Les difficultés de la lutte contre la corruption : l'expérience de quatre pays en développement - article ; n°161 ; vol.41, pg 143-163

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Tiers-Monde - Année 2000 - Volume 41 - Numéro 161 - Pages 143-163
Si la littérature théorique sur la lutte contre la corruption dans les pays en développement est abondante, la pratique reste difficile. L'étude des institutions impliquées et des réformes engagées contre la corruption dans quatre pays - le Bénin, le Maroc, les Philippines et le Pakistan - et l'analyse du contexte dans lequel s'y inscrit l'action gouvernementale et non gouvernementale nous renseignent sur les outils qui paraissent les mieux adaptés au problème tel qu'il se pose dans les pays en développement. L'efficacité des réformes globales apparaît limitée. En revanche, les réformes sectorielles, dès lors qu'elles obéissent à certaines règles, permettent d'avoir prise sur les problèmes de corruption et peuvent donc contribuer à leur réduction de manière durable.
Irene HORS — The difficulties of the fight against corruption : the experiences of four developing countries. The abundance of theoretical literature on the struggle against corruption does not reflect the practical difficulties involved. The study of the institutions and of the reforms undertaken in four countries, namely Benin, Morocco, Philippines and Pakistan, as well as the analyses of the contexts of government and nongovernmental action is informative on the tools best adapted to the problems faced by developing countries. The efficiency of global tools appears to face limits but once sectorial reforms are subjected to certain rules, they may permit the handling and of corruption and its durable control.
21 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : samedi 1 janvier 2000
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Irène Hors
Les difficultés de la lutte contre la corruption : l'expérience de
quatre pays en développement
In: Tiers-Monde. 2000, tome 41 n°161. pp. 143-163.
Résumé
Si la littérature théorique sur la lutte contre la corruption dans les pays en développement est abondante, la pratique reste
difficile. L'étude des institutions impliquées et des réformes engagées contre la corruption dans quatre pays - le Bénin, le Maroc,
les Philippines et le Pakistan - et l'analyse du contexte dans lequel s'y inscrit l'action gouvernementale et non gouvernementale
nous renseignent sur les outils qui paraissent les mieux adaptés au problème tel qu'il se pose dans les pays en développement.
L'efficacité des réformes globales apparaît limitée. En revanche, les réformes sectorielles, dès lors qu'elles obéissent à certaines
règles, permettent d'avoir prise sur les problèmes de corruption et peuvent donc contribuer à leur réduction de manière durable.
Abstract
Irene HORS — The difficulties of the fight against corruption : the experiences of four developing countries. The abundance of
theoretical literature on the struggle against does not reflect the practical difficulties involved. The study of the
institutions and of the reforms undertaken in four countries, namely Benin, Morocco, Philippines and Pakistan, as well as the
analyses of the contexts of government and nongovernmental action is informative on the tools best adapted to the problems
faced by developing countries. The efficiency of global tools appears to face limits but once sectorial reforms are subjected to
certain rules, they may permit the handling and of corruption and its durable control.
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Hors Irène. Les difficultés de la lutte contre la corruption : l'expérience de quatre pays en développement. In: Tiers-Monde.
2000, tome 41 n°161. pp. 143-163.
doi : 10.3406/tiers.2000.1054
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/tiers_1293-8882_2000_num_41_161_1054LES DIFFICULTÉS DE LA LUTTE
CONTRE LA CORRUPTION:
L'EXPÉRIENCE DE QUATRE PAYS
EN DÉVELOPPEMENT
par Irène Hors* 1
Si la littérature théorique sur la lutte contre la corruption dans les
pays en développement est abondante, la pratique reste difficile. L'étude
des institutions impliquées et des réformes engagées contre la corruption
dans quatre pays - le Bénin, le Maroc, les Philippines et le Pakistan - et
l'analyse du contexte dans lequel s'y inscrit l'action gouvernementale et
non gouvernementale nous renseignent sur les outils qui paraissent les
mieux adaptés au problème tel qu'il se pose dans les pays en
développement. L'efficacité des réformes globales apparaît limitée. En
revanche, les réformes sectorielles, dès lors qu'elles obéissent à certaines
règles, permettent d'avoir prise sur les problèmes de corruption et
peuvent donc contribuer à leur réduction de manière durable.
