La contrainte budgétaire intertemporelle des administrations publiques : conséquences pour l'évaluation des déficits publics - article ; n°4 ; vol.90, pg 69-85

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Économie & prévision - Année 1989 - Volume 90 - Numéro 4 - Pages 69-85
Der intertemporale haushaltsmässige Zwang in der öffentlichen Verwaltung : die Folgen für die Veranschlagung der öffentlichen Def izite,
von Michel Dietsch, Olivier Garnier.
Die durch das Ansteigen der öffentlichen Verschuldung hervorgerufenen Bedenken sind zweifacher Art. Einerseits kann die durch öffentliche Verschuldung verursachte generationsbedingte Umschichtung der Mittel eine Erhöhung der Zinssätze und eine Verlangsamung des Rhythmus der Kapitalanhäufung bewirken (langfnstiger Verdrängungseffekt). Wenn die Effektivzmssätze höher als die wirtschaftlichen Wachstumsratenliegen, kann sich andererseits das Anschwellen der Zinsbelastung auf lange Sicht als unhaltbar erweisen (Kumulativeffekt) und Anlass zu der Befùrchtung geben, dass die Behörden letztlich inflationistische Massnahmen ergreifen, um ihre Zahlungsfähigkeit beizubehalten. Ziel dieses Artikels ist zu zeigen, dass das öffentliche Defizit, so wie es gewöhnlich bemessen wird, über diese Auswirkungen sehr schlecht Rechenschaft gibt und selbst zu Missdeutungen zu führen vermag.
La contrainte budgétaire intertemporelle des administrations publiques : conséquences pour revaluation des déficits publics,
par Michel Dietsch, Olivier Garnier.

Les préoccupations soulevées par l'alourdissement de la dette publique sont de deux ordres. D'une part, les transferts de ressources entre générations induits par l'endettement public peuvent provoquer une hausse des taux d'intérêt et un ralentissement du rythme d'accumulation du capital (effet d'éviction à long terme). D'autre part, lorsque les taux d'intérêt réels sont supérieurs au taux de croissance de l'économie, le gonflement des charges d'intérêt peut se révéler insoutenable à long terme (effet boule de neige) et faire redouter que les pouvoirs publics recourent en dernier ressort à l'inflation pour préserver leur solvabilité. Cet article vise à montrer que le déficit public, tel qu'il est mesuré habituellement, rend très mal compte de ces effets, et peut même conduire à des interprétations erronées.
La obligación presupuestaria intertemporal de las administraciones públicas :
consecuencias para la evaluación de los déficits públicos,
por Michel Dietsch, Olivier Garnier.

Los problemas planteados por el peso de la deuda pública son de dos tipos. Por una parte, las transferencias de recursos entre generaciones inducidas por el endeudamiento público pueden generar un alza de los tipos de interés y una disminución del ritmo de acumulación del capital (efecto de evicción a largo plazo). Por otra parte, cuando los tipos de interés reales son superiores a la tasa de crecimiento de la economía, el aumento de las cargas de interés puede resultar insostenible a largo plazo (efecto acumulativo) y provocar el temor de que los poderes públicos recurran en última instancia a la inflación para preservar su solvencia. Este artículo prétende mostrar que el déficit público, tal como se le calcula habitualmente, no tiene correctamente en cuenta estos efectos y puede incluso conducir a interpretaciones erróneas.
Public Authorities' Intertemporal Budgetary Constraint: Consequences with regard to Evaluating Public Deficit,
by Michel Dietsch, Olivier Gamier.

There are two main issues concerning the public debt increase. On the one hand, the transfer of resources from one generation to another induced by public debt may provoque an increase in interest rates and a slowdown in the rate of capital accumulation (the long-term crowding-out effect). On the other hand, when real interest rates are higher than the PNB's growth rate, the increase in interest expenses may prove to be unbearable on a long-term basis (the snowball effect), generating the fear that governments have to resort to inflation to maintain their solvability. This article attempts to show that public deficit measured as usually, does not bring out these effects adequately, and that it may even lead to misinterpretations.
17 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : dimanche 1 janvier 1989
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Michel Dietsch
Olivier Garnier
La contrainte budgétaire intertemporelle des administrations
publiques : conséquences pour l'évaluation des déficits publics
In: Économie & prévision. Numéro 90, 1989-4. Patrimoins, dettes, taux d'intérêt. pp. 69-85.
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Dietsch Michel, Garnier Olivier. La contrainte budgétaire intertemporelle des administrations publiques : conséquences pour
l'évaluation des déficits publics. In: Économie & prévision. Numéro 90, 1989-4. Patrimoins, dettes, taux d'intérêt. pp. 69-85.
doi : 10.3406/ecop.1989.5124
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ecop_0249-4744_1989_num_90_4_5124Zusammenfassung
Der intertemporale haushaltsmässige Zwang in der öffentlichen Verwaltung : die Folgen für die
Veranschlagung der öffentlichen Def izite,
von Michel Dietsch, Olivier Garnier.
Die durch das Ansteigen der öffentlichen Verschuldung hervorgerufenen Bedenken sind zweifacher Art.
Einerseits kann die durch öffentliche verursachte generationsbedingte Umschichtung der
Mittel eine Erhöhung der Zinssätze und eine Verlangsamung des Rhythmus der Kapitalanhäufung
bewirken (langfnstiger Verdrängungseffekt). Wenn die Effektivzmssätze höher als die wirtschaftlichen
Wachstumsratenliegen, kann sich andererseits das Anschwellen der Zinsbelastung auf lange Sicht als
unhaltbar erweisen (Kumulativeffekt) und Anlass zu der Befùrchtung geben, dass die Behörden letztlich
inflationistische Massnahmen ergreifen, um ihre Zahlungsfähigkeit beizubehalten. Ziel dieses Artikels ist
zu zeigen, dass das öffentliche Defizit, so wie es gewöhnlich bemessen wird, über diese Auswirkungen
sehr schlecht Rechenschaft gibt und selbst zu Missdeutungen zu führen vermag.
