a href "../documents/temis/14752/" title "1,2M"[La] politique de sécurité routière. Les systèmes locaux de contrôle-sanction./a

De
Le bilan dressé par l'instance d'évaluation montre que le contrôle-sanction n'est pas adapté à "l'infractionnisme" de masse qui caractérise les conducteurs français. Il conduit à s'interroger sur son efficacité et sur l'application des sanctions, compromise par les indulgences. C'est pourquoi le rapport invite à accroître les contrôles et à sanctionner effectivement les infractions pour changer les comportements. Ceci passe d'abord par l'automatisation du contrôle de la vitesse et de la perception des amendes, avec à cet effet la création d'une structure dédiée ; ensuite par la formation de forces spécialisées consacrant dans chaque départements la totalité de leur temps à la sécurité routière. Le rapport propose enfin de sensibiliser les usagers par d'importants efforts de communication et de traduire la loi en objectifs mesurables pour assurer un suivi local et national de la politique. Avant même la publication du rapport, certaines des propositions formulées ont déjà été retenues par le Comité Interministériel de la Sécurité routière de décembre 2002 et la loi du 13 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière.
Ternier (M), Phelippeau (E), Malibert (P), Vilmart (C). Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0047420
Publié le : mercredi 1 janvier 2003
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CONSEIL NATIONAL DE LÉVALUATION
COMMISSARIAT GÉNÉRAL DU PLAN
La politique de sécurité routière Les systèmes locaux de contrôle-sanction
Rapport de linstance dévaluation présidée par Michel Ternier
La Documentation française
Rapport de l instance d évaluation   de la politique de sécurité routière
Président Michel Ternier
Rapporteur général Éric Phélippeau
Rapporteur Philippe Malibert
Représentant du Commissariat général du Plan Christian Vilmart
Septembre 2003
Avant-propos
par Alain Etchegoyen Commissaire au Plan
Il aura fallu du temps pour que la sécurité routière soit considérée comme un problème politique. Notre pays a coutume de ne qualifier de politiques que les questions à clivages, à dissensions, à distributions partisanes. Dans une Europe pacifiée, les morts semblent victimes « daccidents », cest-à-dire de choses qui arrivent, comme par hasard, aux uns ou aux autres. Ce rapport dévaluation concerne pourtant bien une « politique » publique, sans doute lune des plus concrètes, puisquelle touche à la chair de nos concitoyens et quil y est question de vie et de mort. Par ses enjeux, la sécurité routière plonge au cur de nos comportements et de notre destin.
Il nest donc pas étonnant que des concepts majeurs pour une démocratie y soient évoqués :responsabilité, liberté, sécurité. Mais le groupe de travail qui, sous la présidence de Michel Ternier, a évalué notre politique de sécurité routière, ne sest pas encombré de questions idéologiques, même transfigurées de quelques oripeaux métaphysiques. En effet, lefficacité dune politique qui évite les deuils des familles, la mort des personnes ou leurs infirmités définitives est prioritaire par rapport à maintes arguties. Une politique de sécurité routière ne peut faire le pari insensé de la responsabilité individuelle car chacun, à tous moments, peut être victime de l'irresponsabilité dautrui. Il est alors trop tard.
Ce rapport a le mérite denvisager toutes les conditions dune politique : conditions techniques, économiques, juridiques, statistiques, judiciaires, industrielles, psychologiques, jusquà lacceptabilité politique de mesures qui pourraient être qualifiées dautoritaires.
On ne saurait regretter quil suggère des mesures déjà mises en uvre par le ministère de lIntérieur car le temps de lévaluation nest pas homogène au temps de la décision. La liberté de lévaluation permet dans le même temps à ce rapport de proposer des organisations originales des pouvoirs publics dédiés à la sécurité routière qui, elles, nont pas encore été retenues.
Retenons surtout de ce rapport linsistance quil met à défendre les mesures de contrôle automatique qui sont nettement plus dissuasives que les contrôles humains, plus rares, plus improbables et plus aléatoires. Il démontre que nos libertés nen sont nullement menacées et que nos vies en sont davantage protégées car, après tout, notre première liberté est de survivre, dans lintégrité de nos corps et de nos familles. On ne peut pas dire que tout le reste est « littérature », car ce serait trop péjoratif pour lart décrire, mais on peut affirmer que les enjeux de la sécurité routière justifient le recours à ce que le pouvoir politique a de plus noble, cest-à-dire à son autorité, qui se fonde dans sa responsabilité.
