Problèmes économiques dans les provinces portugaises d'Afrique continentale (Angola, Guinée, Mozambique) - article ; n°18 ; vol.5, pg 165-209

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Tiers-Monde - Année 1964 - Volume 5 - Numéro 18 - Pages 165-209
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Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : mercredi 1 janvier 1964
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Philippe Comte
Problèmes économiques dans les provinces portugaises
d'Afrique continentale (Angola, Guinée, Mozambique)
In: Tiers-Monde. 1964, tome 5 n°18. pp. 165-209.
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Comte Philippe. Problèmes économiques dans les provinces portugaises d'Afrique continentale (Angola, Guinée, Mozambique).
In: Tiers-Monde. 1964, tome 5 n°18. pp. 165-209.
doi : 10.3406/tiers.1964.1020
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/tiers_0040-7356_1964_num_5_18_1020PROBLÈMES ÉCONOMIQUES
DANS LES PROVINCES PORTUGAISES
D'AFRIQUE CONTINENTALE
(ANGOLA, GUINÉE, MOZAMBIQUE)
par Philippe Comte (i)
NOTE PRÉLIMINAIRE
1. Les citations de la Constitution de la République portugaise et de la loi organique sur
les provinces d'outre-mer sont conformes à la traduction en français de ces deux textes,
publiée en tirage à part par le Secrétariat National à l'Information et Y Agência-Geral do
Ultramar, à Lisbonne.
2. Les abréviations suivantes ont été utilisées pour les références aux documents et
périodiques les plus fréquemment cités :
Anuário Angola : Anuário e statistko de Angola, publié par le gouvernement général de l'Angola,
à Luanda (dernière année : 1961).
Anuário estatistico : Anuário estatistico de Portugal, publié par le gouvernement portugais, à
Lisbonne. Depuis 1961, chaque année comprend deux volumes, le premier pour la métrop
ole, le second pour les provinces d'outre-mer. Dernière année : 1962 pour le volume I,
1961 pour le volume IL
Anuário Mofambique : Anuário estatístko de Moçambique, publié par le gouvernement général
du Mozambique, à Lourenço Marques (dernière année : i960).
Anuário Ultramar : Anuário estatistico do Ultramar, publié par le portugais, à
Lisbonne (Publication interrompue en 1957, et désormais jumelée avec celle de l'annuaire
de la métropole).
Civilisations : Civilisations, périodique publié par l'Institut International des Civilisations
différentes, Bruxelles.
Etude I.N.S.E.E. : Etude de l'Institut National de Statistique et d'Etudes Economiques sut la situa
tion économique du Portugal et des provinces d'outre-mer (Paris, août 1961, ronéotypée).
P.F.D. : Portugal. Faits et Documents, bulletin d'information mensuel publié en français
par le secrétariat national à l'Information, à Lisbonne.
3. Les valeurs monétaires indiquées dans cette étude sont données en escudos, unité monét
aire portugaise, ou en contas (un conto = 1 000 escudos). Au cours actuel, l'escudo vaut
environ 0,18 franc français.
La question des provinces portugaises d'outre-mer occupe depuis
plusieurs années une place de premier plan sur la scène internationale,
et elle donne lieu à des débats toujours passionnés, et parfois violents, à
(1) Licencié es lettres, docteur en droit, magistrat de l'ancien cadre de la France d'outre
mer. Missions en Nouvelle-Calédonie, aux Nouvelles-Hébrides, au Sénégal, au Mali.
