L'accueil des jeunes enfants en France : état des lieux et pistes d'amélioration

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Comment améliorer l'accueil des jeunes enfants ? Cette question ne cesse de se poser aux décideurs depuis plusieurs décennnies. Elle se pose encore aujourd'hui face à un constat : l'offre de modes d'accueil ne correspond pas aux attentes ni aux besoins des parents et des enfants même si des progrès ont été accomplis et que la France est l'un des pays au monde qui apportent le plus de réponses aux besoins des parents qui ont de jeunes enfants. Réalisé à la demande du Haut conseil de la population et de la famille, ce rapport dresse un constat de la situation actuelle et propose des pistes de réflexion et d'action autour de trois axes : rendre la politique de solvabilisation des familles plus cohérente et plus équitable, améliorer les congés maternité, paternité et parentaux, développer qualitativement et quantitativement l'offre d'accueil. On trouvera également, dans le même document, le rapport de Claude Martin, L'accueil des jeunes enfants en Europe, quelles leçons pour le cas français ?, remis lui aussi au Haut conseil de la population et de la famille.
Publié le : samedi 1 février 2003
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Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/034000070-l-accueil-des-jeunes-enfants-en-france-etat-des-lieux-et-pistes-d-amelioration
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Haut Conseil de la population et de la famille  
L'accueil des jeunes enfants en France : Etat des lieux et pistes damélioration
Frédérique Leprince
Avec la contribution de Claude Martin : Laccueil des jeunes enfants en Europe : Quelles leçons pour le cas français ?
Janvier 2003
Préambule Ce rapport a été rédigé à titre personnel. Aussi, je remercie de leur patience et de leur appui Hervé, Léna et Yannis qui m ont aidée à surmonter la culpabilité١et les difficultés que javais parfois à articuler - et même à concilier - vie familiale, vie professionnelle, vie « extra professionnelle » (en ce qui concerne le présent rapport) et vie sociale Les constats et propositions formulés dans ce rapport ne sauraient en aucun cas engager la Caisse Nationale des Allocations Familiales (Cnaf) au sein de laquelle jexerce mes fonctions en tant que Sous-Directrice à la Direction de lAction Sociale. Ce positionnement ma cependant facilité laccès à un certain nombre de données et ma permis de bénéficier des apports des différents services de la Caisse Nationale (notamment Direction de lAction Sociale, Direction des Statistiques, des Etudes et de la Recherche, Direction des Prestations Familiales et Service de Documentation). A ce titre, je tiens à remercier Annick Morel, Directrice de la Cnaf, qui ma permis de réaliser ce rapport, la suivi avec attention et ma apporté de précieux conseils, ainsi que Tahar Belmounes, responsable de la Direction de laction sociale de la Cnaf, qui ma facilité ces travaux. Je remercie aussi tout particulièrement Dauphinelle Clément, Liliane Périer et Edith Voisin, conseillères techniques à la Cnaf, de lappui quelles mont apporté.
