LE JUGE CONSTITUTIONNEL FACE AUX ENJEUX DE LA DEMOCRATISATION DANS ...

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Publié le : jeudi 21 juillet 2011
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1
LE JUGE CONSTITUTIONNEL FACE AUX ENJEUX DE LA
DEMOCRATISATION DANS LES PAYS ARABES
A PROPOS DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL MAURITANIEN
par
Ahmed Salem OULD BOUBOUTT
Avant 1991, l’histoire de la justice constitutionnelle en Mauritanie se résume à
bien peu de chose.
Sous l’empire des premières constitutions du pays, les constitutions du 22 mars
1959 et du 20 mai 1961 et jusqu’en 1978, l’ordonnancement institutionnel
comportait, certes, au sein de la Cour suprême, une chambre constitutionnelle
compétente en matière de contentieux constitutionnel et en particulier du contrôle
de la constitutionnalité des lois. Mais cette chambre fut presque totalement
inactive : n’ayant jamais été saisie aux fins du contrôle de la constitutionnalité des
lois ordinaires, elle a rendu de rares décisions, d’un apport jurisprudentiel plutôt
maigre. Les raisons de cette inactivité sont à rechercher à travers les rigueurs du
système du parti unique institutionnalisé en 1965,
système par essence peu
favorable pour ne pas dire réfractaire au contrôle juridictionnel des actes des
autorités publiques.
Cette situation ne se modifiera guère le 10 juillet 1978, lorsque les militaires
prennent le pouvoir en Mauritanie, à l’issue d’un coup d’Etat : le régime militaire
a entretenu – et pour cause – une attitude d’indifférence vis-à-vis de la juridiction
constitutionnelle. Cette indifférence est si totale que les militaires au pouvoir
n’ont pas daigné supprimer la chambre constitutionnelle de la Cour suprême, au
même moment où ils procédaient à la suppression de la Constitution de 1961
1
.
En 1991, après bien des péripéties et à la faveur de la poussée du mouvement
démocratique et constitutionnel en Afrique
2
, la Mauritanie renoue avec la tradition
républicaine, comme en témoigne l’adoption de la Constitution du 20 juillet 1991.
Contrairement à ses devancières, la constitution de 1991 fait bonne place à la
1
Sur l’évolution du système politique mauritanien, v. Notre étude : L’évolution des
institutions de la République Islamique de Mauritanie, Rev. d’Etudes du Monde Musulman
et Méditerranéen (R.E.M.M.M.), n°54, 1989 /4, p. 130 s.
2
Sur ce problème :
G. Conac (sous la direction de ) : L’Afrique en transition vers le
pluralisme politique, Economica, Paris, 1993.
2
juridiction constitutionnelle, à travers l’institution d’un conseil constitutionnel
(Titre VIII de la Constitution)
3
.
L’analyse de l’institution et surtout de son activité depuis son installation en mai
1992, permet de montrer, à la lumière des enjeux de la démocratisation du système
politique mauritanien
4
, les mérites et limites de la solution apportée par la
Constitution mauritanienne au problème de la justice constitutionnelle, tant en ce
qui concerne la mesure du choix constitutionnel (I) que la régulation de l’activité
juridictionnelle (II).
I- UN CHOIX INSTITUTIONNEL MESURE
Le choix institutionnel opéré par le Constituant mauritanien en matière de justice
constitutionnelle se caractérise par l’ambition (relative) de la formule
institutionnelle (A) que contrebalance toutefois la prudence qui caractérise les
règles d’encadrement (B).
A. La relative ambition de l’option institutionnelle
1.
La
création
d’un
Conseil
constitutionnel,
en
tant
que
juridiction
constitutionnelle à part entière, institutionnellement indépendante des rouages de
la justice «ordinaire », constitue une incontestable avancée du droit mauritanien
vers l’ancrage de l’Etat de droit. En renonçant donc à la formule - trop timorée et,
d’expérience, inefficace – de la chambre constitutionnelle au sein de la Cour
suprême, le constituant mauritanien qui intervenait, en 1991, dans un contexte
particulièrement marqué par les revendications de la société civile – et
internationale – en faveur de l’Etat de droit, n’a certes pas ignoré les conséquences
de son choix et en a soigneusement pesé les tenants et aboutissants.
Compte tenu
du processus d’écriture de la Constitution de 1991
5
, caractérisé par la
confidentialité
6
, il reste toutefois difficile de dégager avec certitude les
motivations profondes qui ont guidé un tel choix. On s’en tiendra donc sur ce
point à de prudentes supputations.
