Planification ou marché du développement ? Des projets à l'approche nationale des programmes - article ; n°140 ; vol.35, pg 851-873

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Tiers-Monde - Année 1994 - Volume 35 - Numéro 140 - Pages 851-873
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Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : samedi 1 janvier 1994
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François-Régis Mahieu
Planification ou marché du développement ? Des projets à
l'approche nationale des programmes
In: Tiers-Monde. 1994, tome 35 n°140. pp. 851-873.
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Mahieu François-Régis. Planification ou marché du développement ? Des projets à l'approche nationale des programmes. In:
Tiers-Monde. 1994, tome 35 n°140. pp. 851-873.
doi : 10.3406/tiers.1994.4924
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/tiers_0040-7356_1994_num_35_140_4924A PROPOS DU DEBAT
SUR LE DÉVELOPPEMENT
PLANIFICATION OU MARCHÉ
DU DEVELOPPEMENT?
DES PROJETS A L'APPROCHE NATIONALE
DES PROGRAMMES
François Régis Mahieu*
Le sous-développement, tel qu'il est constaté intuitivement par des
représentations macroéconomiques, suscite une mobilisation import
ante d'institutions (multilatérales, bilatérales, non gouvernementales)
qui « offrent » du développement.
Pour ces organisations, le développement a le caractère d'un service
public de nature tutélaire. Dans ce cadre, la demande de développement
n'est pas prise en compte. Il semble normal que la constatation des pro
blèmes justifie un droit d'ingérence des pays développés et que le sous-déve
loppement ne puisse conduire à une révélation rationnelle des préférences.
Il est difficile de considérer le développement comme un bien public,
« marchand », intégrable dans la théorie (Lindahl, 1919 ; Wicksell,
1896) de Г « échange volontaire ». Composé des moyens permettant
d'améliorer le bien-être individuel, il serait rare, soumis à la compétit
ion, divisible et susceptible d'exclusion.
Le plus souvent, il prend des formes intermédiaires entre le bien
public (volontaire) et le service public (imposé par le budget) ; par
exemple, il peut être pris en compte par des communautés volontaires,
des mutuelles ou associations. Ce type de « club » peut être protecteur
et efficace, mais aussi, en fonction de sa taille et de ses règles, totalitaire
et inefficace.
* Tiers Monde Afrique, Université des sciences et technologies de Lille et Orinte, Université de
Versailles - Saint-Quentin.
n° 140, octobre-décembre 1994 Revue Tiers Monde, t. XXXV, 852 François Régis Mahieu
Les demandeurs sont a priori les individus, mais leur demande de
changement social est « subrogée » ; la demande de développement est
prise en charge par des politiciens, des institutions qui expriment leur
demande de développement, par exemple dans un parlement national
ou une instance internationale. Ces intermédiaires du développement
peuvent être en même temps offreurs et demandeurs.
Dès lors, l'offre de développement peut faire reculer les frontières de
la demande et ainsi « conduire » celle-ci. La succession de « dimens
ions » de l'ajustement caractérise cet élargissement du marché et donc
le déplacement de la courbe d'offre. Les produits de l'aide internationale
sont particulièrement évolutifs et leur cycle de vie est de plus en plus
court. Les conceptions de l'aide et les projets se succèdent sans garantie
de résultat, sinon de maintenir les partenaires concernés dans leurs acti
vités. Par exemple, à la dimension économique de l'ajustement structur
el, se sont ajoutées la sociale puis la dimension institutionn
elle. Les premiers jalons d'une dimension politique et culturelle de
l'ajustement sont déjà apparus.
Il est singulier que l'optique projet, dans sa vision planificatrice, ait
pu se maintenir dans le cadre d'un ajustement structurel, résolument
antiétatique. D'où l'idée, depuis 1991, de remplacer l'optique des projets
par des programmes non décrétés. Paradoxalement, les « approches
programmes » devraient révéler la demande dans le contexte d'un Etat
fort, réhabilité au nom de la dimension institutionnelle de l'ajustement.
