les plaintes pour le
squelles il est incompétent ; pour les autres — dans un délai d'un ou deux
ans — il procède à une enquête au cours de laquelle il saisit l'administration
et, selon sa réponse, il désigne un agent de liaison entre le plaignant et l'auto
rité responsable. D'après ses premiers rapports d'activité, on constate que le
Commissaire étudie les problèmes empiriquement. Il s'est, par exemple, attaché
à délimiter la notion de « diagnostic clinique » ; de même, l'orateur cite un
cas dans lequel il a cherché à savoir si un traitement avait été poursuivi nor
malement ou non. L'intervention du Commissaire de la santé publique aboutit
soit à des excuses de l'Administration, soit à des promesses de révision du
comportement soit, parfois, au paiement d'une indemnité. Plus ou moins
spectaculaire selon les cas, l'action du Commissaire de la santé publique
débouche soit sur une meilleure compréhension de la situation soit sur des
réformes ; mais dans tous les cas on constate chez les responsables administ
ratifs le désir d'arriver à une meilleure communication avec leurs
rés.
En ce qui concerne les commissaires de l'administration locale, leur exis
tence est due aux recommandations contenues dans plusieurs rapports dont 400 BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE
les plus importants ont été élaborés en 1961 (The citizen and his administrat
ion) et en 1969 (Local Government Act, 1974 pour l'Angleterre et le Pays
de Galles, Local Government (Scotland) Act, 1975 pour l'Ecosse). Il y a
cinq commissaires, trois pour l'Angleterre, un pour le Pays de Galles et un
pour l'Ecosse. La réorganisation du Gouvernement local a provoqué des
difficultés car l'agrandissement des circonscriptions entraîne une certaine
augmentation du pouvoir discrétionnaire qui s'accompagne de risques de
maladministration. Plusieurs recommandations avaient été faites : que le
commissaire ne soit pas lié à une seule administration, qu'il soit désigné par
la Couronne, que les plaintes puissent émaner de tout citoyen ou de toute
organisation, qu'elles portent sur une maladministration mettant en cause les
autorités ou les membres du Gouvernement local et qu'enfin elles ne puissent
pas être accueillies ailleurs. Le texte ne comprend pas de liste des compét
ences. L'orateur explique ensuite que, d'après les rapports annuels des comm
issaires de l'administration locale, beaucoup de réclamations sont irrece
vables. Les autres concernent principalement l'urbanisme, l'action sociale (les
enfants), l'éducation, les contrats de l'administration, la mauvaise information
du public. Sont exclues de la compétence des commissaires les activités com
merciales des autorités locales (sauf la vente des terrains), les actions pénales,
les actions contre le personnel et les actions en responsabilité en matière
d'enseignement. Les illégalités sont du ressort des tribunaux, mais l'orateur
souligne qu'en raison de l'imprécision des textes il arrive souvent qu'une mal
administration ne constitue pas une illégalité. En principe, la plainte doit être
déposée dans un délai de douze mois. Les Commissaires de l'administration
locale ont une compétence territoriale ; ils n'ont pas de pouvoir d'injonction
sur les autorités de l'administration locale.
En conclusion, M. Simmonds estime que les Commissaires de l'admi
nistration locale manquent encore d'expérience ; actuellement les résultats de
leur activité ont surtout conduit à l'identification de certains types de maladm
inistration.
M. Jean Ravail, délégué général du Médiateur, justifie d'abord l'institu
tion du Médiateur en estimant que face à la complexité des textes que doivent
appliquer les fonctionnaires, l'administré peut subir des dommages que le juge
appréhende avec difficulté parce qu'il est lié par le droit, tandis que les élus
n'ont pas toujours les moyens d'étudier les plaintes qu'ils reçoivent. Le Médiat
eur a donc pour fonction de trouver une solution aux différends nés entre
l'Administration et les administrés et pour lesquels le droit s'avère impuiss
ant.
