Comprendre les pratiques européennes. Evolution de la politique private finance initiative (PFI) concernant les bâtiments publics en Grande-Bretagne.

De
Etude de l'évolution récente des pratiques de partenariats public-privé (PPP) développés en Grande-Bretagne dans le cadre des private finance initiative. En se fondant sur une enquête menée auprès d'instances nationales, sur des études de cas, sur des analyses par domaines (bâtiments scolaires, bâtiments hospitaliers, prisons, etc.), les auteurs rappellent dans une première partie les caractéristiques du concept PFI et les principales étapes du processus telles qu'elles avaient été décrites dans l'étude précédente (Voir la cote 14933 2002-2003). Ils évoquent ensuite des retours d'expérience et présentent les adaptations et évolutions mises en oeuvre au cours des trois dernières années, évoquant plus spécifiquement la question de la conception et des propositions à l'étude pour améliorer la qualité finale des opérations de PFI.
Biau (V), Weil (S). Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0057184
Publié le : dimanche 1 janvier 2006
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mission
interministérielle
pour la qualité
des constructions
publiques

La qualité s’invente et se partage

Observer

étude
Septembre 2006

Comprendreles pratiques européennes
Evolution de la politique PFI
concernant les bâtiments publics
en Grande-Bretagne

Complément d’enquête 2006

comprendre

Directeur de la publication :Jacques Cabanieu
Enquêtes et rédaction :Véronique BiauetSylvie Weil
Coordination :Sylvie Weil
Communication :Najat Abdessalam
Conception et réalisation :Arpège
N°ISBN 10 : 2-11-096464-2
N°ISBN 13 : 978-2-11-096464-9

Mission Interministérielle pour la Qualité des Constructions Publiques
Arche Sud
92055 La Défense Cedex
Tél : 01 40 81 23 30 - Fax : 01 40 81 23 78
www.archi.fr/MIQCP

Centre de Recherche sur l'Habitat(LOUEST, UMR n°7544, CNRS)
Ecole d’Architecture de Paris-Val de Seine
3-15 quai Panhard et Levassor – 75013 Paris
Tél : 01 53 45 11 18 - Fax : 01 53 45 11 00
www.paris-valdeseine.archi.fr

Comprendreles pratiques européennes
Evolution de la politique PFI
concernant les bâtiments publics
en Grande-Bretagne

Complément d’enquête
Septembre 2006

Recherche, présentation et rédaction :

Sylvie Weil,
architecte-urbaniste en chef de l’État,
chargée de mission auprès du secrétaire
général de la MIQCP.

Véronique Biau,
architecte-urbaniste de l’État, chercheur
au Centre de Recherche sur l’Habitat,
École d’architecture de Paris-Val de Seine.

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Préambule

Préambule

Les études comparatives sur la dévolution des marchés publics de maîtrise d’œuvre, menées depuis 1998 dans neuf
pays d’Europe, par la MIQCP et le Centre de Recherche sur l'Habitat de l’Ecole d’architecture de Paris-Val-de-Seine,
soulignent à quel point, malgré le cadre d’exercice réglementaire communautaire, les processus de la commande
publique en architecture et aménagement se révèlent fortement marqués par l’histoire politique, économique
et culturelle de chaque pays.
Le regard se porte alors sur des pratiques spécifiques.

C’est ainsi qu’une enquête ciblée sur les pratiques de partenariat public-privé développées en Grande-Bretagne a
été entreprise en 2002, «Comprendre les pratiques européennes – Le développement de la procédure PPP/PFI en

Grande-Bretagne » (MIQCP- CRH/LOUEST, UMR n°7145, CNRS, 2003).

En effet, dans un contexte économique difficile, et d’exigence sociale pour des services de haute qualité, la politique
des PFI (Private Finance Initiative),mise en place en 1992 et reprise avec une grande ampleur par Tony Blair en 1997,
recherche un compromis intéressant : financer la construction d’équipements publics grâce à des capitaux privés
sans alourdir le budget public, en étalant la dépense sur plusieurs décennies sous forme de paiements mensuels
rétribuant la qualité effective du service rendu. L’ hypothèse forte est que la mise en place de partenariats de longue
durée permettra de réduire les coûts et les délais de construction, dans une recherche permanente sur tout le cycle
de vie (« de la première ébauche,… à la démolition ») du meilleur rapport qualité/prix (best value for money),et dans
un engagement réciproque des deux parties, publique et privée, pour établir une relation gagnant/gagnant, tout au
long de la vie du contrat.
La spécificité du concept PFI conduit ainsi à confier, dans le cadre d’un contrat global unique, à un prestataire privé
unique, toutes les prestations portant sur le financement, la conception, la réalisation, l’exploitation et/ou la
maintenance sur quelques décennies, d’un ou de plusieurs services d’intérêt public regroupés dans une même
opération.
Quelle perspective pour tout maître d’ouvrage public !