On
peut estimer, dans un premier temps, qu’en rompant avec la solution
précédente de la Chambre constitutionnelle, le chef de l’Etat mauritanien,
Maaouya Ould Sid’Ahmed Taya - qui a dominé tout le processus de
3
Sur la Constitution du 10 juillet 1991, V.
Notre
étude : La nouvelle Constitution
mauritanienne, Recueil Penant, n° 815, 1994, pp.129 s. On trouvera le texte de cette
Constitution au Journal Officiel, numéro spécial 763, 30 juillet 1991.
4
Sur les enjeux de la démocratisation en Mauritanie, V. Notre étude : La construction de
l’Etat de droit en Mauritanie, Enjeux, stratégies, parcours, Annuaire de l’Afrique du Nord,
Tome XXXIV, 1995, CNRS, p. 301s.
5
Sur tous ces points, v. nos études citées supra notes 2 et 4.
3
démocratisation
6
– a voulu imprimer, par ce choix, sa marque personnelle au
nouveau dispositif institutionnel, en se démarquant, par là même, de ses
…prédécesseurs. Au-delà de cet élément subjectif, le Conseil constitutionnel, en
tant que juridiction autonome, procède de la volonté de donner un gage de
crédibilité au (nouveau) système politique introduit en 1991. Dans ce contexte, il
n’est pas indifférent de noter que la «création d’une Cour constitutionnelle» a
constitué l’une des revendications de la société civile mauritanienne, dans la phase
de gestation du processus de démocratisation, la société civile voyant dans un
dispositif de justice constitutionnelle rénové, une garantie de transparence pour les
élections pluralistes futures
6
.
2. Mais l’ambition de choix institutionnel de 1991, par rapport au système
antérieur, reste marqué par une relative prudence, car en privilégiant la «solution
française de contrôle de constitutionnalité »
7
, au détriment de la «solution
allemande », la Constitution mauritanienne a opté pour un système de justice
constitutionnelle, certes complet, mais, somme toute peu audacieux. Si on fait la
part, en notre matière, du mimétisme juridique des solutions françaises qui a perdu
en acuité mais n’a pas totalement disparu en droit mauritanien, il faut reconnaître
que la solution choisie ne manque pas de pertinence. En effet, la prudence qui a
caractérisé la Constitution française de 1958 en matière de contrôle de
constitutionnalité des lois, en raison de l’impréparation de la société politique
française de l’époque à cette technique juridique, ressemble, toutes proportions
gardées, à la situation de la Mauritanie au début des années 1990 qui entreprenait
la noble mais périlleuse entreprise d’institutionnalisation de l’Etat de droit. L’on
sait par la suite que le système français a révélé des qualités d’auto-évolution, le
Conseil constitutionnel français actuel ayant développé, de manière souple mais
soutenue, le contrôle de constitutionnalité en France, méritant ainsi le label de
juge constitutionnel à part entière.
B. La prudence des règles d’encadrement
1. Les règles régissant le Conseil constitutionnel sont celles qui régissent, à peu de
nuances près, le Conseil constitutionnel français
8
.
Le Conseil constitutionnel se compose de six membres désignés pour un mandat
de six ans, non renouvelable. Trois membres sont désignés par le Président de la
6
v. notre étude citée supra note 4
7
Sur le “modèle français de contrôle de constitutionnalité des lois”, par rapport au
“modèle allemand” et au “modèle américain” : L. Favoreu et L. Philipi. Le Conseil
constitutionnel, Coll. Que sais-je ? PUF, 1980, 2° éd.
8
Sur les règles régissant le Conseil constitutionnel mauritanien, v. notre étude : Le
développement de la justice constitutionnelle en Mauritanie, Annuaire International de
Justice constitutionnelle, IX, 1993, ed. Economica - PUAM, 1995, p. 31 et s.; Sur le
conseil constitutionnel français, v. F. Luchaire : Le Conseil constitutionnel, Economica,
1980.
4
République, deux membres par le Président de l’Assemblée nationale, et un
membre par le Président du Sénat. Ce système de désignation (désignation par des
autorités politiques) peut a priori susciter la méfiance mais, en dernière analyse,
l’expérience montre qu’en la matière, il n’y a pas de formule idéale. On notera
donc sur ce plan qu’en dépit de ce système de nomination, les membres du
Conseil
constitutionnel
mauritanien
bénéficient
de
toutes
les
garanties
d’indépendance : outre l’inamovibilité, l’article 79 de la Constitution leur accorde
la même immunité reconnue aux parlementaires.
