Biodiversité : combien est-on prêt à payer ? Une méthode exploratoire appliquée au programme Natura 2000.

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Publié le : jeudi 12 janvier 2006
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ISSN 0295-9976
N 198 ; dcembre 2006
Biodiversité : combien est-on prêt à payer ? Une méthode exploratoire appliquée au programme Natura 2000 Les analyses présentées dans ce document sont celles du CRÉDOC. Elles n'engagent pas le Ministère de l'Écologie, de l'Énergie, du Développement Durable et de l'Aménagement du Territoire qui ne partage pas les conclusions de ce document.
Bruno Maresca, Martial Ranvier
Évaluer les bénéfices économiques de l’actionla conservation des espèces (aug-biodiversité d’un site Natura 2000mentation du nombre d’espèces fai-ppruebnlidqreu eu nee sitm puonret apncreé ocrccoiuspsaatnitoen.  Laa mLeOnLFé e(l oàisant l’objet d’actions de protection). organique relative aux lois de Finances de Pour parvenir à préserver les habitatsLe réseau Natura 2000 est un ensemble 2001), qui s’impose à toutes les administra-de sites naturels sélectionnés par sauvegarder les espèces d’intérêt et tio e ui ence écono-l’Union européenne pour la rareté de communautaire, les experts considèrent ns d p s 2006, fait de l’effici qu’il faut mener de front ces quatreleurs habitats et la fragilité des espèces mique un critère majeur de jugement des poli-sauvages qu’ils abritent. Sur 2 axes sur plusieurs années (le pro- 500 hec-tdiqoupiensi opn,u lbelisq ruéefsé.r ePnadru maisl lleoucarsu,x ,l ecso nednuiqueêntte às gramme en cours est prévu sur six ans).tares, le site Natura 2000 des Marais de s de l’analyse conjointe à ce L’applicationl’Erdre, au nord de l’agglomération nan-élargir les points de vue pris en compte pourtaise, est un ensemble de tourbières, de contexte (cf.encadré) a pour finalité de asseoir la décision publique. Le contexte actuelprairies humides, de plans d’eau et de faire arbitrer la population sur le niveau est favorable au développement des méthodes d’ambitioncanaux, qui concentre une grande optimum à retenir. L’enquête diversité de milieux et d’espèces. En a consisté à placer les riverains interro-permettant d’évaluer la valeur des biens non gés devant plusieurs alternatives deraison du caractère résidentiel des com-marchands, comme l’évaluation contingente et manière à les faire choisir, sousmunes de cette périphérie nantaise, la l’analyse conjointe. On s’intéresse ici à la : financière, entre contraintepopulation riveraine du site retient sur-seconde de ces méthodes pour étayer l’éva-tout son intérêt paysager. En réalité, lesle programme de base, c’est-à-dire le luation économique du programme Natura de réalisation actuel de Naturamarais sont mal connus de la popula- niveau 2000 qui vise la protection de la biodiversité. permis par le budget disponible, 2000tion locale, principalement parce qu’ils La France, comme les autres États de l’Union très inférieur aux fonds néces- budgetsont peu accessibles. Et la moitié seu-  pour la réalisation de tout le saireslement des habitants a entendu parler geruarompméeesn naes,s sureasntt  elen gmagaiénet iàe nfi ndaanncse ur nd eést apt rdo- programmedu programme Natura 2000 destiné à ; esauvegarder la biodiversité du site.trois niveaux de réalisation plus ambi-conservation favorable des habitats des que le programme de base,Les objectifs de ce programme se décli- tieux espèces sauvages d’intérêt communautaire. À niveau se traduisant par des chaque :nent selon quatre axes principaux ie désireuxla gestion hydraulique (curage des objectifs quantifiés à atteindre (cf. la demande du ministère de l’Écolog - sur les objectifs du pro-canaux dans les marais et élimination tableau tdieo nq udaen ltiaf iebir oldai vvearlesiutré ,a sles oCciRéÉe DàO lCa par écsoenrdvuait ;des plantes envahissantes) gramme). une enquête sur le site des marais de l’Erdre, enla gestion des marais (entretien des prairies humides et des roselières pour La contrainte financière prend la forme, Loire-Atlantique. Elle a permis d’explorer lesempêcher leur évolution en friches) ; théorique, d’une contribution annuelle arbitrages des citoyens face à l’action publique : à tous les ménages imposéel’entretien des paysages (stabilisation au delà et la valeur qu’ils accordent à des biens d’in- dudes berges le long des cours d’eau et programme de base, le niveau d’ob- térêt supérieur comme la biodiversité peut être d’autant plus ambitieuxrégulation des populations de ragon- jectif .dins) ; que la contribution est élevée.
