Rapport présenté par Bernard Pêcheur sur "l 'évolution de la fonction publique"

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Le conseiller d'Etat Bernard Pêcheur a remis au Premier ministre son rapport sur "l 'évolution de la fonction publique". Il défend le maintien du régime des fonctionnaires mais propose de s'inspirer des règles du privé pour mieux gérer les quelque 5,2 millions de fonctionnaires. Il suggère aussi de faciliter la mobilité des agents en fusionnant des corps et en créant des corps communs aux différentes fonctions publiques. Ce que les syndicats ne devraient pas apprécier.
Publié le : lundi 25 novembre 2013
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29 octobre 2013
       RAPPORT
à Monsieur le Premier ministre  sur la fonction publique
Présenté par Bernard PÊCHEUR, Président de section au Conseil d’Etat 
 
Réalisé avec l’assistance de Pascal TROUILLY, maître des requêtes  et  Nicolas LABRUNE, auditeur au Conseil d’Etat   
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  Résumé exécutif  
La France a fait le choix à la Libération de placer les fonctionnaires de l’Etat sous un régime
législatif propre et de les doter d’un statut général fixant leurs droits et leurs obligations dans
le cadre d’une fonction publique de carrière destinée à assurer la loyauté, l’intégrité et la
compétence des serviteurs de l’Etat.
 
La décentralisation de 1982 a conduit le législateur, en 1984 et en 1986, à réformer le cadre
d’emploi des agents territoriaux et hospitaliers, jusqu’alors régis par des réglementations
éparses et peu cohérentes, en garantissant à ces agents le même système de carrière que celui
bénéficiant aux agents de l’Etat, avec le même statut général, chaque entité -fonction
publique de l’Etat, fonction publique territoriale, fonction publique hospitalière- étant
cependant régie par des règles particulières.
 
Le choix d’une fonction publique statutaire demeure pertinent. Toutefois les dérogations ne
sont justifiées que si et dans la mesure où l’intérêt public le commande. L’hygiène et la
sécurité des travailleurs au travail, les règles de représentativité syndicale, demain l’action
sociale, n’ont pas, sauf exception, de particularité imposant un régime dérogatoire.
Particularité oui, mais sans particularisme.
 
Le choix d’un régime d’emploi fixé unilatéralement par le législateur ou l’autorité
réglementaire n’est pas un archaïsme (il est prédominant en Europe : 21 pays sur 28) et le
choix d’une fonction publique de carrière n’est pas davantage une exception française : c’est
même le cas de la majorité des pays (12 Etats sur 28 ont un régime de carrière, 9 un régime
combinant carrière et emploi, 7 un régime d’emploi).
 
Quant au choix d’une fonction publique unitaire et nationale englobant les agents territoriaux,
c’est également celui de nombre de pays, y compris celui d’un Etat fédéral comme
l’Allemagne.
 
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Le cadre constitué entre 1983 et 1986 a des fondements solides et a fait preuve d’une réelle
plasticité, se pliant toutes les fois que nécessaire aux priorités politiques (comme la
désinflation et la désindexation conduites à partir de 1984), accompagnant les réformes voire
les grandes réformes comme l’Acte II de la décentralisation de 2004 (135 000 fonctionnaires
de l’Etat ont été transférés vers les collectivités territoriales) ou la loi HPST de 2009 (900 000
fonctionnaires hospitaliers ont changé, sinon d’employeurs, du moins de collectivité de
rattachement, puisque les établissements publics de santé relèvent désormais de l’Etat).
 
Le cadre lui-même a évolué, voire beaucoup évolué, et dans l’ensemble plutôt dans le bon
sens. Plus que le nombre des modifications législatives intervenues en 30 ans, l’on soulignera
l’effet positif des réformes ou novations introduites dans de nombreux domaines (formation
continue à partir de 1989 ; aménagement et contrôle du travail à partir de 2000 ; régularisation
des indemnités en 2002 ; politique active de fusion de corps lancée en 2005 et accentuée en
2008 ; loi mobilité de 2009 ; loi sur la rénovation du dialogue social de 2010).
 
Le statu quo n’est cependant pas possible. Nombre d’agents s’interrogent sur le sens de leur
action. La gestion des fonctionnaires de l’Etat reste marquée par des insuffisances
structurelles (centralisation et gestion trop uniforme). Les politiques salariales ont été
conduites depuis une dizaine d’années sans perspective d’ensemble, privilégiant les
revalorisations catégorielles, comme le recours aux leviers indemnitaires. Par ailleurs, les
contraintes budgétaires, au demeurant indispensables, ont conduit à une progressive érosion
de la grille des rémunérations (tassement des carrières ; resserrement des écarts
hiérarchiques ; part croissante de l’indemnitaire ; fortes inégalités entre corps et plus encore
entre ministères). Enfin les contraintes budgétaires induites par les nouveaux schémas
d’emploi, qui sont venus s’ajouter aux outils classiques de pilotage, ont réduit l’horizon et les
marges de manœuvre des gestionnaires. L’entropie du système de gestion est de plus en plus
forte.
 
