La crise de l'État-providence au Kérala (Inde) - article ; n°148 ; vol.37, pg 897-918

De
Publié par

Tiers-Monde - Année 1996 - Volume 37 - Numéro 148 - Pages 897-918
22 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : lundi 1 janvier 1996
Lecture(s) : 33
Nombre de pages : 23
Voir plus Voir moins

Loraine Kennedy
La crise de l'État-providence au Kérala (Inde)
In: Tiers-Monde. 1996, tome 37 n°148. pp. 897-918.
Citer ce document / Cite this document :
Kennedy Loraine. La crise de l'État-providence au Kérala (Inde). In: Tiers-Monde. 1996, tome 37 n°148. pp. 897-918.
doi : 10.3406/tiers.1996.5083
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/tiers_0040-7356_1996_num_37_148_5083CRISE DE L' « ÉTAT-PROVIDENCE » LA
AU KÉRALA (INDE)
par Loraine Kennedy1
L'expérience de développement du Kérala, un petit État du sud de
l'Inde, est unique : en l'absence d'une croissance économique soutenue,
il a réussi à atteindre un niveau de développement, mesuré par une série
d'indicateurs sociaux, qui s'approche à certains égards de celui des pays
développés. Une combinaison de facteurs a favorisé à partir du siècle
dernier l'instauration d'institutions scolaires et médicales dans cette
région, évolution qui, avec les réformes institutionnelles entreprises par
les États, a jeté les bases d'une baisse de la fécondité et d'une améliorat
ion généralisée de la qualité de la vie, aujourd'hui sans égale en Inde.
La forte mobilisation politique de la population dans la période post
indépendance a maintenu la pression sur les pouvoirs politiques, et les
services publics ont été multipliés.
Pourtant, à l'aune du revenu par habitant, le Kérala reste une
région pauvre et son économie manifeste certaines des caractéristiques
classiques du « sous-développement », notamment la prédominance de
l'agriculture et des ressources naturelles, dont la meilleure part est
exportée, et un taux d'industrialisation faible. Aujourd'hui, et sans
qu'elle n'ait jamais été très dynamique, l'économie kéralaise subit une
crise profonde caractérisée par un chômage massif et une stagnation
des principaux secteurs productifs. Seul le secteur tertiaire croît, ce qui
est attribué à la forte émigration des Kéralais au cours des vingt der
nières années, notamment vers les pays du golfe Persique.
Cette crise économique met à rude épreuve le « modèle » kéralais :
fondé sur une logique sociale, il bute sur des contraintes économiques.
En effet, le risque est que la très faible croissance des dernières décenn
ies - inférieure à la moyenne nationale - finisse par compromettre les
1 . Chercheur associé au Centre d'études de l'Inde et de l'Asie du Sud (EHESS-CNRS), Paris.
Revue Tiers Monde, t. XXXVII, n° 148, octobre-décembre 1996 898 Loraine Kennedy
acquis sociaux, et mette ainsi en cause la viabilité de cet exemple
unique en Inde ď « État-providence ». Le niveau des salaires en parti
culier, plus élevé que dans les régions avoisinantes, semble être un fac
teur important de la stagnation, même si d'autres facteurs structurels
ont également contribué à inhiber le développement économique.
Cette situation, à laquelle il faut ajouter une crise fiscale profonde,
rend de plus en plus difficile le maintien par l'État du même niveau de
prestations. De plus, l'ampleur du chômage fait craindre une sur
chauffe sociale et le creusement de tensions intercommunautaires,
presque inconnues jusqu'ici.
Depuis quelques années, les principales formations politiques du
Kérala, toutes tendances confondues, ainsi que les puissantes organisa
tions syndicales, commencent à reconnaître la nécessité de trouver un
modus operandi qui permettra à cette région d'accéder à la croissance.
