La dollarisation cubaine : éléments de réflexion pour une dé-dollarisation - article ; n°171 ; vol.43, pg 535-553

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Tiers-Monde - Année 2002 - Volume 43 - Numéro 171 - Pages 535-553
Paulo Nakatani and Rémy Herrera — The dollar-Cuba : Elements of reflection for a dollar-disengagement.
This article first proposes to the reader a historical perspective explaining how today's conversion of Cuba into a dollar economy differs from that of the pre- revolutionary period. Secondly, it analyses the causes and mechanisms of the current dollar-conversion, accompanied by an assessment of its economic and social consequences. Thirdly, it examines the terms of the related debate as engaged both within and outside Cuba, as well as the rare but stimulating scenarios of dollar disengagement for Cuba.
19 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : mardi 1 janvier 2002
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Rémy Herrera
Paulo Nakatani
La dollarisation cubaine : éléments de réflexion pour une dé-
dollarisation
In: Tiers-Monde. 2002, tome 43 n°171. Trajectoires latino-américaines. Regards sur Cuba. (sous la direction de
Rémy Herrera). pp. 535-553.
Abstract
Paulo Nakatani and Rémy Herrera — The dollar-Cuba : Elements of reflection for a dollar-disengagement.
This article first proposes to the reader a historical perspective explaining how today's conversion of Cuba into a dollar economy
differs from that of the pre- revolutionary period. Secondly, it analyses the causes and mechanisms of the current dollar-
conversion, accompanied by an assessment of its economic and social consequences. Thirdly, it examines the terms of the
related debate as engaged both within and outside Cuba, as well as the rare but stimulating scenarios of dollar disengagement
for Cuba.
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Herrera Rémy, Nakatani Paulo. La dollarisation cubaine : éléments de réflexion pour une dé-dollarisation. In: Tiers-Monde.
2002, tome 43 n°171. Trajectoires latino-américaines. Regards sur Cuba. (sous la direction de Rémy Herrera). pp. 535-553.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/tiers_1293-8882_2002_num_43_171_1622LA DOLLARISATION CUBAINE
ÉLÉMENTS DE RÉFLEXION
POUR UNE DÉ-DOLLARISATION
par Rémy Herrera* et Paulo Nakatani**
Cet article propose au lecteur : 1 /une mise en perspective historique
expliquant en quoi, aujourd'hui, la dollarisation de l'économie cubaine se
distingue de celle de la période pré-révolutionnaire ; 2 / une analyse des
causes et des mécanismes de la actuelle, accompagnée d'une
évaluation de ses effets économiques et sociaux ; 3 /une présentation des
termes du débat, engagé à Cuba et à l'étranger, autour de la dollarisat
ion, et des scénarios, plus rares mais très stimulants, de dé-dollarisation
pour Cuba.
La récente dollarisation, partielle mais croissante, de l'économie
cubaine est un phénomène complexe et tout à fait original. Elle s'est
manifestée par la circulation simultanée sur le territoire national de
trois monnaies : le peso cubain (la monnaie nationale, demeurée
inconvertible depuis 1959), le dollar états-unien (qui s'est imposé de
fait sur les autres devises) et le peso convertible (équivalent interne du
dollar). Cette multiplicité de monnaies, associée à un double système
de change (un taux officiel de 1 peso pour 1 dollar et un taux semi-
officiel d'environ 26 pesos par dollar), traduit un compartimentage de
l'économie en différents circuits monétaires, relativement étanches,
dans lesquels les niveaux et structures de prix de biens et services simi
laires peuvent être différenciés.
La dollarisation cubaine est la conséquence directe de la très grave
crise traversée par l'économie à partir de 1990 et de la disparition du
** ♦ Chargé Professeur de à recherche l'Université au cnrs fédérale (umr de 8595 Espirito MATISSE, Santo Université (Brésil), professeur de Paris I invité Panthéon-Sorbonne). à l'Université de
Paris XIII.
