Eclairages européens sur l'évolution des politiques industrielles dans le secteur du BTP et des services urbains. Rapport de synthèse.

De
Rapport présentant l'évolution des rapports entre l'Etat et les BTP et services urbains en France depuis les années 1980, par rapport au Royaume-Uni, à l'Allemagne, à l'Italie et à l'Espagne. - Une première partie regroupe les monographies nationales (Royaume-Uni, Allemagne, Italie, Espagne). La deuxième partie du rapport est consacrée à l'analyse des stratégies des entreprises du secteur, l'évolution des dispositifs de régulation des aides à la modernisation du BTP services urbains. Enfin, discussions des enjeux en terme d'emploi, de compétitivité, de qualité.
Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0022281
Publié le : dimanche 1 janvier 1995
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INTRODUCTION

S O M M A I R E

I. OBJECTIFS ET HYPOTHÈSESDEBASE
II. «POLITIQUEINRIELDUSTEL»ET SECTEURSDU BTP
ET DES SERVICES URBAINS

III. NATURE DE L'ÉVOLUTION DES SECTEURSBTPET
SERVICES URBAINS ET IMPLICATIONS EN TERMES DE
POLITIQUE INDUSTRIELLE.

IV. ÉLÉMENTSDEMÉTHODE

PREMIÈRE PARTIE:LAECAGIRESEUROPÉENS

I.ROYAUME-UNI

II.ALLEMAGNE

III.ESPAGNE

IV.ITALIE

DEUXIÈME PARTIE :ANALYSESET SCÉNARIOS

I. ANALYSE TRANSVERSALE DES ÉVLOUTIONS CONSTATÉES

2.L'ÉVOLUTION DES ENTREPRISESDUB T P ET DESSERVICES
URBAINS, ETDELEURS STRATÉGIES
3)VÉLO'LNUTIODE SECTEURL'ENCADREMENT DUETDES
DISPOSITIFSDERÉGULATION

4)L'ÉVOLUTION DES AIDES ÀLA SECTEURMODERNISATION DU

Il. LES ENJEUX DE LA POLITIQUE PUBLIQUE EN DIRECTION
DES SECTEURS BTP - SERVICES URBAINS

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La documentation Française : Eclairages europens sur l'volution des politiques industrielni.sruabes set dces ervisruetces PTB ud dess les an

INTRODUCTION

I.OBJECTIFS ET HYPOTHÈSES BASE DE

L'objectif de l'tude dontcerapport propose une synthseest de mettreen lumire les

lmentstructurants de l'volution desrapports entrelapuissancepubliqueetlessecteurs du
bâtimentettravauxpublics(BTP),etdes servicesurbains, partir d'une observation
analytiqueet dans quatr volutions constatescompare despeaysdel'Unioneuropenne :le
Royaume Uni,l'Allemagne, l'Italieetl'Espagne.

L'hypothse sous-jacente est que - nanmoinslescipss -esiaçnarfsticifl'analysedes
facteursetmcanismes conduisantlespouvoirs publics,auniveau nationalcomme auniveau
rgional ou local, intervenir en du BTPdirection des entreprisesetdes servicesurbains

permet de cernerdes volutionsgnralesquiconcernentenparticulierlaFrance dansle
cadre delaconstitution du grandmarchintrieur europen,mais aussi enfonction des
nouvelles donnes attaches aux drgulations del'conomie mondiale et
l'internationalisation des conomiesnationales,sousle vocablede globalisation. Cependant,
chacun des pays europens tudisc,ommelaFrance, possdeune identit propredeson
secteur BTPetservicesurbains. Il en rsultequeladialectiquede l'ouverture versl'trangeret
du renforcement sur ses marchspropres ne conduit pas ncessairement l'homognisation
des situations de ce secteur conomiqueetde ses rapports avec D'ou l'Etat.plusieurs
scnarios possibles dontles l'Etat l'attitude gnraledevariables discriminantes : sontface au
dveloppement conomiquet secteur ceenparticulier,notammententermes dergulation,

drgulationet deprivatisation ;lastructuration du secteur entregrandes firmesetpetites

et moyennes entreprises ; le degr d'internationalisation et de recherche de marchs
trangerssaisinationalement maisaussidans son articulation entrelesgrandes entreprises du
secteur, fortementisals,etenaerontitni oudes PME accompagnatrices sous-traitantes.