Le rapport d’enquête, publié en novembre 2003, présente les origines et le développement du processus PFI,les
principales étapes de la mise en concurrence pour le choix du partenaire, expose le point de vue des principaux
protagonistes de cette politique, et les éléments de controverse développés en Grande-Bretagne.
En dernière partie, sont présentés quelques thèmes d’attention si une politique de même nature doit être adaptée
et développée en France : le cadre juridique, les structures de la maîtrise d’ouvrage dans un contexte de
décentralisation des compétences, l’apprentissage de l’évaluation, la préparation et la conduite des mises en
concurrence, l’élaboration, le suivi et la gestion du contrat, le dialogue compétitif, la production des offres finales, le
jeu d’acteurs et en particulier la place des concepteurs,… L’un des objectifs essentiels reste, dans tous les cas, la
recherche de la qualité du service rendu, c’est-à-dire de la meilleure réponse, dans la durée, aux attentes des
responsables politiques et des usagers.

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Évolution de la politique PFI concernant les bâtiments publics en Grande-Bretagne

La démarche de la MIQCP, de sensibiliser les maîtres d’ouvrage publics à leurs responsabilités, en fondant ses
recommandations sur l’analyse des pratiques observées, exige une attention constante aux évolutions en cours.
Depuis l’été 2002, celles-ci ont été nombreuses et importantes, notamment en France : les lois favorisant le recours
à des montages publics-privés dans certains secteurs (LOPSI1, LOPJ2, ordonnance du 4 septembre 2003 sur les
baux emphytéotiques hospitaliers,…), la réforme du droit domanial des personnes publiques, la création des
contrats de partenariat par l'ordonnance du 17 juin 2004, ont considérablement élargi l’éventail des possibilités de
commande publique offertes à l’Etat et aux collectivités territoriales pour la réalisation d’équipements de service
d’intérêt général, leur financement et leur gestion. Simultanément, la sensibilisation aux notions de coût global et
de développement durable vient renforcer la tentation de recourir à ces nouveaux montages. Cependant, les débats
suscités entre les différents acteurs soulignent les craintes et les freins à leur développement, en ce qui concerne
particulièrement les opérations de construction d’équipements publics.

Qu’en est-il dans la même période en Grande-Bretagne ? Un complément d’enquêtes est apparu indispensable
pour saisir les évolutions et les solutions préconisées face aux difficultés de mise en œuvre perceptibles lors des
précédents entretiens.

Avec l’aide de la Mission Economique de l’Ambassade de France à Londres, des contacts furent pris (ou repris) avec
les organismes institutionnels en charge du développement de la politique des PFI,et des représentants des acteurs
professionnels.
A chaque rencontre, un accueil très attentif nous a été réservé : les sujets de discussion que nous avions proposés
et préparés rejoignaient à l’évidence les réflexions de nos interlocuteurs, et leurs commentaires sur les expériences
en cours élargissaient souvent le débat à d’autres modes contractuels que la seule PFI.

Le présent rapport cherche à rendre compte de ces échanges, le plus naturellement et objectivement possible, sans
interprétation partisane, et sans prétendre aborder tous les domaines intéressés par cette politique. Des extraits des
rapports d’audits récents (2004-2006) viennent renforcer le contenu des interviews recueillis.
Des repères sont parfois proposés sur des points qui pourraient faire l’objet de comparaisons avec les pratiques
françaises de commande publique, sans chercher à établir une quelconque transposition : ils font l’objet soit de
commentaires insérés ponctuellement, soit d’une présentation plus développée en annexe.

Jacques CABANIEU
Secrétaire général de la MIQCP

1.Loi n° 2002-1094 du 29/08/02, d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (Ministère de l’Intérieur).
2.Loi n° 2002-1138 du 09/09/02, d’orientation et de programmation pour la justice (Ministère de la Justice).