La notion de Système national d'intégrité (sni), développée par la
Banque mondiale2 et l'ONG Transparency InternationaP, fournit un
cadre théorique général pour penser les stratégies de lutte contre la
corruption. Le sni, qui fonctionnerait comme un système immunitaire
contre la corruption, repose sur huit piliers : les réformes administrati
ves contre la les institutions de contrôle, l'intolérance de la
* Responsable de l'activité de recherche sur la corruption au Centre de développement de l'OCDE.
1. Les opinions présentées ici sont celles de l'auteur et n'engagent pas le Centre de développement de
l'OCDE. Ce texte doit beaucoup à l'étude menée en collaboration avec Hélène Grandvoinnet (OCDE) et
Pauline Tamesis (pnud) sur l'analyse des programmes anticorruption de 5 pays en
(Grandvoinnet, Hors et Tamesis, 2000). Je tiens enfin à remercier Jean Cartier-Bresson et les référés du
comité de lecture pour leurs commentaires et suggestions.
2. Voir Banque mondiale (1997).
3.Transparency International (1996).
Revue Tiers Monde, t. XLI, n° 161, janvier-mars 2000 144 Irène Hors
population à l'égard de la corruption, la participation de la population
à la vie publique, le système judiciaire, les médias, le secteur privé et la
coopération internationale. Mais si ce cadre théorique est simple, la
pratique reste difficile1.
Depuis quelques années, les initiatives se sont multipliées dans les
pays en développement. Au Bénin, au Maroc, au Pakistan et aux
Philippines, les dirigeants ont déclaré officiellement leur volonté de
lutter contre la corruption. Sollicitant l'appui des agences d'aide2, ils
ont engagé des actions à cet effet. On y assiste, à des degrés divers, à
une participation accrue des médias, des ong et des associations
patronales aux débats sur la corruption et aux actions entreprises. On
retrouve donc dans ces quatre pays les directions d'action articulées
par la notion de sni. Mais les résultats obtenus par ces actions gou
vernementales et non gouvernementales semblent pour le moment
mitigés.
L'objectif de cet article est d'apporter une réflexion sur la pert
inence des outils utilisés et de manière plus générale sur l'approche
développée à l'aide de la notion de sni, à partir de l'analyse de
l'expérience des quatre pays mentionnés en matière de lutte contre la
corruption. L'étude des institutions impliquées et des réformes
engagées (partie I) nous renseigne sur les outils les mieux adaptés au
problème tel qu'il se pose dans les pays en développement. Elle révèle
aussi un certain nombre d'obstacles qui dans un premier temps
peuvent être associés à un « manque de volonté politique ». Une
analyse du contexte dans lequel s'inscrit l'action gouvernementale et
non gouvernementale (partie II) permet de comprendre les facteurs
qui contraignent l'engagement des dirigeants politiques et ceux qui
limitent les contributions possibles des ong, médias et des associa
tions d'entrepreneurs. Une telle prise en compte de la dimension poli
tique et sociale des phénomènes de corruption nous permet de recon
sidérer la question de la lutte contre la corruption dans les pays en
développement.
Michael 1. D'autres Johnston, documents Banque mondiale ont été (1998), produits sur par la question la Banque de la mondiale mise en (voir pratique notamment de la lutte l'article contre de la
corruption). Le travail du Centre vient confirmer certaines des propositions avancées, qu'il complète par
ailleurs.