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Les axes d’action, ou attributs, du programme Natura 2000 sur le site des marais de l’Erdre oAux east trdibacuttion Scénario de base *Scénario 1Scénario 2Scénario 3 s Entretien des canaux dans le marais 10 % de longueur de 30 % de longueur de 50 % de longueur de 70 % de longueur et élimination de la jussie (plante aquatique) canaux entretenus canaux entretenus canaux entretenus de canaux entretenus Entretien des prairies humides 5 % de surfaces de 20 % de surfaces de 35 % de surfaces de 50 % de surfaces de et des roselières contre l’enfrichement prairies entretenues prairies entretenues prairies entretenues prairies entretenues Stabilisation des berges de l’Erdre 5 % de longueur des 20 % de longueur des 35 % de longueur des 50 % de longueur et de ses affluents rives entretenues rives entretenues rives entretenues des rives entretenues Espèces protégées d’intérêt communautaire 1 espèce protégée 3 espèces protégées 5 espèces protégées 7 espèces protégées Contribution annuelle demandée aux 0 euro de contribution 20 euros 40 euros 60 euros ménages pour accroître le niveau annuelle de contribution de contribution de contribution de financement actuel annuelle annuelle annuelle * Niveau de dveloppement actuel du programme compte tenu du budget disponible. Source : Enqute Natura 2000, CRDOC.
Les préférencesconcernant l’entretien des prairies des riverains : d’abord les espècesmudise :ec txa,e qui a pour but hl se ,enviem tot-tul edrtnoc refrenle ntmeheic protégéesité en iponsabilxucnmoeba iluess ar p qceal eser emituqtnpprobas, mentable exploitants agricoles. Pourtant, les prai-Les résultats de l’analyse conjointe réa- ries humides constituent un milieu éco-lisée par le CRÉDOC permettent de hié- logique majeur dont l’entretien est une rarchiser les axes du programme selon dimension essentielle du programme. le degré d’intérêt que leur manifestent les riverains des marais. Ces arbitrages du grand public révèlent un système deLe préférences qui s’éloigne, sur certainsprogrammdût27e roeus po eumitu :moc n aspects, de la structure du programme qui a été conçue par les experts.par ménage Des quatre axes d’action, le nombre d’espèces protégées est celui qui Du point de vue des riverains du site, entraîne l’adhésion la plus forte. La fina- premiers bénéficiaires de Natura 2000, lité de la protection de la biodiversité l’option susceptible de satisfaire le plus est retraduite par la population locale grand nombre correspond à un pro-d’abord en nombre d’espèces faisant gramme dans lequel on vise le maxi-l’objet d’actions de protection. Chaque mum pour le nombre d’espèces à pro-foyer est prêt à débourser au moins téger et pour la longueur de berges 4 euros par an pour la protection d’une entretenues le long de la rivière. En espèce supplémentaire. maximisant les niveaux d’objectifs de L’entretien des berges de la rivière est ces deux axes et en minimisant les également importante aux yeux des rive- niveaux d’objectifs des autres axes, on rains. Cet axe fait écho à l’intérêt que établit un programme qui présenterait revêt, pour eux, la dimension paysagère un coût de mise en œuvre total annuel de l’Erdre. Pour traiter 10 % de longueur de l’ordre de 300 000 euros. L’outil de de berge de plus que ce que permet de simulation développé par le CRÉDOC faire le programme de base, ils sont permet de calculer que la réalisation prêts à contribuer à hauteur de 5 euros. d’un tel programme requiert une contri-L’entretien des canaux dans les marais bution annuelle de 5 euros par ménage : revêt une importance moindre. Les rive- compte tenu des objectifs affichés rains retiennent surtout l’objectif de (7 espèces à protéger, 50 % de la lon-l’éradication des espèces envahis- gueur des berges stabilisée) on peut santes, la jussie principalement (plante escompter que 84 % des riverains aquatique) et le ragondin. Pour traiter seront acquis à cette option. C’est 10 % de longueur de canaux supplé- l’équation la plus favorable pour mini-mentaires par rapport au programme de miser la contribution individuelle et base, leur contribution est inférieure à maximiser son acceptation dans la 2 euros. population locale. Enfin, les riverains ne sont pas dispo- Cette option doit-elle pour autant être sés à payer pour abonder le programme retenue par la puissance publique ?
