Gaz et électricité : un défi pour l'Europe et pour la France

De
Ce rapport est consacré à l'analyse économique des marchés français et européen de l'électricité et du gaz naturel. Dans la première partie du rapport, les auteurs présentent le contexte énergétique mondial avec la place prise par les problèmes environnementaux dans l'utilisation de l'énergie. Ils s'interrogent sur les risques et les incertitudes engendrés par le prix des hydrocarbures, la situation des pays producteurs et le réchauffement climatique. La deuxième partie traite de la régulation des industries du gaz et de l'électricité. Les troisième et quatrième parties étudient respectivement les prix et marchés de l'électricité et du gaz en France et en Europe. Trois études, réalisées par Philippe Chalmin, Elie Cohen et Benoît Sévi sont jointes à ce rapport.
Publié le : samedi 1 mars 2008
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Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/084000170-gaz-et-electricite-un-defi-pour-l-europe-et-pour-la-france
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Gaz et électricité : un défi pour lEurope et pour la France
Rapport Jean-Marie Chevalier Jacques Percebois
Commentaires Philippe Chalmin Élie Cohen
Complément Benoît Sévi
Réalisé en PAO au Conseil dAnalyse Économique par Christine Carl
© La Documentation française. Paris, 2008 - ISBN : 978-2-11-007038-8 « En application de la loi du 11 mars 1957 (article 41) et du Code de la propriété intellectuelle du 1er juillet 1992, toute reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente publication est strictement interdite sans lautorisation expresse de léditeur. Il est rappelé à cet égard que lusage abusif de la photocopie met en danger léquilibre économique des circuits du livre. »
Sommaire
Introduction............................................................................................ 5 Christian de Boissieu
RAPPORT Gaz etélectricité: un défi pour l'Europe et pour la France........ 7 Jean-Marie Chevalier et Jacques Percebois
Introduction............................................................................................... 9
1. Le contexte énergétique mondial et européen...................................... 9 1.1. La globalisation de la problématique énergie-environnement ..... 9 1.2. La dynamique énergétique européenne ...................................... 14
2. La régulation des industries du gaz et de lélectricité....................... 20 2.1. Le pouvoir et lindépendance des régulateurs ........................... 21 2.2. Lindépendance des gestionnaires de réseau .............................. 24
3. Prix et marchés de lélectricité en France et en Europe.................... 27 3.1. Lélectricité devenue bien essentiel, donc un bien politique ? ... 30 3.2. Les prix de lélectricité et la formation dun marché européen de lélectricité ............................................................. 31 3.3. Les imperfections des marchés .................................................... 36 3.4. Les impératifs prioritaires dharmonisation et de coordination ..... 43 3.5. Assurer les investissements nécessaires pour la production et de transport .............................................. 51
4. Prix et marchés du gaz naturel en France et en Europe.................... 56 4.1. Les spécificités du gaz par rapport à lélectricité ...................... 56 4.2. La sécurité des approvisionnements : le débat sur le maintien de contrats à long terme ....................... 57 4.3. La structure des prix du gaz naturel ........................................... 64 4.4. Les imperfections du marché du gaz en Europe ........................ 72 4.5. Les remèdes possibles ................................................................ 81 4.6. Limpact du prix du gaz sur le prix de lélectricité .................... 84
Conclusion............................................................................................... 85
Annexe. Impact des interconnexions électriques..................................... 89
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COMMENTAIRES
Philippe Chalmin................................................................................... 95 Élie Cohen............................................................................................... 99
COMPLÉMENT Marchésàterme et marchés dérivésénergétiques : le cas du gaz et de llectricité....................................................... 107 Benoît Sévi
RÉSU................................................................................................ 131
SUMMARY........................................................................................... 139
4CONSEIL D'ANALYSE ECONOMIQUE
Introduction