Le Conseil constitutionnel exerce plusieurs fonctions juridictionnelles et
consultatives. Au titre des fonctions juridictionnelles, le Conseil est compétent
pour contrôler la constitutionnalité des actes juridiques fondamentaux : lois
organiques, lois ordinaires, traités et accords internationaux, règlements des
Assemblées parlementaires. A cet effet, le Conseil peut être saisi, selon les cas,
par le Président de la République, le Premier ministre, le Président du sénat, le
Président de l’Assemblée nationale. L’article 79 de la Constitution prévoit qu’il
peut être également saisi par le tiers des députés ou par le tiers des sénateurs ce
qui ouvre, en principe, le prétoire du Conseil à l’opposition parlementaire. En
dehors du contrôle de constitutionnalité, le Conseil a reçu mission de contrôler la
répartition des compétences normatives entre la loi et le règlement par le biais des
procédures de délégalisation (art. 59) et d’irrecevabilité (art. 62). Enfin, le Conseil
est juge de la régularité des consultations électorales majeures : élection du
Président de la République, élection des députés et sénateurs, contrôle des
opérations de référendum. Au titre des attributions consultatives, la Constitution
prévoit que le Conseil est consulté en cas de dissolution de l’Assemblée nationale
(art. 31) ou en cas de mise en oeuvre par le Président de la République des
pouvoirs exceptionnels prévus à l’article 39.
L’article 7 de la Constitution reconnaît aux décisions du Conseil constitutionnel
une autorité juridique absolue en ce qu’elles ne sont susceptibles d’aucun recours
et
qu’elles
s’imposent
à
l’ensemble
des
autorités
administratives
et
juridictionnelles. Il précise que ces décisions sont revêtues de l’autorité de chose
jugée, réglant ainsi la question de la nature – juridictionnelle – du Conseil
9
.
2. Les règles décrites ci-dessus restent prudentes, surtout si on les compare à celles
qui régissent la juridiction constitutionnelle dans les Constitutions des autres pays
africains adoptées à la faveur du renouveau démocratique. En effet, la compétence
reconnue au Conseil constitutionnel mauritanien est une compétence d’attribution,
alors que, par exemple, la Cour constitutionnelle au Gabon ou encore au Togo, se
voient reconnaître une compétence générale en matière constitutionnelle, avec
quelque fois le titre de « régulateur de l’activité des pouvoirs publics ». Dans le
même sens, le Conseil constitutionnel mauritanien ne se prononce que par voie
9
Comparez sur point la rédaction de l’article 87 de la Constitution mauritanienne avec
celle de l’article 62 de la Constitution française de 1958.
5
d’action, alors qu’au Bénin ou à Madagascar, le Constituant a privilégié le
contrôle par voie d’exception. Cette prudence est encore plus évidente si l’on
envisage le fonctionnement du Conseil, dans la mesure où le Président de cette
institution est nommé par le Président de la République, à l’heure même où
d’autres présidents de juridictions constitutionnelles sont élus par leurs pairs
(Bénin, Togo). D’une manière générale, on relève d’ailleurs que le système de
désignation des membres du Conseil constitutionnel mauritanien ne fait pas place
à l’élection contrairement, par exemple, au Conseil constitutionnel libanais
10
.
Dans ces conditions, on comprend que l’activité du juge constitutionnel en
Mauritanie soit une activité régulée.
II- UNE ACTIVITE JURIDICTIONNELLE REGULEE
Par une régulation du système des saisines, l’activité du Conseil constitutionnel
s’est trouvée régulée, dès le départ : à l’activisme des premiers jours (A), on peut
légitimement craindre que ne succède une hibernation plus ou moins longue (B).
A. L’activisme des premiers jours
1. Installé en mai 1992, le Conseil constitutionnel mauritanien a rendu, du 14 juin
1992 au 21 juillet 1993 sept décisions relatives au Règlement du Sénat, au
Règlement de l’Assemblée nationale, à la loi organique portant statut de la
magistrature et à la loi organique relative à l’élection des sénateurs représentant
les Mauritaniens
de l’étranger.
Ces décisions, toutes rendues sur saisine obligatoire, ont fait l’objet de déclaration
d’inconstitutionnalité, et elles révèlent une grave audace jurisprudentielle, aussi
bien en ce qui concerne les techniques juridictionnelles utilisées que les solutions
de fond apportées.