165 PHILIPPE COMTE
chacune des sessions de l'Assemblée générale des Nations Unies. Jusqu'à
présent, ces débats ont principalement mis en cause le régime politique
et administratif des provinces d'outre-mer, et n'ont porté qu'incidem
ment sur leurs structures économiques. La même observation vaut pour
les travaux des divers organismes mandatés par l'Assemblée générale :
le sous-comité sur l'Angola, le comité spécial pour les territoires admin
istrés par le Portugal, le comité spécial sur l'octroi de l'indépendance
aux pays coloniaux. Les rapports établis par ces commissions ne traitent
que très accessoirement des relations financières, monétaires et commerc
iales entre la métropole et les provinces (i). Cette lacune est regrettable,
pour plusieurs raisons. D'abord parce que, dans tout ensemble du type
« colonial », les structures économiques déterminent directement la
condition sociale des populations autochtones. Ensuite parce qu'il
n'est que trop facile de modifier les institutions politiques et administ
ratives en laissant intacte l'infrastructure économique; le gouverne
ment portugais a précisément suivi ses adversaires sur le terrain qu'ils
avaient choisi, et il est engagé depuis trois ans dans un vaste travail de
réformes législatives qui tend à réajuster les institutions des provinces
sur la base d'une extension de tous les droits attachés à la nationalité et à
la citoyenneté portugaises aux autochtones de ces provinces ; la question
est de savoir si l'esprit de cette politique n'est pas de préserver l'essent
iel sous le couvert de ces réformes. Enfin, parce que dans le cas parti
culier du Portugal, l'apport des pays d'outre-mer semble tenir une
place décisive dans l'équilibre économique de la métropole : peut-être
donc l'intransigeance du gouvernement portugais quant au maintien
de sa souveraineté sur les provinces n'est-elle pas uniquement inspirée
par le souci de son prestige.
Il ne peut être question d'épuiser un aussi vaste sujet dans le cadre
de cet article. Nous nous fixerons une double limite. D'une part, nous
retiendrons seulement dans le champ de notre étude les trois provinces
les plus importantes par leur surface, leur population et leurs ressources :
ce sont celles de l'Afrique continentale, l'Angola, le Mo2ambique et la
Guinée, à l'exclusion des provinces insulaires (les archipels du Cap- Vert
(i) Rapports du Sous-Comité chargé d'examiner la situation en Angola : documents A/4978
du 27 novembre 1961 et A/5286 du 14 novembre 1962. Rapport du Comité spécial pour les
territoires administrés par le Portugal : document A/5160 du 25 août 1962. Rapport du
Comité spécial chargé d'étudier la situation en ce qui concerne l'application de la Déclaration
sur l'octroi de l'indépendance aux pays et aux peuples coloniaux : document A/5446, adend-
dum 1 du 19 juillet 1963 sur les territoires administrés par le Portugal.
166 PROVINCES PORTUGAISES D'AFRIQUE CONTINENTALE
et de Saint-Thomas et Prince) et de celles d'Extrême-Orient (Macau
et Timor) (i). D'autre part, nous n'entreprendrons pas de décrire d'une
façon complète l'économie de ces trois provinces : d'excellentes monog
raphies ont été publiées sur ce sujet, nous ne pouvons qu'y renvoyer (2).
Nous rechercherons seulement quels sont les traits les plus saillants de
cette économie, et dans quelle mesure ses structures, étant commandées
par l'intérêt de la métropole, correspondent aux structures du type
« colonial » et marquent le système portugais de caractères qui ne peuvent
se déduire d'une simple description des institutions administratives.
1. Le cadre politique et juridique de l'économie
des provinces d'outre-mer
La Constitution de la République portugaise de 1933, révisée en 195 1,
affirme très fortement le principe de l'unité politique de la nation por
tugaise qui comprend, aux termes de l'article premier, la métropole,
les îles adjacentes et les provinces d'outre-mer. A ces provinces est
consacré le titre VII de la deuxième partie (art. 133 à 175), intitulé
« des Territoires portugais d'outre-mer » (Do ultramar portugais).
Le principe de l'unité est réaffirmé dans les termes suivants :
Art. 135. — Les provinces d'outre-mer, en tant que partie intégrante de l'État portugais,
sont solidaires entre elles et la métropole.
Mais l'unité politique peut s'accommoder d'une plus ou moins large
décentralisation administrative. L'article 134 précise d'ailleurs que les
provinces auront « une organisation politico-administrative adaptée à
la situation géographique et aux conditions du milieu social », et l'ar
ticle 148 ajoute qu'elles auront « la décentralisation administrative et
l'autonomie financière compatibles avec la Constitution et avec leur
état de développement et leurs ressources propres ».