L'orateur expose ensuite les compétences du Médiateur. Dans chaque cas
il procède à une enquête qu'il effectue lui-même ou qu'il sous-traite au Conseil
d'Etat ou à la Cour des Comptes. Lorsque l'administré apparaît effectivement
comme victime d'un dommage, le Médiateur propose une solution à l'autorité
concernée. En cas de refus, il peut soit saisir l'opinion publique par l'inte
rmédiaire de son rapport annuel ou d'un rapport spécial, soit engager une
procédure disciplinaire ou déposer une plainte contre le fonctionnaire.
Les pouvoirs du Médiateur sont cependant limités : il doit être saisi
par un parlementaire et la plainte ne peut émaner que d'une personne physi
que, il est incompétent pour tous les conflits internes à l'Administration, il n'a
pas le pouvoir d'injonction, il ne peut pas proposer de réforme des textes
législatifs et réglementaires, enfin il ne saurait intervenir si une action judiciaire
ou administrative est engagée ou s'il risque de porter atteinte à une décision
de justice.
M. Ravail s'attache enfin à exposer le fonctionnement réel de l'institution.
Le Médiateur est une personnalité indépendante, entourée d'une trentaine de BULLETIN DE LA SOCIETE DE LÉGISLATION COMPARÉE 401
personnes. Dans chaque cabinet ministériel, il a un correspondant officiel qui
coordonne les informations recueillies dans son administration ; par contre,
les services du Médiateur peuvent saisir directement les représentants des
ministères dans les collectivités locales. Plusieurs initiatives ont été prises :
lorsqu'une plainte arrive directement au Médiateur, il réclame l'intervention
d'un parlementaire et ouvre immédiatement le dossier ; de même, dès lors
qu'une personne physique est lésée, le Médiateur accepte les plaintes des
personnes morales ; enfin, il accepte les plaintes de tous les anciens fonction
naires quand le préjudice est dû au texte juridique lui-même.
Une proposition de loi élargissant les compétences du Médiateur vient
d'être votée à l'Assemblée Nationale. Ce texte l'autorise à soumettre des propos
itions de réforme aux ministres ; il lui permet également d'exiger du minis
tère l'exécution des décisions de justice sous peine d'alerter l'opinion publique.
En réponse à M. Puissochet, maître des requêtes au Conseil d'Etat, qui
s'interroge sur le fonctionnement du filtre parlementaire, M. Paquet affirme
que le Parlement est un filtre enrichissant. La désignation du Médiateur par
décret du Président de la République a parfois rendu sa position délicate, mais
l'institution n'a un avenir que si elle entretient de bonnes relations avec le
Parlement comme avec l'Administration. La saisine directe est impossible à
mettre en œuvre au-delà de trois à quatre millions d'habitants. A M. Mitchell
qui voudrait savoir si l'évolution des compétences du Médiateur va dans le
sens de l'auto-saisine, ce dernier répond que non, l'objet de ses interventions
est de résoudre des problèmes généraux à partir de plaintes individuelles.
M. Simmonds a l'impression que lorsqu'il n'y a pas de filtre parlementaire
— comme c'est le cas pour les commissaires de l'administration locale —
certaines plaintes n'ont pas de suite, ce qui n'arrive jamais lorsqu'un parle
mentaire sert de relais.
M. Tadeschi, maître-assistant à la Faculté de droit d'Amiens, demande
si, compte tenu du principe de séparation des pouvoirs et étant entendu que
le commissaire parlementaire n'est pas un substitut à la loi, la fonction de
présentation de réformes va s'amplifier. Sur ce point, M. Simmonds estime
qu'il faut savoir si l'on veut changer les textes ou simplement aplanir des
difficultés dues à une maladministration. Dans de nombreux cas, le système
n'est pas affecté, et la plainte aboutit à des excuses ou à des indemnités. Le
commissaire apparaît comme un palliatif et non pas comme un moteur de
changement. M. Paquet pense que le Médiateur est un observatoire qui permet
de déceler les maladministrations et de proposer des modifications.
MM. Jeffrey Jowell, professeur à l'University College de Londres, et
Charles Fletcher-Cooke, Q.C., M.P., reprochent au commissaire parlementaire
de n'être entouré d'aucun juriste (contrairement aux commissaires de l'admi
nistration locale) et demandent quelle est la situation en ce qui concerne
l'entourage du Médiateur. M. Paquet répond que parmi les personnes qui l'e
ntourent il y a des juristes, mais les lois ne garantissent pas forcément l'équité.