En considérant, en arrière-fond, le débat sur la nature du développe
ment (bien public sur un marché ou service public planifié), on s'interro
gera sur l'évolution du projet (planifié) au programme (révélant la
demande de développement). L'ère du projet décrété par la puissance
coloniale, les Etats planificateurs puis la tutelle internationale serait-elle
révolue ?
Si le développement n'est plus seulement décrété par une organisa
tion budgétisée et répond à une demande révélée, alors un marché impli
cite du tend lui-même à se dévoiler. Le développement
perdrait alors son caractère exceptionnel (droit d'ingérence, service
public, etc.) pour ne devenir qu'un bien ordinaire ; la taille du marché
du développement serait à la mesure des misères du monde.
Dans le cadre de la dimension institutionnelle du développement, les
composantes de l'approche projet du développement (demande et offre)
sont rappelées ainsi que le type de calcul économique. Les caractéristi
ques de l'approche nationale des programmes sont ensuite esquissées
avant qu'en soient examinées les limites. La mise en perspective du pr
ogramme sous la forme d'un marché concurrentiel n'a qu'une valeur
comprehensive, à l'image de la théorie « positive » des choix publics. Planification ou marché du développement? 853
Utiliser le marché comme catégorie critique permet par exemple de
mettre en valeur les recherches de rente, notamment des acteurs qui pas
seront trop facilement du projet au programme, quitte à adopter le nou
veau langage. En aucun cas cette analyse critique ne prétend utiliser le
marché comme une norme idéale à introduire par les développeurs.
I - L'APPROCHE PROJET DU DÉVELOPPEMENT
L'aide au développement a été conçue à travers des projets de déve
loppement, dans la tradition planificatrice à la manière de la rationalisa
tion des choix budgétaires (RCB) ou du « Planning Programming Bud
geting System » (PPBS). Une organisation tutélaire, dans la meilleure
tradition de la théorie de la contrainte, décrète les finalités du service
public du « développement » à programmer et à budgétiser par prélève
ment discrétionnaire.
Les activités d'une organisation sont « mises en projet » afin d'effectuer
« une affectation rationnelle des ressources rares ». Il y a donc autant de
projets que ^outputs identifiés dans l'organisation considérée. Le but final
de tout ceci est de quantifier et de valoriser les besoins de financement de
l'organisation et d'adapter les programmes aux ressources disponibles.
Selon une séquence inlassable, l'expert définit les objectifs, pr
ogramme (d'où des avant-projets, projets continus, projets périodiques,
projets ponctuels), budgétise en fonction du programme et finalise par le
suivi/évaluation.
Cette technologie, après une grande période d'illusion (cf. en France
les Cahiers de la RCB), fut abandonnée au sein des « grandes administrat
ions occidentales ». Elle est largement utilisée dans les pays en voie de
développement ; la technologie du projet, renforcée par la tutelle internat
ionale, continue de satisfaire les offreurs et les demandeurs de développe
ment, tout en étant décevante du point de vue du calcul économique.
1. Genèse et évolution
Pendant longtemps cette optique de planification se justifiait dans la
mesure où ses composantes s'inscrivaient dans la souveraineté budgét
aire des pays concernés ; s'il y avait assistance étrangère, elle s'effectuait
dans le cadre des ministères et sous leur contrôle. Cette assistance tech
nique interne et résidente, largement assurée par des sociétés privées
d'étude, a disparu avec les premiers plans d'ajustement structurel. 854 François Régis Mahieu
La mise sous tutelle internationale des politiques de développement,
au début des années 1980, a changé les rôles en accentuant le pouvoir
des organismes de développement, à travers la conditionnante d'octroi
des crédits. Cette montée en puissance des organismes bailleurs de fonds
a été renforcée par la cartellisation de l'offre étrangère de développement
et un affaiblissement manifeste de l'administration locale. La cartellisa
tion a mis fin à une concurrence manifeste entre l'aide publique au déve
loppement (APD), bienveillante en matière de conditions financières mais
rigoureuse dans le domaine de l'analyse des projets, et le financement
des établissements financiers privés (EFP), longtemps laxistes en matière
de projets et sévères quant aux conditions financières. Les projets sont
devenus, dans un contexte de dépendance budgétaire, d'autant plus
« externes » ou « exogènes » que les budgets d'investissement ont perdu
les premiers leur autonomie, faute d'épargne publique disponible.