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Sommaire

INTRODUCTION

PARTIE I : l’épreuve du tempsRetours d’expériences – le processus PFI à
➝Rappels : Les caractéristiques de la politique britannique
A– Les atouts du processus PFI
Bnoitarépo sed erIPFs ffdiulic–s Lerused naét sameje en œuvs la mis

PARTIE II :Evolutions et adaptations

A–Un arétig eoprum eichangement de stlop qitiP euIF cuxrdooneonlar
B– L’ : l’évolution des pratiques et les améliorations recherchées apprentissage
➝Tableau synthétique des principales évolutions entre 2002 et 2005

PARTIE III :Retour en force du débat sur la qualité de la conception

Aaue œu cdur ro pssecP suIFn »:esig com unetn eopasroécerfnd « eL–
B– Les recommandations et propositions pour influer sur la qualité de la conception
➝De la place de la conception dans les montages globaux

CONCLUSION

ANNEXES

A– Une opération-repère
A compléments d’information– Des
AIFPs an plaitolueiq snietvrreantnd cipales instance–nirp seL

A– Lexique
A– Eléments de bibliographie
A– Sites web

Sommaire

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Évolution de la politique PFI concernant les bâtiments publics en Grande-Bretagne

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Introduction

Introduction

Nous avons centré cette deuxième investigation concernant les PPP/PFIbritanniques sur ce qui avait pu évoluer depuis
notre précédente synthèse, sûres que dans ce dispositif de grande ampleur et amené à se poursuivre et à se développer
au cours des 10 ou 15 prochaines années, les organisations impliquées, très réactives et très soucieuses d'adapter leurs
méthodes, n'auraient pas manqué, au cours des deux ans écoulés, d'évaluer leurs pratiques et de les faire évoluer vers une
meilleure maîtrise de l'outil.
Nous les avons donc questionnées sur les évaluations qui avaient pu être conduites, soit par des instances nationales
(comme le National Audit Ofe lrecoasre THMssimmoC ne uonoiice,udit l'Apparstro éjà produit des ruqyiua aveitnd
d'audit et d'orientation au cours des années passées), soit de manière plus fragmentaire par le biais d'études de cas
ou d'analyses par domaines (bâtiments scolaires, bâtiments hospitaliers, prisons,…) par les collectivités publiques
commanditaires.
Nous avons aussi fait le point, avec nos interlocuteurs, sur l'évolution quantitative du programme national d'opérations PFI,
en nombre autant qu'en masses budgétaires, ainsi que sur son éventuelle extension à des domaines qui n'étaient pas
fortement concernés dans les premiers temps par la politique PFI (renouvellement urbain, logement social, équipements
culturels et sportifs,…).
Compte tenu de la forte réorientation que constituait la publication du rapport Meeting the Investment ChalM Hpae,ler gne
Treasuryen juillet 2003, nous avons aussi souhaité mesurer les impacts de ce rapport d'une part sur la procédure elle-même
(en particulier les changements intervenus dans l'évaluation préalable au lancement de l'opération quant à l'intérêt
économique de la PFIpar rapport à une procédure traditionnelle – le Public Sector Comparator – PSC– ou bien les mesures
prises pour accélérer et alléger la phase pré-contractuelle), et d'autre part, sur l'organisation institutionnelle développée p our
mettre en œuvre plus efficacement cette politique, tant à l'échelle nationale (Building Schools for the Future, Partnerships
for Health, NHS-LIFTs,…) que dans les collectivités locales (LEAs, LEPs).
L'importance du dispositif PPP/PFI en Grande-Bretagne a, on l'avait noté3, des effets certains sur la réorganisation des
acteurs privés (en particulier dans le BTP, le facility management4et la maîtrise d'œuvre) et leur accès aux marchés :
segmentation des marchés en fonction de la taille des entreprises et des références qu'elles peuvent présenter,
constitution d'oligopoles ou monopoles. Parce que nous faisons l'hypothèse que le succès des partenariats public-privé,
surtout quand ils sont menés à large échelle, repose sur une réelle maîtrise de l'ensemble des paramètres de l'opération
par la collectivité publique d'une part, mais largement aussi sur la réalité de la concurrence entre les soumissionnaires
d'autre part, nous avons interrogé nos interlocuteurs sur les évolutions perceptibles au sein des milieux technico-écono-
miques concernés par la politique PFI : intérêt manifesté par les différents milieux professionnels aux offres publiées,
processus de concentration et/ou de spécialisation à l'œuvre, degré d'ouverture internationale des marchés, conflits
d'intérêt, débats internes à des milieux comme ceux des architectes ou des PME du bâtiment,…
Enfin, pour bénéficier des premières expériences de gestion des contrats, nous avions listé une série de thèmes relatifs à
la période post-contractuelle : les modalités du contrôle, par la personne publique, des performances définies par le contrat
et l'application des pénalités, les réalités du "refinancing", l'anticipation (ou la confrontation sur certains cas) d'aléas comme
le retrait d'une entreprise membre du SPV5ou la nécessité de faire évoluer bâtiment ou service (ou les deux) par rapport