Cet équilibre entre l'unité politique de la nation et la décentralisation
(1) L'île de Madère et l'archipel des Açores constituent une catégorie distincte de celle
des provinces d'outre-mer : celle des « îles adjacentes », assimilées au Portugal continental.
D'après le recensement de 1 960, les populations des provinces d'Afrique continentale étaient
les suivantes : Guinée, 544 184 habitants; Angola, 4 832 677 habitants; Mozambique,
6 592 994 habitants.
(2) Voir notamment : Elemer Бонм, La mise en valeur des colonies portugaises, Paris (Presses
Universitaires de France), 1931; La situation économique des étude publiée
par la Documentation française, série « Notes et études documentaires », n° 1964, Paris,
27 décembre 1954. On trouvera également de nombreux et utiles renseignements dans
Lord Hailey, An African Survey {Revised 1956), Londres (Oxford University Press), 1957.
167 PHILIPPE COMTE
dans l'administration des pays d'outre-mer était déjà inscrit dans la
première constitution écrite du Portugal, celle de 1822, et en fait le
statut de ces territoires a suivi pendant un siècle les vicissitudes de la
politique générale. Dès le début de ce siècle se manifestaient des ten
dances centrifuges, qui s'accentuèrent après la chute de la monarchie
en 191 1. En 1920, le Mozambique et l'Angola reçurent un statut de très
large autonomie administrative et financière. Mais les assemblées élues
auxquelles avaient été transférées l'essentiel des compétences en matière
budgétaire firent un assez mauvais usage de leurs nouveaux pouvoirs,
et en quelques années la situation financière de ces deux territoires devint
catastrophique, comme aussi d'ailleurs celle de la métropole. En 1926,
c'est le pronunciamento de Braga et l'avènement de YEstado Novo.
En 1928, le Pr Antonio de Oliveira Salazar prend le portefeuille des
Finances, et l'un de ses premiers soucis sera de remettre de l'ordre dans
les budgets des territoires d'outre-mer, ce qui impliquait un renverse
ment complet de la tendance à l'autonomie. Les textes fondamentaux
sur le régime des territoires d'outre-mer qui seront pris au cours des
années suivantes, et la Constitution de 1933 elle-même, porteront la
marque de ce retour à la centralisation. Si une certaine différenciation
est admise dans le domaine de l'administration, elle sera réduite au
minimum dans les domaines de l'économie et des finances, objets des
articles 158 à 175 de la Constitution. Le principe est énoncé comme suit :
Art. 158. — L'organisation économique des territoires d'outre-mer doit être intégrée
dans l'organisation économique de la nation portugaise, et participer par l'intermédiaire de
cette dernière à l'économie mondiale...
Art. 159. — Les régimes économiques des provinces d'outre-mer sont établis en harmonie
avec les nécessités de leur développement et du bien-être de leur population, avec la juste
réciprocité entre elles et les pays voisins, et avec les droits et intérêts légitimes de la nation
portugaise dont elles sont une partie intégrante.
Art. 160. — II appartient à la métropole, sans préjudice de la décentralisation établie à
l'article 148, d'assurer par les décisions des organes compétents la position appropriée des
intérêts qui, aux termes de l'article précédent, doivent être considérés globalement dans les
régimes économiques des territoires d'outre-mer.
En bref, cela signifie que la métropole se réserve de fixer l'ordre des
priorités parmi les intérêts à satisfaire, et tient en mains par ce biais la
direction de l'économie des pays d'outre-mer. Par ailleurs, si les
articles 165 à 168 donnent à chacune des provinces la personnalité jur
idique, la responsabilité de son patrimoine et un semblant d'autonomie
budgétaire, il est bien précisé que son budget sera élaboré « suivant un plan
168 PORTUGAISES D'AFRIQUE CONTINENTALE PROVINCES
uniforme », en harmonie avec quelques principes communs, et ne
comprendra que « les recettes et les dépenses autorisées par les textes
légaux ». L'article 169 ajoute qu'une loi de l'Assemblée nationale por
tugaise fixera « les dépenses et les recettes qui appartiennent aux pro
vinces d'outre-mer, séparément ou en commun, ainsi que celles qui
sont attribuées à la métropole », et fixera également « les règles de
contrôle et d'orientation auxquelles sont soumis les gouvernements des
provinces d'outre-mer en vue de la sauvegarde de l'ordre financier ».