Préface
SOMMAIRE
.................................................................................................... 11
Chapitre Premier - Introduction.......................................................... 19
1.
1.1. 1.2.
2.
2.1. 2.2.
La sécurité routière : une politique interministérielle à histoire(s) ............................................................................................. 19
La transformation des référentiels de la sécurité routière....................................19 Prendre au sérieux les dispositifs de contrôle-sanction .......................................27
Les problèmes soulevés par lévaluation de cette politique interministérielle.................................................................................... 32
La délicate naissance dun projet dévaluation....................................................32 Évaluer la sécurité routière par ses dispositifs de contrôle-sanction ...................35
3. Lobjet, les enjeux et les méthodes dune évaluation par le « bas » du contrôle-sanction routier.......................................... 39
3.1. La construction du projet dévaluation................................................................39 3.2. Lorganisation et la dynamique de lévaluation ..................................................43
Chapitre 2 - Les représentations et les savoirs locaux en matière de sécurité routière............................................................. 45
1.
1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5.
2.
2.1. 2.2.
3.
Une politique aux objectifs incertains, à la mise en uvre problématique et aux résultats flous .................................................... 45
La sécurité routière, une « politique au rabais »..................................................46 Les difficultés inhérentes à la mise en uvre dune politique interministérielle ........................................................................50 Les difficultés attachées à la mise en uvre du contrôle-sanction ......................56 Les tensions avec les usagers de la route.............................................................60 Des interrogations concernant lefficacité du système actuel..............................61
Excursus sur les monographies descriptives ....................................... 65
Le format des monographies descriptives ...........................................................66 Les informations produites et mobilisées par les acteurs ....................................68
Conclusion .............................................................................................. 72
Chapitre 3 - Lanalyse des filières pénales.......................................... 75
1.
1.1. 1.2.
2.
2.1. 2.2.
3.
3.1.
3.2.
4.
4.1. 4.2. 4.3.
Portrait densemble des affaires traitées par lenquête...................... 75
Le nombre dinfractions constatées .................................................................... 76 Les caractéristiques des infractions constatées ................................................... 79
Leffectivité du traitement des infractions constatées ........................ 83
Retraitement des résultats ................................................................................... 83 Analyse des résultats présentés ........................................................................... 87
Les délais de traitement selon le type dinfraction ............................. 92
Retraitement des résultats : comparaison globale des délais de traitement par ressort .................................................................... 92 Les délais de traitement selon le type de procédure judiciaire............................ 95
Conclusions........................................................................................... 104
Effectivité et procédures ................................................................................... 104 Délais et procédures .......................................................................................... 105 Efficience et procédures.................................................................................... 105
Chapitre 4 - Les acteurs face à leur travail Interprétation et propositions locales daction .......................................................... 109
1.
1.1. 1.2. 1.3.
2.
2.1. 2.2.
Retours réflexifs sur quelques résultats de pratiques....................... 109
Les interprétations locales des acteurs de la chaîne de contrôle-sanction ......... 110 La faiblesse de leffectivité de la chaîne de contrôle-sanction.......................... 113 Synthèse des enseignements de la deuxième vague dentretiens ...................... 118
Les propositions dévolution dans lorganisation du contrôle-sanction ............................................................................ 123
Les axes de proposition..................................................................................... 123 La faisabilité des propositions formulées par les groupes de travail locaux ..... 128
Chapitre 5 - Investigations complémentaires : aspects économiques, juridiques et techniques................................. 131
1.
1.1. 1.2. 1.3.
La valeur de la prévention dun accident et le contrôle du risque routier par la responsabilité civile et pénale .................... 132
La valeur de prévention dun accident .............................................................. Lévolution du risque et limpact de la vitesse ................................................. Le contrôle des comportements risqués ............................................................
133 138 142
2.
2.1. 2.2. 2.3.
3.
3.1. 3.2. 3.3.
4.
4.1. 4.2.