3. les pages ammentles pratiques européennes - Le développement de la procédure des PPP/PFI en Grande-Bretagne”, notWEIL S., BIAU V., “Comprendre
60 et 61 (MIQCP, 2003).
4. immobilière : nancel'ensemble des tâches de gestion et de mainteCette fonction, dont l'intitulé en anglais est souvent repris en France, recouvre
entretien, chauffage, ascenseurs, sécurité, restauration, blanchisserie, accueil,…
5.SPV : Special Purpose Vehicle.produire une offre en réponse à un appel d'offres enIl s'agit du consortium d'entreprises qui se constitue pour PFIet qui,
s'il est retenu, fournit pendant toute la durée du contrat, de manière solidaire, l'ensemble des prestations figurant au contra t (financement, conception,
exécution, entretien, maintenance, exploitation).

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Évolution de la politique PFI concernant les bâtiments publics en Grande-Bretagne

aux termes du contrat initial. Compte tenu de la nature de nos interlocuteurs, nous avons pu recueillir des informations assez
transversales sur ces questions, mais peu d'illustrations fines et concrètes des situations et des négociations auxquelles
elles donnent lieu.

Les organismes et acteurs rencontrés

Nous avons rencontré trois catégories d'acteurs de la politique PFIbritannique :

1)représentants des instances nationales de mise en œuvre et de soutien des collectivités locales dans leurs projetsdes
de partenariats : l'Ofraegd sem rahcsé publics de biente s ed vresseciou pler G fo ecinemnrevoermmCot chn ,ece
gouvernement ; Partnerships UK,organisme mixte public-privé, agissant comme conseiller et comme partie financière dans
les projets de partenariat du gouvernement ; 4Ps (Public-Private Partnership Programme)dont le rôle est de fournir un appui
technique aux collectivités locales dans la mise en œuvre de leurs partenariats.
2)edg sFPjote s'ldInahargen cs pre de egarvuo scilbupmas ndrad's reît noi dna nD(peradécutaoir Educattment fo
Skilten Estates) ou la uctlru eD(peramt– srtParsnefE D/ S nemtrapeD( étnasHS Nh,ltea Hoft ooslS hcf roihsp la dansfS), - P
for Culture, Media and Sport - DCMS).
3) dlerôn licifae e noitaté'd uo/ts ordemsseagintnu a ayssmiom(CE AB Cla emmoc noitaulav andtureticerAhcof roi n
the Built Environment)ou le NAO (National Audit Ofci)e.
Nous avons aussi rencontré l'architecte R. Saxon, tant pour son statut de vice-président du RIBAque pour son expérience
personnelle de concepteur de projets ,notamment dans le secteur hospitalier, au sein de l'agence BDP- Building Design
PFI
Partnership(800 salariés en Grande-Bretagne, plus de 1000 concepteurs dans l'ensemble des agences BDPInternational6
dans le monde) dont il a été l'un des dirigeants jusqu'à fin 2005.

Les échanges avec ces seize personnes ont été traduits, enregistrés et intégralement transcrits. Complétés par
l'abondante documentation disponible sur papier ou sur les nombreux sites Internet ouverts par les organismes concernés,
ils constituent la trame de notre analyse7.

La question spécifique de la place de la conception dans le processus

De façon sans doute inattendue pour nous de la part de nos interlocuteurs anglais, la question spécifique du « design »
et de la qualité globale de la conception à toutes les échelles est apparue très vite et spontanément dans nos entretiens.
Il nous a donc paru important de faire une place particulière à cet aspect notable d’évolution.

En effet, lors de notre précédente enquête, les organismes mobilisés à l’échelle nationale pour la définition et le
développement de la politique des PPP/PFI depuis le milieu des années 90, ne semblaient s’intéresser essentiellement
qu’aux questions économiques, financières et juridiques soulevées par la mise en œuvre de ces nouveaux contrats dans le
contexte d’urgence sociale déjà souligné. Leur positionnement, auprès du Premier Ministre ou du Ministère des Finances,
ainsi que leur composition éclairent par eux-mêmes les objectifs politiques affichés et les préoccupations de premier plan

6..bdp.co.uk/flashthpt/:w/wwe.aga.xedni/pemoh#ps
7.6 la présentation des personnes interviewées, leur organisme, et leur fonction.On retrouvera en annexe

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