Centralisation, pouvoir local et diplomatique : les ordonnances des intendants - article ; n°1 ; vol.136, pg 37-68

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Bibliothèque de l'école des chartes - Année 1978 - Volume 136 - Numéro 1 - Pages 37-68
Conservées en grand nombre dans les archives, les ordonnances des intendants, qui n'ont jamais fait jusqu'à présent l'objet d'études particulières, constituaient un important point de contact entre le particulier et la législation royale. Il s'agit d'actes de forme très souple, dépourvus de permanence et d'universalité, dont la conservation n'avait rien de systématique et qui constituent le mode normal d'expression de la volonté des intendants, dans la mesure où cette volonté était habilitée à s'exprimer. A cet égard, ces ordonnances doivent être mises en rapport avec les arrêts du Conseil. De leur jeu réciproque ressort une définition de la place occupée par les intendants au sein de l'administration et face aux pouvoirs locaux : des intermédiaires, exécutants de la législation royale et centralisateurs des informations locales. La mise en parallèle de deux textes de commission d'intendants de Provence précise cette position dont l'étude devrait prendre place dans le cadre plus large de la définition de l'absolutisme et de ses moyens.
32 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : dimanche 1 janvier 1978
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Françoise Hildesheimer
Centralisation, pouvoir local et diplomatique : les ordonnances
des intendants
In: Bibliothèque de l'école des chartes. 1978, tome 136, livraison 1. pp. 37-68.
Résumé
Conservées en grand nombre dans les archives, les ordonnances des intendants, qui n'ont jamais fait jusqu'à présent l'objet
d'études particulières, constituaient un important point de contact entre le particulier et la législation royale. Il s'agit d'actes de
forme très souple, dépourvus de permanence et d'universalité, dont la conservation n'avait rien de systématique et qui
constituent le mode normal d'expression de la volonté des intendants, dans la mesure où cette volonté était habilitée à
s'exprimer. A cet égard, ces ordonnances doivent être mises en rapport avec les arrêts du Conseil. De leur jeu réciproque ressort
une définition de la place occupée par les intendants au sein de l'administration et face aux pouvoirs locaux : des intermédiaires,
exécutants de la législation royale et centralisateurs des informations locales. La mise en parallèle de deux textes de commission
d'intendants de Provence précise cette position dont l'étude devrait prendre place dans le cadre plus large de la définition de
l'absolutisme et de ses moyens.
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Hildesheimer Françoise. Centralisation, pouvoir local et diplomatique : les ordonnances des intendants. In: Bibliothèque de
l'école des chartes. 1978, tome 136, livraison 1. pp. 37-68.
doi : 10.3406/bec.1978.450123
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/bec_0373-6237_1978_num_136_1_450123CENTRALISATION,
POUVOIR LOCAL ET DIPLOMATIQUE :
LES ORDONNANCES DES INTENDANTS
par
Françoise HILDESHEIMER
Sous l'appellation d'histoire administrative préférée à,
celle d'histoire des institutions, l'une des disciplines his
toriques qui avait largement contribué à la célébrité de
l'école historique française fait actuellement un retour en
force1. S'il ne correspond pas à un véritable changement
d'identité, ce changement de nom témoigne pour le moins
d'une mutation de point de Vue : il s'agit, en effet, de
dépasser la description statique d'une institution pour
étudier la technique administrative en elle-même, afin
d'évaluer les moyens réels dont pouvait disposer en l'e
spèce la monarchie d'Ancien Régime que l'on a précisé
ment coutume de qualifier d'administrative.
Il importe de souligner la contribution que peut et doit
apporter à la réalisation d'un tel programme la diplomat
ique ; il est Vrai que son vaste domaine reste encore peu
exploré, notamment pour les périodes dites « modernes »
et sur le plan local2. A cet égard, les ordonnances rendues
par les intendants ont valeur d'exemple. Agent privilégié
du pouvoir royal, l'intendant exprimait, en effet, sa vo
lonté par des ordonnances, documents qui figurent en
grand nombre dans les archives sans avoir jamais véri-
1. M. Antoine, Les institutions françaises du XVIe au XVIIIe siècle. Pers
pectives de recherche, dans Journal des Savants, 1976, p. 65-78.