L’analyse conjointe : du marketing à l’évaluation des politiques publiques Dans le domaine du marketing, le besoin de concevoir les offres commerciales les mieux adap-tées au marché a conduit à développer des méthodes d’exploration des préférences des consommateurs. La méthode de l’analyse conjointe postule que tout produit, bien ou service peut être décomposé en attributs. Dans le cas d’une voi-ture, par exemple, la couleur, la puissance, la taille, le prix… En leur soumettant différentes com-binaisons d’attributs, on invite les consommateurs à révéler leurs préférences. Celles-ci sont analy-sées par un modèle économétrique qui calcule un consentement à payer pour chaque attribut de l’offre et, partant, pour n’importe quelle combi-naison de ces attributs. On peut, dès lors, établir « l’offre idéale », c’est-à-dire la combinaison d’at-tributs que les consommateurs sont disposés à payer le plus cher. L’application de cette méthode à l’action publique ne va pas de soi mais se révèle prometteuse pour l'évaluation économique des politiques publiques. Elle requiert que le pro-gramme d’action auquel on s’intéresse puisse être décomposé en objectifs. Compte tenu de l’impor-tance prise par la question de l’allocation des res-sources dans la décision publique, la décompo-sition des programmes en objectifs opérationnels fait son entrée dans la sphère publique et devrait favoriser le recours à l’analyse conjointe. L’évaluation du programme Natura 2000 Pour le site Natura 2000 des marais de l’Erdre, les axes d’actions du programme ont permis de formaliser 4 attributs assortis chacun de 3 modali-tés possibles correspondant aux différents niveaux de réalisation. Un cinquième attribut, représentant la contribution financière annuelle par ménage, a également été défini en 3 modalités (20 euros, 40 euros, 60 euros). Les différentes modalités de ces 5 attributs ont ensuite été associées de manière aléatoire afin de construire des scénarios entre les-quels les personnes interrogées ont effectué leurs choix. Ces choix ont ensuite été analysés au moyen d’un modèle économétrique qui a permis : d’extraire la valeur (ou consentement à payer) accordée par les personnes interrogées à cha-cun des axes d’action du programme, d’estimer le taux d’acceptation d’un programme par la population, en fonction du niveau retenu pour les 4 axes d’action et pour la contribution financière. En rapprochant ces résultats de l’évaluation éco-nomique des coûts de mise en œuvre du pro-gramme, il a été possible de construire un outil de simulation permettant d’établir un diagnostic d’évaluation du programme en termes :  :d’acceptabilité économique les recettes géné-rées par les contributions individuelles com-pensent-elles les coûts de mise en œuvre ? d’acceptabilité sociale : le programme pro-posé est-il acceptable aux yeux d’une frac-tion majoritaire de la population ?