2. Dont le pnud. Cet article s'appuie sur les matériaux réunis à l'occasion d'une étude réalisée dans
le cadre d'une collaboration entre le Centre de développement de l'OCDE et le PNUD sur les programmes
anticorruption des quatre pays cités (Grandvoinnet, Hors et Tamesis, 2000). Toutes les informations por
tant sur les pays étudiés sont référencées dans cette étude. Les difficultés de la lutte contre la corruption 145
I / INSTITUTIONS ET RÉFORMES CONTRE LA CORRUPTION:
EFFICACITÉ ET LIMITES
Le tableau 1 présente de manière synthétique les institutions qui
participent, dans les quatre pays étudiés, à la lutte contre la corruption
et les réformes institutionnelles principales qui y ont été engagées1.
L'évaluation qui suit se fonde sur des données objectives de perfo
rmance lorsque celles-ci ont été disponibles, complétées par une analyse
des conditions d'opération des institutions et de mise en œuvre des
réformes2.
a) Les institutions de contrôle et de sanction :
dysfonctionnements et manque de moyens
Dans les quatre pays étudiés, même si des améliorations sont
observables, notamment dans le cas du Maroc, les dysfonc
tionnements du système judiciaire ont contribué à banaliser l'impu
nité des actes de corruption. Au Bénin, seul le rapport annuel
de 1997 de la Chambre des comptes a été remis au Parlement ; les
rapports successifs produits par l'Inspection générale des finances
n'ont pas été suivis d'actions. L'Inspection générale des finances et la
Cour des comptes au Maroc ont révélé des dysfonctionnements ; si
une réforme de cette dernière est en cours, il est encore trop tôt pour
se prononcer sur son impact. U Auditor General du Pakistan se révèle
plus efficace que par le passé, soumettant au Public Accounts
Committee du Parlement un rapport tous les neuf mois, mais les
actions de suivi prises par ce dernier restent nettement insuffisantes.
1. Un ensemble de politiques de libéralisation et de privatisation de l'activité économique, plus ou
moins poussées selon les pays, accompagne par ailleurs ces initiatives institutionnelles. Plusieurs études
montrent l'impact que peuvent avoir les politiques économiques sur le niveau de corruption. Les polit
iques de déréglementation et de libéralisation contribuent à supprimer des occasions de corruption ; la
baisse du niveau des taxes diminuent les incitations qu'ont les agents privés à corrompre. Voir, par
exemple, le travail de Stasavage et Daubrée (1998) qui montre l'impact de la baisse du niveau des taxes
sur le niveau de la fraude et de la corruption au passage des douanes au Sénégal et au Mali. Les polit
iques de privatisation - si elles conduisent à créer véritablement une situation concurrentielle - mettent en
œuvre les pressions du marché qui rendent une gestion corrompue non viable. Mais ces mesures ont leurs
limites. On ne peut supprimer toute intervention de l'État. Et par ailleurs, le risque que les opérations de
privatisation ne mènent finalement qu'à la transformation d'une source de rentes publique en une source
de rentes privée est réel.
2. Pour une argumentation détaillée, voir les études de cas qui sont disponibles sur demande au
Centre de développement. Он ■1
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L'efficacité réelle de la Federal Investigative Agency semble avoir été
utilisée à plusieurs reprises à des fins politiciennes. La Commission on
Audit des Philippines est perçue comme ayant une approche
bureaucratique et inefficace. En moyenne, il faut cinq ans avant que
le procès d'un cas instruit par le National Bureau of Investigation ne
commence. Ces exemples indiquent que, de manière générale, les
institutions de contrôle et de sanction ne parviennent pas à avoir un
impact décisif sur la corruption dans ces pays.
Les conditions qui permettraient d'assurer l'efficacité des institu
tions de contrôle et de sanction ne sont en effet pas ou mal remplies. Il
faudrait premièrement que les contrôles aboutissent réellement à
l'exécution de sanctions ou de réformes préventives dans des délais ra
isonnables. Cela demanderait que tous les maillons de la chaîne
« détection - investigation - jugement - sanction » soient performants et
que les relais soient opérationnels. Or, l'insuffisance des capacités sou
vent caractéristiques des institutions des pays en développement
affecte aussi les chaînes de contrôle.
