Processus de privatisation et modernisation des télécommunications au Brésil - article ; n°138 ; vol.35, pg 279-296

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Tiers-Monde - Année 1994 - Volume 35 - Numéro 138 - Pages 279-296
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Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : samedi 1 janvier 1994
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Anne-Marie Delaunay Maculan
Processus de privatisation et modernisation des
télécommunications au Brésil
In: Tiers-Monde. 1994, tome 35 n°138. pp. 279-296.
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Delaunay Maculan Anne-Marie. Processus de privatisation et modernisation des télécommunications au Brésil. In: Tiers-Monde.
1994, tome 35 n°138. pp. 279-296.
doi : 10.3406/tiers.1994.4875
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/tiers_0040-7356_1994_num_35_138_4875STRATEGIES D'ACCES
ET D'APPROPRIATION
LE POIDS DU MARCHÉ MONDIAL
PROCESSUS DE PRIVATISATION
ET MODERNISATION
DES TÉLÉCOMMUNICATIONS AU BRÉSIL
par Anne-Marie Delaunay Maculan*
1 - INTRODUCTION
L'objet de cet article est l'étude des enjeux économiques et politiques
qui conditionnent les projets de modernisation et de restructuration du
secteur des services de télécommunications au Brésil. Une nouvelle poli
tique des télécommunications est devenue nécessaire pour sortir de la
crise actuelle des services qui est le résultat de la baisse prolongée et
importante des investissements publics en infrastructure depuis plus de
dix ans. Il est urgent de pouvoir introduire les nouvelles technologies de
l'information dans les réseaux de téléphonie traditionnelle existants et,
en particulier, les services dits « à valeur ajoutée ». Cette situation cri
tique n'est pas l'exclusivité du Brésil ; elle est aussi celle de la plupart des
autres pays d'Amérique latine qui tous présentent des déficits impor
tants de densité téléphonique dont la moyenne est inférieure à 10 tél
éphones pour 100 habitants, et ne réussissent à offrir que très rarement et
de manière limitée des services de transmission de données, de vidéo-
texte, ou de téléphonie cellulaire.
La formulation de nouvelles politiques pour ce secteur d'activités a
pour but, principalement et essentiellement, de trouver des ressources une reprise des investissements nécessaires à la modernisation et à
* Universidade Federal do Rio de Janeiro / coppe. Programa de Engenharia de Produçâo.
Revue Tiers Monde, t. XXXV, n° 138, avril-juin 1994 280 Anne-Marie Delaunay Maculan
Tableau 1 . — Densité téléphonique (')
1970 1980 1990
Argentine 5,8 7,9 11,5
Brésil 1,1 4,1 6,6 Illustration non autorisée à la diffusion
Mexique 3,1 6,5 7,8
Colombie 3,9 7,8
Chili 3,1 6,5
(') En nombre de lignes principales pour 100 habitants.
Source : urr, Yearbook of Common Carrier Telecommunications Statistics, 1992.
l'extension de l'infrastructure de base vieille et limitée. Il est indispen
sable de répondre à la demande en téléphonie de base mais également
d'introduire les nouvelles technologies (téléphonie cellulaire, réseaux de
transmission de données, liaisons longue distance par câble optique ou
satellite) qui sont indispensables à la modernisation de tout le système
industriel et productif de ces pays pour faire face aux exigences de comp
étitivité économique internationale.
Plusieurs pays d'Amérique latine ont déjà opté dans les dernières
années pour la privatisation de leurs compagnies de services s'intégrant
ainsi à un processus d'internationalisation des télécommunications sous
la houlette des grands opérateurs des pays industrialisés telles que Bri
tish Telecom, France Telecom, Compaňa Nacionál Telefonica de
Espafia, STET, sans oublier les « Baby Bell » nord-américaines. Les pri
vatisations se sont multipliées dans les dernières années non seulement
en Europe mais aussi dans certains npi d'Asie et en Amérique latine.
C'est donc ce double processus de globalisation/internationalisation du
marché des services d'une part, et de privatisation des entreprises publi
ques d'autre part, qui constitue le cadre de référence obligatoire pour
une redéfinition des politiques des télécommunications de ces pays.
Il semblerait donc que la privatisation soit l'inévitable et l'unique
solution possible à la crise des qui dure depuis le
début des années 80. Cependant les modalités et les conditions polit
iques de ces privatisations sont spécifiques à chacun de ces pays. Une
généralisation absolue nous paraît donc téméraire.