Keele,' cherche à savoir si le MédiatM. Thompson, professeur à l'Université de
eur a déjà conseillé d'intenter une action devant les tribunaux administratifs
pour faire annuler un texte légal mais nocif. M. Paquet constate qu'en effet
le Médiateur a parfois conseillé d'intenter une action devant le juge administr
atif. Sur le thème des relations entre le Médiateur et le juge administratif, il
remarque par ailleurs qu'avant d'élaborer ses recommandations, le Médiateur
peut faire appel aux avis du Conseil d'Etat et que le nouveau texte de loi lui
permettra d'intervenir même si les tribunaux sont déjà saisis. Mtae Weil,
chargée d'études auprès du Médiateur, souligne que l'administration a déjà
modifié une réglementation sur intervention du Médiateur. Conformément à
ce que pense M, Reulos, conseiller à la Cour d'appel de Paris, il ne semble 402 BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE
pas que le Médiateur ait eu à intervenir au sujet d'établissements à caractère
industriel et commercial, qui dépendent de la justice judiciaire.
En réponse à une question de M. Robin, inspecteur de l'administration,
M. Simmonds précise qu'il n'y a pas de coordination entre les commissaires
de l'administration locale, si ce n'est par l'intermédiaire des rapports. MM. P.
Laroque, président de section au Conseil d'Etat et M. Waline, membre de
l'Institut, professeur honoraire de l'Université de droit, d'économie et de
sciences sociales de Paris, regrettent que le nouveau texte ne permette la saisine
du Médiateur par les personnes morales que lorsqu'elles sont directement
intéressées, parce que l'administration refuse toujours d'étendre aux personnes
qui sont dans la même situation le bénéfice de la décision de justice obtenue
par l'une d'elles. Enfin M. Lindon, ancien premier avocat général à la Cour de
cassation, ne voit pas comment le Médiateur peut déceler une différence de
nature entre les plaintes des petites sociétés qu'il estime devoir accepter et
celles des grandes firmes qu'il se propose de refuser. M. Legrand, professeur
à la Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales de Lille, voudrait
savoir si l'évolution des compétences du Médiateur va dans le sens de l'auto-
saisine. M. Paquet pense que non : l'objet de ses interventions est de résoudre
des problèmes généraux à partir de plaintes individuelles.
Nicole Gain
B. — Le Parlement et le Médiateur ou le Commissaire parlementaire.
(Séance tenue le 4 décembre 1976, à la Société de législation comparée, sous
la présidence de MM. Roland Drago, professeur à l'Université de droit,
d'économie et de sciences sociales de Paris, et Norman Marsh, Law
Commissioner).
M. Charles Fletcher-Cooke, président du Select Committee (Commission
de la Chambre des Communes chargée du contrôle du Commissaire parlement
aire) souligne tout d'abord que seule la Chambre des Communes est compét
ente car la Chambre des Lords n'a pas accès au rapport du Commissaire
parlementaire (P.C.). Le Parlement a considéré qu'il ne pouvait pas direct
ement remplir sa fonction, c'est la raison pour laquelle il a créé un organe
de contrôle qui est le Select Committee. Le P.C. est le « serviteur » du Parle
ment, les parlementaires de tous les partis y ont recours.
Ces bonnes relations sont dues au travail du Select Committee, composé
de huit membres du Parlement, quatre appartenant à la majorité et quatre à
l'opposition, présidé traditionnellement par un membre de l'opposition, actuel
lement M. Fletcher-Cooke. L'objet principal du Select Committee est la
poursuite de l'administration accusée de mauvaise administration par le Comm
issaire parlementaire. Le Select Committee convoque les chefs de service
intéressés qui, le plus souvent, reconnaissent les faits ; s'ils les contestent, il
ne peut rien faire car il ne dispose d'aucun pouvoir de contrainte. Dans
certains cas il rencontre des difficultés pour des raisons politiques. En général,
il essaie d'obtenir le paiement d'une indemnité de la part de l'administration.