Mais il ne suffit pas de « projeter » et de programmer, il faut encore
constater, suivre et évaluer. Or, ce suivi/évaluation, traditionnellement
dévolu aux Directions des investissements, n'est plus assuré correct
ement ; encore moins par les organismes d'aide, dont le manque de
connaissance du terrain et le faible effectif de personnel permanent ne
permettent pas de surveiller une accumulation croissante de projets.
Ainsi, l'optique projet devient la caricature d'elle-même sous les
traits que tout économiste de terrain peut découvrir. Le projet a pris
pour objet le maintien de l'expert, la possibilité d'avoir des moyens
extrabudgétaires (voitures de fonction..). Il n'est plus qu'un moyen
d'exister pour l'offre de développement, un lieu de jeux stratégiques
pour les agences internationales.
2. Le projet, côté demandeurs de développement (partie nationale)
Si le budget de l'Etat est en crise, le projet est le substitut aux pertes
de crédit de fonctionnement et surtout à l'effondrement des budgets
d'investissement. Ainsi, en Afrique subsaharienne, l'aide publique, matér
ialisée par des projets, correspond à près de 73 % de l'investissement
brut en 1986/1990 (sauf Nigeria, cf. Jacquemot et Raffinot, 1993).
Le projet est considéré comme un moyen d'obtenir des financements
supplémentaires ; il est préparé par plusieurs réunions qui mobilisent les
cadres de l'administration nationale en fonction du calendrier de visite
des experts. A un niveau plus élevé, il s'intégrera dans une « table
ronde », pour les pays les plus pauvres sous leadership du Programme
des Nations Unies pour le développement (PNUD), ou pour les autres,
dans un « comité de programme » dirigé par la Banque mondiale. Planification ou marché du développement? 855
Caractérisé par une enveloppe financière, le projet est créé dans l'a
dministration bénéficiaire sous la forme d'un service autonome. Ce ser
vice est une enclave qui bénéficie des « moyens » du projet (véhicules et
personnel, chauffeur par exemple).
Il n'est donc pas étonnant d'assister à une course aux projets, deve
nus « pompes à finance ». Une liste impressionnante (dite shopping list)
devient ainsi le gage du sérieux, quitte à proposer l'impossible. Ainsi, on
peut voir un office de statistique retenir, après sélection, plus d'une cen
taine de projets à financer... sur un exercice de deux ans.
Le projet est attribué à une administration donnée. Celle-ci, pour en
conserver le bénéfice, aura intérêt à se couper de ses anciens partenaires.
Par exemple, dès que le ministère de l'Intérieur de Côte-d'Ivoire put
profiter d'un projet de formation des fonctionnaires territoriaux, il cessa
sa collaboration avec l'Ecole nationale d'administration (sous tutelle du
ministère de la Fonction publique). Au Burundi, une commission
d'étude pluri-administrative devait être constituée autour d'un projet du
ministère du Travail mais, ce dernier étant seul bénéficiaire, la commiss
ion resta un cadre vide. Dès lors, sans coordination, les projets se che
vauchent, cultivant le particularisme administratif.
Le projet est surtout le lieu des primes, des rémunérations supplé
mentaires et donc de la création d'une administration à deux vitesses.
Un exemple frappant est celui de l'administration de la statistique en
Côte-d'Ivoire : l'essor de projets de la bird, en particulier des enquêtes
sur les conditions de vie des ménages (Living Standards Measurement
Study, LSMS et la Dimension sociale de l'ajustement, DSA), permet d'ob
tenir des moyens matériels importants : voitures personnelles, ordinat
eurs et surtout primes. Pendant ce temps la Comptabilité nationale ne
peut offrir de production à marchander. Le résultat est immédiat : l'Ad
ministration de la statistique ne fonctionne plus qu'avec les primes des
projets et la Comptabilité nationale ne voit plus de raison de travailler.