Or, le défi est considérable : il s'agit de surmonter les contradictions du
modèle sans en sacrifier l'essentiel. La libéralisation économique qu'en
treprend à l'heure actuelle le gouvernement indien rend d'autant plus
urgente la mise en place de conditions susceptibles de favoriser une
dynamique économique qu'elle se traduit par un retrait de l'État central
et par une montée de la concurrence entre les différents États de l'Union
indienne pour attirer les investissements.
Le but de cet article est en partie de faire connaître le cas insolite
du Kérala, mais surtout d'examiner quelques-unes des questions théo
riques qu'il soulève et d'explorer les enjeux pour l'avenir. La première
partie est consacrée aux fondements sociaux et politiques du modèle
du Kérala. Ensuite la question de la correspondance entre développe
ment social et économique se pose lorsque est abordée la crise écono
mique de cet État, à travers ses manifestations et ses causes. L'analyse
porte sur les salaires, sur le rôle central des syndicats dans les rapports
sociaux ainsi que sur l'impact de l'émigration massive des dernières
années. Enfin, quelques hypothèses sont avancées quant aux perspect
ives pour le Kérala au moment où l'Inde entame des réformes écono
miques majeures.
I. GENÈSE D'UN QUASI-« ÉTAT-PROVIDENCE »
L'origine de la performance extraordinaire du Kérala en matière de
développement social fait l'objet de débats : alors que certains mettent
l'accent sur l'influence des missionnaires chrétiens, assez nombreux dans
cette région au XIXe siècle, d'autres font valoir le rôle des idées commu- crise de V « État-Providence » au Kérala 899 La
nistes et la mobilisation de la population par les partis politiques radi
caux. La réponse n'est pas simple, ni sans doute unique : alors que la
configuration sociale et géographique du Kérala comporte des éléments
explicatifs indiscutables, le rôle joué par les interventions politiques se
situe également au premier plan.
Le territoire du Kérala couvre 38 654 km2, soit 1,2% de la superficie
totale de l'Inde, et s'étend dans la direction nord-sud sur une bande
étroite le long de l'océan Indien (voir carte). En 1991, il comptait
29 millions d'habitants, soit 3,4% de la population indienne totale.
C'est une des régions les plus densément peuplées du monde avec
750 hab./km2 (pour une moyenne nationale de 267 hab./km2), mais cette
moyenne pour le territoire cache le fait que la bande côtière compte plus
de 1 000 hab./km2. Or le Kérala n'est pas un État urbanisé, la majeure
partie de sa population habite dans des villages ou de gros bourgs semi-
urbains.
Bangalore
1
KARNATAKA 4
СаппапогЛ \.< \ i ' —
,Сч TAMIL
/ >> NADU V J Calicut \^ \
INDE
Bombay CalcuuaS / >/Bangla\ Dash Í\i -f Л i
\ ° '
o «•• ç> ErnakulamJsv-^- \ V) V o O -<r~^ s V/ г V ; Madras Bangalore j Sri Lanka Ke
/
QuilonV o V\
(
ITrivandrumfx. ( 0 80km
/ г* И"Яап/к&ту, Paris-*
Le Kérala : carte de situation 900 Loraine Kennedy
Le tableau ci-dessous indique clairement l'avance du Kérala par rap
port à la moyenne indienne pour certains indicateurs démographiques et
sociaux.
Taux de
Taux de Taux Espérance croissance
Population de la Taux de mortalité bétisation de vie à la
lation fécondité infantile (%o) naissance (millions) (hom./fem.) Illustration non autorisée à la diffusion 1991 1981-1991 1992 1992 1991 1992
Kérala 29 1,3 1,8 17 94/86 72
Inde 846 2,1 3,7 79 64/39 59
Source : J. Drèze et A. Sen, India. Economie Development and Social Opportunity,
Oxford University Press, 1995, passim.