Résumé
La contrainte budgétaire intertemporelle des administrations publiques : conséquences pour revaluation
des déficits publics,
par Michel Dietsch, Olivier Garnier.
Les préoccupations soulevées par l'alourdissement de la dette publique sont de deux ordres. D'une
part, les transferts de ressources entre générations induits par l'endettement public peuvent provoquer
une hausse des taux d'intérêt et un ralentissement du rythme d'accumulation du capital (effet d'éviction
à long terme). D'autre part, lorsque les taux d'intérêt réels sont supérieurs au taux de croissance de
l'économie, le gonflement des charges d'intérêt peut se révéler insoutenable à long terme (effet boule
de neige) et faire redouter que les pouvoirs publics recourent en dernier ressort à l'inflation pour
préserver leur solvabilité. Cet article vise à montrer que le déficit public, tel qu'il est mesuré
habituellement, rend très mal compte de ces effets, et peut même conduire à des interprétations
erronées.
Resumen
La obligación presupuestaria intertemporal de las administraciones públicas :
consecuencias para la evaluación de los déficits públicos,
por Michel Dietsch, Olivier Garnier.
Los problemas planteados por el peso de la deuda pública son de dos tipos. Por una parte, las
transferencias de recursos entre generaciones inducidas por el endeudamiento público pueden generar
un alza de los tipos de interés y una disminución del ritmo de acumulación del capital (efecto de
evicción a largo plazo). Por otra parte, cuando los tipos de interés reales son superiores a la tasa de
crecimiento de la economía, el aumento de las cargas de interés puede resultar insostenible a largo
plazo (efecto acumulativo) y provocar el temor de que los poderes públicos recurran en última instancia
a la inflación para preservar su solvencia. Este artículo prétende mostrar que el déficit público, tal como
se le calcula habitualmente, no tiene correctamente en cuenta estos efectos y puede incluso conducir a
interpretaciones erróneas.
Abstract
Public Authorities' Intertemporal Budgetary Constraint: Consequences with regard to Evaluating Public
Deficit,
by Michel Dietsch, Olivier Gamier.
There are two main issues concerning the public debt increase. On the one hand, the transfer of
resources from one generation to another induced by public debt may provoque an increase in interest
rates and a slowdown in the rate of capital accumulation (the long-term crowding-out effect). On the
other hand, when real interest rates are higher than the PNB's growth rate, the increase in interestexpenses may prove to be unbearable on a long-term basis (the snowball effect), generating the fear
that governments have to resort to inflation to maintain their solvability. This article attempts to show
that public deficit measured as usually, does not bring out these effects adequately, and that it may
even lead to misinterpretations.Le caractère économiquement bon ou mauvais, voire
La contrainte indifférent, de l'endettement public constitue depuis tou
jours l'une des questions les plus controversées chez les
économistes. Pourtant, jusqu'à une période récente, les budgétaire débats ont beaucoup plus porté sur les mécanismes théo
riques à travers lesquels les déficits pouvaient ou non
influencer la croissance, l'inflation et les taux d'intérêt, intertemporelle des
que sur la question de la mesure de ces déficits. Or il est
peu à peu apparu que les déficits définis comme l'écart
administrations entre les flux annuels de dépenses et recettes, calculés
suivant les méthodes officielles de comptabilisation, pou
vaient n'avoir qu'une faible signification économique, publiques :
voire même, dans certains cas, se révéler trompeurs.
conséquences pour
La difficulté de formuler un diagnostic quant à l'orienta
tion à court terme de la politique budgétaire à partir du
revaluation des seul examen des déficits publics conventionnels a tout
d'abord conduit certains économistes et organismes inte
rnationaux!1) à développer les notions de solde « de déficits publics plein emploi » ou encore de solde « structurel » (versus
« conjoncturel »). L'objet de telles corrections est de dis
tinguer au sein des variations du déficit ce qui est impu
table à l'action « discrétionnaire » des pouvoirs publics
Michel Olivier Dietsch Garnier (*) (**) et ce qui est imputable aux évolutions conjoncturelles :
il s'agit de mesurer le seul impact « ex-ante » du déficit
public sur l'économie, c'est-à-dire de neutraliser l'effet
de retour de l'économie sur le niveau « ex-post » du
déficit.
La justification sous-jacente à de telles corrections est la
suivante : faire varier à court terme les dépenses et les
recettes pour maintenir inchangé le déficit tout au long
du cycle conjoncturel aurait des effets macroéconomiq
ues très déstabilisants, dans la mesure où la politique
budgétaire serait restrictive aux points bas du cycle et
expansionniste aux points hauts.
Néanmoins, toutes ces corrections se situent plutôt dans
une perspective keynésienne de court terme dans laquelle
la politique budgétaire est destinée à jouer un rôle régu
lateur de la demande globale. Or, au cours des années
quatre-vingt, le gonflement de la dette publique observé
dans la plupart des pays de l'Ocdé a amené les économ
istes à se soucier davantage des répercussions à long
terme de la politique budgétaire. En effet, pendant long
temps, les conséquences en termes de stocks des défi
cits publics ont été négligées, ces derniers étant supposés
se résorber spontanément lorsque l'économie aurait
retrouvé le plein emploi. Pourtant, même s'ils sont de
nature « conjoncturelle », des déficits publics élevés et
persistants peuvent conduire à une augmentation de
l'encours de la dette publique et leurs effets ne pas ces
ser, même une fois résorbés ces déficits : d'où la nécess
ité de ne pas s'intéresser aux seuls présents, mais
aussi aux déficits passés et futurs.