Revue Tiers Monde, t. XL1I1, n° 171, juillet -septembre 2002 Rémy Herrera et Paulo Nakatani 536
bloc soviétique - le point bas du pib ayant été atteint en 1993-1994,
avec une chute de 34 % en volume par rapport à son niveau de 1989
(comparable à la crise de 1929). Malgré les difficultés économiques
très marquées de la décennie 1990, qui ont rendu inévitable la légalisa
tion de la monnaie états-unienne dans l'île et obligé les autorités à
intégrer la dollarisation comme l'une des composantes de leur poli
tique économique, le processus a jusqu'à présent été relativement bien
maîtrisé. Grâce à lui, les pouvoirs publics ont en effet atteint pour
partie leur objectif d'augmenter les entrées de devises, et ainsi
d'assurer la récupération de l'économie nationale. Ce redressement a
permis de rétablir la valeur d'un peso fortement déprécié durant la
dépression, et même - le cas est suffisamment rare pour être souligné -
de stabiliser la monnaie nationale contre le dollar (au taux de 21
pour 1) entre 1996 et fin 20011, en dépit du renforcement du blocus.
Les pouvoirs publics cubains, contraints d'accepter la dollarisation,
l'ont finalement placée au cœur même de leur stratégie de récupérat
ion. Mais les effets de cette réforme monétaire n'ont à l'évidence pas
tous été positifs. Les menaces qu'elle fait peser sur la société cubaine
sont telles que les autorités rappellent d'ailleurs de façon récurrente
leur volonté d'en décider la suppression dès que les conditions les y
autoriseront. La question cruciale est dès lors de s'entendre sur ce que
recouvrent ces conditions.
Le présent article propose au lecteur : une mise en perspective his
torique expliquant en quoi la dollarisation de la période pré
révolutionnaire se distingue de celle d'aujourd'hui (lre partie) ; une
analyse des mécanismes de la actuelle, accompagnée
d'une évaluation de ses effets économiques et sociaux (2e partie) ; une
présentation des termes du débat, engagé à Cuba et à l'étranger,
autour de la dollarisation, et des scénarios, plus rares mais très stimul
ants, de dé-dollarisation pour Cuba (3e partie).
LA DOLLARISATION AVANT LA RÉVOLUTION
Le temps de la domination états-unienne
La dollarisation cubaine actuelle n'est pas de même nature que
celle qui a caractérisé son histoire passée et ne peut être interprétée
comme un retour à la situation qui prévalait avant 1959. Car, si le dol-
1. Début novembre 2001, à cause de la contraction de l'activité - touristique notamment - après les
attentats du 11 septembre, le dollar a glissé de 2i à 28 pesos, pour revenir à 26 pesos. dollarisation cubaine 537 La
lar circula à Cuba sans discontinuité entre 1898 et 1959, il tint le rôle
de monnaie nationale de facto dans une économie totalement soumise,
après 1914, aux États-Unis - plus précisément à leur capital financier
(Morgan, puis Rockefeller)1. La première dollarisation accompagna
l'occupation militaire de l'île par les États-Unis (1898-1902), qui favo
risa la pénétration des capitaux états-uniens et leur assura une position
hégémonique dans tous les secteurs clés (et surtout dans le secteur
sucrier). En 1902, la république cubaine naquit sans que sa constitu
tion n'ait prévu de monnaie nationale2. Un « traité de réciprocité »
donna un cours légal au dollar, qui remplit, dans une large mesure, les
fonctions de monnaie nationale sur le territoire cubain. C'est en 1914,
entre deux interventions armées des États-Unis (1906-1909 et 1917)
que fut créée une nouvelle monnaie, le peso. Cette création ne visait
pas tant à autonomiser le système monétaire cubain des États-Unis (il
restait dual) qu'à évincer les monnaies concurrentes encore en circula
tion, pour faire reposer l'économie tout entière sur le dollar. La loi de
liquidation du système bancaire (1920) marqua la faillite des banques
locales et acheva la prise de contrôle des finances cubaines par les
États-Unis.
Les conséquences de la soumission (monétaire et financière notam
ment) de Cuba se firent sentir lors de la crise de 1929. La dépression
toucha son économie plus durement que le reste de l'Amérique latine.