Nous présenterons tout d'abord les premiers exemples de privatisa
tion et internationalisation des entreprises publiques de télécommunicat
ions qui ont eu lieu dans certains pays d'Amérique latine (l'Argentine,
le Mexique ou le Chili) dans des conditions assez différentes. Nous abor
derons ensuite la situation du Brésil en identifiant les éléments constitu- Les télécommunications au Brésil 281
tifs de la crise des services. Enfin nous analyserons les stratégies alterna
tives à la privatisation qui rencontre des résistances importantes et
dépend d'une réforme constitutionnelle.
2 - INTERNATIONALISATION ET PRIVATISATION EN AMÉRIQUE LATINE
2.1 . Les stratégies de globalisation des grandes compagnies de services
« Les opérateurs qui joueront un rôle à l'avenir sont ceux qui se
seront imposés sur la scène internationale », déclarait récemment un
directeur de France Telecom. Cette nouvelle logique de l'internationali
sation des services est actuellement la caractéristique la plus notable qui
rompt avec un siècle de téléphonie régie par la notion de service public.
Les grandes compagnies de services des pays industrialisés qui ont été
récemment privatisées ou ont obtenu une plus grande autonomie de ges
tion du fait d'une certaine déréglementation, sont conduites à définir des
stratégies d'investissements à l'étranger de manière à valoriser leurs
compétences et leur « savoir-faire » accumulés. Elles disposent de res
sources financières et techniques importantes, d'une large expérience de
gestion de grandes infrastructures de services et d'un accès privilégié aux
marchés financiers internationaux. Dans le cadre d'une nouvelle logique
de rentabilité économique, la possibilité d'acquérir des participations au
capital de leurs homologues dans des pays en développement, où inves
tissent également leurs grands clients ou leurs fournisseurs nationaux
d'équipements, ouvre des perspectives alléchantes. France Telecom dont
seulement 1 % de son chiffre d'affaires aujourd'hui provient d'activités
externes a pour objectif de décupler ce pourcentage en dix ans. Pour y
arriver, elle a déjà pris des participations au capital de plusieurs opéra
teurs en Europe et en Amérique latine et a conclu des alliances avec
d'autres groupes pour la téléphonie mobile.
Les politiques de privatisation adoptées récemment par le Chili, l'Ar
gentine, le Mexique, la Colombie ou le Venezuela, offrent donc des poss
ibilités d'investissements avantageux. Cette même situation se retrouve
dans les pays de Гех-Europe socialiste et dans un grand nombre de pays
d'Asie. Le marché possible des privatisations du secteur des télécommun
ications est de l'ordre de 150 milliards de dollars1. Mais la concurrence
est serrée, car on retrouve sur ces marchés British Telecom, Cable &
Wireless, France Telecom, Telefonica de Espafia, STET et un certain
1 . La Hongrie vient de mettre en vente 49 % de sa compagnie de téléphones, Singapour 15 %, la Corée
du Sud 25 %. L'Australie, la Pologne, Porto Rico, le Portugal prévoient de faire de même. 282 Anne-Marie Delaunay Maculan
nombre des Baby Bell nées du démembrement de AT & т telles que Bell
South, Southwestern Bell, Ameritech. Certaines de ces compagnies ont
des stratégies d'internationalisation particulièrement agressives, s'ap-
puyant sur des avantages de nature technique, financière et de gestion.
Tableau 2. — Prises de participation dans les entreprises publiques
de télécommunications
Compagnies intéressées Pays Entreprises publiques
Telefonica de Espana Argentina Telco Sur (60 %) 0
Chili ENTEL (20 %)
CTC (45 %)
Venezuela CANTV
France Telecom Argentine Telco Norte (37,5 %)
Mexique Telmex (24,5 %)
STET Telco Norte (37,5 %)
Southwestern Bell Mexique Telmex (24,5 %)
Bell Atlantic Argentine ENTEL
GTE Venezuela CANTV
AT&T
(') Pourcentage de participation au capital.
2.2. La privatisation est-elle la solution ?
L'intérêt montré par les gouvernements latino-américains pour la
privatisation est due à l'urgence de résoudre la difficile question du
financement des investissements en infrastructure des services qu'ils ne
peuvent prendre en charge du fait de leur endettement généralisé. Ces
investissements, qui dépassent les ressources dont ils disposent, sont
toutefois absolument essentiels pour sortir de la crise économique dans
laquelle ces pays sont plongés depuis le début de la « décennie perdue ».