Certains domaines n'entrent pas dans les compétences du P.C. : la
fonction publique, les entreprises publiques, les collectivités locales. Si l'exclu
sion paraît logique dans les deux derniers cas puisque les parlementaires ne
peuvent pas poser de questions à ce sujet, elle ne l'est pas dans le premier
et M. Fletcher-Cooke a l'intention de proposer une modification de la loi
sur ce point.
Le Select Committee est aussi en relation avec le « Health Service Comm
issioner » qui est en fait un ombudsman agissant en matière de santé. Il BULLETIN DE LA SOCIETE DE LÉGISLATION COMPARÉE 403
n'a pas le droit d'intervenir dans les questions purement médicales. Mais le
gouvernement a demandé au Select Committee de préparer un projet d'exten
sion des compétences du Health Service Commissioner, qui irait bien au-delà
d'une simple question de « maladministration » jusqu'à juger de l'opportunité
des décisions des médecins.
D'autre part le Select Committee veut harmoniser l'action des différents
ombudsman sur lesquels il n'a pour le moment aucun pouvoir de contrôle,
car leur prolifération complique le système (ombudsman municipaux). On a
critiqué le fait que seul un membre des Communes puisse saisir le Commissa
ire, mais ce n'est pas un obstacle car les particuliers peuvent s'adresser à
n'importe quel parlementaire ou à plusieurs d'entre eux.
Le P.C. est un fonctionnaire. Le Select Committee n'intervient pas dans
sa nomination. On aurait pu penser en effet que du fait de son origine le
Commissaire a tendance à couvrir ses anciens collègues. L'équipe du Commiss
aire est composée de fonctionnaires qui retourneront ensuite dans l'admin
istration, règle que M. Fletcher-Cooke trouve dangereuse. Il pense qu'il
faudrait nommer des juristes dans les services du P.C. et que le Select Comm
ittee devrait être consulté sur sa nomination.
L'activité du Select est insuffisante. Les décisions doivent être prises
par un quorum de trois membres, quorum difficile à obtenir à cause des
activités des parlementaires et ceci entraîne une discontinuité dans le travail.
Le P.C. assiste aux réunions ; celles-ci sont secrètes et le Parlement est seul
compétent pour décider si elles doivent être publiées ou non.
Mme Dutheil de la Rochère, professeur à la Faculté des sciences juridiques,
politiques et sociales de Lille, étant empêchée, son rapport est présenté par
M. André Legrand, professeur à la même Faculté. Trois solutions s'offraient
à lui : résumer le rapport écrit, le répéter, le contredire. Bien que n'étant pas
tout à fait aussi pessimiste que Mime Dutheil de la Rochère, c'est la deuxième
solution qu'il a choisie.
M. Legrand rappelle que l'institution du Médiateur en France a résulté
d'une création brutale : le débat parlementaire a été bâclé, il n'y a pas eu
de discussion d'ensemble, l'institution a été mal préparée et mal comprise.
Il y a en outre un décalage entre l'optique des juristes et celle de l'opinion
publique : l'opinion ne souhaitant pas une institution qui était voulue par les
juristes, ce qui a été une cause de malentendus. D'autre part, l'administration
a mal accueilli l'institution au départ et les parlementaires n'en ont pas
compris le sens immédiatement.
En revanche, M. Legrand rend hommage aux deux Médiateurs, M.
Antoine Pinay et M. Aimé Paquet, car le fait que l'institution n'ait pas péri
clité malgré ces handicaps montre qu'elle correspond à un besoin. Le gouver
nement ne voulait pas faire un ombudsman mais un organe technique. De
fait le fonctionnement du Médiateur est conforme à l'esprit de la loi et, s'il
suscite des déceptions, il n'en est pas responsable. Les services du Médiateur
se sont d'ailleurs heurtés à des contraintes dont ils ont tiré le meilleur parti.
Pour M. Legrand les rapports entre le Médiateur et le Parlement n'ont
que des inconvénients et aucun avantage. D'ailleurs l'esprit de la loi exclut
ces rapports qui ne sont, d'autre part, pas souhaités par le gouvernement.