L'île était très vulnérable aux variations des recettes d'exportations,
composées à 80 % de sucre et dirigées à 75 % vers les États-Unis. Ces
derniers interdirent à Cuba de recourir aux mesures de défense utili
sées par les autres gouvernements latino-américains. Elle dut concéder
des baisses de tarifs douaniers et conserver un taux de change de 1
pour 1 entre peso et dollar, ce qui provoqua une forte déflation, con
tracta la masse monétaire et lamina l'économie du pays. Le pib chuta
de 36 % de 1929 à 1932. L'impact social fut dramatique. Une solution
était pourtant envisageable, passant, par exemple, par la conversion en
pesos des dollars en circulation, la dévaluation et l'instauration du
contrôle des changes, appuyées par une politique expansionniste et
protégeant les productions nationales (substitution aux importations).
Encore eût-il fallu que les États-Unis aient accepté la création d'un
système monétaire autonome à Cuba ; mais ils favorisèrent leurs
propres sucriers et limitèrent les exportations cubaines (Jones-Costigan
Sugar Act, 1934).
1. Неггега (2002).
2. La Banco Nacionál de Cuba était le nom d'une filiale d'une banque commerciale états-unienne. 538 Rémy Herrera et Paulo Nakatani
En 1950, ce sont pourtant les États-Unis qui devaient promouvoir
l'entrée en fonction de la Banque nationale de Cuba, dans un environ
nement mondial et national transformé. Il s'agissait pour eux d'insérer
Cuba dans les nouvelles organisations financières internationales, où
leur position était prédominante, et de contrôler les activités des ban
ques cubaines, dynamisées par les booms sucriers de la Seconde
Guerre mondiale et de la guerre de Corée. Le rôle effectif de cet orga
nisme monétaire était toutefois moins de réguler l'expansion de la
masse en adéquation avec les besoins du développement de
l'économie nationale, que de gérer les réserves en or et en dollars du
pays à mesure de l'approfondissement d'une spécialisation sucrière
toujours plus imbriquée dans l'économie états-unienne, d'une diversif
ication de leurs investissements dans la structure de propriété du capi
tal et de promouvoir les dépenses somptuaires et militaires de Batista.
L'île était totalement intégrée à la zone dollar.
La révolution et le dollar
La et l'instauration progressive d'une économie socialiste
devaient rompre avec cet état de fait1. C'est sous l'autorité du command
ant Ernesto Guevara, président de la Banque nationale de Cuba de
novembre 1959 à février 1961, que fut bouleversé « le système lui-
même » et engagée la transformation des institutions monétaires et
financières du pays. Il est tout à fait clair qu'elles étaient placées, après
quatre siècles de colonialisme espagnol et six décennies de domination
états-unienne, au service des intérêts nationaux pour la première fois de
l'histoire du pays. Pour éviter une fuite massive des capitaux et desserrer
la pénurie de devises qui pesait sur la balance des paiements, un strict
contrôle des réserves et des changes fut instauré, qui passait par le con
trôle du financement des paiements en monnaies étrangères, des entrées
et sorties de devises, des achats-ventes de dollars aux non-résidents, des
licences d'importation... La nationalisation des banques (400 établiss
ements) fut décidée le 13 octobre 1960, en même temps que celle des prin
cipaux secteurs industriels, commerciaux et infrastructurels.
Les institutions financières spécialisées furent intégrées au sein des
nouvelles structures de l'État socialiste, notamment de l'Institut natio
nal de la réforme agraire et du ministère du Commerce extérieur2. En
1. Herrera (2001).
2. En 1963-1964, un débat théorique s'engagea sur les questions financières, spécialement sur le
« système budgétaire de financement ». Il opposa Guevara (ministre de l'Industrie), Alvarez Ron (ministre
des Finances) et Mandel d'un côté, Rodriguez (inra), Mora du Commerce extérieur) et Bettel-
heim (conseiller extérieur du gouvernement) de l'autre. La dollarisation cubaine 539
février 1961, la restructuration de la Banque nationale de Cuba était
achevée. Elle cumulait désormais les fonctions monétaires, bancaires et
de crédit, et devenait un instrument clé dans la consolidation de la
propriété sociale des moyens de production, la mise en œuvre de la
planification centrale et l'amorce de l'industrialisation du pays. Le
nouveau peso (signé du nom de « Che ») évinçait la monnaie états-
unienne.