Le suivi du projet dans le cadre de la tutelle internationale devient
impossible ; les projets s'accumulent, nécessitant autant d'innombrables
réunions et provoquant la dégradation des services spécialisés. Chaque
projet n'est que l'occasion d'en préparer un autre, sans attendre les
résultats du précédent, ce qui jouerait contre l'obtention d'un nouveau
projet.
Le plus grave dans l'optique projet vient de ce que celui-ci n'en
gendre pas d'effet externe social positif ; dans la plupart des cas, il faut
accomplir le projet, respecter l'échéancier des dépenses et des activités ;
si l'expert est présent, il aidera ses homologues locaux à réaliser leurs
activités, mais ne pourra pas les associer au montage et au suivi d'une
opération, de toutes façons « exogènes ». François Régis Mahieu 856
Enfin la succession des projets provoque un effet d'amnésie. Les
acquis des projets précédents ne sont pas connus ; souvent l'étape finale
de diffusion des travaux et la préparation du projet suivant se trouvent
en concurrence.
3. Le projet, côté offreurs de développement
Le projet fournit aussi des moyens et des emplois pour les offreurs de
développement. Selon un mécanisme pervers, des organes d'exécution au
sein des agences internationales de développement vivent de pourcentages
sur les projets, une fois que ceux-ci sont en cours d'exécution. Il en est de
même pour les emplois ; les fonctionnaires centraux et les experts de ter
rain ont tout intérêt à une certaine pérennité des projets, quitte à en renou
veler la forme, en adaptant le langage et l'illusion de technologie.
La conception des projets a évolué. Dans un premier temps définis
comme la réalisation d'investissements (Bridier et Michaïloff, 1984), ils
tendent à être plus immatériels dans le cadre de la dimension institution
nelle du développement, qui vise à rétablir la capacité de gestion de
l'Etat et assurer un environnement favorable aux entreprises. Dans un
tel contexte le projet devient vite peu réaliste, peu faisable soit pour des
raisons en amont ou en aval, soit à cause de son environnement. Cela
pose alors d'autant plus de problèmes d'utiliser une analyse élémentaire
des coûts/bénéfices.
Le cadre de marché auquel rêve la tutelle internationale fait abstrac
tion des coûts communautaires de transaction et de négociation qui carac
térisent une économie en voie de développement. Ces coûts sont facil
ement internalises dans une organisation non marchande ; si le marché est
recommandé pour l'économie « assistée », le développement appartient à
une organisation faite de conventions qui, après apprentissage, donnent
lieu à des rentes. Offreurs et demandeurs de ne sont pas en
concurrence et les produits n'ont pas de valeur marchande.
En amont, de nombreux projets, visant notamment à donner de
meilleurs outils de simulation et décision, s'avèrent inopérants, faute des
inputs nécessaires. Il existe des modèles économétriques sophistiqués,
tels en Côte-d'Ivoire le modèle ECODIV ou le modèle d'équilibre général
calculable ; leur coexistence est d'autant plus invraisemblable qu'ils ne
peuvent être alimentés sur la base de séries statistiques longues et fia
bles. Un expert de passage ne peut savoir que les séries primaires agri
coles ne sont plus établies dans ce pays depuis 1984, que l'échantillon
industriel non réactualisé n'est plus représentatif, ou que les relevés de
prix ne sont plus significatifs. Planification ou marché du développement? 857
En aval, des méthodes sont inventées pour pallier les difficultés. On
veut par exemple établir à grands frais des tableaux de bord sociaux
articulés sur les modèles précédents, sans intégrer les échecs de la
« dimension sociale du développement » ; ce qui signifie que, sauf à
reproduire des indicateurs sociaux présents dans les annuaires, il faut
rentrer dans les paradoxes du social. Autre exemple, pour « faire plus
expert », on propose de hiérarchiser les filières de production d'un pays
afin de mieux affecter les subventions. Mais, cette fois, l'absence de sta
tistique étant retenue, des simulations sur un modèle tableur sont mises
au point sans qu'aient été résolus les problèmes de pondération inhé
rents à cette technique.