2. On dispose pour l'époque moderne de la seule étude de H. Michaud,
La grande chancellerie et les écritures royales au XVIe siècle, Paris, 1967. 38 FRANÇOISE HILDESHEIMER
tablement retenu pour eux-mêmes l'attention des histo
riens1. Or elles constituent un important point de contact
entre le particulier et la législation royale.
Pour le Dictionnaire de V Académie française, dans son
édition de 1694, l'intendant est « celuy qui est préposé
pour avoir la conduite, la direction de certaines affaires
avec pouvoir d'en ordonner ». Le Répertoire de Guyot
apporte quelques précisions : « Ils sont en général chargés
de maintenir le bon ordre dans les provinces de leur dé
partement, qu'on appelle généralités, et d'exécuter les
commissions que le Roi ou son Conseil leur donnent. »
Au mot « ordonnance », on peut lire : « C'est une loi faite
par le souverain. » Bien plus près de nous, Edmond Es-
monin écrivait : « Le mot ordonnance, outre son sens de
"loi générale portant réforme de une ou plusieurs grandes
institutions du royaume" ... désigne spécialement les lois
concernant l'armée, la marine ou la police : ainsi tous
les règlements concernant les affaires militaires portent
le nom d'ordonnances à l'exclusion de tout autre, ainsi
que les décisions d'agents de l'autorité : gouverneurs,
intendants et lieutenants de police 2. » On conçoit, en effet,
comment un acte, à son origine réservé à l'expression de
la volonté royale, est devenu sans problème le mode nor
mal de manifestation de l'autorité des agents de la mon
archie. Il faudrait à cet égard rappeler une situation bien
antérieure et évoquer les ordonnances rendues par les
conseils de ville dès la fin du xine siècle.
Pour demeurer au niveau du Vocabulaire et de l'emploi
des mots, on remarquera que, dans les textes de la pratique
que nous avons conservés (ainsi que dans les écrits des
historiens modernes), deux termes sont employés pour
1. Voir par exemple G. Livet, L'intendance d'Alsace sous Louis XIV (1648-
1715), Strasbourg, 1956, p. 710. Ces problèmes n'ont pratiquement pas été
abordés dans H. Fréville, de Bretagne (1689-1790), Rennes,
1953, et M. Bordes, D'Étigny et Г administration de Г intendance d'Auch (1751-
1767), Auch, 1957, qui fournissent de nombreux renseignements sur le per
sonnel de ces intendances.
2. E. Esmonin, La publication et Vimpression des ordonnances royales sous
l'Ancien Régime, dans Bull, de la Soc. d'histoire moderne, mai-juillet 1949,
p. 5 (repris dans Études sur la France des XVIIe et XVIIIe siècles, Paris, 1964,
p. 175). Sur tous ces problèmes, on se reportera à F. Olivier-Martin, Les lois
du Roi, Paris, 1946 (cours droit multigraphié). LES ORDONNANCES DES INTENDANTS 39
qualifier de tels actes : ordonnancé et jugement1 ; un bon
exemple nous est fourni par l'intitulé d'une copie effectuée
pour la communauté de Lorgues en Provence : « Extraict
d'autre jugement et d'ordonnance suivante 2. » A cet égard,
et avant de voir si, au-delà d'une rédaction relativement
uniforme, ces actes peuvent être effectivement distingués
du fait de leur contenu, il convient de nous méfier de nos
modernes distinctions, en gardant toujours présentes à
l'esprit la juxtaposition et la confusion propres à, l'Ancien
Régime des fonctions administratives et judiciaires.