Enfin, il est interdit aux provinces de contracter des emprunts à l'étranger
(art. 173), et leur autonomie financière peut être encore plus strictement
restreinte en cas de difficultés de trésorerie (art. 175).
Dans le cadre ainsi tracé par la Constitution, la loi organique sur
les provinces portugaises d'outre-mer (1) a précisé les règles sur l'admi
nistration financière (chap. VI) et sur l'ordre économique et social
(chap. VIII) de ces territoires. Nous retiendrons comme d'un intérêt
tout particulier le premier article du chapitre VIII, car il définit les buts
de la politique coloniale portugaise en cette matière :
Art. LXIX. — La vie économique et sociale des provinces ďoutre-mer est supérieure
ment réglementée et coordonnée en accord avec les objectifs exprimés... (renvoi à la Consti
tution), et en particulier en vue des objectifs suivants :
a) Exploitation méthodique des ressources et des possibilités naturelles du territoire;
b) Peuplement du territoire, notamment par la fixation de familles nationales, par la régl
ementation des déplacements des travailleurs, et par la discipline et la protection de l'émi
gration et de l'immigration;
c) Élévation morale, intellectuelle et économique des populations;
d) Nationalisation progressive des activités qui, en elles-mêmes et par leurs capitaux, devront
être intégrées dans l'ensemble de l'économie nationale;
e) Réalisation de la justice sociale compatible avec les conditions économiques et politiques.
Viennent donc en tête dans l'ordre des priorités, avant l'élévation
du niveau de vie des autochtones et la justice sociale, V exploitation des
ressources et le peuplement des territoires. Ce sont les deux principes de
base, que nous retrouverons comme un fil conducteur tout au long
de cette étude, dans leurs multiples applications. Dans les manuels
de géographie d'autrefois, on distinguait les « colonies d'exploitation »
et les « colonies de peuplement ». La loi organique dit que les provinces
d'outre-mer seront à la fois l'un et l'autre.
(1) Loi n° 2066 du 27 juin 1953, révisée par la loi n° 2119 du 24 juin 1963. La révision
intervenue en 1963 n'a pas affecté la substance des dispositions que nous citons.
169
12 PHILIPPE COMTE
Le travail de refonte législative entrepris depuis 1961 a permis au
gouvernement de Lisbonne de donner un nouveau coup de barre dans
le sens de l'intégration. Un décret-loi n° 44016 du 8 novembre 1961 a
posé les règles d'après lesquelles la métropole et les provinces doivent
devenir, en dix ans, un ensemble économique, commercial et monétaire
unique (1). D'ici la fin de l'année 1971, les droits de douane et les restric
tions quantitatives doivent être progressivement supprimés. Aux termes
des articles XXXV à XXXVII, la totalité des devises reçues par chaque
province en paiement de ses exportations sera versée à la Banque du
Portugal, qui créditera la province de la contre-valeur en monnaie
nationale. Il est créé un Fonds monétaire de la zone escudo et un système
de paiements inter-régionaux. Commentant ce texte dont il est l'un des
auteurs principaux, le Dr José Corrêa de Oliveira, ministre adjoint à
la présidence du Conseil, a déclaré qu'il répondait « à l'esprit et à la
lettre de la Constitution portugaise, où l'intégration économique de la
Nation est inscrite comme un objectif fondamental à atteindre », et
que la politique proposée est « la projection sans équivoque, sur le plan
de l'économie, d'une attitude et d'un concept unitaires de la Nation ».
Rapprochons de ces textes un élément de fait qui permettra de mieux
en comprendre l'esprit. Le Portugal métropolitain est lui-même un
pays peu développé et faiblement industrialisé. Le revenu national pour
l'année 1961 est évalué à 64 200 000 contos, soit une moyenne de
250 dollars par tête d'habitant qui en fait le revenu individuel le plus
bas d'Europe (2). La moitié environ de la population active, employée
dans l'agriculture, ne participe que pour 27 % au produit national
brut, et le salaire d'un ouvrier dans l'industrie est de l'ordre de 29 escudos
par jour (3). Le taux de croissance économique, qui était de 4,4 % par
an pendant la période de 19 5 2-195 7, est tombé à 3,5 % pendant la
période de 195 8-1960, alors que la moyenne pour les pays de ГО.Е.С.Е.