Le dollar ne disparut pourtant pas complètement durant la révolut
ion. L'une des raisons tint à l'existence de diplotiendas (magasins en
dollars pour diplomates et non-résidents). Cependant, ses circuits
demeuraient limités à certains segments du secteur informel, alimentés
par l'envoi clandestin de dollars à leurs proches par les Cubains émig
rés. La détention de devises resta interdite à Cuba jusqu'en 1993.
LA DOLLARISATION ACTUELLE
ET SES EFFETS ÉCONOMIQUES ET SOCIAUX
Causes et mécanismes de la dollarisation
À Cuba, la dollarisation actuelle présente des singularités qui la dis
tinguent à la fois des pays d'Amérique latine, qui l'ont adoptée dans
une optique néo-libérale pour stabiliser leur régime de changes (Equat
eur, Argentine), et des réformes monétaires des pays « en transition »,
pourtant elles aussi menées sous l'égide de partis communistes (Chine,
Vietnam). À l'inverse des pays latino-américains, la dollarisation vise, à
Cuba, à favoriser les entrées de devises pour limiter le déficit des compt
es extérieurs et accroître la capacité d'importation, en évitant une trop
forte dépréciation de la monnaie nationale. L'objectif est de fournir à
l'État les moyens de poursuivre ses interventions sociales, qui
s'efforcent de garantir à la population des conditions de vie et de travail
amortissant les effets de la crise. Contrairement à la Chine et au
Vietnam, l'État cubain a conservé l'impulsion de l'accumulation de
capital - qui échappe au secteur privé - à travers une structure de pro
priété des moyens de production largement dominée par la forme
publique. Les réformes cubaines n'ont en effet impliqué ni privatisation
ni libéralisation financière, comme dans les transitions asiatiques. La
pénétration des mécanismes de marché est certes indéniable à Cuba,
mais elle est restée beaucoup plus limitée qu'au Vietnam, et surtout
qu'en Chine. Ce point est important dans l'optique qui est la nôtre : le
fait que les autorités monétaires cubaines n'aient pas développé de mar- 540 Rémy Herrera et Paulo Nakatani
ché financier sophistiqué permet, comme nous allons le voir,
d'envisager de manière réaliste une réversibilité de la dollarisation.
À Cuba, la dollarisation résulte de la profonde crise subie après la
disparition de I'urss et du caem. Ses échanges extérieurs y étaient
étroitement imbriqués, dans des conditions pour elle privilégiées et
protégées des aléas des marchés mondiaux. L'effondrement des expor
tations et des importations1 qui s'ensuivit, amplifié par l'accentuation
du blocus et les contraintes de la dette extérieure, entraîna la chute de
la production, de la productivité, de l'investissement et de la consomm
ation, et l'augmentation du déficit budgétaire. Ce dernier, creusé par
la détérioration des comptes des entreprises publiques mais aussi par
une volonté politique de limiter au maximum la dégradation de la
masse salariale, du niveau de l'emploi et des dépenses sociales, provo
qua un gonflement des liquidités en circulation. Celles-ci s'accrurent
considérablement entre 1989 et 1993, traduisant une très forte infla
tion. La valeur du peso cubain s'en trouva affaiblie : de 1990 à 1994,
le taux de change semi-officiel moyen passa de 7 à 95 pesos pour
1 dollar, avec un pic à 150 fin 1994 (fig. 1). C'est dans ce contexte
20000
-- 19000
:- 18000
z -17000 -g
=-16000 J
Illustration non autorisée à la diffusion
^-15000
~ 14000
J- 13000
12000
1989 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 ^
Années 22
Fig. 1. - — Évolutions du PIB et du taux de change
de 1989 à 2001
Sources : Oficina nacionál de Estadisticas et Banco central de Cuba.
1. Les exportations et les importations baissèrent respectivement de 78,6% et 72,9% entre 1990
et 1993. À l'import, les postes les plus touchés furent les matières premières, les machines, les équipements
de transport et les combustibles - le gouvernement s'efforçant de préserver au maximum les produits
alimentaires. dollarisation cubaine 541 La
extrêmement dégradé que l'État mit en œuvre une série de profondes
réformes, dont l'une des clés fut la dépénalisation de la détention de
devises (août 1993).