LEurope et donc aussi la France sont, dans le nouveau contexte énergé-tique, confrontées à de redoutables défis. Il leur faut améliorer la sécurité de leurs approvisionnements et intégrer leur politique énergétique dans un cadre plus général faisant désormais la place quelles méritent aux considé-rations denvironnement (en particulier, la lutte contre le changement cli-matique) et de développement durable. Dans le même temps, les différents marchés de lénergie montrent un mélange de tendances lourdes et de for-tes incertitudes, avec une emprise croissante de ces dernières. Le rapport qui suit est donc spécialement bienvenu, car il est consacré à lanalyse économique des marchés français et européen de lélectricité et du gaz naturel. Certes lUnion européenne a progressé dans la mise en place dun mar-ché plus intégré de lénergie et des politiques nationales mieux coordon-nées. Ladoption de la règle des « trois fois 20 % » (20 % de réduction des émissions de gaz à effet de serre, 20 % damélioration de lefficacité éner-gétique, 20 % dénergies renouvelables à lhorizon 2020) illustre la dyna-mique européenne en cours. Mais beaucoup reste à faire. Le rapport privilégie deux axes complémentaires :  faciliter la réalisation des investissements nécessaires pour la produc-tion et le transport de lélectricité et du gaz, car il existe en la matière un risque de sous-investissement au plan européen ;  renforcer lharmonisation et la coordination entre pays membres de lUnion européenne, voire si nécessaire entre certains dentre eux via une formule de coopération renforcée ou dun dispositif qui sen rapprocherait. Le rapport défend lidée quà long terme, il faut sattendre, du moins pour lEurope continentale, à aller vers un seul réseau, un seul marché et un seul régulateur. Il propose, pour faciliter cette transition, de renforcer le rôle et les pouvoirs des organismes de coordination existants, quil sagisse des gestionnaires de réseaux (ETSO) ou des régulateurs de lélectricité et du gaz (réunis dans ERGEG), tout en consolidant lindépendance des uns et des autres.
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Le rapport a bénéficié de lappui éclairé de Gunther Capelle-Blancard, Laurent Flochel et Stéphane Saussier, conseillers scientifiques au CAE. Il a été présenté à Christine Lagarde, ministre de lÉconomie, des Finances et de lEmploi, à Éric Besson, Secrétaire dÉtat à la Prospective et à lÉvaluation des Politiques publiques et à Luc Chatel, Secrétaire dÉtat à la Consom-mation et au Tourisme, lors de la séance plénière du CAE du 18 octobre 2007.
Christian de Boissieu Président délégué du Conseil danalyse économique
CONSEIL D'ANALYSE ECONOMIQUE
Gaz et électricité : un défi pour lEurope et pour la France
Jean-Marie Chevalier Professeur à lUniversité de Paris-Dauphine et Directeur du Centre de géopolitique de lénergie et des matières premières (CGEMP)
Jacques Percebois Professeur à lUniversité de Montpellier I et Directeur du Centre de recherche en économie et droit de lénergie (CREDEN)
Introduction
La situation énergétique internationale est avant tout marquée par des risques et des incertitudes. Sur le front des hydrocarbures, la concentration des réserves sur des pays à risques suscite des craintes quant à la réalisation des investissements nécessaires. Toutefois, les incertitudes les plus impor-tantes sont celles qui sont liées au réchauffement climatique. Le phéno-mène est scientifiquement avéré mais nul ne peut dire quelles en seront les conséquences économiques, sociales, politiques, géographiques. Beaucoup
(*) Le Conseil danalyse économique a demandé à Jean-Marie Chevalier de rédiger un rap-port sur lénergie. Le Professeur Jacques Percebois a accepté dêtre co-auteur de ce rapport. Compte tenu des autres travaux de réflexion sur lénergie menés en ce moment même sous légide des pouvoirs publics, nous avons choisi de focaliser notre analyse sur les marchés du gaz et de lélectricité en France et en Europe. En effet, la construction dun marché européen de lénergie se heurte à de nombreux obstacles et il est important que la France puisse clarifier davantage sa position dans une optique qui vise à valoriser nos atouts tout en favo-risant lémergence dun grand marché profitable à tous. Les marchés du gaz et de lélectri-cité sont des marchés extrêmement complexes. Nous avons privilégié une approche institu-tionnelle qui met laccent sur la coopération, lharmonisation, la coordination entre les ac-teurs. Nous pensons que les régulateurs européens, et par conséquent le régulateur français, ont un rôle majeur à jouer, en concertation, pour améliorer le fonctionnement de ces mar-chés. La présente version du rapport a été lue par un petit nombre de personnes qualifiées. Nous avons tenu compte de leurs remarques. Nous avons également tenu compte des com-mentaires qui ont été faits le 11 juillet 2007 lors de la discussion en séance plénière du CAE, notamment par Philippe Chalmin et Élie Cohen, discutants, membres du Conseil danalyse économique, que nous remercions.
