Evaluation du CROUS de l'académie d'Orléans-Tours
Description
L'évaluation du CROUS (Centre régional des oeuvres universitaires et scolaires) d'Orléans - Tours procède du suivi permanent des établissements de l'académie, EPLE (Etablissements publics locaux d'enseignement), universités et établissements particuliers, qu'assure, dans le cadre de ses missions, le groupe territorial Centre de l'IGAENR. Cette évaluation s'accompagne de propositions de l'inspection pour un meilleur fonctionnement du Crous, formulées en fin de rapport.
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| Publié par | rapports-enseignement-travail-formation |
| Publié le | 01 septembre 2005 |
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| Langue | Français |
| Poids de l'ouvrage | 1 Mo |
Extrait
Évaluation du CROUS de l'académie d'Orléans-Tours
rapport à monsieur le ministre de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche à monsieur le ministre délégué à l’enseignement supérieur et à la recherche
N° 2005-098
Septembre 2005
MINISTERE DE L’EDUCATION NATIONALE,DE L'ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE _____ Inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche _____ Suivi permanent des services académiques Évaluation du CROUS d'Orléans-Tours SEPTEMBRE 2005
Jean-Claude MORENO Tristan CHALON Philippe SAUVANNET Chargés de mission à l'inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche
Charles MARTIN Patrice BRESSON Jean-Claude RAVAT Inspecteurs généraux de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche
1.
2.
S O M M A I R E
Introduction ................................................................................................................................9
1 ) Le contexte .............................................................................................................................9
2 ) La méthode ............................................................................................................................9
3 ) Une première image ............................................................................................................11
Une ambition gestionnaire affirmée ................................................................. 13
1.1.Le cadre contractuel .......................................................................................................131.1.1.Le rapport Anciaux ........................................................................................................................131.1.2.Le contrat d’objectifs du CNOUS ..................................................................................................141.1.3.Le contrat d’objectifs et le projet d’établissement du CROUS ......................................................151.1.4.Les contrats quadriennaux des universités d’Orléans, de Tours et de l’IUFM..............................161.2.Une programmation et une démarche volontaires ......................................................181.2.1.Un ambitieux programme de rénovation et de construction ..........................................................181.2.2.Une démarche de qualité ...............................................................................................................19Les missions.........................................................................................................21
2.1.L’information et l’accueil des étudiants .......................................................................212.1.1.Les éléments quantitatifs ................................................................................................................212.1.2.Les dispositifs et actions.................................................................................................................222.2.L’action sociale et médicale ...........................................................................................242.2.1. ........................................................................................24Le dossier social étudiant et les bourses2.2.2. ....................................................................................................25L’action sociale et la prévention2.3. ......................................................................................................27Le logement étudiant2.3.1.L’effort de rénovation ....................................................................................................................282.3.2.Un secteur dynamique....................................................................................................................322.3.3.Satisfaction de la demande.............................................................................................................342.3.4.Les loyers .......................................................................................................................................372.3.5.Les relations avec les étudiants......................................................................................................382.4.L’action culturelle...........................................................................................................392.4.1. ..........................................................................................39Le cadre général de l’action culturelle2.4.2.Une activité diversifiée...................................................................................................................412.5. .........................................................................................41La restauration universitaire2.5.1.Une stratégie de reconquête...........................................................................................................422.5.2.Des résultats encourageants ..........................................................................................................442.5.3.Limites et interrogations ................................................................................................................463.Les logistiques au service des missions............................................................. 49
3.1.Une GRH contrastée.......................................................................................................493.1.1.Les ressources humaines................................................................................................................493.1.2. sociale. ...................................................51La politique de l’emploi et l’ tionac ................................ 3.1.3.La formation...................................................................................................................................523.1.4.L’encadrement ...............................................................................................................................53
4.
3.2.Une situation budgétaire, financière et comptable saine.............................................543.2.1.La procédure budgétaire................................................................................................................543.2.2.L’évolution budgétaire ...................................................................................................................573.2.3.L’évolution de la masse salariale...................................................................................................593.2.4.de roulement et des réserves disponibles .....................................................60L’évolution du fonds 3.3.Un contrôle de gestion insuffisant .................................................................................623.3.1. .....................................................................................................................62Les premiers constats3.3.2.Les éléments de réflexion ...............................................................................................................643.3.3.Les recettes et dépenses communes................................................................................................653.3.4.Les repas gratuits...........................................................................................................................663.4.Le contrôle de deux régies..............................................................................................67
Un pilotage délicat .............................................................................................. 67
4.1.Une organisation complexe qui peine à exprimer l’unicité de fonctionnement de l’établissement............................................................................................................684.1.1.et le fonctionnement de la gestion .........................................................................68L’organisation 4.1.2.Le pilotage du centre......................................................................................................................704.2.Des situations inconfortables .........................................................................................714.2.1.Le positionnement du directeur du Clous.......................................................................................714.2.2.La répartition des rôles entre la directrice et le recteur ................................................................714.3.Des partenariats insuffisants .........................................................................................724.3.1.Les perspectives .............................................................................................................................745.Conclusion ........................................................................................................... 74
6.....................................................................76................................Pporotisis.on....