Pour tenter une approche de ces ordonnances d'inten
dant, je les examinerai d'abord à la lumière de la diplo
matique, dans leurs forme, tradition et genèse, pour au
tant qu'il soit possible de les reconstituer, avant d'essayer
de discerner leurs rapports avec les arrêts du Conseil et,
par ce biais, quelques aspects de la juridiction des inten
dants, ce qui me conduira pour finir à présenter quelques
remarques relatives à leurs commissions. La plupart de
mes exemples seront empruntés à, l'intendance de Pro
vence pour laquelle ces questions n'ont jamais été envi
sagées 3. Il s'agit là non d'une étude générale prétendant
à l'exhaustivité, mais bien davantage de l'indication de
directions de recherches à explorer plus avant en prenant
en compte un certain nombre de facteurs (variations temp
orelles, régionales, etc.).
I. — Étude diplomatique
Aborder les ordonnances de cette manière revient à
renoncer à toute distinction fondée sur leur contenu. Ces
actes sont conservés en grand nombre dans les archives ;
sans grande solennité pour la plupart, ils sont très souples
et capables de s'adapter à des cas fort variés.
1. « ... Et seront vos ordonnances et jugements exécutés, nonobstant op
position... », Commission de l'intendant Le Bret, 1687.
2. Arch. ďép. des Bouches-du-Rhône, G 1724.
3. La thèse de F.-X. Emmanuelli, Pouvoir royal et vie régionale en Pro
vence au déclin de la monarchie, Aix, 1971 (Lille, 1974), 2 vol., n'aborde pas
les questions de diplomatique. Pour la juridiction, on dispose de la thèse de
A. Farget, Le pouvoir juridictionnel de l'intendant de Provence, Aix, 1957
(multigraphié), qui ne va pas au-delà de la description du contentieux sou
mis k la juridiction de l'intendant. 40 FRANÇOISE HILDESHEIMER
Leur schéma est simple : après les nom, titres et fonc
tions de l'intendant, la mention de sa commission, vient
un exposé (« Sur ce qui nous a été représenté..., Vu la
requête..., Le Roi Voulant..., Estant nécessaire de... »)
dans lequel sont visés les textes réglementaires qui lég
itiment et justifient la décision prise dans un dispositif
exprimé de manière traditionnelle : « Ordonnons..., per
mettons..., enjoignons... » L'acte prend fin après diverses
clauses (amendes, sanctions pour les contrevenants, ment
ion de lecture publique, d'affichage, etc.) par l'expres
sion de la date : « Fait à... le... » et est validé par la s
ignature de l'intendant qui caractérise l'original (parfois,
en, matière judiciaire, accompagnée de celles des gradués
qui l'ont assisté ; dans ce cas, on peut d'ailleurs affirmer
qu'il s'agit d'un véritable jugement sans que cette défi
nition du jugement soit exclusive).
En résumé, une forme très souple, susceptible de mult
iples adaptations et aménagements, d'amplification dans
des affaires importantes comme de simplification pour les
cas de routine. La différence est fort perceptible, en effet,
si nous juxtaposons, pour nous limiter au domaine de
la procédure judiciaire, une ordonnance de soit-commu
niqué réduite à un simple dispositif enjoignant au de
mandeur de notifier sa requête au défendeur, à l'ordon
nance solennelle et développée jugeant la même affaire.
Différence de solennité dans la présentation également
qui va de la simple note manuscrite inscrite au pied d'une
requête à l'impression ; mais nous aurons à revenir sur
cette question.