Écartant la dévaluation, l'objectif principal des réformes était de
permettre à l'État de collecter le maximum de devises pour réduire les
déséquilibres extérieurs, et être ainsi en mesure de : a) maintenir,
autant que faire se peut, et même altéré, le modèle social cubain (édu
cation et santé publiques, libreta d'alimentation, logements et trans
ports à prix modiques...) ; b) déplacer le centre de gravité de
l'économie nationale du secteur sucrier, aux recettes déclinantes, vers
le tourisme et les secteurs exportateurs non sucriers1 ; c) tendre
Tautosuffisance alimentaire (par substitution aux importations) et
énergétique (par l'exploitation des nouveaux gisements de pétrole).
Pour cela, l'Etat cubain a dû faire appel aux investissements directs
étrangers (ide) ; quoique non négligeables et plutôt diversifiées2, les
entrées de capitaux restèrent néanmoins insuffisantes pour couvrir les
importations indispensables au pays et le déficit des comptes courants.
Le gouvernement adopta alors une série de mesures institutionnali
sant la dollarisation partielle de l'économie, à travers : a) l'auto
risation de recevoir des devises en provenance de l'étranger (remesas),
b) la dépénalisation de la détention de devises et l'ouverture de compt
es en devises, c) la création de magasins dont les ventes de biens de
consommation courante et durable s'effectuent exclusivement en pesos
convertibles et en dollars (tiendas de recuperation de divisas). Associée
au démantèlement du monopole étatique du commerce extérieur, la
dollarisation impliquait la mise en concurrence des productions des
unités locales avec les biens importés aux prix internationaux, devant
favoriser une gestion plus rationnelle des entreprises publiques (perfec-
cionamiento empresarial).
Tourisme, IDE et remesas devinrent ainsi les nouveaux moteurs de
l'économie cubaine, mais aussi les principaux vecteurs de la dollarisa
tion, qui s'accrut considérablement. D'après les estimations de la
CEPAL (1997) - même si celles-ci restent hasardeuses -, la valeur des
avoirs en dollars détenus à Cuba était de 650 millions de dollars
fin 1996. En 1998, les revenus privés en dollars pourraient dépasser un
milliard de dollars (Escaith, 1999).
La dollarisation fut donc subie par Cuba, comme une situation de
fait liée à la disparition de ses anciens marchés extérieurs, mais elle fut
1. Nickel, tabac, produits de la mer... Les exportations médicales et biotechnologiques (vaccins,
équipements...) pâtissent beaucoup du blocus.
2. Les IDE ont concerné le tourisme, la mine et le pétrole, mais aussi l'industrie, la construction et
l'agriculture. 542 Rémy Herrera et Paulo Nakatani
aussi intégrée par son gouvernement1 au cœur d'un ensemble de réfor
mes consistant à admettre provisoirement les mécanismes de marché,
tout en les régulant fermement. La dollarisation a, dans ces condit
ions, accompagné la mutation du système de planification, désormais
décentralisé et de nature principalement monétaire et financière. La
gestion rationnelle et efficace des liquidités appelait en effet la mise en
place de réglementations appropriées. Une série de transformations
profondes, intervenues en 1997, mit fin au système de banque unique
(en séparant les fonctions de banque centrale, commerciale et
d'investissement), par l'instauration d'un réseau déconcentré d'insti
tutions financières spécialisées dépendant de la banque centrale de
Cuba. Cette dernière demeure toujours l'organe directeur du nouveau
dispositif, placé sous le contrôle de l'État. Un nouveau système fiscal a
par ailleurs été mis en œuvre.