Les nécessités de modernisation de leur système productif et de compéti
tivité industrielle exigent l'introduction des nouvelles technologies de
l'information et d'un usage beaucoup plus intensif des services de com
munication. Les compagnies européennes ou nord-américaines ont
accès aux marchés financiers internationaux mais surtout disposent de
ces nouvelles technologiques des communications dont la complexité, le
coût et le caractère systémique rendent particulièrement difficiles le
développement et la maîtrise par les pays d'Amérique latine. Ces tech
nologies sont incorporées à des équipements que ces pays ne produisent
pas et exigent des compétences de gestion dont ils ne disposent pas. Les télécommunications au Brésil 283
C'est pourquoi la privatisation est vue par ces gouvernements comme
la seule solution possible au manque d'investissements, au retard tech
nique et à l'insuffisante capacité de gestion de leurs propres entreprises de
services. Les deux questions essentielles sont sans aucun doute celle de la
modernisation du réseau public installé, qui exige la généralisation de la
téléphonie de base encore déficiente — comme le montre leur faible dens
ité téléphonique — et l'amélioration de la qualité des services, et celle de
l'offre de nouveaux équipements aux abonnés et de nouveaux services à
valeur ajoutée. La reformulation des politiques des télécommunications
doit apporter des solutions à cet ensemble de défis techniques et financiers.
De plus, des changements organisationnels profonds doivent être
introduits en ce qui concerne la modernisation de la gestion des entre
prises de services pour permettre une planification à long terme des
investissements. La graduelle « politisation » du personnel de direction,
dans les années 80, les ont transformées en organisations corporatistes
lourdes et inefficaces qui ont perdu une partie de leurs professionnels les
plus compétents. Ces entreprises doivent dorénavant se soumettre à une
nouvelle logique d'efficacité et de rationalisation des coûts d'opération
qui n'était pas la leur quand elles ont été créées.
Les exemples récents de privatisation ou de déréglementation aussi
bien dans les pays de l'OCDE (Japon et Grande-Bretagne) que dans les
pays en développement (Argentine, Mexique, Chili, Malaisie ou Corée)
semblent confirmer le caractère irréversible de ces transformations des
services. Mais il n'est pas certain que la privatisation soit capable de
résoudre la crise des services dans toute son ampleur et de constituer
une base d'investissements qui puissent prendre en considération des
besoins sociaux en téléphonie de base peu susceptibles de rentabilité
immédiate. C'est pourquoi les enjeux et les modalités proposés diffèrent
selon les pays (Nankani, 1990) et que les projets de privatisation
devraient être intégrés aux autres politiques publiques sectorielles. Les
résultats attendus et les modalités possibles de privatisation laissent un
certain nombre de questions non résolues. Fishlow (1990) et Nankani
(1990) considèrent que les expériences du Chili ou de certains pays
d'Asie ne sont pas convaincantes. Ils mettent en doute le caractère sou
vent miraculeux attribué à la privatisation pour résoudre tous les pro
blèmes ce qui est, de fait, le ton général du débat en cours au Brésil.
2.3. Les premières expériences de privatisation
II faut rappeler que, pour la plupart des pays d'Amérique latine, la
privatisation est en opposition à l'histoire de ce secteur puisque, dans
les années 60, les compagnies étrangères furent expropriées et nationa- 284 Anne-Marie Delaunay Maculent
Usées à la suite de luttes politiques intenses (Maculan, 1981). La priva
tisation soulève donc autant d'enthousiasme que de résistance. Les
fonctionnaires de ces entreprises publiques redoutent à juste titre la
perte de leurs emplois et disposent d'un pouvoir de lobby certain de
même que les entreprises privées intéressées par la possibilité d'entrer
dans un domaine d'activités lucratives. Elle doit généralement être
approuvée par le Parlement et sanctionnée par une loi. Le référendum
organisé par le gouvernement uruguayen pour approuver la privatisa
tion des services a été sanctionné par un vote négatif et le projet a dû
être abandonné.