Pour que les sanctions soient le résultat d'une application impart
iale de la loi et non pas comme une utilisation d'un pouvoir arbitraire
à des fins politiques, ces institutions doivent opérer de manière indé
pendante des pouvoirs politiques. Cette indépendance est incertaine
dans bon nombre de cas. Par exemple, les instances de contrôle agis
sent souvent de manière ad hoc et non pas dans le cadre de pr
ogramme de travail préétabli.
Dans un environnement où la corruption est fortement présente,
on peut s'attendre, au moins pour certains secteurs d'activité, à ce que
la proportion des acteurs corrompus soit plus importante que la pro
portion des acteurs non corrompus. Pour que l'éventualité de la sanc
tion soit réellement dissuasive auprès des corrupteurs et corrompus
potentiels, il faudrait qu'un nombre significatif de coupables soient
sanctionnés. Ceci demande que ces institutions disposent de moyens
adéquats, en termes d'effectifs mais aussi de pouvoirs d'action, pour
remplir leur mission. Mais de manière générale, les moyens engagés ne
permettent pas une action massive : plus le pays est pauvre, plus les
ressources allouées au fonctionnement de ces institutions sont limitées.
Les besoins sont d'autant plus importants que le terrain est mal pré
paré : les contrôles a posteriori sont plus difficiles à conduire lorsque
les agents publics sont peu habitués à rendre compte de leur activité,
dans des administrations peu transparentes. Les accusés ont alors le
temps de dissimuler les pièces compromettantes ou de trouver un sou
tien pour s'en tirer à bon compte. 148 Irène Hors
b) Les structures spécialisées : des mandats peu réalistes
Les quatre pays étudiés se sont dotés de structures spécialisées. La
Cellule de la moralisation de la vie publique (cmvp) au Bénin réunit
des fonctions d'investigation, de prévention et d'éducation, suivant le
modèle de l'Indépendant Commission Against Corruption (iCAC) de
Hong-kong. La Cour spéciale de justice au Maroc (csj) et la Cour
Sandigabayan aux Philippines ne traitent que les cas de corruption et
les délits voisins. L'Ombudsman au Pakistan a pour mandat de
dédommager les citoyens des conséquences de la mauvaise gestion
publique, ce qui inclut les cas de corruption. Dans ce même pays, la
Commission Ehtesab (Accountability) a un mandat d'investigation sur
les abus commis par les agents publics. L'Ombudsman philippin réunit
un mandat d'investigation et un pouvoir de sanction des pratiques de
corruption.
Mais, comme pour les institutions classiques, ces structures
spécialisées ne peuvent être efficaces que si elles sont dotées de moyens
adéquats et que leur statut leur assure les pouvoirs et l'indépendance
nécessaires. Ces conditions ont été réunies à Hong-kong où I'icac a
contribué à diminuer considérablement l'ampleur de la corruption1.
Dans les pays étudiés, les structures spécialisées ne semblent pas en
mesure de réduire la corruption de manière aussi sensible. La cmvp
béninoise, par exemple, disposait en 1998 d'un budget de fonctio
nnement annuel hors salaires de 22 millions de francs CFA (37 300 $) et
d'un effectif de 7 personnes, pour une population de 6 millions
d'habitants ; c'est-à-dire environ un budget 1 300 fois inférieur à celui
de Ticac de Hong-kong2, et des effectifs 160 fois moins nombreux.
Ces moyens insuffisants limitent son impact. Dans le cadre de son
action contre la corruption au sein des douanes, la cmvp a saisi
en 1997 une trentaine de véhicules importés frauduleusement avec la
complicité des douaniers. C'est peu lorsqu'on sait que le marché des
véhicules d'occasion s'élevait cette même année à 145 000 véhicules, et
ne représentait que 5 % du trafic et du chiffre d'affaires du port de
Cotonou.