La diversité de la société
La composition religieuse de la population constitue une particular
ité dans le contexte indien: avec 58% d'hindous, 21 % de musulmans
et 21 % de chrétiens, la population kéralaise est la plus hétérogène de
l'Inde. Cette configuration sociologique contraste fortement avec la
moyenne nationale (83 % d'hindous, 1 1 % de musulmans, 2 % de chré
tiens et 4% d'autres religions), et surtout avec celles des États avoisi-
nants, le Tamil Nadu et le Karnataka, à forte majorité hindoue (89% et
86% respectivement) (cmie, 19916). De manière générale au Kérala, ces
différentes communautés vivent dans une ambiance de respect mutuel,
sans conflits majeurs, ce qui constitue pour beaucoup de Kéralais une
source de fierté. A la différence de la plupart des autres parties du pays,
la cohabitation des communautés remonte très loin dans l'histoire. Cela
est une conséquence de son emplacement géographique qui l'a mis en
contact depuis de longs siècles avec des marchands et des navigateurs
chinois, arabes, et européens, qui ont apporté biens et techniques, mais
aussi des idées religieuses1.
Politiquement, il semble que le territoire du Kérala actuel n'a pas été
uni dans le passé, ou ne l'a été que de manière ponctuelle : une multitude
de petits royaumes, aux frontières fluctuantes, se regroupaient ou se
séparaient au rythme de l'ascension et du déclin des empires. Ce n'est
qu'au XVIIIe siècle que se formèrent les États princiers du Travancore et
de Cochin, lesquels survécurent jusqu'à l'indépendance de l'Inde
en 1947. Le Kérala actuel est composé de ces deux États et du Malabar,
1 . Les communautés juive et chrétienne retracent leurs origines jusqu'aux premiers siècles de l'ère chré
tienne. Quant aux musulmans, les conversions à l'Islam eurent lieu sans doute très tôt, voire dès l'Hégire, car
des liens d'échange étaient bien établis entre la péninsule arabique et la côte du Kérala. La crise de V « État-Providence » au Kérala 901
qui fut attaché au gouvernement colonial de Madras. Il fut formé
en 1956, au moment de la réorganisation des États selon le critère li
nguistique: le malayalam est la langue des habitants du Kérala, aussi
appelés les Malayalees.
Certains changements sociaux commencent à apparaître dans le cou
rant du XIXe siècle. La présence au Travancore de missionnaires protes
tants européens a favorisé l'extension de la scolarisation, à la fois direc
tement - par les écoles qu'ils y fondèrent - et indirectement en
provoquant une réaction des communautés hindoues qui, au travers
d'associations de caste, commencèrent à revendiquer auprès du roi un
accès à l'éducation (Jeffrey, 1992). Ainsi en 1924, le taux d'alphabétisa
tion féminine au Travancore était de 15%, soit plus de sept fois supé
rieur à la moyenne indienne. La conversion au christianisme d'une part
ie de la population, issue de basses castes, a conduit également à des
confrontations entre groupes sociaux et a probablement contribué à
accélérer les processus de transformation socio-économique.
Comme ailleurs en Inde à l'époque coloniale, l'économie kéralaise a
connu une monétisation croissante, ce qui a tendu à transformer les
relations sociales traditionnelles, basées sur un système complexe
d'échange de services. Les possibilités ouvertes par l'augmentation des
échanges et par l'apparition de nouvelles professions en milieu urbain
(droit, administration) ont contribué à l'émergence de nouveaux
groupes socioprofessionnels. En même temps, des réformes du système
foncier entreprises par les États princiers du Travancore et de Cochin,
en transférant aux tenanciers le droit de propriété sur la terre qu'ils
cultivaient ou affermaient, ont permis la création d'une nouvelle classe
d'agriculteurs-propriétaires. L'introduction d'institutions de marché,
même très rudimentaires, a révolutionné la société en permettant la
vente et l'achat des terres et les transactions immobilières qui ont suivi
reflétaient l'ascension de certains groupes dans la société, par exemple
de ceux qui s'étaient lancés dans le commerce.