Le rapporteur expose d'abord les inconvénients. Pour lui l'esprit n'est
pas le même qu'en Grande-Bretagne où la création du Commissaire parle
mentaire a trouvé une base constitutionnelle. Au contraire, en France, la
saisine indirecte n'existe que pour des raisons pratiques et les rapports entre
le Médiateur et le Parlement ne sont qu'accidentels. Il en résulte un certain
nombre de conséquences : les particuliers ne sont pas incités à présenter des
plaintes car en milieu urbain les parlementaires ne sont pas très connus et en 404 BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE
milieu rural on hésite à s'adresser à celui pour lequel on n'a pas voté. Bien
que l'on puisse s'adresser à n'importe quel parlementaire, il y a donc là un
obstacle puisqu'on constate que de nombreuses plaintes arrivent directement
chez le Médiateur sans passer par l'intermédiaire d'un parlementaire. Comme
on le sait le n'hésite pourtant pas à intervenir dans les cas les plus
difficiles qui lui sont signalés, bien qu'il ne soit pas saisi correctement.
D'autre part les administrés semblent peu enclins à poser des questions
exigeant une réponse et une solution immédiates car il semble que les délais
de travail du Médiateur soient trop longs. Le recours au Médiateur ne doit
pas être un recours de droit commun et doit rester exceptionnel. Or les
notions de droit commun et de recours exceptionnel n'ont pas le même sens
selon les individus. Les rapports avec le Parlement gênent peut-être le Médiat
eur, et notamment le mode de saisine qui constitue un obstacle pour lui.
M. Legrand analyse ensuite les avantages qui pourraient compenser les incon
vénients relevés antérieurement. Le dépôt des plaintes par l'intermédiaire des
parlementaires ne représente pas pour lui un filtrage. Les conditions de rece
vabilité ne sont pas toujours respectées dans la mesure où les parlementaires
interprètent la loi selon le désir de leurs électeurs. Il est compréhensible que
les ne puissent pas faire autrement ; le filtrage n'est donc pas
efficace. Le rapporteur n'est pas non plus convainvu par les avantages que
le Médiateur pourrait apporter à l'action parlementaire : d'une part, il note
le désintérêt des parlementaires pour le Rapport du Médiateur, d'autre part
— et l'analyse juridique retrouve là toute son acuité — il constate que la
notion de responsabilité individuelle du ministre a disparu dans la mesure
où celui-ci ne peut pas connaître dans le détail l'activité de ses services. Il
distingue donc la responsabilité du ministre qui est politique et qui est mise
en jeu devant le Parlement et la responsabilité de ses subordonnés qui est
mise en jeu devant le Médiateur. Or la individuelle des subor
donnés pose des problèmes de hiérarchie qui ne sont pas résolus.
La loi de 1973, et particulièrement son article 12, a totalement nié le
problème. Le ministre « peut autoriser » ses collaborateurs à répondre au
Médiateur : c'est le maintien de la hiérarchie et de la responsabilité du minist
re. D'autre part, le Médiateur utilise des correspondants dans les diverses
administrations, de sorte que ce procédé ne diffère guère des contrôles existant
déjà. Le système des correspondants représente donc un écran entre le Parle
ment et l'administration.
M. Legrand ne condamne pas l'institution mais il constate qu'elle est
autre chose que ce que l'on pouvait souhaiter. En fait, pour lui, le Médiateur
a tendance à devenir un coordonnateur des corps de contrôle existants. C'est
une amélioration, mais le Médiateur n'est rien d'autre et il n'est pas un
ombudsman.
M. Ravail, délégué général du Médiateur, se déclare très surpris par les
propos tenus par M. Legrand et les « contrevérités » contenues dans le rapport
de Mme Dutheil de la Rochère. Il s'étonne que l'on puisse dire qu'il n'y a pas
de relations entre le Parlement et le Médiateur. Pour lui, le Médiateur n'est
pas non plus inféodé à l'administration et il nie la présence d'aucun membre
du corps préfectoral dans les services du Il s'agit de fonctionnaires
de l'Inspection générale de corps de contrôle, de
en retraite et de contractuels. Il s'oppose aux propos relevés dans le rapport
de Mme Dutheil de la Rochère qui affirme que les parlementaires « boudent
ou sont braqués ». Pour lui, la réponse est donnée par le Parlement et par
l'intérêt que celui-ci manifeste à l'égard du Médiateur.