Modalités de contrôle de la vitesse ..................................................... 149
Contrôle avec interception et seuil de vitesse sanctionnée ................................149 Contrôle des excès de vitesse par utilisation des tickets sur les autoroutes.......152 Automatisation du contrôle de vitesse...............................................................155
Spécialiser ou professionnaliser les forces de sécurité routière ? .... 166
La situation actuelle ..........................................................................................167 Les moyens dune efficacité accrue du système................................................168 Lopportunité dun creuset de formation commun police-gendarmerie ............171
Les contrôles dalcoolémie .................................................................. 173
Programmer labandon des éthylotests chimiques insuffisamment sensibles ...174 Organiser et évaluer le dépistage préventif dune alcoolisation excessive........176
Chapitre 6 - Bilan, propositions et recommandations ..................... 179
1. Le bilan global ..................................................................................... 180
1.1. Les principaux résultats obtenus .......................................................................180 1.2. Le diagnostic .....................................................................................................182
2. Propositions et recommandations ...................................................... 184
2.1. Lenvironnement institutionnel .........................................................................184 2.2. Une organisation hiérarchique responsable de la sécurité routière....................187 2.3. Une politique de sécurité routière en cohérence avec les données de laccidentologie ............................................................................................191 2.4. Les investissements dans le système automatisé de contrôle-sanction et le redéploiement des forces affectées à la sécurité routière ...........................193 2.5. La politique de communication .........................................................................194 2.6. La politique pénale en matière de circulation routière ......................................195
Postface................................................................................................. 197
Avis des ministères .............................................................................. 203
Annexe 1 - Composition de linstance................................................ 221
Annexe 2 - Composition des groupes de travail locaux ................... 223
Annexe 3 - Cahier des charges de linstance .................................... 227
Annexe 4 - Liste des personnes auditionnées par linstance dévaluation ......................................................................................... 241
Annexe 5 - Guide dentretien avec les acteurs du contrôle-sanction............................................................................ 245
Annexe 6 - Processus nationaux de la chaîne de contrôle-sanction ............................................................................ 253
Annexe 7 - Liste des sigles utilisés...................................................... 261
Annexe 8 - Bibliographie .................................................................... 263
Annexe 9 :
Annexe 10 :
Annexe 11 :
Annexe 12 :
Annexe 13 :
Annexes consultables sur le site du Commissariat général du Plan
Déroulement de lévaluation
Séminaire avec lOCDE sur les expériences internationales en matière de contrôle et de sanction des infractions routières
Évaluation économique
Évaluation de lefficacité du dispositif local de contrôle-sanction (Deloitte & Touche)
Séminaire avec lOCDE : communications présentées
www.plan.gouv.fr
www.evaluation.gouv.fr/cgp
Préface
par Michel Ternier président de linstance
« Lobéissance à la loi  est prescrite est liberté » qu on s Jean-Jacques Rousseau
La politique interministérielle de sécurité routièreest née en 1970. Cest la date de création de la mission interministérielle, devenue en 1972 Délégation interministérielle à la sécurité routière.
Depuis cette date, des progrès importants ont été obtenus. En trente ans, le nombre de morts a été divisé par plus de deux : 16 617 morts en 1972, 7 720 en 2001, alors que, dans lintervalle, le trafic a été multiplié par trois. Ces progrès résultent essentiellement de lamélioration des véhicules et des infrastructures, de la généralisation des limites de vitesse, du port obligatoire de la ceinture et de la meilleure efficacité des secours aux accidentés.
Pourtant, la sécurité routière reste un problème majeur. Depuis 1945, la route a fait plus de morts que la guerre 1939-1945 de morts civils. Les accidents ont été la cause denviron 100 000 handicapés, dont la vie est un calvaire, pour eux et leur famille. morts, etEn 2002, les statistiques (provisoires) indiquent 7 230 137 523 blessés.
Le coût économique des accidents de la route est estimé à près de 30 milliards deuros pour 2002.
La France reste mal située au niveau international. Le nombre de tués par kilomètre parcouru est environ le double de celui de pays tels que le Royaume-Uni, les Pays-Bas ou la Suède.
Tel est le contexte dans lequel lévaluation des systèmes locaux de contrôle-sanction de la politique de sécurité routière a été décidée.
- 11 -
- Préface -
Linstance dévaluation des systèmes locaux de contrôle-sanction de la politique de sécurité routière a été mise en place auprès du Commissariat général du Plan en avril 2001, suite à la décision du Comité interministériel à la réforme de lÉtat doctobre 2000.