Dans le même temps se présentent de nouveaux enjeux et de nouveaux défis : une confiance
publique défaillante ; des missions publiques qui continueront de se transformer dans les
décennies à venir ; la nécessité pour les collectivités publiques, confrontées à des départs
nombreux, d’offrir des carrières attractives pour attirer vers elles des candidats de qualité ; les
risques de fracture au sein même de la fonction publique.
 
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Ce constat, nuancé mais globalement inquiétant, appelle des changements et une stratégie de
long terme pour la fonction publique et le service public.
 
Donner du sens à l’action publique, assurer la confiance des citoyens dans les agents publics,
améliorer la gouvernance de la fonction publique, poursuivre la rénovation du cadre commun
de gestion des trois versants de la fonction publique, développer les responsabilités et mieux
gérer les ressources humaines, définir un cadre salarial plus motivant dans la durée et assurer
des parcours professionnels de qualité, telles sont les principales orientations qui devraient
être au service de cette stratégie.
 
Sans exposer toutes les propositions du rapport (lesquelles sont récapitulées p.161 à 179), l’on
soulignera quelques uns des axes en résultant.
 
1°) Fixer le cap, donner du sens à l’action publique.
 
Les valeurs d’intérêt général sont des valeurs d’avenir dans une économie de marché. Le
service public n’est pas un monde voué à l’extinction. (Des assises nationales du service
public, des assises régionales, des consultations ouvertes sur internet, une communication
adaptée, une structure de pilotage clairement identifiée).
 
 
2°) Assurer la confiance des citoyens dans les agents publics.
 
o Généraliser les chartes de déontologie et les référents déontologiques.
o Rendre plus transparents et plus objectifs les recrutements de contractuels ainsi que les recrutements, sans concours, de fonctionnaires de catégorie C.
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Une bonne information du public sur le suivi des chartes de déontologie et l’exercice
du pouvoir disciplinaire dans les trois fonctions publiques.
Une évaluation quinquennale de la durée et de l’aménagement du temps de travail
dans les trois fonctions publiques.
Garantir la transparence et la régularité des régimes indemnitaires et procéder à leur
audit, tous les cinq ans, dans les trois fonctions publiques.
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3°) Améliorer la gouvernance de la fonction publique.
 
 
o Une prospective de l’emploi public à moyen terme.
o Mieux associer les employeurs publics à la préparation des décisions et négociations.
o Un Conseil commun de la fonction publique plus stratégique et prospectif.
4°) Poursuivre la rénovation du cadre commun de gestion des trois versants de la fonction
publique.  
 
o bourse commune de l’emploi public et un répertoire commun des emploisUne permettant d’harmoniser les répertoires d’emploi existant dans les différentes
fonctions publiques.
o  trans-fonctionsDes cadres professionnels communs pour certaines professions « publiques ».
o possibilités de recours à des non titulaires.Mieux encadrer les
5°) Développer les responsabilités et mieux gérer les ressources humaines dans la fonction
publique de l’Etat.
 
o  stables, à partir des champs de » ministériels administratifs périmètresDéfinir des « compétence des secrétaires généraux de ministères.
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Constituer les secrétariats généraux et les grandes administrations opérationnelles de l’Etat en centres de responsabilité et de gestion.
Clarifier la répartition des responsabilités et compétences entre secrétaires généraux, d’une part, et directeurs généraux et directeurs, d’autre part. 
Mener à l’égard des cadres supérieurs et dirigeants de la fonction publique de l’Etat une politique reposant sur l’exercice de responsabilités, le professionnalisme et les
capacités d’animation.
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Relancer la politique de fusion des corps, créer dans certains cas des commissions administratives paritaires communes et développer les corps interministériels à gestion
ministérielle, en en faisant des « cadres professionnels interministériels ».
Ouvrir la voie à de véritables politiques de personnels grâce à des directives de
gestion permettant d’encadrer la déconcentration et de développer les affectations sur
profil.
Développer les responsabilités et déconcentrer la gestion des ressources humaines dans la fonction publique de l’Etat, notamment dans les grandes administrations,
érigées en centres de responsabilité et de gestion.
Penser l’administration territoriale de l’Etat (périmètre REATE) comme un centre de
responsabilités.
Revaloriser le rôle des commissions administratives paritaires en les concentrant sur
des missions essentielles.
Mieux prévoir et accompagner les restructurations des services.
6°) Définir un cadre salarial motivant et assurer des parcours professionnels de qualité.
 
