La privatisation de l'électricité en Côte-d'Ivoire : évaluation et interprétation des premiers résultats - article ; n°152 ; vol.38, pg 859-878

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Tiers-Monde - Année 1997 - Volume 38 - Numéro 152 - Pages 859-878
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Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : mercredi 1 janvier 1997
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Patrick Plane
La privatisation de l'électricité en Côte-d'Ivoire : évaluation et
interprétation des premiers résultats
In: Tiers-Monde. 1997, tome 38 n°152. pp. 859-878.
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Plane Patrick. La privatisation de l'électricité en Côte-d'Ivoire : évaluation et interprétation des premiers résultats. In: Tiers-
Monde. 1997, tome 38 n°152. pp. 859-878.
doi : 10.3406/tiers.1997.5200
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/tiers_1293-8882_1997_num_38_152_5200LA PRIVATISATION DE L'ELECTRICITE
EN CÔTE-DTVOIRE :
ÉVALUATION ET INTERPRÉTATION
DES PREMIERS RÉSULTATS
par Patrick Plane*
Les pays en développement sont engagés dans un processus de privati
sation de leurs services publics. L'article relate l'expérience menée
depuis 1990 en Côte-d'Ivoire où la production et la distribution de l'élec
tricité sont privatisées sous la forme d'un contrat de concession. Il montre
qu 'à ce jour cette réforme institutionnelle se révèle avoir été performante.
Le compte d'exploitation est désormais bénéficiaire. L'une des raisons
essentielles semble toucher à la nouvelle culture de l'organisation privée,
plus incitative avec des contrôles à la fois allégés et plus efficaces. L'auteur
s'interroge, in fine, sur la faisabilité d'une transposition de cette expé
rience à d'autres sociétés africaines de services publics.
Sous des modalités institutionnelles variées, la privatisation des ser
vices publics s'inscrit désormais dans le paysage de l'économie mond
iale. Les raisons qui poussent partout au désengagement de l'État sont
connues ; elles combinent le durcissement de la contrainte budgétaire et
les difficultés d'adaptation des monopoles publics au standard d'effica
cité économique des marchés déréglementés (cf. Plane, 1996a, 19966). A
l'écart du changement structurel dans les premières années de la décenn
ie, l'Afrique subsaharienne se prépare désormais à un processus de rat
trapage. On ne compte plus les pourparlers informels et négociations
avancées entre les gouvernements et quelques grands opérateurs inte
rnationaux de ce secteur d'activité.
♦ Université d'Auvergne, France, CERDI, CNRS.
Revue Tiers Monde, t. XXXVIII, n° 152, octobre-décembre 1997 860 Patrick Plane
Sur cette toile de fond qui campe une évolution sans doute incon
tournable, l'objectif de cet article sera de retracer l'expérience de priva
tisation menée en Côte-d'Ivoire, pays précurseur en la matière. A tra
vers la distribution de l'eau sur Abidjan, la gestion privée du service
public est en effet une histoire ancienne. Voilà plus de trente ans que
la SODECI (Société des eaux de Côte-d'Ivoire) concourt à des presta
tions dont la qualité a été maintes fois soulignée, notamment dans les
publications officielles de la Banque mondiale (1983, 1994). Plus
récemment, la privatisation s'est étendue à l'électricité par le biais d'un
contrat de concession. Après quatre exercices, on dispose de suffisam
ment de recul pour établir une toute première évaluation des effets
observés.
La section I dresse un bilan sommaire du transfert de gestion. Elle
montre que le service s'est sensiblement amélioré en prix comme en
qualité. La section suivante évoque les arguments qui donnent à pen
ser que les innovations organisationnelles ont joué un rôle important,
peut-être même décisif. En entrant dans la «boîte noire» de
l'entreprise, l'attention se focalise d'abord sur le renforcement du
système des incitations, puis sur les mécanismes d'autocontrôlé desti
nés à déjouer l'opportunisme des agents dans les frontières de la firme.
La section III discute de la faisabilité de la transposition du cas de la
cm (Compagnie ivoirienne d'électricité) à d'autres services publics
africains. La conclusion revient sur les principaux enseignements de
l'étude.
I - ÉVALUATION DU CONTRAT DE CONCESSION
Une lecture rapide des indicateurs techniques d'EECi (Énergie élec
trique de Côte-d'Ivoire) pourrait laisser croire qu'avant la privatisa
tion de l'exploitation, l'entreprise était dans une situation satisfaisante.