Linstance a été chargée de réaliser une évaluation ex-post de la mise en uvre de la politique nationale de sécurité routière par les systèmes locaux de contrôle-sanction. Elle devait ensuite émettre des recommandations pour améliorer lefficacité du dispositif actuel.
Dans le cadre de sa mission, cette instance de dix-huit experts sest réunie plus dune vingtaine de fois. Elle aauditionné de nombreuses personnalités. Elle a organiséavec lOCDE un séminaire sur les expériences étrangères les plus intéressantes. Ce séminaire a montré quune amélioration rapide de la sécurité routière exige daugmenter la probabilité, pour un conducteur, dêtre contrôlé et sanctionné.
Linstance sest par ailleurs engagée dansune démarche originaledévaluation associant étroitement niveau national et niveau local. Elle a fait procéder àdes enquêtes de terrain avec le soutien de groupes de travail locaux, mobilisant des acteurs du contrôle-sanction dans six ressorts judiciaires. Ces enquêtes visaient à approfondir la connaissance du fonctionnement concret de la filière pénale en matière de sécurité routière. Elles ont permis de mesurer lefficacité des dispositifs locaux de contrôle-sanction.
Deux types dinvestigation ont été combinés : desinvestigations qualitatives au moyen dentretiens auprès dacteurs locaux.200 entretiensété conduits pour les besoins de lenquête ;ont des investigations dordre plus quantitatif, consistant à suivre des affaires tout au long de la chaîne de traitement, depuis la constatation de linfraction jusquà la sanction. Lanalyse quantitative a porté sur unéchantillon de 5 000 affaires.
Pour mener ces enquêtes et ces analyses, linstance a fait appel aux services dun prestataire extérieur, Deloitte & Touche. Ce vaste programme denquêtes, commencé en décembre 2001, sest achevé en février 2003. Au-delà de lactivité très importante du consultant, le travail accompli pour linstance a été considérable. Environ 120 personnes ont été associées à cette évaluation : membres de linstance ou des groupes de travail locaux, chercheurs ou experts
12 - -
- Préface -
associés à divers groupes de réflexion, correspondants des administrations concernées, consultants du cabinet chargé des enquêtes.
Limplication de tous a été exceptionnelle et doit être soulignée. Limportance de lenjeu a certainement contribué à cette implication. Le travail fourni par de nombreux membres de linstance est dautant plus important à signaler quil sagissait, pour beaucoup dentre eux, dun bénévolat !
Le comité de pilotage1 a coordonné lensemble des travaux et contrôlé la qualité scientifique des enquêtes effectuées par le prestataire extérieur.
Le contexte a évolué au cours de lévaluation
Avant le 14 juillet 2002, le souci majeur des membres de linstance était de savoir comment on pourrait sensibiliser les décideurs et les médias à lurgence de la lutte contre linsécurité routière.
Lintervention du Président de la République a fait de la sécurité routièrelun des trois grands chantiers retenus pour le quinquennat. Après cette annonce, linstance a souhaité accompagner les différentes discussions qui ont eu lieu sur ce sujet.Elle a indiqué aux pouvoirs publics les principaux résultats qualitatifs et quantitatifs auxquels elle est parvenue. Elle a proposé les actions qui lui semblaient les plus efficaces, affirmant ainsi laspectévaluation-action son de travail.
La rationalité dune évaluation suppose normalement que les décisions se nourrissent de ses réflexions.Compte tenu du contexte particulier de cette évaluation, les travaux de linstance ont été adaptés pour tenir compte du calendrier des décisions politiques: Comité interministériel de sécurité routière et projet de loi renforçant la lutte contre la violence routière qui en est issu.
Cette adaptation a été facile. En effet, plusieurs membres de linstance étaient par ailleurs associés à la préparation des décisions, en raison de leurs responsabilités dans les administrations concernées. Certains ont pu être confrontés à des problèmes déthique, liés à leur devoir de réserve. En pratique,
(1) Le comité de pilotage réunissait autour du président, Philippe Malibert, rapporteur, Claudine Pérez-Diaz, chercheur au CNRS., Éric Phélippeau, rapporteur général, Patrick Poirret, sous-directeur au ministère de la Justice et Christian Vilmart, chargé de mission au Commissariat général du Plan.
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