En outre, le manque de pouvoir dont dispose la cmvp auprès des
administrations publiques limite l'impact de ses activités de préven-
1. Voir De Speville (1997).
2. Les moyens dont dispose l'icAC sont importants : 608 millions de нк$ (78 millions de us$) et
1 300 employés en 1998, pour une population de 7 millions d'habitants (voir ICAC, 1997). Les trois quarts
des ressources sont allouées au département d'investigation. On considère ici que les coûts représentés par
les salaires portent le budget total de la cmvp à 50 000 us$. Les difficultés de la lutte contre la corruption 149
tion. Les projets proposés par la Cellule visant l'élaboration de
manuels de procédures, de nomenclatures des pièces de dépenses, de
listes de fournisseurs et prestataires agréés pour les services publics se
sont heurtés au manque de collaboration des administrations.
Aux Philippines, la contrainte financière est moins stricte pour
l'Ombudsman qui disposait en 1993 d'un budget annuel de
180 millions de pesos (7 millions dollars) et de 766 employés, dont
120 investigateurs (pour une population de 72 millions d'habitants)1.
Mais la population se plaint de la lenteur des procédures qui peuvent
durer plusieurs années. Par ailleurs, l'implication de l'Ombudsman lui-
même dans des affaires obscures dénoncées par la presse a porté
atteinte à la réputation de cette institution. La cour Sandigabayan
fournit un relais judiciaire efficient. Toutefois, l'efficacité de cette
chaîne de contrôle est limitée par la difficulté de mise en évidence des
cas de corruption.
Dans les deux autres pays, les structures spécialisées ne sont pas
non plus d'un grand apport. Au Maroc, les sanctions délivrées par la
csj sont si sévères que peu de cas y sont déférés. Au Pakistan,
l'Ombudsman refuse de traiter les cas de corruption, couverts
théoriquement par son mandat mais jugés de nature trop politique.
Enfin, la Commission Ehtesab a été utilisée comme un instrument
politique partial.
c) Les réformes de la fonction publique :
une action sur le long terme
Le Bénin et le Maroc ont engagé de grandes réformes concernant
le statut et les conditions de travail des agents publics. Aux Philippi
nes, la Civil Service Commission a pour mandat la gestion des 1,3 mil
lion de fonctionnaires. Différents aspects des réformes de la fonction
publique pourraient avoir un impact sur le problème de la corruption.
Dans les quatre pays étudiés, comme dans les autres pays en
développement, le faible niveau des salaires la fonction publique
est mis en avant pour expliquer la corruption. Mais cet argument
recouvre des réalités différentes selon les pays et selon les catégories
d'agents publics. Ainsi, aux Philippines, les salaires des premiers
échelons de l'administration sont aujourd'hui comparables aux
rémunérations offertes par le secteur privé. Au Bénin, les inspecteurs
1. Ce qui donne proportionnellement au nombre d'habitants un budget 115 fois inférieur à celui de
I'icac, et des effectifs 17 fois moins nombreux. 150 Irène Hors
des douanes et des impôts bénéficient de traitements très confortables,
une fois additionnés salaire de base, avantages en nature et primes
incitatives1. Mais tel n'est pas le cas dans les autres administrations.
La chute du pouvoir d'achat des fonctionnaires dans un
environnement permissif a pu certainement conduire au dévelop
pement de pratiques de corruption. Mais il n'est pas dit qu'une
augmentation du niveau général des salaires permette de revenir à un
état de faible corruption, une fois ces pratiques installées. Dans tous
les cas, les contraintes macro-économiques rendent impossible une des salaires qui remplacerait les gains permis par la
corruption, lesquels dans certains cas vont jusqu'à doubler la
rémunération de base.