Ses ratios de 605 kWh par agent et de 105 abonnés par salarié la clas
saient parmi les plus performantes de l'Afrique subsaharienne, non
loin de celles du Maghreb (cf. Lesueur et Plane, 1994a et 1994b). La
comparaison était toutefois sujette à caution puisqu'en majorité les
sociétés africaines étaient, et demeurent le plus souvent, confrontées à
des difficultés de fonctionnement. De surcroît, eeci connaissait des
déficits abyssaux. Le dernier exercice d'exploitation publique fait état
d'une perte de 37 milliards de francs CFA pour la seule année 1989-
1990, soit 37% des quelque 100 milliards de chiffre d'affaires. En fait,
dès 1987, la société était en quasi-faillite. Les subventions d'équipe- La privatisation de l'électricité en Côte-d'Ivoire 861
ment et les provisions faisaient plus que compenser le report à
nouveau négatif et les pertes additionnelles de chaque exercice, soit
plus de 70 milliards de francs cumulés sur la période 1986-1990. Le
besoin de réorganisation et de restructuration financière ouvrait la
voie à la privatisation selon des modalités qui restaient à définir. Le
gouvernement ivoirien, actionnaire à hauteur de 92,7%, ne pouvait
procéder au renflouement de la société, contraint par son surendette
ment et par les tensions nées de l'effondrement du cours des matières
premières exportées (café, cacao) à une contraction de ses dépenses
budgétaires.
En 1990, le désengagement de l'État s'est concrétisé sous la forme
d'un contrat de concession pour une durée de quinze ans renouvelable
deux fois trois ans. Au terme de cet arrangement institutionnel dont le
schéma est retracé par le graphique 1, eeci subsiste, mais n'exerce que
les fonctions d'une société de patrimoine et de réglementation,
c'est-à-dire de défense des intérêts de la collectivité. Pour sa part, le
secteur privé prend en charge l'exploitation de la nouvelle Compagnie,
ivoirienne d'électricité dont il assume la totalité du risque commercial.
Le capital de la cm a été souscrit à hauteur de 51 % par une société
internationale de services publics et à 49% par des investisseurs
ivoiriens.
Deux objectifs ont été intimement liés à cette réforme. Ils découlent
l'un et l'autre des études diagnostiques menées sur la précédente struc
ture publique: restauration des équilibres financiers, amélioration de
••• Maître Tutelle Propriété d'ouvrage du patrimoine dans certains cas
.ion technique Maître d'ouvrage ou stion administrative maître délégué ion financière
51%
Société
Internationale V FONDS SPÉCIAL Investisseurs
J N CAISSE AUTONOME Ivoiriens de Services Publics
( S.I.S.P. ) D'AMORTISSEMENT
5% 44% 33,15 % 17,75 % AUTOFINANCEMENT
Personnel Privé SAUR EDF DU SECTEUR
Graphique 1 . — Schéma d'organisation de l'énergie électrique
en Côte-d'Ivoire 862 Patrick Plane
l'efficacité technique de manière à baisser le coût de l'énergie à la
consommation. Dans quelle mesure ces objectifs ont-ils été réalisés par
la cm?
Financièrement, le tableau en annexe montre que le lourd déficit
d'exploitation qui affectait les finances publiques et le système bancaire
a fait place à un excédent de l'ordre de 1 % du chiffre d'affaires. Certes,
l'évolution moins négative du produit intérieur à prix constant en
témoigne, la conjoncture macro-économique intérieure a été moins défa
vorable entre 1990 et 1994 qu'elle ne l'avait été dans la période ayant
précédé le changement institutionnel. Mais on ne tient pas là un facteur
décisif du redressement observé.
La partie supérieure du tableau montre que les principaux ratios
techniques de l'entreprise ont sensiblement progressé, notamment ceux
impliquant la gestion du personnel, alors même que l'entreprise n'a
pas usé de la procédure de licenciement. Le rapport des kilowattheures
aux agents a augmenté de 18,2% et celui des abonnés de près de
30 %. Parallèlement, le pourcentage des pertes techniques inhérentes à
la production et au transport, mais également à la distribution, a
baissé pour s'établir à 13,7% en 1993 contre 15,3% en 1990. De
même, le temps moyen de coupure a été ramené de cinquante heures
par an au moment de la création de la cie à moins de vingt
en 1995. Le recouvrement des montants facturés s'opère désormais
dans 87 % des cas à la date limite, voire 97 % si l'on se réfère à la fac
turation suivante, contre 72,6% en 1990.