Les préoccupations soulevées par l'alourdissement de la
dette publique sont en fait de deux ordres :
— d'une part, les transferts de richesse induits par l'endet
tement public au profit des générations présentes et au
(*) Professeur de Sciences Economiques, lep de Strasbourg détriment des générations futures peuvent provoquer une **) Administrateur de l'Inséé hausse des taux d'intérêt et un ralentissement du rythme
Economie et Prévision n° 90 1 989-4 d'accumulation du capital (effet d'éviction à long terme) ;
69 — Gt + i Bt_i — Tt = Bt — Bt-i d'autre part, lorsque les taux d'intérêt sont supérieurs
au taux de croissance de l'économie, le gonflement des avec : charges d'intérêts peut être jugé « insoutenable » à long
terme (effet « boule de neige ») et faire redouter que les Gt : les dépenses publiques hors intérêts de l'année t pouvoirs publics utilisent en dernier recours l'inflation pour Tt : le montant des recettes fiscales ; alléger leurs dettes. Bt : l'encours de dette publique ;
i : le taux d'intérêt nominal, supposé constant. Notre exposé se situe dans cette perspective et se pré
sente comme un essai de synthèse — avec application En cumulant les équilibres budgétaires annuels de t= à la France — d'un certain nombre de réflexions déjà à t=Z, on obtient : menées à l'étranger!2). Il vise à montrer que le déficit
budgétaire, tel qu'il est mesuré traditionnellement, rend
très mal compte des conséquences à long terme de (b) l'endettement public. Il ne fournit en effet que des ind
ications très partielles — voire trompeuses — aussi bien
sur le poids des charges reportées sur les générations La contrainte budgétaire intertemporelle de l'Etat impose
futures que sur la capacité de l'Etat à assurer durable donc la condition suivante (« condition de transver
ment le service de sa dette. En particulier, un budget équi sa lité ») :
libré peut en fait masquer une diminution du patrimoine
de l'Etat ou une évolution « explosive » des charges (c) lim d'intérêts ; inversement des politiques budgétaires aux z->oo
effets à long terme rigoureusement identiques peuvent se
traduire comptablement par des soldes très
ou, de façon équivalente : différents.
Tt-Gt
Prenant pour point de départ l'analyse de la contrainte
budgétaire intertemporelle à laquelle sont soumises les
administrations publiques, nous allons présenter et dis La condition (c) signifie que l'encours nominal de la dette cuter différents indicateurs permettant de mieux évaluer publique doit croître asymptotiquement à un rythme l'impact de l'endettement public en termes de transferts annuel n'excédant pas le taux d'intérêt nominal. En intergénérationnels, d'une part, et en termes d'effet d'autres termes, l'Etat peut recourir indéfiniment à « boule de neige » des charges d'intérêts, d'autre part. l'emprunt, sous réserve que les charges d'intérêts qui en
résultent soient tôt ou tard couvertes par des excédents
budgétaires avant intérêts (cf. (c')) : le solde budgétaire
total peut être perpétuellement négatif, mais pas le solde
Préliminaire : la contrainte budgétaire avant intérêts.
budgétaire intertemporelle des
La contrainte budgétaire intertemporelle n'impose donc administrations publiques
pas que la dette publique soit remboursée à un moment
ou à un autre dans le futur, ni même qu'elle se stabilise
S'écartant de la tradition selon laquelle la dette publi à un niveau limite fini. En revanche, elle exige que tout
que intérieure ne peut avoir d'effets à long terme sur recours à l'emprunt ait pour contrepartie dans le futur des
l'économie dans la mesure où « nous nous la devons à excédents avant intérêts. C'est en ce sens que l'on peut
nous-même » (3), selon l'expression consacrée, l'analyse dire que l'endettement public est une imposition différée :
économique a renoué récemment avec l'idée selon son service devra nécessairement être tôt ou tard couv
laquelle la dette constitue un report de charges sur les ert, au moins en partie, par l'impôt plutôt que par le seul
générations futures. L'emprunt est moins considéré comme recours à l'emprunt (à dépenses hors intérêts
un moyen de réduire l'impôt que comme un moyen d'en inchangées).
différer le paiement dans le temps. Aussi les conséquenc
es économiques de la politique budgétaire ne peuvent- D'un point de vue intertemporel, le recours à l'emprunt
elles être envisagées en se limitant seulement à une année se présente comme un moyen de différer le paiement de
de l'équilibre budgétaire : leur analyse doit être inscrite l'impôt, c'est-à-dire de transférer la charge du finance
dans le cadre plus large de la contrainte budgétaire inte ment de la dépense publique sur les générations futures.
rtemporelle des administrations publiques définie par Ce sont ces dernières, en effet, qui devront supporter les
l'agrégation dans le temps des équilibres budgétaires impôts induits par le service de la dette contractée
annuels. aujourd'hui. Il en résulte deux types de préoccupations
relatives aux effets à long terme de l'endettement public :
En première approximation, le déficit est égal au mont
ant des dépenses qui doit être financé par l'emprunt au — quelles sont les conséquences sur l'épargne et la croi
cours d'une année. L'émission de titres publics est la con ssance économique à long terme d'un tel transfert de re
séquence de l'insuffisance des ressources de l'Etat pour ssources entre générations ?
un programme de dépenses donné. Le déficit est alors — les relèvements d'impôts (ou les économies de dépens
mesuré à partir de l'équation suivante, qui fait pour l'in es) exigés dans le futur pour financer le service de la
stant abstraction de la possibilité de monétiser les titres dette seront-ils politiquement, socialement ou économi
publics : quement réalisables ?