était de 6 % (4). Les exportations de la métropole vers l'étranger se
limitent à quelques matières premières (liège, wolfram) et produits
fabriqués (conserves de poisson, vins). Ses difficultés internes sont
aggravées par une forte pression démographique. On comprend alors
que les territoires d'outre-mer puissent jouer un rôle décisif en absor-
(1) Le texte du décret-loi du 8 novembre 1961 est reproduit dans P.F.D., n° 5 de 1961,
pp. 255 et suiv. Voir également P.F.D., supplément au n° 7-8 de 1962.
(2) Annuaire statistique publié par le Secrétariat général des Nations Unies, 1962, p. 488.
(3) Op. cit., p. 472.
(4) Etude I.N.S.E.E., p. 5.
170 PROVINCES PORTUGAISES D'AFRIQUE CONTINENTALE
bant une partie de l'excédent démographique de la métropole, en lui
fournissant les devises nécessaires à l'équilibre de sa balance des comptes
et en offrant un marché protégé aux produits de son industrie : mais
il faut pour cela que leur économie soit très fortement « intégrée »,
en fait que les commandes soient aux mains du gouvernement de Lis
bonne. Ce qu'on appelle intégration est en réalité un alignement de
l'économie des provinces sur les intérêts de la métropole, et les disposi
tions précédemment citées de la Constitution, de la loi organique et
des textes d'application offrent un cadre juridique approprié à cette fin.
Que demande-t-on aux territoires d'outre-mer ? D'abord de n'être pas
une charge pour la métropole : d'où la règle de l'autonomie financière,
comprise en ce sens que chacun d'eux doit pourvoir à ses besoins budgét
aires avec ses propres ressources et n'attendre aucun secours financier
de Lisbonne. Ensuite d'assurer à la métropole un avantage positif en
lui fournissant des matières premières et des devises, en achetant ses
produits et en accueillant ses colons : d'où la priorité donnée par la loi
organique elle-même à l'exploitation des ressources et au peuplement
des territoires. Dans la préface d'un ouvrage publié en 193 1, le Pr Bernard
Lavergne écrivait : « La législation portugaise maintient encore en vigueur
les clauses principales du régime qui a reçu le nom historique de pacte
colonial » (1). Cette observation serait encore vraie aujourd'hui. C'est
ainsi que dans le décret du 8 novembre 1961, que le ministre présente
comme ouvrant les voies du progrès aux territoires d'outre-mer, on
retrouve la très classique « clause de pavillon » sous la forme d'un arti
cle IV, aux termes duquel les droits de douane sur les échanges « entre
territoires nationaux » ne seront supprimés que « quand le transport
des marchandises par voie maritime ou aérienne sera effectué par des
navires ou des avions nationaux ».
Mais ce cadre législatif n'indique qu'une tendance, et nous devons
aborder maintenant l'étude directe des structures économiques. Nous
plaçant dans la perspective des objectifs inscrits dans les textes, nous
analyserons d'abord le système budgétaire par lequel la métropole a réussi à
s'affranchir de toute charge. Nous étudierons ensuite les avantages posit
ifs que les provinces lui assurent au double point de vue de l'exploitation
et du peuplement. Nous rechercherons enfin les chances que peuvent
ouvrir à l'avenir des pays d'outre-mer les récents plans de développement.