La documentation Française : Eclairages europens sur l'volution des politiques industrielivecs red se Ptes.bains urel snad seBTu drseuctses

L'observation gnrale qui esitcipose aprioriest que ces trois facteurs, dontl'un

relve delapolitique gnrale de l'Etat etles dedeux autres plutôtla epolitique d
dveloppement des entreprises, convergentettrouventleurarticulation dans des modles

diffrencis basneationale d'unemais relevantlogiqueglobale,elle même destempre par
spcificits nationales,voirergionales ou locales.

En d'autrestermes, drgulatiodans un climat gnral del'na,ctiondirecteenfaveur
des entreprisesfaitplace troistypes d'actionsdisjointes :
- l'appuil'activit (montant,du secteurniveau,rpartition de marchspublicset
appui l'obtention demarchspublics l'tranger -essentiellementpourlesgrandesfirmesau
niveau national, ventuellementpour les PME du secteur local -)au niveau ;

- des actionstendantl'amlioration delacomptitivitdes entreprises (aideau

conseil, formation,appuil'adoption de nouvelles technologieset lamodernisation dela
gestion,l'export) ;

-enfin l'volution dudes actions tendantcadrejuridique(niveauminimalde
rmunrations, formes deflexibilit, mais dudure annuelle ; travailaussirglesdesmarchs
publics et delaconcurrence).

Compte tenu des accords internationaux lessigns parEtatsmembresdel'Union
europenne, auniveaumondial(Organisation MondialeduCommerceissuedu GATT)etau
niveau europen (directivesconcernantlaconcurrenceissuesdes traitsfondateurs),mais aussi

au niveaunational(rglementations delaconcurrenceet dude l'ouverturecapitaldes
entreprises versl'tranger),ilyaune tendancegnraleladrgulationetlamise en
concurrence sur desmarchs autant, tout seinternationaliss. Pourpassecommesila
concurrence - avecce qu'elle de cartels, de consortia,entraîne comme constitutiond'alliances
plus ou moins phmresc-oncerne pluslesmarchsextrieursl'Unioneuropenneque les
marchs intrieursl:ecoût marchde pntration densoneuropensserait-il, malgrle Grand
march unique, plusfaibleque celuides marchsinternes l'Europe ?C'est en analysant plus
finement les donnesnationalesqu'onendcouvrira,plus loin, les raisons, etlerôledes
pouvoirs publicsenlamatire.

Parailleurs, l'actionlorsqu'on situepublique niveaux trois : l'activit,appui
amlioration delaviti,ticotmpmodification ducadre juridique,ilestclairqu'on ne

La documentation Française : Eclairages europens sur l'volution des politiques industrielivec srud ses rebains.es sel snad seetP BTu drseuct

s'intresse pas seulement aux actions del'Etatcentral mais aussi celles des pouvoirspublics

rgionaux et locaux. Considrantlatraditionallemande surde dcentralisationleslnder,oula

dcentralisation politiquement voulueenEspagne, plus rcente ; ou encorelepouvoir
persistant des rgionsdans une Italielargementsecoue par des bouleversementspolitiques et
l'opration «mains propres » ; considrantaucontraire les formes de recentralisation voulues

parle Royaume-Uni ...pouvoir central au : demeure une constantele seulpartenairequipeut

viter un « choc» entre l'Etatetles entreprisesou fonder dess'immiscer pour relations
tripartites estla rgionale,collectivit territoriale,fondesur unensemble urbainou surune
solidarit territoriale entre unevillecentreet sa priphrie.