70 avec altruisme inter-générationnel, et le modèle du
Transferts entre générations et cycle de vie dérivé de Brumberg-Modigliani (1954) et
Ando-Modigliani (1963). évaluation des déficits et de la dette
publics
Dans le premier cas, les agents privés ont une durée de
vie illimitée, ou, ce qui revient au même, prennent en
compte dans leur calcul d'optimisation le bien-être de Dans le cadre de l'équilibre annuel, la politique budgét
leurs descendants et peuvent léguer à ces derniers leur aire est habituellement évaluée du point de vue de
patrimoine. Il en résulte que, toujours sous l'hypothèse ses fonctions de stabilisation conjoncturelle (effet multi
de taxes forfaitaires, l'allégement fiscal consenti initialplicateur) ou de redistribution intra-générationnelle des
ement est sans effet sur la consommation des agents prrevenus (entre des classes d'agents dont les propens
ivés puisqu'elle laisse inchangée leur richesse calculée sur ions à épargner diffèrent : les « entreprises » et les
un horizon infini : « ménages »).
La contrainte budgétaire intertemporelle de l'Etat conduit
quant à elle à adopter un troisième point de vue : celui A T. - 0
de l'allocation de ressources entre les générations pré z
sentes et futures, c'est-à-dire encore de l'arbitrage entre
En d'autres termes, le supplément de revenu provoqué consommations présente et future.
par la baisse d'impôts initiale est intégralement épargné
De quelle manière les générations futures pourront-elles en prévision des hausses d'impôts futures. On retrouve
ici le fameux théorème d'équivalence de Ricardo : seul être affectées par le report de charges induit par le
recours permanent à l'endettement public ? Puisque le montant de la dépense publique affecte l'économie,
« nous devons la dette publique à nous-mêmes », les et non pas les modalités de son financement, par impôts
majorations d'impôts nécessaires dans le futur pour couv ou emprunts.
rir les intérêts apparaissent en première analyse comme
un simple transfert intra-générationnel : on verse d'une Comme d'une part les conditions de validité de ce théo
rème sont très restrictives (4), et que d'autre part le promain (paiement des intérêts) ce que l'on prélève de
l'autre (impôts). En fait, ce n'est pas tant parce que les blème de l'évaluation de la dette publique auquel nous
générations futures devront faire face à un supplément nous intéressons ici n'a de sens que lorsque celle-ci
de taxes — sous réserve que celles-ci soient forfaitaires, affecte l'économie, nous allons nous placer pour la suite
c'est-à-dire n'introduisent aucune distorsion dans les déci de cet exposé dans le second cas, qui correspond au
sions des agents — que la dette publique est susceptible modèle du cycle de vie. Supposons ainsi que les agents
d'affecter le sentier de croissance à long terme de l'éco privés aient une durée de vie limitée et ne tiennent pas
nomie, mais parce que les modifications de la répartition compte du bien-être de leurs descendants. En consé
intertemporelle des taxes qui lui sont associées peuvent quence, lorsque les impôts supplémentaires seront pré
conduire les générations présentes à réduire leur épar levés, les générations bénéficiaires de l'allégement initial
gne, provoquant ainsi une baisse du rythme d'accumul seront décédées, ou, si elles vivent encore, ne paieront
ation du capital, et finalement de la consommation de ceux-ci que sur une courte durée. D'où une augmentat
toutes les générations futures. ion de la valeur actualisée de leurs revenus calculée sur
l'ensemble de leur cycle de vie. Au contraire, les génér
ations futures supporteront les hausses d'impôts, alors
Dette publique, transferts inter-générationnels qu'elles n'ont aucunement bénéficié de la baisse initiale
(même indirectement puisque, par hypothèse, il n'y a pas et épargne
d'héritage) : elles verront donc leur richesse diminuer.
Considérons comme fixés les montants des dépenses Ainsi, puisque dans ce modèle la propension marginale
publiques avant intérêts Gt pour toutes les périodes pré à consommer des générations futures, pas encore nées,
sentes et futures. D'après la contrainte budgétaire inte est nulle alors que celle des générations présentes est
rtemporelle (c'), toute réduction initiale d'impôts financée supérieure à zéro, un tel transfert conduira à une baisse
par l'emprunt (-A To = A Bo) aura pour contre-partie de l'épargne courante et finalement du rythme d'accu
dans le futur des augmentations d'impôts A Tt (t>0) tel mulation du capital : c'est ce qu'on appelle l'effet d'évic
les que : tion de long terme.
ATt
A Bo =
La dette publique s'analyse économiquement comme un
soit en régime stationnaire de long terme : transfert de ressources entre générations
A Tt = A T = i A Bo Un modèle simple de cycle de vie à deux périodes avec
générations successives de type Samuelson (1958)
Quelles sont les conséquences sur l'équilibre écono Diamond (1965) permet de préciser ces mécanismes, le
mique de long terme de cette modification du profil modèle complet étant présenté en annexe. On suppose
intertemporel des taxes ? Deux cas extrêmes sont à dis pour simplifier qu'il n'y a de croissance ni de la populat
tinguer selon les hypothèses retenues en matière de ion, ni de la productivité. Chaque génération vit deux
comportement d'épargne : le modèle de Barro (1974) périodes. A chaque date coexistent les « jeunes » qui tra-
71 vaillent et épargnent et les « vieux » qui sont inactifs et La contrainte budgétaire intertemporelle de l'Etat s'écrit
consomment complètement leur épargne antérieure, quant à elle, en régime stationnaire :
puisqu'il n'y a pas d'héritages.
r b + g + 9 = t (e')
Chaque individu né à la date t arbitre entre consommer
C|/t lorsqu'il est jeune et cv,t+i lorsqu'il est vieux, sous la Dans le modèle initial, tout accroissement de l'endette
contrainte de richesse : ment se traduisait nécessairement par une hausse de la
taxation sur les « jeunes ». En revanche, on peut mainte
nant envisager la politique suivante : l'Etat augmente
Cv,t+1 l'endettement par tête de A b, mais réalise simultanément, (d) 1 +r tout en respectant sa contrainte budgétaire intertem
porelle :
où Wt représente le salaire réel et r le taux d'intérêt réel.