ANNEXES.................................................................................................................................79
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1 ) Le contexte
Introduction
Lévaluation du CROUS dOrléans Tours procède du suivi permanent des établissements de lacadémie, EPLE, universités et établissements particuliers, quassure, dans le cadre de ses missions, le groupe territorial Centre de lIGAENR.
Le choix de cet établissement tenait à sa propre caractérisation, que nous retrouverons au long de lévaluation : dispersion géographique, existence de deux pôles universitaires dinégale importance et de nombreuses antennes, et, partant, présence à Tours dun CLOUS dont le volume dobligations et dactivités de terrain excède celui du siège, difficultés de pilotage, effort notoire de redressement de la gestion entrepris depuis lexercice 2000 par la nouvelle directrice, mais aussi important programme immobilier de rénovation des cités traditionnelles et de construction de nouveaux restaurants et résidences.
A loccasion dune rencontre avec les responsables du CNOUS et du CROUS, la mission dévaluation, composée des inspecteurs généraux Charles Martin, chef du groupe, Patrice Bresson, Jean-Claude Ravat, et des chargés de mission Tristan Chalon, Philippe Sauvannet et Jean-Claude Moreno, a pu exposer la méthode quelle avait retenue.
La démarche et une première caractérisation de létablissement ont fait lobjet dun travail complémentaire avec les quatre principaux collaborateurs du directeur du CNOUS : M. Jean-Pierre Guyet directeur-adjoint, Mme Agnès Delorme sous-directrice des affaires budgétaires et financières, Mme Françoise Bir sous-directrice de la vie étudiante, M Alain Desvises sous-directeur de la contractualisation et des moyens. Ce travail conjoint a permis la mise au point dun questionnaire détaillé en vue des entretiens de caractérisation.
2 ) La méthode
Les uvres universitaires forment un réseau qui sapplique à fournir des prestations de services dans trois domaines principaux : laction sociale et culturelle, lhébergement et la restauration, au bénéfice des étudiants nationaux, comme de ceux de lUnion européenne, ou étrangers, quils soient accueillis dans le cadre de programmes européens, de conventions particulières entre universités, ou admis à titre individuel. Cette typologie, se croise aussi avec dautres critères objectifs dans la formation des demandes : handicapés, sous diverses formes, ou malades, célibataires ou couples, ayant ou non charge denfants.
Ainsi, il sagit danalyser le Centre régional comme une structure ou un organisme en soi, car cette part de linvestigation demeure indispensable dans la démarche, mais il sagit aussi d en apprécier le rôle dans la vie universitaire de lacadémie, au regard de quatre références principales : ses missions, le projet du réseau pour la période 2004-2007, les décisions et recommandations du rapport Anciaux, remis au Premier ministre en janvier 2004, en matière de logement étudiants et daides personnalisées,
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les attentes de ses usagers comme celles de ses partenaires.
Il na pas paru anodin à la mission dévaluation de relever quelle intervient à un moment où la Direction de l'Enseignement Supérieur sinterroge sur la recomposition des cartes universitaires tandis que les universités réorganisent leurs structures, les méthodes et les contenus de leurs enseignements et de leurs recherches, dans le cadre de ladoption du nouveau cursus européen LMD et que toutes reconnaissent les exigences combinées de la libre circulation des étudiants et de la concurrence européenne mais aussi mondiale que le classement de Shanghai vient déclairer.
Cest pourquoi, la mission a proposé dadopter une démarche qui se rapprocherait de celle mise au point par lIGAENR et le Comité national d'évaluation pour lévaluation des universités et des grands établissements denseignement supérieur et de recherche et quexprime« le livre des références ». Bien entendu, la mise au point dun cahier des charges ou le choix dindicateurs ont été adaptés pour prendre en compte la nature dorganisme prestataire de services du CROUS et les spécificités de celui de lacadémie dOrléans Tours.
Dès lors, le travail de la mission a pu sinscrire dans trois étapes dont les deux premières ont été conduites de manière simultanée, la caractérisation, lauto - évaluation, et enfin lévaluation même.