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Repenser les structures des carrières et des classifications dans la perspective d’une
rénovation de la grille.
- Abandonner le critère exclusif du diplôme et caractériser chaque corps ou cadre
d’emploi par un « niveau de fonctions ».
- Mettre en place pour chaque corps ou cadre d’emploi deux paliers de
recrutement, le premier pour les personnes sans expérience professionnelle, le
second pour celles ayant acquis une expérience professionnelle dans la fonction
publique ou le secteur privé.
- Privilégier les structures de corps ou cadres à trois grades et reconsidérer
l’utilisation du mécanisme d’avancement « promouvables/promus » qui a souvent
conduit à déséquilibrer la structure par grades des différents corps.
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- Unifier le barème des traitements de la fonction publique en traduisant en indices chiffrés les échelles lettres.
- Développer les échelons fonctionnels et les échelons spéciaux.
- davantage de sens aux avancements d’échelons.Donner
- Prendre appui sur les politiques de fusion des corps, de création de « cadres  
professionnels interministériels » et de création de cadres professionnels « trans-
fonctions publiques ».
- Ouvrir la voie à une rénovation de la grille en s’appuyant sur les différents
éléments mentionnés ci-dessus.
Fixer les lignes directrices de la politique salariale.
- Ecarter toute forme d’indexation mais suivre l’évolution générale du pouvoir
d’achat de sorte que les fonctionnaires ne soient ni favorisés ni décrochés par
rapport aux salariés du secteur privé.
- Recourir aux différents leviers d’une politique salariale dynamique et
responsable : rémunération indemnitaire, mesures catégorielles de grille, mais
aussi mesures générales.
- Rechercher la conclusion avec les organisations syndicales d’un « contrat social
triennal ».
- Avoir des outils plus flexibles de prise en compte du SMIC.
- Assurer la transparence indemnitaire d’ici fin 2014 et engager un mouvement de
simplification et d’harmonisation des régimes et des niveaux indemnitaires dans la
fonction publique de l’Etat.
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SOMMAIRE  
  Introduction .......................................................................................................................... 11
 Première partie Des fondements solides, un cadre qui a fait preuve de plasticité, un système qui a fait l’objet de nombreux remaniements.................................................................................. 19  A – Un cadre aux fondements solides etqui a fait preuve de plasticité........................ 19
B – Les mises en question et les remaniements................................................................ 24
 Deuxième partie L’impossible immobilisme................................................................................................. 32  A - Des questions non réglées ou mal réglées.................................................................. 34  1. Des fonctionnaires en quête de sens................................................................................. 34  2. La déstabilisation de la grille ........................................................................................... 37 2.1. La progressive perte de sens du classement en catégories ...................................... 37 2.2. Une politique salariale sous contrainte croissante mais, dans la durée, facteur de déstructuration ........................................................................................................... 40 2.3. Des régimes indemnitaires trop nombreux et sources d’inégalités fortes dans la fonction publique de l’Etat ......................................................................................... 44  3. Les rigidités de la gestion de la fonction publique de l’Etat ............................................ 47 3.1. La gestion de la fonction publique de l’Etat reste davantage une « gestion
statutaire », une « gestion des corps », qu’une « gestion des ressources humaines » ou une « gestion des personnes »...................................................................................48 3.2. Les différentes mesures adoptées pour favoriser la mobilité ont complexifier, dans une certaine mesure, les tâches des gestionnaires.................................................. 50 3.3. La déconcentration n’a pas réellement progressé ................................................... 52 3.4. Les contraintes nouvelles introduites par les « schémas prévisionnels de consommation des emplois » ......................................................................................... 53 3.5. Les difficultés induites par la mise en œuvre de la réforme de l’administration territoriale de l’Etat ........................................................................................................ 55  4. Le recours aux non titulaires, une question récurrente et mal réglée ............................... 56  B – De nouveaux enjeux et de nouveaux défis................................................................. 57  1. Le premier des enjeux concerne la confiance politique : elle doit être relevée, confortée, garantie dans la durée.......................................................................................... 57  2. La fonction publique doit être en capacité d’anticiper pour répondre et s’adapter aux mutations à venir............................................................................................ 59  
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3. Il est nécessaire dans la durée de répondre aux aspirations des fonctionnaires et de l’encadrement moyen et supérieur et d’offrir des parcours professionnels diversifiés et plus ouverts vers l’extérieur. Il s’agit d’un enjeu de motivation et d’une garantie d’attractivité de la fonction publique ........................................................... 60  4. La fonction publique doit continuer à jouer son rôle de brassage social et à contribuer à l’unité nationale................................................................................................ 63  Troisième partie Une stratégie pour la fonction publique et le service public.......................................... 65  A – Les principes directeurs.............................................................................................. 66
1. Les choix du législateur de 1983 et 1984 furent ceux d’une fonction publique statutaire, d’une fonction publique unitaire, d’une fonction publique de carrière. Ces choix demeurent aujourd’hui pertinents........................................................................ 66  2. Le statut général des fonctionnaires fait sens et doit être utilisé comme un levier de motivation pour les agents............................................................................................... 70  3. La logique de carrière a sa cohérence et emporte des conséquences en termes de gestion des ressources humaines qu’il faut rappeler et, en tant que de besoin, réaffirmer.............................................................................................................................. 70  4. Le statut général couvrant les fonctionnaires des « trois versants », facteur de cohérence.............................................................................................................................. 72  5. Le régime d’emploi des agents publics doit déroger au droit commun lorsque cela est nécessaire................................................................................................................. 72  B – Les orientations............................................................................................................ 73
 1. Fixer le cap, donner du sens à l’action publique .............................................................. 73  2. Assurer la confiance des citoyens dans les agents publics............................................... 75  3. Améliorer la gouvernance de la fonction publique .......................................................... 88  4. Poursuivre la rénovation du cadre commun de gestion des trois versants de la fonction publique.................................................................................................................. 96  5. Développer les responsabilités et mieux gérer les ressources humaines dans la fonction publique de l’Etat ................................................................................................. 111  6. Définir un cadre salarial motivant et assurer des parcours professionnels de qualité.... 136  Liste des propositions...................................................................................................... 160  Annexes............................................................................................................................. 179 Annexe 1 - Lettre de mission ............................................................................................. 180
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Annexe 2 - Liste des personnes rencontrées ou auditionnées ............................................ 183 Annexe 3 – Annexes techniques ........................................................................................ 188 1. Effectifs ................................................................................................................. 189 2. Dépenses de personnels......................................................................................... 193 3. Comparaison internationale................................................................................... 195 4. Modifications du statut général depuis 1983......................................................... 205 5. Accords dans la fonction publique depuis 1983.................................................... 210 6. Rémunérations....................................................................................................... 215     
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 Introduction    I. Le présent rapport, demandé par le Premier ministre le 13 mai 2013,concerne les trois fonctions publiques, c’est-à-direprès de 5,4 millions1de fonctionnaires et contractuels
civilspublics de l’Etat, dans ceux desqui sont en fonction dans les services et établissements
collectivités territoriales ainsi que dans les hôpitaux et établissements médico sociaux. 45 %
d’entre eux appartiennent à la fonction publique de l’Etat (régie par la loi du 11 janvier 1984),
34 % à la fonction publique territoriale (régie par la loi du 26 janvier 1984) et 21 % à la
fonction publique hospitalière (régie par la loi du 9 janvier 1986). Ces agents relèvent par
ailleurs d’une loi commune, la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires. Les quatre lois précitées constituent ce qu’il est convenu d’appeler le statut
général des fonctionnaires.
 