Ilen rsulte quelesacteurs despolitiquesindustrielles nesont pas lesseuls pouvoirs
d'Etat, et quelesbnficiairesn'ensontpaslesseules poussesgrandes entreprisespar ce

même Etat prendre positionl'tranger.Les notionsdeterritoire d'appartenanceetde

territoire d'actionrestent pertinentes pourun trsgrand nombre d'entreprisesetlatrs
grande majorit des emploisdirectset indirects concerns.

Ds lors, existe-t-il aux niveaux de et rgionall'espace localdes relationsnouvelles
entre les pouvoirspublicsetlesentreprises,quiformeraient, pourlesentreprisesbase locale
et peu entraînes dansladynamiqued'internationalisation, les prmissesd'unenouvelle
politique industrielle largement dconcentre,visant prserverl'emploi et,infine,assurerla
survie des entreprises du secteur ? Demême, peut-onassurer que des entreprises moyennes -
voire grandes - peuvent se passer del'ancragesurunterritoireettenteravecsuccset
prennit l'aventure de l'internationalisation et/ou deladvitionersifica?

II. « POLITIQUE INDUSTRIELLE »ETSECTEURS DU BTP ET DES SERVICES

URBAINS

En France,lanotion de «politique industrielle» impliquesouvent des actions
volontaristes de regroupements, fusions, cooprations interentreprises appuyes par des
entreprises publiques ou des subventionsiluqpbuse.Cette conception a toujourst
contrebattue paruneautre logique, plusanglo-saxonne,quimêlesous logique lace vocablede
la concurrence comme ncessit d'viter un drapage oligopolistique deprsix d'unepart,etle

La documentation Française : Eclairages europens sur l'volution des politiques industrielsn.brians les ses daicrv uesdet ses B ude PTetce sru

besoin de remdier aux imperfections dumarchet auxdifficultsd'accs aufinancementdes

entreprises face des tablissementsfinancierstroprigides :d'autre part d'oùlalogiquede

l'intervention « pour amliorerl'environnementdes entreprises ».

Decefait,etpour viterles malentendus,on a adopt danscette tudeunedfinition

large delapolitique industrielle :on dira quecelle-cicouvrel'ensemble des moyens
mobiliss par les pouvoirs publics (nationaux, rgionaux, locaux) pourappuyerla
modernisation etledveloppement desfirmes,artisanalesetindustriellesdessecteurs
concerns.

Il niveaus'agit, au - national outrel'actiond'influence tendant favoriserdes
regroupements ou concentrations nationaux ou ouverts sur l'international -neitessemtnleel
d'actions de mobilisation d'uneinformationpertinente, deveille,d'appui la
commercialisation l'tranger, decrationde structures d'appui l'export, larecherche, la
formation professionnelle, aux transferts de savoirfaire et ;de technologiesd'arbitrages

ventuelsetde facilitation lors d'accords debrancheentre partenairessociaux.

Auniveaurgionaletlocal,on est certesgalementconcern parladimension
d'amlioration delacomptitivit des s'yentreprises, maisajoutent des actionstendant
attirer l'implantation des entreprisesenprovenance ded'autres rgions ou nations,soutien
l'activit conomiquelocale, -de formationreconversionauniveaudubassind'emploi,de
participation d'quipeslocales laralisation ou rgionauxde grands travauxnationaux
localiss ; de contribution des entrepriseslaluttecontrelechômage de longue,ertnocreud

le chômage des jeunesetpourl'insertiondesdfavoriss.