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déléments se conjuguent toutefois pour inviter à laction. Le rapport fran-çais sur la division par quatre des émissions de gaz à effet de serre (2006) et le rapport Stern (2006) tendent à prouver que la réduction des émissions de gaz à effet de serre représente, pour la communauté mondiale, un investis-sement relativement modeste comparé au coût économique qui serait en-gendré par linaction. La situation énergétique et environnementale globale amène à penser que lénergie sera significativement plus chère que par le passé. Bien essentiel qui nourrit la croissance économique, lénergie doit aujourdhui être associée aux problèmes posés par le changement climatique. Face à cette situation lEurope présente une vision originale dun futur énergétique qui serait à la fois compétitif, sûr et soutenable. Le « paquet énergie » présenté par la Commission le 10 janvier 2007 et confirmé par le Conseil des ministres en mars, renforce cette vision communautaire, en proposant des objectifs précis à lhorizon 2020 : diminution de 20 % des émissions de gaz à effet de serre (par rapport au niveau atteint en 1990), augmentation de 20 % de lefficacité énergétique, contribution des éner-gies renouvelable au bilan énergétique portée à 20 %. Ces objectifs ne pourront être atteints que si les marchés nationaux, aujourdhui fragmentés, sintègrent dans un marché unique de lénergie, ce qui est déjà fait pour le pétrole et les produits pétroliers. Pour le gaz et lélectricité, la mise en place de marchés uniques nest pas chose facile, car il remet en cause les vieilles structures nationales verticalement intégrées et monopolistes qui ont joué un rôle moteur à un moment donné de lHis-toire européenne. Les difficultés de mise en uvre dun marché unique concurrentiel sont renforcées par la hausse récente des prix du gaz et de lélectricité. Des interrogations sinsinuent : un marché unique est-il possi-ble et souhaitable ? Sommes-nous en train de sacrifier notre nucléaire sur lautel européen ? Le marché délivre-t-il les bons signaux ? Ces réactions protectrices freinent la construction du marché unique et des effets bénéfi-ques que lon peut en attendre à moyen-long terme. Nous pensons que la construction dun marché européen de lénergie est de nature à profiter à tous les consommateurs sur le plan de la concur-rence, de linnovation, de la sécurité des approvisionnements. Cest un pro-cessus long, difficile, parfois douloureux dans la mesure où les fondamen-taux de lénergie paraissent durablement orientés à la hausse, pour les com-bustibles fossiles mais aussi pour lélectricité. Un marché unique est toute-fois susceptible de donner à lEurope un avantage compétitif important dans le long terme et de renforcer le leadership européen pour la construction mondiale dun futur énergétique soutenable. En focalisant notre analyse sur les marchés du gaz et de lélectricité, nous avons choisi de privilégier laspect institutionnel parce quil nous ap-paraît comme la force motrice de la construction européenne. Nous pen-sons que la France a un rôle important à jouer dans cette dynamique institu-tionnelle.