2. En ce qui concerne les techniques de contrôle mises en oeuvre, le Conseil
constitutionnel mauritanien n’a pas hésité, dès l’abord, à utiliser l’ensemble des
procédés de nature à accroître l’efficacité de ses investigations. On note en
particulier, l’utilisation décisive de la notion d’erreur manifeste d’appréciation ou
du contrôle de proportionnalité. En particulier, ces techniques ont été appliquées à
deux reprises permettant au Conseil de déclarer inconstitutionnelles des
dispositions relevant du pouvoir discrétionnaire du législateur : dans la décision n°
002 /DC, 22 juin 1992, Règlement de l’Assemblée nationale, le Conseil a
considéré que la liste des sanctions prévues par le Règlement était
inconstitutionnelle «puisqu’elle n’aménage pas une transition raisonnable entre les
10
Sur tous ces points, v notre étude : Les juridictions constitutionnelles en Afrique, à
paraître, Annuaire International de Justice constitutionnelle , 1998. Sur le Conseil
constitutionnel libanais, v dans le présent ouvrage, l’étude du professeur P. Gannagé.
6
sanctions les moins sévères (rappel à l’ordre avec ou sans inscription au procès-
verbal) et la sanction la plus sévère (censure avec exclusion temporaire) ; dans le
même sens et dans la décision n° 007/DC, 21 juillet 1993, loi organique portant
statut de la magistrature, il a censuré les dispositions du statut de la magistrature
relatives à la composition du Conseil supérieur de la magistrature au motif que
cette composition qui prévoit deux magistrats du siège seulement, du reste non
désignés par leurs pairs, sur un effectif de dix membres, « n’est pas conforme, eu
égard à la disproportion qu’elle accuse, aux exigences constitutionnelles en la
matière » ! Quant aux autres techniques de contrôle, éprouvées en matière de
contrôle de constitutionnalité « à la française », et en particulier l’examen d’office
de l’ensemble du texte soumis ou encore l’utilisation de la technique de la non-
séparabilité, les décisions commentées en usent largement (v par exemple déc.
n°007/DC
préc.:
à
propos
de
la
possibilité
de
soulever
d’office
l’inconstitutionnalité de l’ensemble des dispositions du texte ; déc. 006/DC, 20
juillet 1993, loi organique relative à l’élection des sénateurs représentants les
Mauritaniens à l’étranger : à propos de l’utilisation de la technique de « non-
séparabilité »)
11
.
Au fond, les décisions commentés ont permis au Conseil constitutionnel de
développer une jurisprudence particulièrement intéressante. Dans une étude
précédente, nous avons pu considérer qu’au travers de cette jurisprudence, le
Conseil constitutionnel a défini certaines données politiques de base de la société
mauritanienne (pluralisme politique, caractère universel du suffrage ou encore
statut des langues), assurer la séparation des pouvoirs et surtout garantir le respect
des droits fondamentaux de la personne humaine. Sur ce dernier point et pour
nous en tenir à quelques exemples, les décisions 006/DC et 007/DC précitées ont
permis au Conseil de réaffirmer et de garantir certains principes constitutionnels
importants (liberté d’aller et venir; égal accès aux emplois publics; présomption
d’innocence; droits de la défense; indépendance de la justice…etc.). A ce sujet, on
notera, en particulier, que le Conseil n’a pas hésité, dans la décision n°006/DC,
par un raisonnement audacieux mais qui a su rester logique, à proclamer des
principes à valeur constitutionnelle non expressément prévus par la Constitution,
comme le principe de la liberté de résider à l’étranger, considéré, à juste titre,
comme un corollaire de la liberté d’aller et venir
12
!
3. Le développement d’une telle jurisprudence, particulièrement incisive et
courageuse, surtout pour un début, a valu au Conseil l’admiration de la société
civile et en particulier de l’Ordre national des avocats qui a vu dans la décision
007/DC «un progrès important (…) dans la voie de l’indépendance des juges ».
Dans le même sens et de manière plus significative, le Président de la République,
a commenté ces décisions de manière favorable, y voyant une illustration du
caractère démocratique des institutions
12
. Enfin, sur un plan plus scientifique, ces
11
Sur tous ces points, voir notre étude citée supra note 7.
7
décisions ont été intégralement publiées par l’Annuaire international de justice
constitutionnelle (tome IX).