Par rapport à l'optique des « projets d'investissements », l'analyse des
coûts des projets « institutionnels » s'avère encore moins réalisable. Les
administrations des pays assistés n'ont pu jusqu'à présent étudier les
charges récurrentes, et les offreurs de développement en sont tout autant
incapables. En effet, un projet (pour ne pas dire plusieurs centaines au
niveau d'un pays de taille intermédiaire) coûte aussi en temps de travail,
en réunions et visites, en arbitrages au sein de l'administration concernée.
4. Quel calcul économique ?
L'expérience montre que les principes habituels de l'analyse de pro
jets ne sont pas appliqués.
En termes de coût d'opportunité et en admettant la rareté de l'aide
internationale, on devrait pouvoir chiffrer les usages alternatifs d'un dol
lar d'aide. Mais l'habitude l'emporte en la matière : mieux vaut conser
ver ses « entrées » et disposer d'un pouvoir stratégique plus fort. On
voit toute l'importance pour un offreur de développement de pouvoir
disposer de conseillers influents auprès du régime en place, de devenir le
planificateur national, etc., stratégie périlleuse avec l'instabilité politique
qui accompagne la transition à la démocratie.
Selon le principe de dualité, il faudrait trouver un projet idéal qui
maximise la production pour un coût minimum. Mais cette production
n'est pas estimable dans le cadre de services publics ; par ailleurs, les
coûts unitaires, à savoir les charges récurrentes unitaires, sont difficil
ement chiffrables. Enfin, les « coûts » du projet confondent ces coûts uni
taires et des éléments budgétisés. Ainsi l'expert en projet devient un
« listeur » de dollars affectés à l'administration bénéficiaire, compte tenu
des coûts de la partie exogène du projet.
Un projet type (PNUD par exemple) comporte deux tiers de frais exo
gènes : rémunérations des consultants internationaux, frais de mission ; le 858 François Régis Mahieu
reste sera constitué de matériel informatique et de frais courants (voitures,
chauffeurs et divers bénéficiaires du projet). La formation professionnelle,
seul facteur de croissance endogène, représente 1 % du projet...
Le calcul en termes de prix de référence (bird) posait la question fo
ndamentale de l'origine des « prix fictifs » (shadow prices) : selon la règle de
Lange Lerner, connaissant l'optimum social, il suffit d'en déduire les prix
d'équilibre fictifs et de les recommander aux agents économiques. Dans ce
type de raisonnement, l'élément de base est la préférence des agents écono
miques et l'optimum n'est que l'équilibre réalisable préféré à tous les
autres. Mais cette idée est totalement théorique ; plus que d'autres,
compte tenu de la puissance dont il dispose, l'expert décrète sa conception
du bien-être social. Le meilleur exemple est fourni par la technique des
modèles d'équilibre général calculable (EGC). Le taux d'actualisation
social devrait y remplacer le taux d'intérêt dans les calculs de bénéfice
actualisé. Mais une telle utilité intertemporelle (impliquant au passage
une fonction d'agrégation) sera... estimée par l'expert. Celui-ci est un
planificateur qui décide du bien-être social d'un pays et des prix
d'équilibre associés (taux de change réel d'équilibre, parité de pouvoir
d'achat, etc.). Ce système s'inscrit dans le modèle canonique de la « crois
sance tirée par les exportations » (Salter et Swan, 1959) et ses différentes
actualisations (Devarajan et De Melo, 1987, 1993) et adaptations (la plus
célèbre étant le syndrome hollandais, Corden et Neary, 1982).