١Pour me référer à louvrage de Sylviane Giampino : « Les mères qui travaillent sont-elles coupables ? »
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Synthèse En un siècle, une question qui ne se posait pas  comment faire garder ses enfants ? - est devenue préoccupation de premier plan pour la majorité des familles sur une période plus ou moins longue. On le doit à la quasi-disparition de la paysannerie, au recul du petit commerce et du travail à domicile, au développement accéléré des métiers du tertiaire et donc de l'emploi féminin, à une séparation plus stricte des générations dadultes et à l'affirmation par une majorité de femmes de leur volonté de poursuivre leur activité professionnelle pendant la période de constitution de leur famille. Dans un contexte d'urbanisation rapide, les collectivités locales - principalement les communes - ont été amenées à mettre en place des structures d'accueil ou à favoriser leur création. LEtat, de son côté, a instauré un système de prestations en constante évolution, afin de réduire le coût supporté par les familles. Mais on ne saurait omettre le rôle déterminant joué en cette matière par le système éducatif, qui prend en charge la quasi-totalité des enfants de 3 ans ou plus, et une bonne partie des enfants de 2 ans. Aussi bien pour les familles que pour les décideurs publics locaux, l'essentiel du problème sen trouve circonscrit aux deux ou trois premières années de chaque enfant. Fin 2001, on dénombrait 2.270.000 enfants de moins de 3 ans, dont 260.000 scolarisés, environ 1.000.000 gardés principalement par un de leurs parents et de l'ordre de 1.000.000 qui ont besoin d'une solution d'accueil. Dans ce dernier groupe, 240.000 enfants sont accueillis en crèche, 460.000 par une assistante maternelle et 30.000 sont gardés à leur domicile par une employée de maison. Quelque 300.000 enfants de moins de 3 ans se situent ainsi hors du système d'accueil aidé, dont les trois quarts seraient gardés par un membre de la famille, les grands parents étant ici largement mis à contribution et un quart par une autre personne, notamment dans le cadre d'une garde "au noir". Par ailleurs, une partie des 2.160.000 enfants de 3 à 6 ans ont besoin, pour une durée hebdomadaire plus courte, d'une solution de garde en complément de l'école. 260.000 sont accueillis par une assistante maternelle, 280.000 fréquentent un centre de loisirs sans hébergement et 50.000 sont gardés à domicile par une employée de maison. Les disparités territoriales sont massives, les crèches étant concentrées dans les grandes villes. L'intercommunalité progresse lentement, mais le clivage entre milieu urbain et milieu rural ne s'atténue pas. Au total, la capacité d'accueil autorisée correspondant aux agréments d'assistantes maternelles est de 790.000 enfants, pour un accueil effectif de 720.000 enfants bénéficiaires de l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle. Près de 80.000 enfants de moins de 6 ans sont gardés à domicile par une employée de maison. Les deux tiers des enfants accueillis en crèche le sont dans une crèche collective, un tiers en crèche familiale ou parentale. Les structures d'entreprise représentent 15.000 places, concentrées en Ile-de-France, et majoritairement dans les hôpitaux et les entreprises publiques. Les halte garderies offrent 71.000 places et accueillent 360.000 enfants. Le multi-accueil est pratiqué dans les crèches collectives et les halte-garderies, principalement en province. Les emplois liés à la petite enfance connaissent une désaffection préoccupante. Les difficultés de recrutement concernent toutes les catégories de personnels (puéricultrices, éducateurs de jeunes enfants, auxiliaires de puériculture) et sont d'autant plus accentuées que le niveau de diplôme est élevé. Pour l'accueil collectif, l'augmentation des besoins se conjugue à la réduction du temps de travail et à la perspective de départs massifs en retraite dans les prochaines années. Le risque de pénurie est considérable. L'accueil individuel lui-même (assistantes maternelles, employées de maison) devient problématique dans certains secteurs