Cette variation de l'ensemble des paramètres techniques a permis à
la société d'obtenir un compte d'exploitation bénéficiaire, malgré une
évolution du prix de l'électricité marquée par une érosion en termes
réels par rapport à l'évolution des prix à la consommation sur Abidj
an. Dans sa partie inférieure, le tableau montre qu'en 1995, année qui
répercute le réajustement nominal des tarifs ainsi que l'essentiel des
tensions inflationnistes consécutives à la dévaluation de 50 % du franc
CFA, le prix réel du kilowattheure est très en deçà de son niveau
d'avant la privatisation (1990), quel que soit le type de consommation.
Autrement dit, cette évolution compatible avec la viabilité du compte
d'exploitation de l'entreprise a concouru à une réduction du coût
social de la stabilisation pour les ménages, en même temps qu'elle a
été une source de stimulation de l'offre, et donc d'appui au processus
d'ajustement structurel par réduction du coût en devises de ce facteur
de production [cf. col. (4), annexe 1, p. 876]. Si l'électricité est désor
mais mieux distribuée à un prix réel inférieur à celui pratiqué sous la
gestion publique, il n'en demeure pas moins que le service ne donne
pas encore satisfaction à la clientèle. La privatisation de l'électricité en Côte-d'Ivoire 863
45J0
40,0
35,0
30,0
Graphique 2. — Une évaluation critique des infrastructures (1995)
(en pourcentage des problèmes décelés par les entrepreneurs)
Une enquête conduite, pour la Banque mondiale, dans le cadre du
Programme régional sur le développement des entreprises (prde),
situe le chemin qui reste à parcourir1. Menée en 1995 auprès de
132 responsables ivoiriens de l'agro-industrie, du textile et du travail
du bois ou des métaux, elle fait ressortir que, parmi les services
publics, l'électricité concentre l'essentiel des doléances de ce sous-
secteur manufacturier. Environ 40% des chefs d'entreprise identi
fient des problèmes sur ce service contre 5% seulement sur le tél
éphone et 2,5% sur l'eau (cf. graphique 2). En poussant plus loin
l'investigation, il apparaît que la principale critique envers la cie
concerne le prix du kilowattheure jugé encore exorbitant (54,5%),
mais également les coupures de courant et l'instabilité de la tension
qui occasionne une usure prématurée des équipements les plus capita-
listiques (cf. tableau 1).
1 . Enquête conjointement menée pour la Banque mondiale par le Centre d'étude et de recherche sur le
développement international (CERDI, Université d'Auvergne), le Centre d'études économiques (CEE, Univers
ité de Louvain) et le Centre ivoirien de recherches économiques et sociales (CIRES, Université d'Abidjan). 864 Patrick Plane
Tableau 1 . — Origine des problèmes de distribution
de l'électricité
Pourcentage
Entreprises % % cumulés
Pas de problème 1 0,8 0,8
Coupure de courant Illustration non autorisée à la diffusion et instabilité
de la tension 51 38,6 39,4
Pas de fourniture dans la zone 5 3,8 43,2
Prestations trop onéreuses 72 54,5 97,7
Autres 3 2,3 100
Total 132 100
(Source : Programme régional sur le développement des entreprises.)
II - INTERPRÉTATION DES RÉSULTATS I
LE RÔLE DU FACTEUR ORGANISATIONAL
Si le secteur ivoirien de l'électricité est de nouveau bénéficiaire, il doit
ce résultat à une pluralité de facteurs, dont l'apport de financements
extérieurs. Cette section n'entend pas méconnaître la complexité de cette
réalité, mais simplement focaliser l'attention sur l'un d'entre eux : les
innovations organisationnelles. Elles ont commandé le remodelage de la
structure interne de la firme et de son système d'incitations de sorte
qu'une nouvelle « culture d'entreprise » a émergé.