La parole est ensuite donnée à M. Ripoche, délégué général adjoint du
Médiateur, qui est étonné qu'en Grande-Bretagne le commissaire parlemen- DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 405 BULLETIN
taire ne soit pas désigné par le Parlement alors que c'est l'homme du Parle
ment et qu'il soit un fonctionnaire en cours de carrière. En France, les Médiat
eurs ont été des hommes politiques ayant terminé leur carrière politique et
appartenant à la majorité. En Grande-Bretagne, le Commissaire parlementaire
retournera dans son corps d'origine de telle sorte qu'en France le Médiateur
bénéficie, selon la pratique suivie, d'une indépendance plus grande. M. Ripo-
che insiste d'autre part sur le partage de responsabilités entre le ministre et
ses services, partage qu'il estime très important au regard du contrôle effectué
par le Médiateur. Il constate que la collaboration entre les correspondants et
les services du Médiateur se fait en général dans de bonnes conditions et
donne de bons résultats.
M. Griffith, professeur à la London School of Economies, fait remarquer
qu'en Angleterre la plupart des gens ne croient pas aux commissaires parlement
aires et de ce fait ne les utilisent pas. L'opinion publique pense que le
commissaire parlementaire fait partie de l'administration. Un système judi
ciaire pourrait sembler plus crédible mais cela soulèverait deux problèmes :
d'une part, son prix et d'autre part, la crédibilité n'en serait pas nécessaire
ment accrue par rapport au commissaire parlementaire. Il se demande si en
France ce manque de crédibilité existe et pourquoi. M. Marsh n'est pas sûr
que ce qui vient d'être dit soit partagé par tous les Britanniques et qu'il en
soit de même en France.
M. Lindon, ancien premier avocat général à la Cour de cassation, estime
qu'il est peut-être nécessaire que les dossiers passent par les parlementaires,
cependant il cherche l'explication de certains chiffres de recours : Ariège : 2 ;
Doubs : 3 ; Cantal : 4 ; Nord - Pas-de-Calais : 140 ; Bouches-du-Rhône :
121 ; Paris : 208 ; Isère : 414 ! Le fait que M. Aimé Paquet soit l'ancien
député de l'Isère est-il l'explication du grand nombre de dossiers provenant
de ce département ? S'agit-il de requêtes arrivées directement sur son bureau
et acceptées par le Médiateur ou bien le député de l'Isère est-il un « parlement
aire de service » ? M. Ravail répond à cette question en précisant que M.
Paquet a une audience personnelle dans sa région et que cela constitue un
phénomène naturel. Selon lui, il s'agit là d'un « phénomène Médiateur » et
non d'un « phénomène Paquet », car il en était de même pour M. Pinay.
A une question de M. Querenet, maître des requêtes au Conseil d'Etat,
sur le point de savoir si le manque de crédibilité du Médiateur en France ne
provient pas du fait que c'est un ancien parlementaire, M. Ravail répond qu'il
est difficile de savoir ce qui se serait passé s'il avait été un fonctionnaire
ou un professeur de droit.
M. Fletcher-Cooke déclare ensuite que la faillite du commissaire parle
mentaire en Grande-Bretagne semble provenir du fait qu'il fait partie de
l'administration. En réalité le véritable obstacle est qu'il ne peut pas faire
ce qu'il voudrait : il a une action limitée et ne peut intervenir sur le plan
politique : il s'occupe des détails ou des retards, mais ne peut proposer des
lois. Il ajoute enfin : « Ombudsman is an Ombudsmouse ».
M. Legrand considère que le Médiateur est plus en contact avec l'admi
nistration qu'avec le Parlement parce que c'est du côté de l'administration
que se posent les problèmes les plus importants. Il revient ensuite à la ques
tion de la responsabilité individuelle qui est pour lui essentielle. En Suède,
l'ombudsman est la contrepartie de i'autonomie de l'administration et de
l'inamovibilité des fonctionnaires. En France le problème de la responsabilité
des fonctionnaires n'a jamais été clairement réglé et l'installation de l'ombuds
man ne le règle pas plus que la solution précédente.