Cette dernire proccupationexiste aussi au niveau national.Maiselle se dcline

principalement auniveau localparce quelesmanifestationsen locales.sont principalement

Mais, quel que soit essentielle rôledes pouvoirspublicsnationaux oulocaux, ceux-ci
ne pourront se substituer aux entreprises du secteur,eten logiquemodeler laenfonction
d'objectifs propres. Aucun des gouvernements despaysconcerns par l'tudeneconsidre
aujourd'huiqu'ilpeutdfinirlesoptions stratgiquesdusecteur BTPetdesservices urbains,
par contre, on souhaite encadrerpositivement et accompagner lesavances desentreprises.Ily

La documentation Française : Eclairages europens sur l'volution des politiques industriels.res ecivru sniabsed se Pte uTBsrd cteus ses le dan

a d'ailleurs lun terrain de tensions entre les Etatsmembressoutenant l'internationalisation d e
champions nationauxaubesoin pardes accords, ententesetfusions surlemarchmondial, et
l'attitude de laCommissionalsCdeutnamuomsueorpneenescnoreplusattache
persistance d'une concurrence intra-communautaire qu' unevisiondu territoire

communautaire commeunebase d'oprationsen faveur le pourdes entreprises europennes
monde entier. La politique delaconcurrenceet la politiqueindustrielle pour le dveloppement
des secteurs BTPetservicesurbainssont -elles antinomiquesenEurope ?

Cette questionesttrop gnralepour puisse yque l'onrpondresansrflexion
approfondie sur sesimplicationsenmatire de BTPetde servicesurbains.

III. NATURE DE L'ÉVOLUTION DES SECTEURS BTP ET SERVICES URBAINS
ET IMPLICATIONSENTERMES DE POLITIQUE INDUSTRIELLE.

L'unit des secteursdu BTP etdesservices urbainspeutsetrouverdiffrents

niveaux :celuidesmtiersetdu savoir concerns faire ;l'existencede groupes de taille
diversifie oprantprincipalement,voireexclusivement,surcesecteur ; une distribution
gnralementdirecteparlespromoteurs - constructeursetlisciasmrdnietsepsairiexcluant
la vente «en », unegrandes surfaces par processus vented'abonnementquasi-obligatoires en
cequiconcerneles services urbainsdebaseetavecoptions pour des services
complmentaires. Cequifrappe, malgrl'existencede grands groupesinternationaux,c'est le
caractre localis (etmêmenonstockable danslecasdelaproduction desservices). Onpeut
estimer que cette caractristique,aumoinspourleBTP, explique largementles volutions d u

secteur.

En effet, danslaplupartdes pays europens,le une mesure plussecteur BTP et, dans
diffrencieselonles contextes, lesecteur desservicesurbains a connudepuisvingtans une
mutation profondequi a transformlastructure del'industrieetsonorganisation.
*Pour lesecteurBTP,larestructurationcommence,en particulierenFrance, dans les
annes soixante, aconduit unedualisation du secteurentre :

La documentation Française : Eclairages europens sur l'volution des politiques industriels det eesicrvsesniabru .adsnl see ss du BTP secteur

-d'unepart, des entreprises croissant (voir international caractrel'exemple
significatif de Bouygues),faisant unelarge part deleur chiffre d'affairesl'export,prsentes
systmatiquement surlesappelsd'offres procder aux internationaux, quittealliances
ncessaires. Lechallenges'appellealors :allier l'assemblage richede comptences quepermet
la grande organisation,avec laflexibilitet la mobilitquisont ncessairespours'ajusteraux
conditions de la demande l'chelleinternationale. Cesfirmes ralisentune proportion
importante de leurchiffre d'affairesl'export,danslecadre de "marchs decoopration"
incluantl'embauchede sous-traitantslocaux etparfois des clauses detransfertdetechnologie.

- d'autre part, des entreprises artisanales, ou petiteset moyennes, desaccroches
spcialits particulirestvivant marchssur deslocaux.

Entre cesdeuxpôles, raressont,danslaCommunauteuropenne,les entreprisesde
taille moyennequi subsistentdefaçonindpendante.