Les premières expériences de privatisation ont eu lieu au Chili
dès 1982 quand ENTEL et une partie de CTC, les deux principales comp
agnies téléphoniques, furent vendues en plusieurs étapes à la société
d'investissements Alan Bond1 qui, en 1985, détenait 51 % de CTC.
Cette participation a été rachetée depuis lors par Telefonica de Espafia
en 1990.
En Argentine, la vente d'ENTEL, en 1990, a été particulièrement lon
gue et politiquement difficile car fonctionnaires, syndicats et partis poli
tiques s'y opposèrent vigoureusement et mirent le gouvernement
Menem en difficultés pendant plusieurs mois. Une partie de entel
(40 %) fut finalement cédée aux employés, une autre (60 %) fut
divisée en deux compagnies de manière à être vendue plus facilement.
TelcoSur a été acquise par un consortium formé par Telefonica de
Espana, Citibank, et un groupe privé argentin, Techint, tandis que
Telco Nořte était rachetée par France Telecom, STET, la banque améri
caine J. P. Morgan et la compagnie argentine Perez Companc. France
Telecom est responsable de la modernisation technique et STET de la
stratégie commerciale. L'objectif du gouvernement argentin était essen
tiellement d'obtenir la réduction de la dette d'ENTEL qui était de l'ordre
de 4 milliards de dollars.
Au Mexique, au contraire, la vente semble s'être déroulée plus tran
quillement dans la mesure où le gouvernement a gardé le contrôle de la
compagnie. Elle a correspondu à une stratégie de capitalisation de TEL-
MEX et de financement des investissements nécessaires à la modernisat
ion de l'infrastructure. Plusieurs compagnies étrangères — Telefonica
de Espana, Nynex (Etats-Unis), United Telecom, GTE et Bell Canada —
se montrèrent intéressées par la mise en vente de 20 % du capital de
telmex. Le consortium vainqueur est formé par France Telecom,
Southwestern Bell et le groupe financier mexicain Caruso, Les premiers
résultats semblent cependant insuffisants.
1 . Propriété d'un homme d'affaires australien d'origine chilienne. Les télécommunications au Brésil 285
D'autres accords de privatisation devant conduire à la vente d'une
partie des actifs des entreprises publiques sont en cours de négociation.
Le dernier en date est la tentative du gouvernement uruguayen qui a
reçu une réponse négative de la population. Le gouvernement avait reçu
des offres d'achat de neuf consortiums. Il se proposait de garder 51 %
du capital de l'entreprise publique ANTEL entre les mains d'investisseurs
nationaux (40 % à l'Etat, 9 % aux employés et 2 % à des sociétés pri
vées uruguayennes).
Tableau 3. — Les privatisations en cours
Pays Compagnies intéressées
Bell Canada (Canada) Uruguay : ANTEL (')
Detecom (Allemagne)
France Telecom (France)
stet (Italie)
GTE (Etats-Unis)
Bell Atlantic (Etats-Unis)
Southwestern
Cable & Wireless (Grande-Bretagne)
Telefonica de Espafia (Espagne)
Porto Rico : Puerto Rico Telephone Bell South (Etats-Unis) de Espaňa
GTE
О Suspendue du fait des résultats du référendum de novembre 1992.
Puerto Rico Telephone est mis à prix pour 2 milliards de dollars.
GTE et Telefonica de Espana ont déjà manifesté leur intérêt. L'achat de
cette compagnie correspond non seulement à l'incorporation des actifs
et des installations existantes mais comporte également un droit de
concession pour l'offre des services de téléphonie longue distance et cel
lulaire. D'autres projets de privatisation sont annoncés en Colombie, au
Panama, en Equateur, au Pérou et au Guatemala.
Outre la vente partielle ou totale des actifs des entreprises publiques,
d'autres modalités de privatisation sont de plus en plus utilisées. Elles por
tent généralement sur la concession de certains services tels que la télépho
nie cellulaire et les réseaux de transmission de données à des compagnies
privées étrangères. Cette politique de privatisation plus limitée et plus spé
cifique est destinée à permettre l'accès à des technologies nouvelles de
manière à pouvoir offrir les services correspondants plus rapidement. 286 Anne-Marie Delaunay Maculan
Tableau 4. — Concessions des services de téléphonie cellulaire
Chili Telefonica de Espana (CTC Celular)
Bell South (Cidcom)
MILICOM International et Kinnevik ab
Illustration non autorisée à la diffusion Motorola
Argentine
Bell South Uruguay
Venezuela Bell
Source : Telepress Latinoamerica, septembre-octobre 1991 et juillet-août 1993.