Mais cet élan du juge constitutionnel - ces coups d’essai qui ont été un coup de
maître – n’a pas été soutenu par la suite puisque l’on observe une brusque rupture
du flux de la production juridictionnelle du Conseil constitutionnel.
B. La rupture du flux de production juridictionnelle
1. Depuis les décisions commentées, dont la dernière remonte au 21 juillet 1993,
on n’enregistre aucune décision du Conseil constitutionnel en matière de contrôle
au fond de la constitutionnalité des actes juridiques fondamentaux : ni le contrôle
de la constitutionnalité des lois ordinaires et des traités internationaux, ni encore le
contrôle de répartition des compétences normatives entre la loi et le règlement
(procédure de la délégalisation et de l’irrecevabilité) n’ont donné lieu à des
décisions du Conseil. On peut donc estimer que cette juridiction n’a pas été saisie,
à titre facultatif, par les autorités compétentes, ce qui du coup, ouvre une ère
d’hibernation du juge constitutionnel.
Certes, le Conseil constitutionnel a par la suite, rendu de nombreuses décisions en
matière de contrôle de l’élection des députés et sénateurs et même en matière
d’élection présidentielle (déc. du 18 décembre 1997), mais outre le fait que les
décisions relatives au contentieux électoral ont toutes confirmé les opérations
électorales contestées
12
, les saisines en matière électorale – et les décisions
juridictionnelles subséquentes – demeurent peu décisives dans la perspective
d’évaluation d’une juridiction constitutionnelle. Il n’est pas étonnant, dans ces
conditions, de voir le Conseil constitutionnel donner lieu à des jugements plus
mitigés
13
.
2. Il y a donc lieu de craindre que l’hypothèse d’un désoeuvrement du Conseil
constitutionnel - faute de saisines facultatives - que nous avons cru percevoir
14
ne
soit en passe d’être vérifiée, surtout si l’on sait que les saisines obligatoires se
renouvellent rarement car les règlements des assemblées et les lois organiques
sont généralement adoptés une fois pour toutes. L’explication d’un tel phénomène
reste toutefois difficile. S’agit-il d’un mouvement conscient de régulation de
l’activité du Conseil par le biais des saisines - l’intervention du Conseil, contre-
pouvoir encombrant, étant à éviter surtout que l’on peut s’en passer puisque les
institutions constitutionnelles sont déjà mises en place ? S’agit-il au contraire -
mais ce serait plus grave pour l’Etat de droit - d’une simple méconnaissance du
12
Sur la jurisprudence électorale du Conseil constitutionnel mauritanien, voir notre étude
chronique : «Mauritanie», Annuaire International de Justice constitutionnelle, tome XII,
1996, p. 797-803.
13
En ce sens : Amel Daddah : La Mauritanie en panne de modernisation, Revue
internationale des sciences administratives, 1997.
14
Voir sur ce point, notre étude précitée, supra note 7, p.48.
8
caractère facultatif de certaines saisines ? En tout état de cause, une telle situation,
contraire à la nature des choses, laisse cruellement percevoir la nature
monolithique actuelle du Parlement mauritanien où l’opposition ne dispose pas
d’une minorité qualifiée pour saisir le Conseil... On peut rappeler sur ce point, que
dans une telle situation, il appartient aux autorités compétentes et en particulier au
Président de la République, en sa qualité de gardien de la constitution que lui
reconnaît l’article 24 de la Loi fondamentale du 20 juillet 1991, d’assurer, par le
biais de saisines facultatives, l’examen par le Conseil des dispositions législatives
importantes qu’adopte le Parlement et, en particulier, de celles qui procèdent de
l’Etat de droit : c’est par le biais de la saisine particulièrement opportune du
Président du Sénat en 1971 que le Conseil constitutionnel français a rendu sa
célèbre décision du 16 juillet 1971 - liberté d’association - gagnant, du même
coup, toute sa crédibilité en tant que juge constitutionnel...
*
*
*
Au terme de cette brève étude, il apparaît que le Conseil constitutionnel
mauritanien a pu faire preuve de sa capacité de s’acquitter convenablement de sa
mission. Cette institution ne pouvant s’auto-saisir, il appartient aux autorités
constitutionnelles d’user, le moment opportun, de leur droit - devoir - de saisine :
sachons toujours nous rappeler que l’Etat de droit présuppose l’effectivité des
institutions constitutionnelles et, en particulier, de la justice constitutionnelle.
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