Afin de mieux connaître les méthodes d'élaboration des
ordonnances, il convient de savoir de quelle manière
fonctionnaient les bureaux de l'intendance — en l'espèce
de l'intendance de Provence — ■ chargés de leur élabora
tion. « Les bureaux de l'intendant ne furent jamais bien
compliqués. Un secrétaire et quelques commis les comp
osaient. Ces commis n'étaient certainement que des
scribes. Le Bret écrivait, lui-même les minutes de toutes
les lettres, les commis les recopiaient ; quant au secrétaire,
il ne paraît pas avoir été un grand personnage1. » Le 11 jan-
1. L. Marchand, Un intendant sous Louis XIV. Étude sur l'administration
de Le Bret en Provence, Paris, 1889, p. 56. LES ORDONNANCES DES INTENDANTS 41
vier 1690, le même Le Bret mandait au Contrôle général :
« Mon secrétaire ne pourroit se dispenser de consommer
la meilleure partie de ses appointements à l'entretien d'un
commis qu'il sera obligé d'avoir d'extraordinaire pour
l'expédition des ordonnances que je rendray dans ces
deux affaires [droits d'amortissement et taxe sur les pro
cureurs, huissiers et notaires] et dont il est important de
garder les minutes1. » Ce personnel semble s'être peu à
peu étoffé : en 1684-1685, dans sa correspondance, Morant
fait état de « son greffe » et, successivement, de <c deux
secrétaires et ceux qui traVailloient sous moy pour l'e
xpédition et le rapport des affaires » et de « trois secrétaires
pourvus de commis »2. Enfin, en 1790, nous savons que
le bureau de l'intendance de Provence se composait, outre
un subdélégué général, d'un secrétaire, d'environ huit chefs
de bureau et de trois copistes3. En 1748, les frais de bu
reau avaient dû être augmentés en raison de l'établiss
ement des rôles de la capitation4.
Les affaires peuvent être introduites devant l'intendant
par un placet ou une requête sur la légitimité de laquelle
il peut, ouvrir une information auprès des autorités locales
ou auprès des subdélégués. Ainsi Joseph Rebourelly, char
retier de Marseille, a présenté un placet que nous avons
conservé5; il porte la mention : « Soit communiqué aux
sieurs procureurs du Pays, Marseille, le 14 septembre
1786. La Tour », et, plus bas, cette note explicative :
Le placet a été présenté double. Sur un des doubles Mrs les
Procureurs du Pays ont répondu que, n'ayant pas sous les
yeux le procès-verbal de contravention du nommé Rebourelly,
ils ne pouvoient que s'en rapporter à, ce qu'il plairoit à, M. PIn->
tendant d'ordonner, et c'est sur ce premier placet qu'est i
ntervenu l'ordonnance de décharge dressée d'après les ordres de
M. de La Tour. Le second double a été répondu par Mrs les
procureurs du Païs six jours après l'intervention de l'ordon-
1. A. de Boislisle, Correspondance des contrôleurs généraux des finances avec
les intendants des provinces, t. I {1683-1699), Paris, 1874, n° 840.
2. Arch. dép. des Bouches-du-Rhône, G 4590, fol. 211 v°, 183, 197.
3. F.-X. Emmanuelli, op. cit., p. 161-162.
4. Arcli. dép. des G 3431.
5. Arch. des G 4378. 42 FRANÇOISE HILDESHEIMER
nance de décharge. Il est du 30 septembre, mais il n'a été ap
porté dans les bureaux que le 5 octobre 1786.
Aussi n'est-il pas surprenant que nous ne trouvions dans
le dossier qu'un brouillon et non l'original de cette o
rdonnance.
En effet, avant d'en arriver au stade de la rédaction
définitive, l'acte, dont la teneur avait été arrêtée soit
directement, soit après consultations, passait par plusieurs
états. D'abord une minute-brouillon, parfois de la main
de l'intendant :
Faire une ordonnance pour confisquer conformément à,
l'art. 7 de l'arrest du Conseil du 27 aoust 1709 les 19 pièces
de toille peintes, les moules et instruments servant à l'impres
sion des toilles rompus et brûlés et le nommé Gignoux condamné
à l'amande de 30 000 1. appliquable les deux-tiers aux dénonc
iateurs conformément à l'art. 20, en exécution duquel la moit
ié desdites toilles sera brûlée, l'autre moitié remise dans l'hos-
tel de ville de Marseille pour y estre vendue au plus offrant
et dernier enchérisseur à, la charge d'être envoyées à l'étranger,
et le prix en provenant délivré au dénonciateur. Sera la pré^
sente ordonnance leue publiement et affichée afin que per
sonne n'en ignore. Nous faire un projet d'ordonnance dans ce
sens et ajouter des deffenses à toutes personnes de contrevenir
audit arrest souz les peines y contenues.