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Nos principales recommandations visent essentiellement à renforcer le pouvoir de certaines entités de façon à accélérer lharmonisation des procé-dures et des standards, la coordination, la circulation de linformation, la transparence :  renforcer lindépendance des régulateurs nationaux et sassurer no-tamment que la défense de lintérêt collectif passe bien avant celle des inté-rêts particuliers (opérateurs mais aussi intérêts à court terme des consom-mateurs) ;  renforcer le pouvoir de lassociation des régulateurs européens (ERGEG-Plus) et harmoniser les périmètres daction des divers régulateurs européens. Il serait souhaitable que le club des régulateurs puisse par exemple établir un « code de bonne conduite » qui fixe des règles communes pour laccès aux réseaux, le traitement des congestions et du transit ;  renforcer le pouvoir de lassociation des opérateurs de réseaux (pour le gaz naturel et pour lélectricité). Ces associations doivent agir en étroite concertation avec lassociation des régulateurs ;  coordonner et créer les impulsions nécessaires pour les investisse-ments du futur. Le système français de programmation pluriannuelle des investissements pour lélectricité (PPI) est difficilement transposable à lEu-rope mais nous suggérons des méthodes mieux adaptées, au moins pour les pays qui sont disposés à aller plus loin dans lharmonisation et la construc-tion dun « Schengen de lénergie ».Notre approche est fondée sur lidée que lon irait progressivement, au moins sur la plaque continentale, vers un seul réseau électrique, un seul organisme de régulation et un seul mar-ché pour lélectricité;  stimuler les investissements des gestionnaires de réseau sans hésiter parfois à encourager les surcapacités pour accélérer à terme la fluidité des marchés et la concurrence ;  nous pensons enfin que les prix et les tarifs doivent être progressive-ment adaptés pour quils envoient les vrais signaux de marché, ceux qui reflètent les coûts des investissements que nous avons à faire, au niveau européen, pour construire un système énergétique qui soit compétitif, sûr et qui participe au développement durable.
1. Le contexteénergétique mondial et européen 1.1. La globalisation de la problématiqueémentrgne-eieirnvneon Lannée 2006 marque un tournant dans la problématique énergie-envi-ronnement. Ces deux termes, qui nétaient pas systématiquement associés, le sont aujourdhui de façon irréversible et leur association est à la fois scientifique (le changement climatique), économique et politique. Cest la première fois dans lHistoire que nous avons à gérer un bien public collec-tif, le climat, qui appartient à 6 milliards dindividus et qui seront 9 mil-liards bien avant la fin du siècle (vers 2060). Cest le vrai défi de ce siècle.
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Plusieurs événements illustrent ce tournant. Citons dabord la voix très officielle de lAgence internationale de lénergie qui ouvre ses perspecti-ves énergétiques 2006 par cette phrase significative : « le futur énergétique que nous sommes en train de construire nest pas soutenable ». Pas soute-nable, parce quil ne sinscrit pas dans une perspective de développement durable, parce quil est trop intense en carbone et en émissions de gaz à effet de serre. Au même moment, le rapport de Nicolas Stern aborde le phénomène du réchauffement climatique sous langle économique pour arriver à la conclusion que, malgré la marge dincertitude, le coût dune action immédiate pour réduire les émissions de gaz à effet de serre est rela-tivement modeste comparé aux coûts que devra supporter léconomie mon-diale si nous ne faisons rien. En France, les conclusions du rapport « fac-teur 4 » vont dans le même sens. Partout dans le monde, sopère une prise de conscience de ces problè-mes énergie-environnement et la multiplication des évènements climati-ques extrêmes (tornades, tempêtes) consolide cette prise de conscience, notamment dans des pays qui ne sont pas signataires du Protocole de Kyoto : les États-Unis et lAustralie. Lurgence de laction paraît simposer mais elle demeure toutefois aux niveaux des principes et des intentions. En effet, il est essentiel de rappeler que nous sommes prisonniers dun système énergétique extrêmement rigide alimenté à 36 % par le pétrole, à 25 % par le charbon, à 21 % par le gaz naturel. Nos consommations énergé-tiques dépendent ainsi pour plus de 80 % des trois grandes énergies fossi-les, émettrices de gaz à effet de serre et qui sont par nature non