L'important est de comprendre que le maintien du système social
cubain est dû en partie à l'instauration d'un dispositif de transferts
inter-sectoriels utilisant l'existence des deux taux de changes en
vigueur : l'un (assurément) surévalué (officiel), l'autre (sans doute)
sous-évalué (semi-officiel). Les anciennes subventions directes de l'État
aux entreprises publiques ont été réduites et, dans une large mesure,
remplacées par une péréquation inter-entreprises2. Les entreprises du
secteur dit « émergent » {joint ventures, tourisme, unités de production
dollarisées...) bénéficient prioritairement des investissements étatiques
et d'une autonomie de gestion, en particulier pour l'utilisation des
devises dont elles disposent. En contrepartie, elles drainent vers l'État
des revenus en dollars, soit en transférant les excédents de leurs balan
ces-devises à la Caja central de divisas, soit en collectant les salaires en
dollars de leurs employés (payés en pesos), soit par la voie fiscale. Le
secteur d'exportation historiquement dominant, le secteur sucrier, con
tribue lui aussi à drainer des dollars, mais il ne dispose pas de la même
liberté dans l'utilisation de ceux-ci. Son évolution est donc contrôlée
par l'État pour maîtriser au mieux l'orientation des facteurs de la
croissance vers les nouveaux moteurs de l'économie. Le dispositif est
conçu de manière à ce que les entreprises étatiques des secteurs tradi
tionnels (systèmes sociaux, alimentation, infrastructures...) puissent
financer leurs acquisitions d'intrants en devises en achetant à la Caja
1. La Resolution económica du PCC de 1997 précise : «... sans ignorer ses inconvénients, la dollarisa
tion des relations inter-entreprises a eu des effets nets positifs, car nous sommes parvenus à maintenir le
fonctionnement de l'économie et à relancer sa croissance, ainsi qu'à redynamiser les exportations et à
diminuer les coûts, bien que cela soit insuffisant face à nos besoins et potentialités. Cette dollarisation
n'est pas l'état normal de l'économie et nous en sortirons dès que cela sera économiquement faisable »
(traduit par nous).
2. Voir à ce sujet : Hidalgo (2002). La dollarisation cubaine 543
central de divisas des dollars grâce à des pesos cubains au taux officiel
de 1 pour 1, mais aussi vendre directement une partie de leurs produits
en dollars. Elles peuvent ainsi continuer à fournir à la population
cubaine le gros de leur production soit gratuitement (éducation,
santé...), soit à des prix extrêmement bas (alimentation, transports,
logements, électricité, culture, sport...). La dollarisation a donc eu une
influence décisive sur la planification cubaine, qui n'a pas été aban
donnée mais qui a changé de nature et d'instruments1.
Les effets de la dollarisation
En promouvant les entrées de capitaux liées à ses trois nouveaux
moteurs (ide, tourisme, transferts monétaires de l'étranger), la gestion
cubaine de la dollarisation a considérablement contribué au redress
ement de l'économie - même si cette dernière n'a pas encore retrouvé
son niveau de 1989. Mais elle a également produit une série d'effets
considérés par le gouvernement cubain comme indésirables2. La dol
larisation a creusé au sein de la population un fossé préoccupant
entre ceux qui ont et ceux qui n'ont pas accès à des sources de reve
nus en dollars, entraînant une différenciation sociale nouvelle, à
terme inacceptable par les autorités cubaines. Des travailleurs qui
remplissent des fonctions indispensables à la société (ouvriers, salariés
agricoles, enseignants, médecins, chercheurs...) sont pénalisés en
n'étant payés qu'en pesos, par rapport aux personnes ayant accès aux
dollars. Les sources d'acquisition de dollars sont à Cuba relativement
variées : remesas, revenus tirés du tourisme, primes et stimulants
matériels, revenus d'activités pour compte propre, conversions sur le
marché des changes créé pour la population (de type cadeca3 ou sec
teur informel)4. La structure égalitaire des salaires et l'existence d'un
système complet de services publics constitue la réussite (largement
reconnue au plan international) et l'une des justifications du proces
sus révolutionnaire. Celui-ci se trouve inévitablement déstabilisé par
le fait qu'une partie des revenus de la population puisse ne plus repo
ser sur le travail ou sur un droit social. Dans le même temps, les inci
tations au et à l'élévation de la productivité du travail sont
brouillées par la dollarisation.
1. Gonzalez (1997).
2. L'effet négatif immédiat de la dollarisation est la perte des recettes de seigneuriage (stock et flux)
pour l'État cubain.
3. cadeca : Casa de Cambio.
4. Selon la CEPAL, les revenus en dollars proviendraient pour 64,6 % des remesas, 19 % des ventes
privées, 19,8% du marché des changes et seulement 1,6% des primes et stimulants.

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