*Pourlesecteur desservicesurbains(au demeurantdiversifi selonlanature des
services),le phnomned'internationalisationestplus se on peutrcent ;demandersi
pralablement l'internationalisation nes'estpas produit unphnomnedecartellisation
monopolitique ouoligopolistique l'chellenationalepourun certain nombredeservices
(lectricit,eau,gaz,affichageet mobilierurbain, etc ...),mais avec unecomposantelocale et
rgionale restant forte (voirlesecteur des transportsurbains par exemple).Sicertaines
compagnies, commelaLyonnaisedeseaux,ont prisposition au Royaume-Uni, voire aux USA,

c'est de guerre trsor partir dulentementaccumulenterrefrançaisedansunepartie

assimilableau jeude go surle avecterritoire, jouelaGnrale desEauxetcertaines grandes
rgies municipales.Surl'exempleducâble,on constate quelesprincipauxoprateursrestent
nationaux, alorsmême quelecontenudes informationsetdesimages s'internationalise. Maisla
logique delaproduction deservices urbainslocaux est deplusenplustributaired'une
ingnierie qui sefaitentregrands groupes auniveau national principalement, international
ensuite.

Globalement,lesfirmes(BTPou partservices urbains), lesgrandesmultinationales,

sont donc accroches marchdes parts deetdes territoiresffidmemês,incresielles
subissent touteslacontrainte del'internationalisation, quiestaussiuneopportunit. Cette
territorialisationsouvent ncessairedel'offre explique aussi(plus pourle bâtimentque pourles

La documentation Française : Eclairages europens sur l'volution des politiques industrielrseuu ds lectsed se snains.ces urbases reivTB Pted

travaux publics) quelesgrandesfirmesontmultiplidesfilialesou succursales s'accrochant

sur un croisement « segment del'offre correspondant une demande spcifique./territoire »,

Qui oseraitdireaujourd'hui quela des« Lyonnaiseeaux » resteet de l'clairage avoir
comme base d'oprationslaRgion-Rhône Alpes,mêmesielley est implante ? Quediredes

«GrandsTravauxdeMarseille»aujourd'huiintgrs ugnroupeplusvaste ?Parcontre,la
couverture du territoire par ces groupes et leursfilialesest souvent scientifiquementet
stratgiquementmiseenplace.

Que voudrait dire une politique d'appuimenepar des instances rgionalesvis--visde
ces grandes firmes largement internationalises ?Ellene serait comprhensible quesiune
ngociation spcifiqueentraînaitlaprservation oulacration d'emplois locaux,lalocalisation
de nouvelles activits, notamment dansdes secteurs de pointe ;laparticipation dePMElocales
des des marchs internationaux ;letransfertdesavoir fairetmesdterminer,eosrofsedsu
la formation.

Une solidarit grandes entreprises/petites entreprises sur une baselocaleest-elle
possible ? Et surquelsterrains :celuidela de ou,au-del, lacoopration conomique,

rgulation del'emploi etdesqualificationsdisponibles, surunebase territoriale ?
Oubien,va-t-on vers undualisme problmatiqueaccru entre dveloppement des de
grandes entreprises,relaye par l'Etatcentral,et problmatiquede dveloppement des PME,
soutenuepar lespouvoirpublicslocaux ?

Ces schmas, concernantleBTP services urbains,et les dessont rapprocher
rflexions concernantlerôledesfirmes selonleurtaille, danslamiseau point d'une « politique
industrielle rgionale »dans d'autres secteurs.Undesexemples lesplus connus estceluidela
Rgion Emilie-Romagne, où on apuconstater unesolidaritdefaittrs importante entre
grandes entreprisesetPME entraînesdans unmouvement formantde dveloppement
ensembleunrseau rticulqualifi de« districtindustriel ».Quelques annes aprs on
constate, selonles que lesexperts locaux, grandesfirmesont encoremieux affirm,en
s'appuyant sur les PME locales, unleadership industrielne souffrant plus de concurrence
rgionale tant surles versmarchslocaux quel'extrieur.Lamise enrseau aconduit la

La documentation Française : Eclairages europens sur l'volution des politiques industrieledas lns Bdus urteec sescivres sed te PTns.rbaies u

dpendance. En est-il demême pourle BTPsecteur duetdes servicesurbains,oùle rôledes
grandes entreprises, dans toute l'Europe, est aujourd'hui trs important ?