Dans le cadre des administrations fiscales, un système de primes
incitatives pourrait permettre de sortir de cette impasse, en liant
respect des règles et augmentation du revenu, tout en améliorant les
ressources budgétaires et donc en desserrant la contrainte fiscale. Mais
le cas du Bénin montre que pour être efficace, cette mesure ne doit pas
être prise isolément2 : son impact n'est assuré que si elle est
accompagnée d'un renforcement des contrôles et lorsque l'admi
nistration est dirigée par des cadres non corrompus3.
La définition d'un système incitatif n'est pas aisée pour tous les
postes de l'administration : l'efficacité pas toujours directement
quantifiable. Au Bénin comme dans d'autres pays, la mise en place
d'un système de promotion au mérite se heurte à l'opposition des
syndicats qui redoutent une utilisation discrétionnaire, au vu de la
forte politisation de l'administration publique. Une politique de
gestion des ressources humaines incitative nécessite que les objectifs
des postes individuels, et donc des administrations, soient clairement
établis. Ces étapes, comme celles visant à une meilleure connaissance
et à un meilleur suivi des effectifs, apparaissent alors comme des
préalables nécessaires.
1. Quelques exemples : les primes incitatives sont particulièrement favorables aux douaniers impli
qués dans la saisie, à qui reviennent jusqu'à 42 % de l'amende. Le salaire de base moyen d'un agent vérif
icateur des impôts ayant quinze ans d'expérience est de l'ordre de 150 000 F CFA/mois (1 500 FF) ; les pri
mes perçues peuvent représenter jusqu'à trois fois le salaire mensuel ; enfin 50 % des pénalités prélevées à
l'occasion de redressements fiscaux sont reversés aux inspecteurs. Source : mission d'étude, Cotonou,
mai 1999.
2. Malgré l'existence de primes incitatives, la corruption reste très présente dans l'administration des
douanes et des impôts.
3. Voir Chand et Moene (1999) pour une analyse de l'impact des primes incitatives et de l'expérience
du Ghana. difficultés de la lutte contre la corruption 151 Les
d) Les réformes des procédures administratives :
un impact appréciable ?
La Réforme administrative au Bénin ne se limite pas aux mesures
concernant la gestion de la fonction publique. Elle prévoit également
la rationalisation des structures et des procédures publiques, la mise en
œuvre de procédures de contrôle et de gestion de l'information et la
reconstitution d'un cadre éthique.
Au Maroc, le gouvernement Youssoufi a proposé l'adoption d'un
Pacte de bonne gestion, construit autour de trois engagements : la
moralisation de l'administration, la rationalisation de la gestion
publique et l'amélioration de l'accès à l'information. Ce pacte s'inscrit
dans le cadre plus large du Programme de modernisation et
d'amélioration des capacités de gestion de l'administration, mis en
œuvre par le ministère de la Fonction publique, destiné à moderniser
l'administration marocaine.
Il est dans le mandat de la Civil Service Commission aux Philip
pines d'améliorer la transparence et la responsabilisation au sein du
service public.
Dans les trois cas, il n'est pas facile de juger de l'impact de ces pro
grammes et parfois trop tôt pour le faire. L'analyse laisse penser que
ces mesures devraient avoir un impact appréciable. Elles contribuent
en effet à réduire les occasions de corruption, à préparer et faciliter les
contrôles et à changer l'image du service public. Tout repose en fait
sur leur réelle mise en œuvre au niveau des administrations.
Or, les entités chargées de ces programmes transversaux ne semblent
pas avoir les moyens nécessaires pour gérer les oppositions et résistan
ces rencontrées. On peut craindre qu'elles n'aient pas les moyens
d'imposer les réformes aux administrations, et que celles-ci restent donc
à l'état de propositions. Aux Philippines par exemple, les recommandat
ions de la Civil Service Commission, notamment en ce qui concerne
l'accès à l'information, n'ont pas un caractère obligatoire.
e) La réforme des marchés publics
et les autres réformes sectorielles
— Les réformes des marchés publics : des effets prometteurs
Les quatre pays étudiés ont engagé une réforme des marchés
publics, qui contribue à leur action contre la corruption. Réviser le

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