Au Malabar, cependant, les rapports sociaux sont restés plus figés du
fait que la terre est restée concentrée entre les mains d'un petit nombre
de propriétaires, appartenant pour la plupart aux hautes castes. En fait,
l'administration britannique a sensiblement aggravé l'inégalité du sys
tème agraire traditionnel en désignant comme «propriétaire» un
groupe, les janmis, qui n'était en réalité que la couche supérieure d'une
structure composée de multiples couches, toutes ayant droit à une part
de la production agricole. La situation des tenanciers et des petits cult
ivateurs en particulier est devenue plus précaire. Au moment de l'ind
épendance, la répartition des terres était toujours extrêmement inégale au
Malabar, la proportion de tenanciers y était très élevée (75% contre 902 Loraine Kennedy
25% au Travancore), et la proportion d'agriculteurs-propriétaires n'y
était que de 10% (56% au Travancore) (Nossiter, 1982, 16). Assez
naturellement, la réforme foncière est devenue un élément central des
programmes des nouvelles forces politiques qui avaient commencé à se
former au sein du mouvement nationaliste.
L 'émergence du « modèle »
Après l'indépendance de l'Inde en 1947, les réformes agraires sont
restées sur le devant de la scène et c'est sur cette base que le parti com
muniste remporta les élections en 1957, les premières du nouvel État du
Kérala. Après une série de revers, y compris la dissolution du gouverne
ment kéralais par New Delhi en 1959, une loi modifiant les relations
agraires fut votée en 1969. Quelles que soient ses limitations, cette légis
lation va plus loin que toute autre en Inde.
Par ailleurs, le gouvernement du Kérala a mis en place un large pr
ogramme de distribution alimentaire à prix subventionnés, qui a amélioré
le taux de consommation de la population, avec un impact
surtout sur les plus pauvres1. Ce système, qui est censé être appliqué sur
tout le territoire indien par les différents gouvernements régionaux, est
particulièrement étendu au Kérala, y compris dans le milieu rural. A la
fin des années 70 déjà, presque tous les villages kéralais disposaient d'un
fair price shop à moins de 2 km contre seulement 35 % des villages
indiens (Bhat et Rajan, 1990, 1963).
Enfin, c'est par ses résultats dans le domaine de l'éducation et de la
santé, et leurs effets, entre autres, sur la fécondité et la mortalité que le
Kérala a attiré le plus d'attention. Déjà plus de deux fois plus élevé que
la moyenne nationale en 1961 (47% contre 24%), le taux d'alphabéti
sation y est passé en 1991 à 91 %, 52% pour l'Inde. Naturelle
ment ces réalisations ont requis de lourds investissements publics et le
Kérala dépense encore aujourd'hui une forte proportion de son budget
pour maintenir le niveau élevé de ses services sociaux, environ 30% de
son budget par rapport à une moyenne nationale de 20 % (Government
of Kerala, 1991, 95). Les services sociaux sont relativement étendus, et
comprennent par exemple des pensions de retraite pour les ouvriers et
des repas gratuits pour les élèves de milieux défavorisés.
La forte dimension «sociale» des politiques au Kérala peut être
attribuée à l'importance des partis de gauche, et les communistes en par-
1 . Voir l'importante étude menée par le Centre for Development Studies à Trivandrum (Kérala) pour
les Nations Unies, Poverty, Unemployment and Development Policy, 1975. crise de V « Etat- Providence » au Kérala 903 La
ticulier, dans cette région. Par ailleurs, la très forte concurrence entre les
différentes formations politiques a sans doute contribué à accélérer la
mise en place d'infrastructures sociales. En effet, avec le soutien vacillant
d'une myriade de petites formations, deux partis, le Congrès et le cpm
(Parti communiste-marxiste), dominent la vie politique de l'État et le
dirigent à tour de rôle. Chaque coalition veut s'attribuer le mérite de
nouveaux programmes sociaux et aucune ne veut être celle qui les
réduit. La population kéralaise, très mobilisée politiquement, exige de
son gouvernement une certaine performance, y compris le respect des
promesses électorales, sans quoi elle ne lui accorderait pas un second
mandat.