(1) Préface à l'ouvrage d'Elemer Вонм cité ci-dessus. PHILIPPE COMTE
z. L'organisation budgétaire des provinces
En règle générale, l'administration de territoires dépendants est
une lourde charge pour le pays qui en est responsable : cela est vrai
— ou Га été — pour la France, pour le Royaume-Uni, pour la Belgique,
pour les Pays-Bas. L'observation en elle-même est banale, et des études
très précises ont permis d'évaluer le montant de cette charge pour chacun
des pays intéressés avec un maximum d'exactitude (i). Le Portugal
déroge d'une façon surprenante à cette règle. L'explication officielle,
mais un peu simpliste, est que le Portugal n'a qu'un seul territoire national
géographiquement fragmenté, et pas de territoires dépendants. L'expli
cation réelle est dans la très ferme reprise en mains des finances colo
niales par le Pr Salazar dès 1928 : les pays d'outre-mer ont alors dû
comprendre que les fantaisies budgétaires appartenaient au passé,
et que le gouvernement de Lisbonne saurait les empêcher de gré ou de
force de retomber dans le chaos financier d'où il venait de les extraire. Le
principe qui sera désormais appliqué avec une rigueur inflexible est que
chaque territoire doit couvrir ses dépenses avec ses propres ressources.
D'où découle un système budgétaire aussi orthodoxe et austère que
celui de la métropole, et qui peut se décomposer en trois règles.
1. Première règle : les budgets des provinces doivent être en équilibre
Rappelons qu'aux termes des articles 168 et 169 de la Constitution,
si chaque province a son budget propre voté par son propre organe
législatif, cette autonomie est assortie d'un contrôle sévère : le budget
doit être établi suivant un plan uniforme, et ne comprend que les recettes
et les dépenses autorisées par l'administration centrale. Les budgets
des provinces sont donc taillés sur un modèle uniforme, et comportent
dans un même ordre les mêmes divisions et les mêmes rubriques. Et
surtout ils se soldent régulièrement par une balance positive, car Lisbonne
ne veut pas de budgets en déficit.
Nous donnons à titre d'exemple, sur les tableaux I et II, la balance
des comptes d'exercice de l'Angola de 1958 à 1961, et des trois provinces
d'Afrique continentale en 196 1. On observera que même pour l'année 1961
où l'insurrection battait son plein en Angola, le budget de cette province
s'est soldé par un excédent plus élevé que celui de l'exercice précédent.
(1) Voir en particulier Pierre Moussa, he s chances économiques de la Communauté franco-
africaine (2e éd.), Paris (A. Colin), 1957.
172 PROVINCES PORTUGAISES D'AFRIQUE CONTINENTALE
Tableau I. — Angola^ comptes d'exercice depuis 1959
(valeurs en contos)
Recettes Dépenses Solde positif
1958 241 778 Illustration non autorisée à la diffusion 2 469 565 2 227 787
2 425 058 2 589 209 164 151 1959
i960 97790 2 730 797 2 633 007
1961 3 117 671 114 746 3 232417
Tableau II. — Budgets des provinces. Exercice 1961
(valeurs en contos)
Guinée Angola Mozambique
Recettes (total) . . . 4 375 478 167 729 3 232417
dont :
2 036 368 ordinaires 3 594 220 127 743
extraordinaires 39986 1 196 049 721 258
Illustration non autorisée à la diffusion
Dépenses (total) .. 3 117 671 4 225 630 165 635
dont :
ordinaires 1 891 164 3 444 372 123 663
extraordinaires 41 972 1 226 507 781 258
Solde positif 114 746 149 848 2094
Sources : Anuário estatlstico, 1961, II, pp. 146-151. Anuário, Angola 1961, p. 287.
2. Deuxième règle :
les recettes proviennent essentiellement des ressources locales
On a pu voir sur le tableau II que le schéma suivant lequel sont
présentés les budgets des provinces distingue entre les recettes et les
dépenses « ordinaires » et « extraordinaires ». Les dépenses extraordinaires
se rapportent principalement aux investissements prévus par les plans
de développement : nous renvoyons pour leur étude au paragraphe qui
sera consacré à ce sujet. Les recettes extraordinaires ne sont pas, comme
on serait tenté de le croire, des subventions de la métropole : la métro
pole n'apporte aucune contribution gratuite aux budgets des provinces
d'outre-mer; nous verrons que même son aide au financement du déve
loppement ne se manifeste que par des avances remboursables. Les
recettes extraordinaires proviennent des réserves et excédents budgé-
173

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