A - Allégement hiérarchique
et renforcement des incitations
L'organisation bureaucratique. — eeci était une organisation
publique bureaucratique aux contrôles très étendus, mais paradoxale
ment non efficaces. En octobre 1990, elle ne comptait pas moins de
18 niveaux hiérarchiques. Une organisation aussi pyramidale peut se
justifier par le caractère homogène du bien économique, par la détention
d'un monopole légal de la production comme de la distribution qui
concourt à réduire l'incertitude sur les débouchés. Dans un environne
ment stable, la bureaucratie centralisée, ou « mécaniste » pour reprendre
l'expression de Mintzberg (1989), est généralement considérée comme
un mode d'organisation pertinent. Le travail opérationnel supporte un La privatisation de l'électricité en Côte-d'Ivoire 865
haut niveau de standardisation. La définition étroite des postes s'ensuit
qui autorise des mécanismes de contrôle et fonde l'importance des rela
tions hiérarchiques. L'expérience de eeci n'a pourtant pas été convainc
ante, en partie à cause de la dispersion géographique des équipements
de production et des difficultés de traiter l'information des régions de
distribution de manière adéquate.
Chandler (1962, 1977) a le premier souligné l'importance qu'il
convenait d'accorder à la forme organisationnelle et les insuffisances de
la société centralisée à départements fonctionnels. Toute situation
imprévue dans le schéma de distribution des responsabilités tend à
remonter la ligne hiérarchique. Il s'ensuit un engorgement du
centre de décision stratégique, mais aussi des lenteurs de communicat
ion et des pertes d'informations. Ces phénomènes sont typiques d'une
hypothèse cognitive où les agents sont supposés intentionnellement
rationnels, mais seulement de façon limitée puisqu'ils échouent à pro
mouvoir les meilleures solutions en raison de leur inaptitude à connaître
et traiter efficacement toute l'information (cf. Simon, 1951, 1976).
La gestion des ressources humaines ne se distinguait pas fondament
alement de celle observée dans la fonction publique, en décalage avec
les exigences de motivation et d'incitation requises pour l'efficacité d'une
organisation du secteur marchand. La rémunération était étroitement
conditionnée par le positionnement des agents dans une grille de
salaires. Chacun d'eux y figurait en fonction de son niveau de diplôme
au moment de l'embauche et d'une évolution de carrière principalement
commandée par le critère de l'ancienneté. La démarcation entre les
postes était à la fois claire et rigide. La rémunération de la performance
était pratiquement inexistante ou simplement centrée sur un système
d'appréciation des supérieurs, ressenti comme une nouvelle procédure
administrative. Le caractère centralisé de la gestion des salaires et la pré
férence donnée au contrôle hiérarchique plutôt qu'à l'incitation salariale
sur la base des performances individuelles ou collectives renvoient bien
à une forme bureaucratique. Mais ce n'est pas celle de Mintzberg tant
les problèmes de eeci se situaient au-delà d'une insuffisante flexibilité
organisationnelle. Ce serait plutôt celle de Murlis (1993) qui décrit sous
les traits d'une «bureaucratie traditionnelle» tous les travers d'une
organisation sclérosée en quête d'un changement culturel radical.
Le contrat de travail protégeait les salariés contre tous les risques de
licenciement autres que celui prononcé pour des raisons disciplinaires.
Le turn over était extrêmement faible et, pour un niveau de qualifica
tions donné, les rémunérations sensiblement supérieures à celles obser
vées soit dans le secteur informel, soit dans l'administration publique.
Sans doute cette enumeration réunit-elle quelques-uns des éléments de 866 Patrick Plane
définition d'un «marché interne», pour reprendre la terminologie de
Doeringer et Piore (1971); c'est-à-dire un processus d'affectation et de
rémunération fondé sur des règles internes à l'entreprise et une décon
nexion des fluctuations du marché du travail (cf. Gazier, 1993). Mais
dans le schéma néo-institutionnel, c'est le souci d'efficacité du collectif
de travail qui donne un sens à cette stratégie. Or, l'entreprise publique
ne portait attention ni à la loyauté de ses agents, ni à la maximisation de
leur effort. Caractérisée par un sureffectif permanent, un absentéisme
non sanctionné, une mesure très fruste de la productivité du travail et
des actions de formation non significatives, l'organisation était en marge
de cette logique. Son comportement était davantage déterminé par le
partage des rentes d'un monopole public que par l'ambition de produire
une rente d'efficacité au service de l'intérêt général. L'environnement
externe comme l'environnement interne ne concouraient donc pas à une
pression suffisante sur les agents pour qu'il en résulte une contraction
des coûts unitaires, seule compatible avec la viabilité à long terme de
l'organisation.
L 'organisation moderne. — Pour élever le niveau de son efficience tech
nique, la nouvelle société s'est restructurée. Elle combine désormais les
principes d'une coordination hiérarchique et horizontale (cf. Aoki, 1990).