II. Le rapport se tiendra au champ ainsi délimité et qui est conforme à la lettre du Premier
ministre du 13 mai 2013, notamment en ce qui concerne le cadre déontologique et juridique,
l’architecture statutaire, les carrières et la gestion des ressources humaines. En revanche, les
développements consacrés à la grille et à la politique salariale intéressent cependant
directement ou indirectement plus de 230 000 autres agents publics:222 000 militaires régis par le statut général des militaires (Livre Ier de la 4èmepartie du code de la défense), plus
de8 000 magistrats judiciaires par l’ordonnance organique du 22 décembre 1958 et régis
plus de3 500 agents et fonctionnaires de la direction générale de la sécurité extérieure
(DGSE), régis par la loi du 3 février 1953. Ceux-ci, quoique relevant d’autres statuts
généraux et soumis à des règles différentes (que ce soit en termes d’obligations, de carrière ou
de gestion) voient leurs traitements évoluer comme ceux des fonctionnaires puisque leurs
corps, grades et emplois sont situés sur la même grille de rémunération. En outre, les éléments
touchant à la structure de leurs carrières sont parfois communs ou proches, si bien que des
décisions prises pour l’un des ensembles statutaires, par exemple la fonction publique civile,
peuvent avoir des répercussions sur les autres
magistrats …). L’inverse est vrai également.
 
« fonctions
publiques »
                                                 1Chiffres au 31 décembre 2011 – Rapport annuel sur l’état de la fonction publique (2012-2013).
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