renouvelables. La rigidité du système est à la fois structurelle et comportementale. Les structures ce sont les gisements, les sites de production, les fils et les tuyaux, les tankers et les raffineries et enfin un parc mondial de près de un milliard de véhicules (voitures particulières et véhicules utilitaires). Cette rigidité structurelle est accompagnée dune rigidité des comportements fondée sur les habitudes acquises et, pour le plus grand nombre, une faible élasticité prix. Ces différentes rigidités sont encore renforcées par les flux financiers et les enjeux économiques et politiques qui les accompagnent. La conciliation entre lénergie et lenvironnement révèle un certain nom-bre de contradictions majeures :  contradiction entre lurgence à agir et la rigidité du système ;  contradiction entre la répartition mondiale des niveaux de consom-mations énergétiques (rappelons quen Chine, la consommation dénergie par habitant est de 1 tonne par an déquivalent pétrole, elle est de 4 tonnes en Europe et de 8 tonnes aux États-Unis) ;  contradiction entre le besoin dénergie additionnelle et le développe-ment durable. Cette situation est bien décrite par Marcel Boiteux qui compare la pla-nète Terre à un vaisseau spatial qui nous promène à travers les étoiles : « Dans ce vaisseau spatial, tout est rare et indispensable : lair à respirer et
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le conditionnement des déchets qui font lenvironnement ; mais aussi leau à boire, la nourriture et lespace pour vivre, qui oblige à la solidarité entre spationautes. Toutefois, si tout y est rare, cela nexclut pas que, de progrès en progrès, assimilables à la croissance économique, la vie dans le satellite finisse par devenir moins astreignante, et peut être un jour confortable si ce nest gratifiante. Ainsi, lenvironnement, la solidarité, mais aussi le progrès  ou la croissance  sont-ils les maîtres mots des spationautes [] que nous sommes, lancés à travers lespace sur notre petite planète. Que se passerait-il dans le satellite si lun des cinq occupants absorbait à lui seul 80 % des ressources et se rendait responsable des trois quarts des pollutions ? Et cela tandis que, parmi ses coéquipiers, lun deux ne parviendrait même pas à manger à sa faim et que deux autres ne dépasseraient guère les limites de la survie ? On crierait au scandale. Telle est pourtant la situation de la Terre ». On peut penser que la résolution du problème implique le jeu combiné de plusieurs facteurs parmi lesquels laction, ladaptation et les prix. Lac-tion à laquelle appellent les scientifiques et certains politiques se heurte à de très fortes inerties et la vigueur de laction collective dépendra en grande partie de la violence des phénomènes résultant du changement climatique. Ladaptation revêt plusieurs formes : réponses technologiques et, proba-blement, flux migratoires de certaines populations contraintes de quitter leurs territoires. Quant aux prix, peut être gonflés par des taxes, ils peuvent avoir pour effet de limiter la demande dénergie et les émissions de gaz à effet de serre mais ils le feront au détriment des plus pauvres. La situation énergétique et environnementale mondiale est marquée à la fois par des tendances lourdes et par de nombreuses incertitudes génératri-ces de risques.
1.1.1. Les tendances lourdes Les tendances lourdes sont liées à la très forte rigidité des systèmes en place. Même si la prise de conscience progressive des contraintes denvi-ronnement fait partie des tendances lourdes, on nobserve pour linstant aucune modification majeure et rapide du bilan énergétique mondial. La domination des trois grandes énergies fossiles est maintenue. Du côté des ressources, les réserves de pétrole, de gaz et de charbon sont encore importantes. Les réserves dhydrocarbures sont toutefois très concentrées sur une trentaine de pays dont beaucoup peuvent être considé-rés comme des pays à risque. Laccrochage du prix du gaz au prix du pé-trole tend à freiner la croissance de la demande de gaz naturel et à renforcer la compétitivité du charbon. En Chine et aux États-Unis, par exemple, une bonne partie des nouvelles centrales électriques fonctionne au charbon. La croissance de la demande dénergie, et notamment délectricité, est alimen-tée pour plus de 70 % par la croissance rapide des pays non-OCDE mais les trois grands pôles de consommation que sont les États-Unis, lUnion euro-péenne et lAsie sont confrontés à une très forte croissance de leurs impor-
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