La pesanteur des relations d'autorité frustrait l'initiative des agents et
contribuait à leur démotivation. La cm a donc allégé le schéma pyramidal
préexistant pour donner la priorité aux contrats de confiance. Cette
innovation organisationnelle se reflète dans l'évolution du nombre de
niveaux hiérarchiques. De 18 en octobre 1990, il est passé à 9 en 1991.
Cette réduction des rapports d'autorité a eu pour contrepartie naturelle
un accroissement significatif des responsabilités au niveau des agents.
La gestion par objectifs sous-tend cette philosophie. Chaque niveau
hiérarchique négocie avec ses subalternes un ensemble d'actions à mener
dont la réalisation est suivie à travers un tableau de bord informatisé. Ces
objectifs commandent la politique des incitations de l'entreprise et notam
ment le montant d'une prime allouée au personnel qui peut atteindre un
mois de salaire pour les agents les plus méritants.
La cm a également promu la décentralisation géographique des res
ponsabilités. On sait que, pour les théoriciens des organisations, le pas
sage de la structure centralisée à la structure multidivisionnelle a constitué
une des innovations majeures du XXe siècle (cf. Chandler, 1962, 1977,
et Williamson, 1985). La cm a accompli cette mutation par le renforce
ment du rôle assigné aux directions régionales qui sont aujourd'hui des
divisions opérationnelles pleinement autonomes. Elles sont elles-mêmes
subdivisées en secteurs ayant chacun la responsabilité de gérer environ La privatisation de l'électricité en Côte-d'Ivoire 867
15000 abonnés. Ces secteurs, qui ont une grande liberté d'initiative,
sont autant de centres de profit. L'analyse comparée, via l'utilisation des
moyens informatiques, permet à la direction générale d'identifier insta
ntanément les secteurs où les gains d'efficacité économique sont possibles.
La réforme a donc eu pour effet de reproduire, dans un cadre monopoli
stique, une émulation que l'on observe habituellement sur des marchés
concurrentiels.
Cette restructuration de la « gouvernance » est allée de pair avec une
intensification des actions de formation. Le développement des budgets
en la matière a été sensible. Il avoisine désormais 4 % de la masse sala
riale, ce qui le situe au niveau du pourcentage observé dans les sociétés
d'électricité des pays industrialisés. Cette dynamique d'investissement
dans les ressources humaines s'explique en partie par les exigences de
mise à niveau des capacités professionnelles. Elle tient aussi à la volonté
d'imprégner le collectif des salariés de nouvelles valeurs, de nouveaux
savoir-faire sans lesquels la décentralisation des responsabilités n'est pas
réaliste. Les restrictions de l'État en matière de gestion des ressources
humaines ont été assez sévères et ne laisseraient pas forcément augurer
la constitution d'un « marché interne » efficace. Non seulement, en effet,
le concessionnaire a accepté de reprendre un effectif qu'il n'a pas recruté,
mais il a également reconduit une grille de rémunérations nominales qui
a entamé les marges de sa politique d'incitations (primes, intéressement
au bénéfice). Dans ce contexte, l'investissement en formation fait bien
figure d'élément stratégique de la gestion des ressources humaines. C'est
un puissant levier pour transformer les relations dans l'entreprise et dif
fuser de nouvelles normes comportementales. La pression interne exer
cée sur l'individu modifie ses motivations. Elle influe sur le niveau d'ef
fort et contribue, par suite, à un infléchissement du coût unitaire de
production (cf. Leibenstein, 1989).
Sous cet éclairage, on saisit l'importance accordée, dès 1990, à la
tenue de séminaires destinés à promouvoir la communication d'entre
prise et la négociation entre ses principaux acteurs. Ces rencontres ont
favorisé la refonte du manuel des procédures qui codifie l'attitude
attendue des agents dans des situations données. Ces procédures ne sont
pas sans rappeler les routines évolutionnistes (cf. Nelson et Winter,
1982) engendrées par des phénomènes d'apprentissage qui permettent
de pallier les limites cognitives des individus. Simplement, dans le
schéma évolutionniste standard, les routines sont endogènes aux inter
actions individuelles passées. Elles sont un « actif spécifique » partiell
ement constitutif de l'âme de l'organisation. En ce sens, elles s'avèrent
intransférables (cf. Coriat et Weinstein, 1995). Ici, au contraire, par une
habile stratégie de communication, le concessionnaire a suscité l'adhé-

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