Le projet rédigé figure également dans le dossier ; il com
porte quelques corrections de détail que l'on retrouve
sur l'original signé Le Bret, contresigné du secrétaire Thé-
bault et daté du jour du projet initial (15 février 1710) 1.
Un autre document d'un type assez particulier complète
notre information sur la procédure de rédaction des o
rdonnances ; il s'agit de deux feuilles pliées en deux et
destinées à servir de chemises contenant les actes pré
sentés à, la signature de l'intendant. Sur l'une, on lit :
« Cochers endormis sur leurs charrettes. Condamnés à
24 1. d'amende. En conséquence de l'apostille de M. le
1. Arch. dép. des Bouches-du- Rhône, С 2229. LES ORDONNANCES DES INTENDANTS 43
Premier Président1 sur la représentation des procès-Verbaux
[de dénonciation], les ordonnances de condamnation à
24 1. d'amende ont été dressées pour être signées. » Sur
la seconde, il est précisé que l'ordonnance à signer porte
une amende de 146 1. conformément aux règlements en
vigueur, mais, si l'intendant exprime un avis différent,
« on ne manquera pas de s'y conformer quoique l'ordon
nance soit signée en corrigeant avant de la remettre ce
qu'il y aura à corriger »2. Ainsi, dans des cas simples,
les bureaux prenaient l'initiative de la rédaction de l'o
rdonnance sans consulter auparavant l'intendant : alors
avait lieu la jussio, ordre d'expédition d'actes tous inti
tulés au nom de l'intendant. Certains portent la mention
hors teneur a Par Monseigneur » suivie de la signature
du secrétaire et il est impossible d'établir avec précision
dans quels cas cette mention était requise : s'agissait-il
de la jussio directe de l'intendant, d'un simple contre
seing participant à l'authentification d'une expédition
ou d'une simple formule ayant perdu sa signification pr
imitive? Il faudrait disposer de plus de renseignements
sur la marche concrète des affaires dans les bureaux de
l'intendance pour en juger. On notera à l'appui de la der
nière hypothèse qu'il arrive que l'imprimé atteste l'exis
tence de cette mention, alors qu'un exemplaire manuscrit
conservé de l'ordonnance ne la comporte point.
A ce stade de la rédaction définitive, il convient de se
poser plusieurs problèmes : celui de la minute, de l'ori
ginal et des copies, donc de l'authenticité, celui de la con
servation et d'un éventuel système d'enregistrement. A
cette dernière question la réponse est négative comme le
montre cette lettre adressée par le subdélégué de Bar j ois
le 7 juillet 1785 à l'intendant La Tour :
Monseigneur, je viens de recevoir le placet que Bernard
Martin avait eu l'honneur de vous présenter, au bas duquel
est l'ordonnance qui modère à six livres l'amende cy-devant
1. L'intendant de Provence était alors également premier président du
parlement d'Aix.
2. Arch. dép. des Bouches-du-Rhône, С 4378. 44 FRANÇOISE HILDESHEIMER
prononcée contre ce charretier. Je lui ад remis sur-le-champ
cette ordonnance en lui recommandant d'être désormais plus
attentif à, se conformer à la disposition des règlements con
cernant le roulage1.