Les organisations syndicales sont puissantes au Kérala et entretien
nent des liens étroits avec les partis politiques. En fait, elles constituent
la vraie force politique sur le terrain et ont joué dès le départ un rôle pr
imordial dans la mobilisation de la population. Aussi doit-on voir der
rière les politiques progressistes l'aboutissement de formidables actions
d'organisation et d'éducation syndicales. Les experts affirment en effet
que le succès des réformes agraires est dû en grande partie à la mobilisa
tion populaire, qui a assuré leur mise en œuvre. De même aujourd'hui,
le respect des salaires minima notifiés par le gouvernement, qui restent
lettre morte dans d'autres régions de l'Inde, est le résultat de la vigilance
constante des syndicats.
En ce qui concerne le cadre institutionnel, le cas du Kérala montre
qu'un gouvernement régional en Inde est capable d'adopter des polit
iques progressistes, et cela sans l'aide explicite du gouvernement central,
et qu'il peut, dans certaines conditions, jouir d'une autonomie politique
considérable vis-à-vis des autorités centrales1. Cela est d'autant plus
intéressant que le pouvoir politique dans le système fédéral indien
connaît depuis l'indépendance en 1947 une centralisation croissante
(Kennedy, 1996, 199-219). Cette évolution découle en partie de la domi
nation d'un seul parti politique, le Congrès, sur la scène politique
indienne, mais elle est également une conséquence des importants leviers
de pouvoir que la Constitution accorde au gouvernement central de
New Delhi par rapport aux parties constituantes de l'Union, les États.
En matière de fiscalité par exemple, le gouvernement central perçoit la
plus grosse partie des ressources fiscales de la nation, dont environ un
quart seulement doit être partagée avec les États selon les recommandat
ions d'une commission de finances indépendante du gouvernement. En
outre, les États reçoivent, de la commission nationale du plan, des cré-
1 . L'autonomie régionale en Inde est la question centrale de ma thèse de doctorat, Articulation des
espaces de développement en Inde : les industries traditionnelles au Kérala, Paris, EHESS, 1994. 904 Loraine Kennedy
dits destinés à étoffer leurs dépenses pour le développement et aussi à les
orienter. La forte concentration de pouvoir dans la capitale a contribué
à une situation de subordination généralisée des États vis-à-vis des autor
ités centrales, et au lieu de définir leurs propres politiques et pr
ogrammes de développement, beaucoup d'États se contentent de suivre
ceux proposés par le gouvernement central, lesquels sont plus ou moins
adaptés aux situations locales. De ce point de vue, le Kérala semble se
distinguer de la plupart des autres États en Inde: ses gouvernements
successifs ont bâti au moyen d'un ensemble de politiques sociales le
quasi-« État-providence » que l'on a vu.
Reprenons les éléments principaux du modèle kéralais : tout en étant
un État rural et pauvre à l'aune du revenu par habitant, sa qualité de vie
mesurée par différents indicateurs sociaux - alphabétisation, mortalité
infantile, espérance de vie, etc. - le hisse au-dessus de tous les autres
États de l'Inde. Il met en cause les thèses traditionnelles selon lesquelles
la croissance économique est une condition nécessaire du développe
ment social. Au Kérala, une combinaison de facteurs a permis cette évo
lution à commencer par les réformes institutionnelles (foncières,
sociales) entreprises au siècle dernier par les États princiers et par l'accès
à l'éducation d'une partie croissante de la population à cette même
époque. L'accès à l'éducation a probablement favorisé des processus
d'éveils politique et associatif. Au fil des années, les organisations polit
iques et syndicales, de plus en plus fortes, ont su conduire leurs revendi
cations et sur certaines questions essentielles comme les salaires, obtenir
gain de cause. Les réformes agraires en particulier ont jeté les bases
d'une répartition plus égalitaire des richesses. La mise en œuvre de ces
réformes ainsi que d'autres politiques de redistribution est certainement
une des clés pour comprendre comment se sont effectuées en l'espace de
quelques décennies une baisse du taux de natalité et une amélioration
des conditions de vie au Kérala.