— une réduction des taxes sur les « jeunes » d'un mont
Introduisons les finances publiques en supposant que ant équivalent à celui du supplément de titres émis :
l'Etat ne dispose que de deux instruments pour financer — At = A b
ses dépenses : — une réduction des transferts versés aux « vieux », d'un
montant équivalent au service de la dette (principal +
— une taxe forfaitaire prélevée sur les jeunes (on note intérêts) supplémentaire : — A 0 = (1 +r) A b.
t\ son montant par tête) ; a e — la dette publique (on note bt son montant par tête). Puisque — At + = 0, la contrainte budgétaire
7+7
La contrainte budgétaire des agents privés devient : de chaque génération n'est pas affectée et les plans de
consommation (q,cv) de toutes les générations présent
es et futures sont donc inchangés : la dette publique se
C,,t + Cv,t révèle dans ce cas complètement neutre sur l'équilibre = Wt - Tt (d')
1+r de long terme de l'économie. L'explication est la su
ivante : les « jeunes » de chaque génération augmentent
En régime stationnaire de long terme, la contrainte bud leur épargne à hauteur de la baisse d'impôts dont ils
gétaire intertemporelle de l'Etat s'écrit : bénéficient (A e = — A t = A b), afin de compenser exac
tement la réduction des transferts qu'ils recevront quand
ils seront vieux : (1 +r). A e = A 0). Ainsi l'épargne pr
ivée s'accroît exactement du même montant que la dette
publique.
où b, g et t représentent les montants par tête à l'équili
bre de long terme de la dette, des dépenses hors inté Ce petit modèle présente l'intérêt de montrer que la dette rêts et des impôts. publique est économiquement équivalente à un transfert
de ressources des « jeunes » vers les « vieux », et que Toute baisse initiale des impôts financée par une aug ses effets peuvent donc être complètement neutralisés par mentation permanente de la dette publique A b se tra un transfert de sens inverse. En outre, si l'on s'interdit au duira donc pour toutes les générations futures par une contraire de recourir à l'endettement ( A b = 0), tout
hausse d'impôts telle que : accroissement des transferts versés aux « vieux » donnera
alors lieu nécessairement à un relèvement des taxes
pesant sur les « jeunes » ( A r = A 0) : bien qu'elle laisse A t = r A b inchangé le solde budgétaire de chaque période, une
telle politique aura des effets tout à fait analogues à ceux Si l'on note a la propension à consommer des « jeunes », d'un accroissement de la dette, en réduisant la richesse toutes les générations futures devront diminuer leur épar de toutes les générations futures. gne de ( 1 — a).r. A b. Il en résultera une baisse du niveau
à long terme du stock de capital par tête. En outre, cet
En conclusion, la stabilité du niveau de la dette publique effet d'éviction sera renforcé par le fait que
n'est une condition ni nécessaire ni suffisante de neutralla baisse du stock de capital à chaque période aura pour
ité de la politique budgétaire du point de vue de la croiconséquence une baisse des salaires, qui à son tour
ssance économique à long terme. En fait, il faut considérer engendrera une de l'épargne, et ainsi de suite.
l'ensemble des transferts entre générations opérés par
les pouvoirs publics. En d'autres termes, la politique budDans le modèle décrit jusqu'ici, l'Etat ne disposait que
gétaire doit être évaluée par rapport à son impact sur de deux instruments : une taxe forfaitaire sur les « jeu
les contraintes de richesse de chacune des générations nes » et la dette publique. Introduisons un troisième in
présentes et futures, et non sur le solde budgétaire de strument : un transfert forfaitaire versé aux « vieux », qu'on
l'Etat. pourrait par exemple baptiser allocation de vieillesse,
noté 9t. Dans ce cas la contrainte budgétaire des agents
Il convient de préciser que l'absence de redistribution privés devient :
intergénérationnelle est un critère de neutralité de la poli
tique budgétaire par rapport à la situation prise pour réféCv,t+1 0t rence, mais non d'optimalité. En effet, si l'équilibre initial c,,t + = wt - Tt + - —
1+r 1+r correspond par exemple à un régime de croissance sur-
72 .
c'est-à-dire où le taux d'intérêt est inférieur nouveaux investissements, une diminution des aides ficapitalisée,
au taux de croissance de l'économie, il sera alors opti scales à l'investissement provoquera une valorisation du
mal, d'après la fameuse « règle d'or », d'accroître les capital ancien par rapport au capital nouveau (puisque
l'écart de prix entre les deux tient compte de l'avantage ressources des générations présentes au détriment de cel
les des générations futures. fiscal dont bénéficie le second), et donc un transfert des
générations nouvelles vers les générations anciennes.