Le filtre parlementaire est basé sur deux mythes, selon M. Jowell, pro
fesseur à l'University College de Londres : le contrôle parlementaire de l'admi- 406 BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE
nistration et l'idée que le député est un champion des droits individuels.
M. Fletcher-Cooke approuve le premier point soulevé par M. Jowell, pour
lui l'ombudsman ne peut avoir de contrôle, en revanche il considère que dans
un régime parlementaire le député peut être effectivement présenté comme un
champion des droits individuels.
M. Henri George, directeur du Service des études et de la documentation
de l'Assemblée nationale, ajoute ensuite quelques éléments. Dans son esprit,
les parlementaires se considéreraient comme des médiateurs naturels et il est
d'ailleurs normal qu'ils jouent ce rôle. Les parlementaires s'efforcent de bien
connaître leurs électeurs, ils reçoivent beaucoup de courrier, ils connaissent
bien le fonctionnement de l'administration. Il était donc normal d'associer
les parlementaires au Médiateur. En ce qui concerne le filtrage, il considère
qu'il faut que le député puisse transmettre une requête même si elle a des
chances d'être déclarée irrecevable. Ceci explique d'ailleurs le nombre import
ant de requêtes irrecevables ; mais en fait les députés tiennent beaucoup à
avoir une réponse et à ce que le ministre la leur communique à eux seuls.
Pour M. Chloros, professeur au King's College de Londres, il vaut mieux
essayer d'améliorer l'institution que de critiquer les faiblesses de l'ombudsman.
On a tendance à considérer en Grande-Bretagne que l'ombudsman a un rôle
important à jouer et cela tient au fait que la Grande-Bretagne ne dispose pas
d'un système de droit administratif. De plus il est difficile de trouver une
personne qui ne soit ni dans l'administration ni dans la politique et c'est sans
doute une des raisons du succès du juge anglais. En ce qui concerne le rôle du
Médiateur en France, il semble être une « One Man Law Commission » et le
professeur Chloros demande si cela ne le transforme pas en législateur de
fait.
Mlle Corby, attachée parlementaire du Médiateur, déclare avoir reçu
Mme Dutheil de la Rochère et déplore que ce qui était dans son rapport
écrit ait été éloigné de ce qu'elle lui avait dit. Elle précise en outre qu'elle
l'a orientée vers ses homologues du Sénat et de l'Assemblée nationale. Pour
sa part, elle considère que les rapports entre le Médiateur et le Parlement
sont bons. Elle cite M. Chandernagor qui, bien que trouvant que l'institution
ne va pas assez loin, a rendu hommage au Médiateur le 2 juin 1976 et le 2
décembre 1976 devant la Commission des libertés de l'Assemblée nationale.
L'opposition semblait initialement considérer cette institution comme un
« gadget présidentiel ». Il a fallu la convaincre mais maintenant le Médiateur
est admis par tous. Cela est prouvé par le succès qu'a eu la récente proposi
tion de loi sur le Médiateur. (Il s'agit de la loi du 24 décembre 1976 complét
ant la loi du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur et donnant à celui-ci
un pouvoir d'injonction). Les parlementaires ont suivi attentivement ce débat
et cela montre qu'ils sont attachés à l'institution.
Pour M. le Professeur Drago, les relations entre le Médiateur et le
Parlement semblent intéressantes pour deux motifs : elles peuvent être un in
strument de développement du contrôle parlementaire et ce qui a été dit jusqu'à
présent le prouve ; d'autre part le Médiateur gagnerait en indépendance en
s'appuyant sur le Parlement. Et M. Braibant, maître des requêtes au Conseil
d'Etat, envisage la possibilité d'un Select Committee en France.
Pour M. Fletcher-Cooke, l'action du commissaire parlementaire et du
Select Committee ouvre une brèche dans la conception de la responsabilité
ministérielle. La seule querelle entre le commissaire et le Select
Committee est qu'il ne veut pas nommer dans son rapport la personne qui a
commis un acte de « maladministration ».
Selon M. Legrand on ne peut pas créer d'ombudsman en France. Le
gouvernement n'a d'ailleurs jamais parlé et il n'a jamais posé

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