Dans une telle conception, le critère normatif de différenciation des
projets devient principalement le taux de change réel entre échangeables et
non échangeables, en bref l'ouverture au marché mondial (Little et
Mirrlees, 1969) et les critères associés (taux de protection effective de l'Etat,
parité des pouvoirs d'achat, etc.). Little et Mirrlees (ibid.) concluent sans
état d'âme, dans un manuel d'analyse des projets industriels dans les pays
en voie de développement : « Les auteurs sont finalement persuadés que la
"planification microéconomique", contenue implicitement dans ce
volume, est une condition essentielle pour réaliser des progrès rapides. »
Une micro-écononomie sans préjugé planificateur devrait se demand
er dans quelle mesure un projet perturbe un optimum/équilibre général
compte tenu des préférences des agents « sous-dé veloppés ». Cette ques
tion est celle de toute modélisation visant le bien-être des agents ; mais
les difficultés rencontrées pour déterminer ces préférences amènent à
prendre en compte le niveau de consommation et à fournir une subvent
ion, en supposant une distribution idéale des revenus. Autrement, il
faudrait apprécier les effets d'un projet sur la répartition des revenus, ce
qui veut dire, dans un pays en voie de développement, sur la pauvreté.
Les paradoxes d'un telle dimension sociale ont le plus souvent décou
ragé la mesure statistique. Planification ou marché du développement? 859
Trop souvent la course au projet devient la finalité de l'existence
administrative. De ce fait, l'appréciation « méthodique » des effets
devient impossible ; pourtant tel était l'esprit de la méthode, c'est-à-dire
permettre par la simulation de cerner les conséquences directes et indi
rectes d'un projet.
— La valeur ajoutée globale n'a guère de sens dans le cadre des pro
jets « institutionnels ». Comment mesurer le supplément de productivité
dans une administration ? Il faudrait pour cela être capable d'analyser
celle-ci dans son contexte. Or, dans plusieurs pays africains, la régional
isation entraîne la transformation de nombreuses administrations en
centres de doléances et lieux de réunions. La porosité de la journée de
travail n'en est que plus grande et, avec elle, tous les effets pervers des
relations professionnelles (salaires d'efficience, don/contre-don, etc.) ; ce
que ne mesurera pas une analyse de poste standard de la BIRD.
— Le coût d'un projet n'est pas mieux appréhendé ; ses deux compos
antes majeures, les charges récurrentes et les frais financiers, ne sont
pas actuellement maîtrisées.
Les charges récurrentes sont les dépenses de fonctionnement induites
par un investissement additionnel. Ce coût élémentaire n'est pas maît
risé et, aux meilleures années, la Côte-d'Ivoire, par exemple, n'a pas été
capable d'établir le service administratif correspondant. En effet, les
charges récurrentes sont souvent paradoxales : plus les projets sont
petits et de type socio-éducatif, plus les charges d'entretien actualisées
occupent une proportion importante de la dépense initiale.
Les charges financières sont liées à un marché très fluctuant ; en
général le projet les maîtrise mal, surtout si elles résultent d'emprunts au
taux du marché ; la charge financière additionnelle s'ajoute à une charge
globale et doit s'apprécier en fonction de la capacité de remboursement.
Si cette dernière est proche de la saturation, les effets financiers d'une
charge additionnelle peuvent être extrêmes : bousculades, frais de r
ééchelonnement, etc. Encore faut-il que l'institution chargée de l'amortis
sement de la dette publique soit à même de connaître ses échéanciers...
Comment estimer la contribution d'un projet à l'amélioration glo
bale de la situation du pays ? Il est évident que cet effet global est diffi
cile à apprécier dans le cas d'un projet institutionnel, car il omet par
principe les déterminants micro-économiques. Ainsi, connaître la contri
bution d'un environnement étatique favorable à une amélioration de la
production et des investissements tient de la divination. En effet, les
décisions des entrepreneurs ne sont pas programmables ; les incitations
« environnementales » ne feront pas sortir le capital du bois sacré du
placement financier. D'autre part, l'effet global d'un projet est d'autant
plus difficile à évaluer, dans le cadre d'un projet institutionnel, que cette

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