3 - LES PERSPECTIVES DE PRIVATISATION
DES TÉLÉCOMMUNICATIONS BRÉSILIENNES
Le développement des services de télécommunications a commencé à
la fin des années 60 avec la nationalisation des entreprises étrangères
(américaines et canadiennes), installées au début du siècle et c'est dans un
climat de luttes politiques nationalistes et anti-impérialistes que ces natio
nalisations eurent lieu (Maculan, 1981). Il était alors reproché aux compag
nies étrangères de se montrer peu désireuses d'investir dans la modernis
ation et l'offre des services, et d'exiger en permanence l'augmentation des
tarifs sans qu'aucune amélioration de la qualité ne l'accompagne. De plus
les installations téléphoniques étaient concentrées dans quelques grandes
villes comme Rio et Sâo Paulo, sièges de l'activité économique, mais le
reste du pays se trouvait complètement isolé et dépourvu de tout moyen
de communications. Les années qui suivirent furent l'occasion de la créa
tion de la première entreprise gouvernementale de téléphonie longue dis
tance et internationale, Embratel en 1965, puis d'une holding publique
Telebrás, en 1972. Cette dernière rassembla les innombrables petites com
pagnies locales (1 millier environ) au sein de filiales plus grandes, créées
sur une base régionale et chargées d'opérer le réseau téléphonique sur l'e
nsemble du territoire. Les investissements de cette période permirent de tr
ipler la densité téléphonique entre 1970 et 1980.
3.1. La crise des services de télécommunications
Si les années 70 ont correspondu à une période de mise en place,
d'expansion et de modernisation d'un véritable réseau de base pour la
téléphonie, depuis quelques années, ce système est entré en crise. Cette
crise se manifeste à partir de 1980 par la baisse de qualité des services et
par un retard croissant de l'expansion et de la modernisation technolo- Les télécommunications au Brésil 287
gique de l'infrastructure de base. Cette crise s'amplifie au long des
années du fait d'un système de gestion de la holding publique et de ses
filiales de plus en plus inadéquat et lourd, de la détérioration de sa situa
tion financière sous le poids de l'inflation chronique qui rend impossible
toute prévision de dépenses et de l'impact de la dette publique sur la
capacité d'investissements de l'Etat.
Cette détérioration, qui atteint l'ensemble du système de télécommun
ications, se traduit par un ensemble de problèmes techniques, de défail
lances ou d'insuffisances.
1) Une demande non satisfaite « chronique » de services de télépho
nie classique. Seuls 22 % des domiciles urbains ont le téléphone et il n'y
a que 230 000 téléphones publics pour une population de 145 millions
d'habitants. Selon l'évaluation du ministère, en 1992, il manquait
6,5 millions de et près de 2 millions de lignes déjà achetées et
payées par les abonnés n'avaient pas encore été installées.
La densité téléphonique en lignes principales est encore très insuffi
sante puisqu'elle n'atteignait que 7,1 % en 1992. On estime qu'il fau
drait installer 10 millions de lignes avant la fin du siècle pour arriver à
une densité de 20 % qui serait souhaitable si on prend en considération
les nécessités d'une économie dont le PIB annuel est de plus de 450 mil
liards de dollars US. Cette demande non satisfaite grandissante a favor
isé l'éclosion d'un « marché noir » du téléphone : le prix d'achat d'une
ligne varie de 3 à 6 000 dollars US selon les localités ou les quartiers
alors que le prix officiel est de 2 000 dollars US.
Tableau 5. — Densité téléphonique et lignes installées
Nombre de lignes
Densité (en %) (en milliers)
1970 1,1 1970 Illustration non autorisée à la diffusion
1985 5,1 6 500
7,1 1992 10 600
20,0 25 000 2000 0)
(') Densité souhaitée.
Source : Telebras 1990.
2) La perte de qualité des communications est généralisée et démont
rée par tous les critères techniques de Telebrás, tels que le délai d'at
tente de la tonalité, le nombre de liaisons non abouties, la mauvaise
qualité des transmissions, le délai d'attente pour les demandes de répa
ration. Le taux de congestionnement des équipements de base qui était
de 10 % en 1980 est passé à 16 % en 1986 et à 30 % en 1990.

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