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Dans la réalité, cette équation n’est pas canaux entretenue et nettoyée, 50 % retenir le montant le plus bas pour ne optimale, dans la mesure où les per- des prairies maintenues), pour un mon- s’aliéner aucun des groupes constitu-sonnes interrogées arbitrent sans tant de contribution individuelle de tifs de la société locale, quitte à revoir prendre la mesure des contraintes tech- 27 euros acceptable pour les trois les objectifs à la baisse ou bien à niques. L’objectif principal – protéger la quarts de la population (taux d’accep- rechercher d’autres sources de finan-biodiversité – requiert, en effet, un déve- tation de 76 %). cement public ? Peut-on s’en remettre  loppement simultané des différents à la règle majoritaire (taux d’accepta-axes d’action : concrètement, la pro- tion égal à 50 %) pour maximiser la tection des espèces menacées ne peutL’hétérocontribution financière des ménages et être atteinte sans une protection deà s yepared socsnneetemtngénéité limiter d’autant l’engagement de finan-leurs habitats ce qui, dans le cas des cements publics ? marais, suppose d’assurer à grande Dans les choix des personnes interro-échelle, le curage des canaux pour Compte tenu des alternatives possibles, gées interviennent des déterminants assurer la gestion hydraulique et le la prise de décision publique doit se sociologiques (comme l’âge, le revenu, désenfrichement des prairies humides poser les questions suivantes : faut-il le diplôme), le poids des opinions pour maintenir les espèces. En conservant la structure du pro-gramme conçu par les experts, l’outilUne nette aversion des habitants âgés de simulation indique qu’il est possible de mettre en œuvre le programme à sonau principe d’une cosnritvreirabinustsieolonn lefisncaaranctcéirièstrieu epsadr méinduasge niveau le plus ambitieux (7 espèces à indiv es qLe consentement à payer de pstroatbéilgiesré, e5s0, %7 0de% l ad leo nlag uleounrg duee ubre rdgeessÉcarts au consentement à payer pMooury eunnnsec5é6n aeriuor odse niveau 3 (par rapport à2u7ne moyenne de 56 euros) Privilégie la protection des espèces Guide de lecter Diplôme supérieur au bac 14privilégiant lauprreo:t ecèpse sseden ioctp nnosseL es r Moins de 50 ans 9p tnosd  erusoq eulpsu à pêtes 27eayer)soruop al rsim  mlaenoy (neeu56e en œuvre du scénario de niveau 3 Ldeesn rqiuvêetrea ianusprès  8Habite sur place depuis moins de 15 ansdu programme Natura 2000. Inversement,  les individus de plus de 50 ans ne sont du site Natura 2000Non propriétaires 7prêts à payer qu’un montant inférieur de 34 euros à la mo L’enquête a été réalisée en février 2006 auprès-5 Propriétairesioyenne poruc  eêmemcsnéra .  ddu lna  épcohpaunltailtlioonn  ddee s 472 0c opmermsuonnense rsi vreerpariénseesn tdateisf sur place depuis plus de 15 ans-15 Habite e umna lraarisg ed ei nltéErrêdtr ee.t  Llee sujet de lenquête a lsu spcité inférieur au bac-30 Diplôme questionnement sur a ro-pension à payer pour différents scénarios de-34 Plus de 50 ans développement du programme Natura 2000 a été bien compris. L’idée d’une contribution finan- 20 30 40-40 -30 -20 -10 0 10 scioèurse l aa nfnorumellee ,d quuni es tearaxiet  lpoacyaélee pnara  lepsa sm séonualegveés Natura 2000, CRDOC.Source : Enqute , d’incompréhension. La sensibilité écologique entraîne une disposition à payer plus élevée En revanche, les « refus d’arbitrage » sont nom-breux : 26 % des individus ont retenu systémati-au consentement à payer pour un scénario de niveau 3 (par rapport à une moyenne de 56 euros)Écarts quement le scénario de base, manifestant par làMoyenne 56 euros Guide de lecture :Les personnes leur opposition au principe de la contributionpensant que le marais n’est pasLe marais n’est pas bien protégé 3 financière. Cette attitude est associée à une sen-assez bien protégé sont prêtes sibilité au prix beaucoup plus forte que laà payer 3 euros de plus que laTrès sensible à la nature 2 moyenne.moyenne (56 euros) pour la mise Toutefois, globalement, 74 % des personnes inter-0. 200turae Naarmmrpgod3 uae uiv ndeo rinacé sud ervuœ ne 1Ne connaît pas Natura 2000 rogées ont choisi au moins une fois la réalisationInversement, les individus o apensant qu’il n’y a pas d’espècesEspèces à protéger dans le marais 1 d’un pr gramme plus ambitieux, en acceptant là protéger dans le marais counxtr ibution financière associée à ce choix. Parmide l’Erdre ne sont disposés très sensible à la nature-5 Pas ero,48% ont systématiquement opté npaoriuor duenà payer qu’un montant inférieur  bpasegramme plus ambitieux que le scéde 11 euros à la moyenne-5 Le marais est déjà bien protégé  .pour ce même scénario. La population des 7 communes riveraines des Natura 2000-10 Connaît marais de l’Erdre est estimé à 22 500 foyers en 2005. C’est ce chiffre qui est pris en compte d’espèces à protéger dans le marais-11 Pas pour estimer l’apport financier de la contribution des ménages. -8 -6 -4 -2-12 -10 0 2 4
Source : Enqute Natura 2000, CRDOC.