Les mesures comptables habituelles du déficit et de la
Enfin, une dépréciation de la valeur marchande réelle des dette sont des indicateurs insatisfaisants des transferts
titres publics émis à long terme et à taux fixe en cas inter-générationnels opérés par la politique budgétaire
d'inflation ou de hausse des taux d'intérêt constitue quant
à elle un prélèvement sur les générations présentes au Si l'on convient, comme nous y incite l'analyse précé
profit des générations futures, qui n'apparaît pas dans dente, d'évaluer la politique budgétaire en termes de
les soldes comptables. redistribution entre générations, les mesures comptables
habituelles du déficit ou de la dette constituent des ind
Evaluation de la politique budgétaire à partir icateurs très partiels — voire trompeurs — pour plusieurs
des comptes de patrimoine raisons. En premier lieu, comme l'ont notamment soul
igné Auerbach-Kotlikoff ( 1 983) et Kotlikoff ( 1 984, 1 989),
Ayant montré que les mesures comptables habituelles du les appellations « taxes », « transferts » ou « emprunts »
déficit ou de la dette rendaient mal compte des effets de apparaissent tout à fait arbitraires et sans signification
la politique budgétaire sur l'allocation des ressources économique dans un modèle néo-classique du type pré
entre générations, il reste à se demander comment en cédent, où les ménages optimisent de façon intertempor
pratique on peut chercher à mieux évaluer ces derniers. elle par rapport à leur cycle de vie. En effet, pour un
agent privé donné, souscrire pour un montant b de titres
Dans l'idéal, il conviendrait de disposer d'un échantillon publics lorsqu'il est « jeune » a exactement le même effet
de ménages-type, représentatifs des différentes classes sur sa contrainte de richesse, mais non bien sûr sur le
d'âge, et d'analyser les conséquences des mesures budsolde budgétaire de l'Etat, que payer une taxe forfaitaire
gétaires et fiscales sur la contrainte budgétaire intertemb lorsqu'il est « jeune » et recevoir un transfert (ou une
porelle de chacun d'entre eux. Cependant une telle remise d'impôt) (1 +r)b lorsqu'il est « vieux ».
solution apparaît empiriquement très difficile à mettre en
œuvre, d'autant que les catégories de ménages En réalité, seule importe la séquence des ressources qu'il
devraient être caractérisées non seulement par l'âge, versera ou recevra au cours du temps, quelles que soient
mais aussi le nombre d'enfants, le type d'activité, le les dénominations de celles-ci. Le cas d'un régime de
niveau de patrimoine et de revenus,... Les rares tentatiretraite par répartition en constitue une illustration. Même
ves dans cette voie ont consisté en fait à des simulations si les cotisations sont chaque année égales aux prestat
à partir de modèles d'équilibre général dynamiques (6>, ions, un tel régime opère une redistribution des « jeunes »
mais la complexité des techniques numériques à utiliser vers les « vieux », au même titre que l'endettement public.
contraint alors à retenir des hypothèses très simples, qui Or rebaptiser « emprunts » les cotisations et « rembour
limitent la portée des résultats. sements des intérêts et du capital » les prestations ferait
apparaître un déficit comptable, sans que les conséquen
Face à ces difficultés une démarche moins ambitieuse ces économiques à long terme en soient modifiées.
consiste à chercher à remédier aux plus gros défauts des
mesures comptables habituelles en leur apportant diverEn second lieu, il existe de nombreuses formes de redis ses corrections. Il s'agit moins alors de construire une noutribution entre générations opérées par les administrations velle mesure indiscutable et universelle, que d'élargir la publiques qui ne sont généralement pas prises en compte gamme des points de vue sur la politique budgétaire. dans les mesures comptables habituelles de déficit ou de
la dette. Par exemple, l'utilisation de recettes de privati C'est dans ce cadre que s'est développée au cours des sation, ou encore de recettes tirées de l'exploitation de dernières années la référence à des indicateurs dérivés ressources naturelles épuisables pour financer des dépen des comptes de patrimoine!7). La justification en est la ses de consommation ou des baisses d'impôts laissera suivante : la richesse nette des administrations publiques inchangé le déficit comptable, tout en provoquant un (solde des actifs et des dettes) intègre par définition transfert de ressources des générations futures vers les l'ensemble des droits et obligations léguées aux générgénérations présentes!5). A l'inverse, des investisse ations futures. ments publics financés par recours à l'emprunt seront éco
nomiquement neutres à long terme, alors qu'ils se Par rapport à la valeur nominale B de la dette brute habitraduiront par une détérioration du déficit public. tuellement considérée, la valeur nette du patrimoine
public, ou richesse nette, exprimée en termes réels Les modifications de la structure de la fiscalité constituent s'écrit : des formes encore plus subtiles de redistribution inter- v _ Pk v Pa a Pb d
générationnelle (Auerbach-Kotlikoff (1983)). Ainsi une
hausse des prélèvements assis sur les seuls salaires, par avec :
exemple des cotisations sociales, compensée par une V : la valeur nette du patrimoine ;
baisse de ceux assis sur l'ensemble des revenus, par K : les actifs physiques ;
exemple des impôts sur le revenu, induira un transfert des A : les actifs financiers ;
« jeunes » vers les « vieux » tout en laissant inchangé le Pk' Pa' Pb : indices de prix de K, A et B.
solde budgétaire. De même, puisqu'elle n'affecte que les p : indice de prix global.
73 En conséquence, la variation de la richesse nette réelle tion des prêts consentis s'apparente en fait à une sub
est donnée par : vention implicite ;
— d'autre part, la « qualité » de la créance est sans
doute très inférieure à celle de l'emprunt public émis, du
fait que la probabilité de défaillance des agents privés
est infiniment plus grande que celle de l'Etat. Ap\ pK 1 l\ + Pk P / P
Mettre directement et sans précaution face à face les
créances et les dettes publiques peut donc aussi conduire + ApA AP Eà A - ( ApB - Ap ) El B à des interprétations erronées. Pa \ Pb P
Dernière difficulté, mais sans doute la plus importante : Elle diffère donc du déficit budgétaire calculé comme
peut-on considérer que les seuls paiements que les adminl'accroissement A B de la dette brute (8> par la prise en
istrations publiques soient tenues d'assurer dans le futur compte :
sont ceux correspondant aux dettes inscrites à leur bilan ?