Cependant, compte tenu de la performance très médiocre de son
économie, la survie même du modèle est en jeu. Il est confronté au
problème fondamental de l'accumulation du capital, dont dépend sa
reproduction.
II. LA CRISE DE L'ÉCONOMIE KÉRALAISE
L'économie kéralaise est entrée en crise à partir du milieu des
années 70, enregistrant des taux de croissance de plus en plus faibles. Pour
la décennie 80-90, le taux de croissance était même négatif en termes réels, crise de V « État-Providence » au Kérala 905 La
mais il faut garder à l'esprit que le revenu est fortement sous-estimé au
Kérala du fait que les envois d'argent des travailleurs émigrés, très import
ants depuis vingt ans, n'y sont pas pris en compte1. Cela étant, l'évolution
sectorielle qu'indiquent les données statistiques reste valide : elles révèlent
une tendance vers la stagnation, et même vers le déclin des activités agri
coles, industrielles et manufacturières et vers une importance accrue du
secteur des services. Le chômage a augmenté de manière extraordinaire :
de 212000 personnes en 1970 à plus de 3 millions en 1990, ce qui repré
sente 27 % de la population active2. On remarque en particulier la montée
rapide du chômage « éduqué », c'est-à-dire d'une proportion croissante
des demandeurs d'emploi qui ont au moins terminé l'école secondaire.
Cette évolution est l'objet d'interprétations différentes au Kérala.
Pour certains observateurs, la crise est le signe que le modèle a atteint
ses limites, que l'accent mis sur les objectifs sociaux et de redistribution
a fini par freiner la croissance. Cependant, des facteurs structurels, indé
pendants du modèle, sont également mis en avant pour expliquer la tor
peur de l'économie kéralaise.
Une économie vulnérable et déséquilibrée
L'économie du Kérala est caractérisée par sa grande ouverture aux
marchés nationaux et internationaux. Une forte proportion de la pro
duction agricole et industrielle est exportée en dehors du Kérala, vers
d'autres régions indiennes et vers l'étranger, alors qu'est importée une
plus forte proportion de biens de consommation.
L'agriculture kéralaise présente bien des spécificités par rapport à celle
d'autres régions de l'Inde : en 1987-1990, 70 % de la terre était consacrée à
l'agriculture commerciale, ce qui exclut notamment les céréales, contre
seulement 24 % pour la moyenne nationale (cmie, 1991a, 163). Un climat
tropical, l'abondance d'eau, et la coexistence de plaines et de montagnes
permettent une grande variété de cultures : la noix de coco, l'hévéa, le thé,
la banane, la noix de cajou, le poivre et d'autres épices. La plus grande
partie va à l'exportation, à l'intérieur de l'Inde ou à l'étranger, sous forme
brute ou après avoir subi une transformation3. Alors que le riz constitue la
1 . D'après un responsable du gouvernement du Kérala interrogé en 1992, il faudrait ajouter au revenu
jusqu'à 20 % pour approcher le chiffre réel.
2. Soit 10% du total des chômeurs de l'Inde pour seulement 3,4% de la population. Mais il faut sou
ligner d'emblée que le taux d'enregistrement des chômeurs est sans doute supérieur au Kérala qu'ailleurs du
fait qu'il existe depuis 1982 un programme d'assistance aux chômeurs.
3. Plus de 90 % de l'hévéa brut est envoyé vers des centres manufacturiers situés dans d'autres États
indiens, 50 % de la production du thé et presque toute la production de noix de cajou (après transformation)
sont exportées vers l'étranger (Isaac et Reddy, 1992).

Soyez le premier à déposer un commentaire !

17/1000 caractères maximum.