La démarche dauto évaluation, dans son principe et comme outil, sinscrit dans un contexte et une évolution de lapproche, de lanalyse et de la compréhension des établissements concourant au service public de lenseignement supérieur, dont participent les CROUS. Le contexte en est dabord européen. Depuis le processus Sorbonne Bologne de 1998-1999, de construction dun espace européen de lenseignement supérieur, les différentes agences européennes dévaluation, pour les certifications de qualité, invitent les établissements à pratiquer lauto évaluation. Cette démarche particulière devait être, et a été, confirmée au cours de la réunion de Bergen en 2005. Cest pourquoi, le ministre de lÉducation, lors dune réunion tenue le 21 octobre 2004, avait rappelé devant la Conférence des présidents duniversités (CPU) la confirmation du choix de cette démarche. Mais cet élément de contexte senrichit aussi du basculement progressif des académies et de leurs établissements dans la mise en uvre de la LOLF, effective au premier janvier 2006. Le nouveau cadre budgétaire, fondé sur le socle dune triade : objectifs, moyens, résultats, invite et oblige les établissements à vérifier la conformité de leurs résultats aux objectifs, à mesurer leurs performances et à se doter des outils et des procédures lautorisant, et donc dune certaine manière à sauto évaluer.
Aussi, létablissement est-il conduit à se décrire, à choisir les voies de sa démonstration, à mettre en place et à exprimer le suivi de ses données. Toute difficulté de sa part, à ce stade, constituerait un argument démonstratif à rebours. Nous examinerons ce point plus avant.
Durant le même temps, environ un mois, la phase de caractérisation a consisté, pour la mission dévaluation, à établir une image, à former un portrait du Crous dOrléans Tours, à partir des informations recueillies, au cours dentretiens, auprès des usagers et des partenaires de létablissement, (voir annexe 1 la liste des personnes rencontrées selon les différentes phase de lévaluation), à lexclusion de tout travail conjoint avec les responsables du Crous.
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Les données recueillies ont porté sur les missions de service public du Crous et les logistiques qui les servent, mais aussi sur la politique contractuelle et les partenariats, la conformité des objectifs avec le projet du réseau et la place tenue par le rapport Anciaux.
Lensemble de ces informations récolées et hiérarchisées a donné lieu à la production dune note détape qui fut adressée à la directrice du Crous à la mi-mars tandis quelle transmettait à la mission les documents de son auto évaluation. Une réunion de travail, tenue le 5 avril 2005, avec la directrice dabord, puis avec lensemble de ses collaborateurs des services centraux du Crous, a permis de confronter les points de vue et détablir le cahier des charges de lévaluation proprement dite.
3 ) Une première image
Si lauto évaluation ne sest pas inscrite dans la production dune synthèse, mais sen est tenue au rassemblement dune série de documents (organigramme, rapport dactivité, projet détablissement ou contrat dobjectif), la note de caractérisation a été approuvée par la directrice, au détail près, plus formel quappelant des observations de fond, sauf en ce qui concerne la place et les rôles respectifs du Clous de Tours et du Crous. point posait Ce d’emblée la question du pilotage de et au sein de létablissement qui fera lobjet de développements plus avant.
La phase de caractérisation a permis de dégager deux grands traits qui forment, en la structurant, limage de létablissement : "celui d'un gestionnaire ambitieux mais aussi celui d'un partenaire encore modeste". Cette image prend en compte les éléments objectifs des conditions dorganisation et de fonctionnement de létablissement qui se caractérisent par lexistence dun Clous qui ne peut être tenu comme une simple antenne territoriale du Crous et par une dispersion géographique des partenaires universitaires et publics. Cette même image se cristallise nécessairement autour des deux implantations universitaires principales, alors même quen terme dactivités du service public denseignement supérieur, la périphérie domine le centre.
Cette distinction dorganisation procède et saggrave, en effet, de linégalité et de la concurrence naturelle entre les partenaires universitaires. Luniversité François Rabelais de Tours apparaît comme un établissement pluridisciplinaire complet et stable, au sein dune ville et dun territoire accueillants et dynamiques. Elle exprime une identité forte et bâtit, sans complexe, des collaborations dans le cadre du grand ouest universitaire avec des établissements aussi assurés que ceux de Poitiers, Nantes et Rennes. Dans le même temps, luniversité dOrléans peine à saffirmer, manque détudiants, sisole dans un campus, convenablement desservi, mais éloigné du centre ville et pâtit de leffet de gravitation de Paris, qui naffecte pas que la vie universitaire. A lévidence, les universités de Tours et dOrléans ne relèvent ni dune même situation ni des mêmes conditions dexercice de leurs missions. Cest bien la raison pour laquelle le recteur chancelier et les deux présidents duniversité se sont inscrits dans une stratégie académique de développement et ont construit le pôle universitaire Centre Val de Loire. Mais cette stratégie coopérative et, à sa manière, correctrice, ne dispense pas le Crous dOrléans - Tours de ses obligations concrètes de prestataire de services sur le terrain. Le recteur - chancelier, peut-être « pour ce que rire est le propre de lhomme » surtout dans cette terre, à loccasion dune inauguration à Tours, en présence, du préfet, du maire de la ville, du président de luniversité, du directeur du CNOUS,
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mais aussi de la directrice de létablissement et du directeur du Clous, a pu évoquer de manière enlevée et spirituelle : « le COUS », renvoyant lagacement dune rivalité latente ou un sujet de pilotage, au statut dune consonne.