Une telle pratique semble bien, en effet, exclure toute
conservation systématique. De plus, on ne trouve aucun
système d'enregistrement ; les ordonnances parvenues jus
qu'à nous sont conservées sous des formes diplomatiques
variées dans les divers dossiers 2. Pour certaines affaires
cependant, on trouve des mentions telles que : « Garder
cette ordonnance et envoyer une expédition aux consuls
de Riez...3 » Sans doute conviendrait -il d'introduire une
distinction de bon sens fondée sur le contenu des actes
et les affaires auxquelles ils se rapportent : pour certaines
de pure circonstance ou de routine (jugements rendus à
l'occasion d'une affaire particulière par exemple), les
textes sont rédigés directement et ne concernent que des
particuliers auxquels on remet l'original de l'ordonnance;
dans d'autres cas, relatifs à des affaires d'intérêt plus
général, il était nécessaire de conserver dans les dossiers
la trace des décisions prises. Cependant, cette distinction
est quasiment impossible à prouver puisque, de ce fait,
les ordonnances du premier type n'ont point été conservées.
En effet, c'est sous leurs diverses formes que les ordon
nances se retrouvent dans les dossiers : soit une minute-
brouillon, projet initial, rectifié et corrigé, où la date figure
hors teneur ; soit un original signé de l'intendant, de pré
sentation solennelle et dans lequel la date est incorporée
à la teneur du texte dont elle forme la conclusion. Si l'or
iginal est remis aux intéressés, seul subsiste le brouillon ;
s'il est conservé, les deux états peuvent coexister dans
les archives avec, le cas échéant, en outre, l'affiche im
primée de l'ordonnance.
1. Ibid.
2. Pour l'intendance de Provence, les quelques registres d'ordonnances
qui ouvrent le fonds sont en fait des recueils factices et peu homogènes, grou
pant ordonnances et diverses pièces à l'appui.
3. Ordonnance relative à la décharge de la capitation de Riez (17 novembre
1711). Arch. dép. des Bouches-du-Rhône, С 2229. Voir également supra,
p. 41 : « ordonnances dont il est important de garder les minutes ». ORDONNANCES DES INTENDANTS 45 LES
Cette rédaction définitive ne met pas fin aux transfor
mations formelles d'un acte quel qu'il soit ; de là le pro
blème de l'original et des copies. On peut affirmer que le
signe de validation d'une ordonnance et la marque de
l'original sont constitués par la signature autographe de
l'intendant, qu'elle soit suivie ou non du contre-seing du
secrétaire.
Les expéditions sur papier timbré étaient collationnées
et visées par le secrétaire habilité à. les délivrer ; c'est ainsi
qu'étaient expédiées les ordonnances administratives de
portée générale dont l'original était conservé. A partir
de ces expéditions, des copies authentiques pouvaient
être effectuées sur papier timbré par des notaires (souvent
également greffiers des communautés que concernaient les
ordonnances).
L'impression assure une plus large diffusion et. est larg
ement employée. Elle pose à la diplomatique un problème
qui n'a jamais été véritablement abordé1 : celui de l'au
thenticité du texte imprimé. Il semble qu'on lui ait attr
ibué une Valeur certaine si l'on en juge par les peines atta
chées à la lacération des ordonnances royales divulguées
par cette voie. Dans le texte de l'ordonnance, l'intendant
précise soigneusement : « ... et sera la présente ordonnance
lue, publiée et affichée partout où besoin sera. (...) Nous
ordonnons qu'à la diligence des maires et consuls des
villes et lieux où elle sera envoyée, elle sera lue, publiée
et affichée dans les places publiques d'iceux et autres
endroits accoutumez. » Dans les fonds d'intendance comme
dans ceux des institutions destinataires sont conservés
beaucoup de ces textes imprimés. Tous ceux qui portent
une mention d'imprimeur sont dus aux presses des David
d'Aix, « imprimeurs du Roy, de M. l'intendant, du Pays
et de la ville »2. D'après les signes de Validation que ces
impressions reproduisent, il semble qu'elles aient été faites
soit d'après l'original (seule signature de l'intendant ment
ionnée), soit, d'après une expédition (signature de l'in-
1. Cf. H. Michaud, op. cit., p. 383-392, et M. Antoine, Le Conseil du roi
sous le règne de Louis XV, Genève, 1970, p. 556-562.
2. J. Billioud, Le livre en Provence du XVIe au XVIIIe siècle, Marseille,
1962, n'aborde pas ces questions.

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