En croisant les volutions sectorielleset le territorial, on aboutitproblmede l'ancrage
quatre scnariosqui ont texplicitement formuls (maisnon l'tude desimposs pour

ralitsnationales aux experts locaux) :

1. Grandes firmes renforçantleurancragergional etnationaletintervenant,entant
que chefs defilede tissus de PME dynamiquesetmotives, danslesquestions de
gestion del'emploilocal, de restructuration du secteur,et d'organisationdutravail
danslabranche;
2. Relais pris par untissude PMEdynamiquedanslagestion del'emploi et
l'organisationauniveaulocal,faceun entreprisesretrait relatif des grandes
internationalises ;
3. Grandes firmes menantseules lesngociations sociales sansrelationdirecte avec des
PME "sous domination",passives,etsous-traitantes, avecle niveaulocalcomme
avecle niveaunational ;
4. Passivit gnrale par rappoartu problmedel'ancrageterritorialetdelagestion de
l'emploietdes conditions de travail,tantdelapart des PME que des grandesfirmes.

On a donc considr quel'analysedu secteur BTP-servicesurbains,desa dynamique
de dveloppement,et territorial,de son ancragetaitunpralablencessairel'apprciation

des actions publiques menes,qui diffrent se situe de façon l'onselon que proche d'un plus
scnario ou d'un autre ou queledbat politique prend en rfrencepour l'action tel ou

tel scnario.

La documentation Française : Eclairages europens sur l'volution des politiques industriels.bains urvices red se Pte uTB drseuctses les nad se

IV. ÉLÉMENTS DE MÉTHODE

4 . 1 . CHOIX DES CHAMPS NATIONAUX ET RÉGIONAUX D'ÉTUDE.

S'agissant d'clairages europens utiles pourla ralitfrançaise,ona choiside
s'intresser des pays de taillecomparable celle delaFrance. Royaume-Uni,Allemagne,
Italie, Espagne, prsentent des ralitssmasiffutnem pouvoirdiffrencies pourmener l'analyse

plusieurs niveaux :national,rgionaletlocal ; dans ces payspar ailleurs, au niveau national
des entreprises importantes sont engagesdanslessecteurs du BTPetdes servicesurbains.

Le Royaume-Uni particulier casprsente unetdansunemesure «extrême »

puisquelanotion de politiqueindustrielleest, soit incomprise, soit rejeteparlaclasse
politique dans son ensemble, alorsqu'oncomprend rgionalla ncessitmieux au niveaud'une
approche pragmatique de soutienauxentreprises du secteur.Apriori,l'ouverture
internationale a t souhaite palerspouvoirs publics centrauxenmatirede servicesurbains,
et moindre mesure, pourdans unleBTP.

La privatisation des servicesurbains atlam,elgrsiaasouventtournaubnfice
des agents des collectivits locales prcdemmentfournisseurs des services.La rgionde
Manchester,en pleinredmarrage partird'une de grands travaux politique(notamment
mtro) et de modernisation urbaine,aservide rgion-test.

La Rpublique Fdrale Allemandceombinetraditionnellement une intervention
technique forte (recherche, aide l'innovation) auniveau du« Bund »Fdralavecune

politique d'appui aux entreprises trs fortement rgionaliseversleslnder,sibien que les
pouvoirs publics nationaux peuvent mettreenavantuneidologielibralenon interventionniste
au moment même où, au niveaurgional,l'organisationdupartenariatpublic-priv, et
l'intervention publiquesontassezmassivesdans les secteurs du BTPetdes servicesurbains.
L aussi, les modalits d'interventionsont explicites,maisaussi implicites, puisqu'elles font
appel des relations entre organisationsetentreindividus.L oùla rgleexisteformellement
elle s'impose aux acteursmais,dsqu'ellepourrait ne pass'appliquer,onl'ignore.La
concurrence existemaisle partage des marchs est soigneusement organis entre des
entreprises, intermdiairesentrela taillemoyenneetlagrandetaille,souventavecune identit

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