La mission dévaluation observe également que lun des traits qui caractérise le système éducatif dans le premier et le second degrés, la dispersion géographique et lancrage dans la ruralité, affecte aussi lenseignement supérieur. On ne peut que sen réjouir, dans la mesure où cette situation favorise laccès dun plus grand nombre aux formations supérieures, dans une académie qui manque détudiants et que ne distingue pas lappétit des élèves et des familles pour les études longues. Mais cette même situation rend plus complexe lexercice de ses missions par le Crous qui doit assurer sa présence de prestataire de services à Orléans, mais aussi à Bourges, à Chartres, à Châteauroux, à Issoudun, à Tours, mais aussi à Blois (voir en annexe 2 la liste des établissements denseignement supérieur et leurs antennes).
Cest sur ce fondement que la mission a conduit son évaluation, selon le cadre suivant : une ambition gestionnaire affirmée, des missions accomplies de manière efficace, les logistiques au service des missions, un pilotage délicat,
auquel sajoutentses propositionspour un meilleur fonctionnement du Crous.
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1.
Une ambition gestionnaire affirmée
1.1. Le cadre contractuel
1.1.1. Le rapport Anciaux
Le 9 octobre 2003 le Premier Ministre avait confié au député de Saône et Loire Jean-Paul Anciaux, parlementaire en mission auprès des ministres de lEducation nationale et du Logement, une réflexion sur le logement des étudiants et le dispositif des aides dont ils bénéficient. Son rapport fut remis en janvier 2004.
Le rapport Anciaux offre au réseau des uvres universitaires une double opportunité, à la fois théorique et pratique. Il prend acte de la crise du logement étudiant etil établit le cadre et le fondement d’une réflexion pour une politique nationale renouvelée.
Le réseau, grâce à des dispositifs contractuels et financiers avec les offices HLM et les OPAC, a réussi à accompagner la démocratisation de laccès à lenseignement supérieur, entamée au début des années 1980, en répondant à la demande quantitative de logement. Mais le rapport souligne, quen tous points, cette offre, au fil du temps, est devenueinsuffisante et inadaptée, alors même que la demande saccroissait du fait des transformations des conditions et de loffre de formation. La professionnalisation des études, quexprime lengouement pour les BTS, licences professionnelles, diplômes dingénieurs et DESS, a stimulé la mobilité nationale détudiants à la recherche des formations les plus adaptées à leur projet professionnel. Ce type de mobilité interne se renforce aussi dune mobilité internationale issue de la construction de lespace européen denseignement supérieur et du développement, plus large, de laccueil détudiants étrangers.
Inadaptation du parc, mobilité accrue, et on doit ajouter, à ces facteurs aggravants, la tension sur la plupart des segments du marché du logement, à compter des années 1990, même sil est vrai que les deux principales villes universitaires de lacadémie en pâtissent moins que lessentiel des autres villes sièges duniversités.
Avant même de proposer des mesures pour apporter des solutions aux difficultés que connaît le logement étudiant, définir des politiques enle rapport parlementaire invite à « partenariat ». Au cours de la phase de caractérisation, ce point est apparu à la mission dévaluation comme un élément déterminant pour que le Crous puisse fonder lexercice modeste de ses missions gestionnaires dans la durée et la clarté, sans trop subir les décisions conjoncturelles de ses partenaires naturels, au premier rang desquels les universités, les trois ordres de collectivité, mais aussi les services déconcentrés de lÉtat. Ce thème fera lobjet de développements ultérieurs, mais il a paru important à la mission den rattacher la logique fondatrice aux réflexions du rapport.
Par ses propositions, le rapport Anciaux offre au réseau des uvres universitairesune formidable opportunité de modernisation et de développement.
Le rapport a retenu les éléments quantitatifs proposés par le CNOUS, au printemps 2003, pour un programme de réhabilitation, aux normes internationales, de 70 000 chambres (de 9 à
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