— des variations d'actifs ; Par exemple, les traitements des fonctionnaires, compte- — des modifications de la valeur de marché des stocks tenu notamment de la garantie d'emploi, les pensions de
d'actifs et de dettes ; retraites, voire l'ensemble des dépenses occasionnées — de la dépréciation des stocks d'actifs et de dettes due par le maintien de l'exécution des services publics, ne
à l'inflation. constituent-ils pas de facto des engagements implicites
de l'Etat ? Ceci se retrouve d'ailleurs dans la procédure
Une telle méthode rencontre elle aussi certaines limites. budgétaire : le Budget n'est pas reconstruit chaque
Tout d'abord, elle ne rend pas compte de fo année sur une « base zéro », mais à partir d'une recon
rmes de transferts inter-générationnels provoqués par des duction des crédits accordés l'année précédente!9).
modifications de la structure de la fiscalité (voir supra).
De nombreux problèmes de définition et d'évaluation du Si l'on considère que, dans leur calcul d'optimisation
patrimoine public se posent également. intertemporelle, les agents privés prennent en compte ces
engagements implicites, on est ainsi amené à les inclure
dans le passif des administrations publiques. En contrep
Les limites de l'analyse en termes de comptes de artie, il convient alors de traiter comme un actif le pou
patrimoine voir de taxation, ainsi d'ailleurs que celui d'émission de
la monnaie, dont disposent les autorités publiques. Au
La notion d'investissement public suscite en effet un cer total, comme l'a suggéré Buiter (1983, 1985), ceci
tain nombre de débats. D'une part, certains investiss revient à intégrer dans le patrimoine public la valeur
ements peuvent être justifiés non par leur rendement actuelle de toutes les recettes futures diminuée de celle
financier (celui-ci pouvant même se révéler négatif du fait de toutes les dépenses futures, calculées à politique ou
des frais de personnel et d'entretien supplémentaires législation inchangées.
occasionnés), mais par leur rendement social. D'autre
part, certaines dépenses publiques classées en consom Néanmoins, étendre ainsi indéfiniment la notion d'actif
mation (dépenses de santé, d'éducation...) peuvent et de passif présente un intérêt avant tout d'ordre théor
éventuellement engendrer dans le futur des économies ique. En pratique, il se révèle très difficile, voire arbitraire,
ou des recettes supplémentaires, et être ainsi assimila d'estimer ces valeurs actuelles. En effet, d'une part, la
bles à des investissements. Il en résulte que toute délimi notion de « politique inchangée » perd de son sens sur
tation du champ des investissements publics est longue période ; d'autre part, un tel calcul exige de faire
nécessairement arbitraire. En conséquence, la règle sou un très grand nombre d'hypothèses sur la démographie,
vent invoquée selon laquelle les dépenses de consom la conjoncture économique, les comportements... C'est
mation devraient être couvertes par l'impôt et les pourquoi nous nous restreindrons dans ce qui suit au
investissements par l'emprunt se révèle peu opérationn champ traditionnel des comptes de patrimoine, tout en
elle, voire dangereuse et contraire à son objectif initial étant conscient de ses limites.
de finances publiques « saines » : un gouvernement peut,
à la limite, justifier n'importe quel niveau de déficit public
s'il juge que les dépenses ainsi financées seront product La prise en compte des variations de la valeur mar
ives, économiquement ou socialement, dans le futur. chande réelle de la dette publique induite par l'infla
tion et les mouvements de taux d'intérêt
Face aux difficultés posées par les actifs publics non finan
L'indicateur habituel pour évaluer la politique budgétaire ciers, on pourrait être tenté de s'en tenir aux seuls actifs
financiers, dans la mesure où ceux-ci ont un rendement est le déficit budgétaire. Or, compte tenu du nominalisme
monétaire directement quantifiable. Toutefois leur éva de la comptabilité, il ne tient :
luation n'est pas non plus exempte de problèmes. En — ni des plus ou moins-values en capital induites par les effet, une opération dans laquelle l'Etat emprunterait sur mouvements de taux d'intérêt sur les marchés financiers ; le marché financier pour couvrir des prêts à l'économie — ni de la dévalorisation de la dette publique provoquée n'est pas forcément neutre : par l'inflation.
— d'une part, l'Etat accorde le plus souvent des prêts
à des conditions plus avantageuses que celles auxquell Il en résulte qu'il n'y a pas cohérence entre les flux et
es il emprunte lui-même sur le marché : ainsi une les variations de la valeur marchande réelle des stocks.
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En fait, la comptabilité introduit un partage arbitraire d'un
Encadré : estimation de la valeur marchande de la dette point de vue économique entre les intérêts, situés au- de l'Etat. dessus de la ligne et qui concourent au déficit, et l'amor
Deux grandes composantes de la dette de l'Etat doivent tissement du capital, situé en dessous de la ligne. Ceci
être distinguées pour estimer sa valeur marchande : la dette comporte plusieurs biais.
négociable (sur le marché monétaire ou le marché obligat
aire) et la dette non négociable. En France, la première Tout d'abord, les intérêts comptables correspondent au regroupe les emprunts d'Etat et les bons du Trésor en compte taux du coupon des titres émis, et non à leur taux de recourant, la seconde les dépôts des correspondants du ndement actuariel. Ainsi, si l'Etat n'émettait que des oblTrésor, les bons du Trésor sur formules et divers autres enga
igations à coupons « zéro », la ligne intérêts serait nulle gements de l'Etat. Les titres de la dette non négociables sont
puisque ces titres ne donneraient lieu qu'à des plus-values repris par l'Etat à leur valeur faciale, c'est-à-dire à leur prix
en capital. De même, lorsque l'Etat émet, comme il l'a d'achat. Leur valeur marchande peut donc être assimilée
fait en 1983 et 1984, des obligations renouvelables du à leur valeur faciale.