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Un outil d’aide à la fixation du montant des contributions individuelles : pour un arbitrage entre le « nécessaire » économiquement et « l’acceptable » socialement Évolution du taux d’acceptation du scénario de niveau 3 en fonction du montant de contribution individuelle Guide de lecture :La zone d’arbitrage de la décision 27 euros 56 eurospublique pour la fixation du montant de la contribution uelle est comprise entre 27 euros (seuil en dessous 100% Zone darbitrageindivid duquel l’équilibre financier du programme n’est plus de la décision 76%publiqueassuré) et 56 euros (seuil au dessus duquel le programme 75%est rejeté par une fraction majoritaire de la population).
50% dZionnaec ceptabilité Zone  ddiancaccecpetpattaiobnili t<é  5so0c%i)a l e i ue (Taux 25%(éScéoolndaoetifmfinqancier  n g ) 0% 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 120 130 140 150 Contribution financière (en euros) Source : Enqute Natura 2000, CRDOC.
(notamment la sensibilité à la protec- ménages des 7 communes varie dans tion de la nature) et des usages (activi- un rapport de 2,5. Le produit financier tés sur le site). Plusieurs logiques d’ar- global qui en résulte conduit à des bitrage sont possibles en fonction des conclusions opérationnelles radicale-intérêts qui guident les individus : il en ment différentes. Dans le premier cas résulte des consentements à payer qui (22 euros), on garantit 79 % d’adhésion peuvent être très différents. C’est ainsi de la population mais on n’équilibre pas que les montants que sont prêts à le programme pour le niveau 3 d’objec-payer les habitants aux revenus tifs (le seuil minimum de contribution modestes et enracinés de longue date assurant l’équilibre économique de ce dans la société locale divergent forte- programme étant de 27 euros). Dans le ment des montants retenus par les second cas (56 euros), la recette de la classes moyennes attirées par la valeur contribution des ménages excède lar-résidentielle du site. Compte tenu de gement le coût de Natura 2000 mais cette hétérogénéité, la contribution 50 % seulement de la population est assurant l’adhésion de 50 % des indivi- acquise à cette option. dus interrogés (56 euros pour le niveau 3 des objectifs du programme) ne sau-rcaoitn sêetrnes rueelglaer ddée el ac ovamlemuer  udne el am beisoudrie-Un outil pour guider versité du site. Le niveau de valorisa-les arbitrages de la puissance tion du programme Natura 2000 se situepublique entre deux extrêmes : l’évaluationa minima parce qu’elle permet de raisonner C’estdes habitants âgés qui, pour le niveau 3 des objec- des alternatives en s’appuyant sur le tifs du programme, est au mieux de bilan financier de la valorisation du pro-22 euros, sachant que 42 % d’entre gramme, que l’analyse conjointe pré-eux refusent de payer une contribu- sente pour la réflexion opérationnelle un tion individuelle ; intérêt plus grand que l’évaluation l’évaluationa maxima contingente. En focalisant l’analyse nondes classes moyennes nouvelles venues et « éco- pas sur la valeur donnée au bien visé (la philes » qui, pour le même niveau biodiversité) mais sur les paramètres de d’objectifs, peut atteindre jusqu’à l’action qui valorise le bien (le pro-89 euros. gramme Natura 2000), l’analyse conjointe alimente la réflexion opéra-Selon que l’on adopte l’évaluation a tionnelle sur les dimensions de l’adhé-minima (22 euros) ou celle calculée en sion des individus aux objectifs de l’ac-moyenne sur l’échantillon (56 euros), la tion publique. Une telle démarche peut contribution financière potentielle des être transposée à l’évaluation écono-
mique de toutes les politiques publiques dès lors que la prise de décision ne porte pas uniquement sur l’opportunité sociale ou politique des finalités de l’ac-tion mais intègre la question de l’alloca-tion des ressources, conformément à l’esprit insufflé par la LOLF.
Peno usra voir plus Bruno Maresca, Martial Ranvier, Anne Dujin,Valoriser l’action publique. consen-Le « tement à payer », un outil au service de la LOLF,Cahier de recherche, n° 224, novembre 2006, CRÉDOC
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