Trésor (Ort) dont les intérêts sont capitalisés et payés en L'estimation de la valeur marchande des titres négociables une seule fois à l'échéance, il obtient temporairement une doit distinguer les titres courts — les bons du Trésor en
économie d'intérêts, qui est de nature purement comptcompte courant — des titres longs — les emprunts d'Etat.
able. La multiplication de telles innovations financières Jusqu'en 1 987, les premiers ne faisaient pas l'objet d'une
rend ainsi de plus en plus artificiel le partage comptable cotation sur le marché monétaire. Cependant, leur prix de
entre intérêts et capital : pour leurs détenteurs, ces titres vente sur le marché interbancaire était bien déterminé avant
ne se distinguent des titres classiques que par le fait que cette date, comme il l'est toujours depuis par l'évolution des
taux d'intérêt. Aussi, avons nous estimé leur valeur mar leur rémunération est obtenue sous forme de gains en
chande à partir de formules actuarielles généralement util capital plutôt que sous forme d'intérêts,-ce à quoi ils sont
isées par les opérateurs du marché pour déterminer le prix indifférents si les marchés financiers sont efficients, motifs
des bons. Les résultats de cette estimation pour l'ensemble fiscaux mis à part. En effet, les plus-values en capital sont
des bons toutes catégories confondues — bons classiques en général moins taxées que les revenus d'intérêts, ce
à intérêts précomptés, bons à intérêts postcomptés et bons qui explique d'ailleurs l'attrait pour ces innovations. à taux variables — figurent sur le tableau ci-dessous pour
la période 1977-1986.
Le second biais introduit par le nominalisme du déficit La valeur de marché des emprunts d'Etat a été mesurée à comptable apparaît en période d'accélération ou de partir d'un fichier historique des cours des obligations d'Etat ralentissement de l'inflation. sur la période 1977-1987. La valeur de marché d'un
emprunt est calculée simplement comme le produit du nom
Supposons tout d'abord que la dette publique soit constbre de titres détenus par son cours moyen au cours du tr
imestre et ceci aussi bien pour les emprunts indexés que pour ituée exclusivement de titres à très court terme ou à taux
les emprunts non indexés. La valeur de marché de la dette révisables, de sorte que toute augmentation du rythme
à long terme négociable est obtenue par sommation des d'inflation anticipée tt se traduise par une baisse équi
valeurs de marché individuelles. Les résultats figurent sur le valente du taux d'intérêt nominal i des titres publics, le
tableau ci-dessous en données annuelles. taux d'intérêt réel r restant ainsi constant (relation de Fis-
her : 1 +i =(1 +r)(l +tt) ). Supposons aussi pour simplifLa comparaison de la valeur marchande et de la valeur
ier que le taux de croissance du Pib réel soit égal au taux faciale de la dette publique montre qu'au cours des dix der
nières années, les effets exercés par la variation de prix des d'intérêt réel r (donc le Pib nominal Yt croît au taux i) et
titres publics sur la richesse du secteur privé ont été appréc que le déficit avant intérêts soit maintenu constant et égal
iables. Ainsi, les plus-values ont représenté plus de 5 % à zéro. Dans ce cas, puisque la dette croît à raison du
de la valeur faciale des titres à partir de 1983. taux d'intérêt i (Bt = (1 +i) Bm), le ratio dette/Pib reste
constant.
Tableau : valeur marchande et valeur faciale de la dette
de l'Etat 1977-1986 (en milliards de francs)
En revanche, puisque le déficit est égal aux charges Dette négociable Dette d'intérêts (Dt = i Bm), le ratio déficit/Pib est une fonction Bons en compte Emprunts à Dette totale négonon croissante du taux nominal i, donc du taux d'inflation -k courant long terme (*)
(puisque r est constant) : ciable
Valeur Valeur Valeur Valeur dont Valeur Valeur Valeur diffé-
fa- mar- fa- mar- garan- fa- fa- mar- rence Dt-1 =
dale chande aale chande tie 7 % dale dale chande (**) Yt Yt., Yc 1973
1977 55,1 52,9 35.5 44,4 9,2 193,2 283,8 290,5 6,7 Par exemple, pour un ratio dette/Pib maintenu constant
1978 79,9 77,4 46.6 66,9 11,5 319,1 336,9 17,8 192,6 à 50 % et un taux d'intérêt réel égal à 3 %, le déficit bud1979 85,9 79,9 66,6 101,4 30,0 217,1 369,6 398.4 28,8 gétaire passera de 1 ,5 % du Pib à près de 1 0 % du Pib 1980 81,7 77,7 111,0 162,7 50,1 226,9 419,6 467,3 47,7 si le taux d'inflation passe de 0 % à 20 %. En fait le sur1981 129,0 134,5 157,1 40,4 237,4 136,5 508,4 524.5 16,1
1982 217,7 216.0 154,1 194,2 53,7 237,4 609,2 647.6 38,4 croît de charges d'intérêt, et donc de déficit, provoqué
1983 255,1 255.1 200,9 270,9 57,4 313,7 769,7 839.7 70,0 par l'accélération de l'inflation ne fait que compenser la
1984 312,9 313,4 278,2 350,3 55,1 321,6 912,7 985.2 72,5 dévalorisation du stock de dettes, qui n'est pas enregis1985 336,5 337.4 365,9 439,6 43,5 364,7 1 067,1 141,7 74,6 trée dans le déficit comptable et qui peut s'analyser 362.5 480,0 580,6 44,7 344,2 1 186,71 1986 362,5 287.3 100,6 comme une taxe prélevée sur les détenteurs de titres *) y compris emprunts indexés publics : la richesse de ces derniers, correctement éva**) y compris l'effet de l'indexation de l'emprunt 7 % 1973 luée, reste globalement inchangée.
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