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géographiques, alors que le niveau de qualification exigé est bien moins élevé puisque la majorité des assistantes maternelles n'ont aucun diplôme. Existe-t-il un mode d'accueil idéal ? A tout le moins, tel mode daccueil est-il préférable à tel autre ? Les études et recherches financées par la Cnaf ne permettent pas, pour lheure, de trancher ce débat de fond. Dune part, toute médaille a son revers : à titre dexemple, laccueil individuel expose moins les enfants à certaines infections, mais il ne leur permet pas non plus de développer précocement certaines défenses immunitaires ni de se prémunir contre des risques ultérieurs dallergies et dasthme. Dautre part, lappréhension rigoureuse des avantages relatifs des différents modes daccueil est très difficile. Il convient en effet de prendre en compte le milieu familial de lenfant, mais aussi la qualité de vie au sein de la famille (dialogue, relations affectives, hygiène de vie, etc.) ou encore la qualité de la relation entre les parents et la structure daccueil considérée. A ce stade, les différences décelables entre les différents modes daccueil semblent du second ordre devant les différentiels de « qualité » au sein dune même catégorie de mode daccueil, et devant limportance des ruptures ressenties par lenfant quand il change de structure. Le coût théorique est en 2001 de 1.671 euros (au tarif du Smic) pour une garde à domicile (mais elle peut couvrir plusieurs enfants). Il est de 1.166 euros par enfant en crèche collective et de 707 à 900 euros par enfant pour une assistante maternelle. On ne distingue pas moins de six prestations : l'allocation parentale d'éducation (APE), l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle (Afeama) et son complément, l'allocation de garde d'enfant à domicile (Aged), l'allocation pour jeune enfant (APJE) et l'allocation de présence parentale (APP). Par ailleurs, les parents peuvent bénéficier de réductions fiscales, d'une part la réduction d'impôt pour frais de garde d'enfants de moins de 7 ans, d'autre part la réduction d'impôt pour emplois familiaux. L'offre de modes de garde est encouragée à travers le statut fiscal des assistantes maternelles et les prestations de service versées aux gestionnaires de structures. Les Caf versent aussi des aides à l'investissement. En 2001, le total des prestations hors APJE représente un montant de 4.892 millions d'euros, dont 2.900 pour l'APE. L'action sociale pour les services collectifs se chiffre à 1.989 millions d'euros, les avantages fiscaux à 545 millions d'euros. Enfin, l'APJE représente 2.800 millions d'euros. La dépense totale en faveur de l'accueil des enfants s'élève ainsi à un montant total de 12.189 millions d'euros. En moyenne, les ménages avec enfants de un à trois ans dépensent pour la garde de ces derniers 2.100 euros pour l'année après déduction des aides mais avant prise en compte des éventuelles réductions d'impôt. La dispersion est forte : 40% des ménages concernés versent moins de 1.000 euros, 25 % entre 1.000 et 2.000 euros, 25 % entre 2.000 et 5.000 euros, 10 % plus de 5.000 euros. La liberté de choix des modes de garde nest pas véritablement assurée. Les ménages avec de faibles revenus ne peuvent avoir recours quà la crèche, lassistante maternelle étant trop coûteuse. En labsence de crèche, le choix se limite à larrêt de lactivité professionnelle pour lun des parents, la garde par le voisinage ou la famille, ou encore la garde au noir. En schématisant, le taux deffort croît avec le revenu pour les crèches et décroît avec le revenu pour la garde par une assistante maternelle. Le revenu du ménage, le nombre denfants, la présence de deux parents ou dun seul, lactivité ou linactivité de la mère déterminent très largement le choix (si choix il y a) des modes de garde et le type de prestation. Ainsi, les familles avec un seul enfant sont celles qui optent le plus souvent pour la crèche. Ouvrières et employées représentent 84% des
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bénéficiaires de lAPE de rang 2. Symétriquement, le revenu net moyen des bénéficiaires de lAged représente 213 % de celui des bénéficiaires de lAfeama et 272 % de celui des usagers de crèches. La question de la garde des enfants se joue sur une toile de fond qui a beaucoup évolué sur le demi-siècle écoulé. Le taux dactivité féminin a doublé entre 1960 et 2000, passant de 40 % à 80 %. Le cumul, pour les femmes, dune activité professionnelle et dune activité de mère de famille est considéré comme plus facile en France que dans dautres pays européens. Le taux dactivité des mères dun enfant de moins de 3 ans est de 80 %. Il est de 36 % pour les mères de trois enfants dont un de moins de 3 ans. Dans le même temps, létat de santé des personnes âgées sest sensiblement amélioré, ce qui peut permettre à davantage dentre elles dassurer la garde de leurs petits-enfants. A contrario, lévolution du travail elle-même nest pas sans répercussions sur la disponibilité des grand-parents. Le développement de la monoparentalité accentue aussi le besoin dune garde extérieure au ménage. Une large majorité de Français considèrent que la présence dun jeune enfant doit conduire les parents à réviser leur relation au travail : 48 % jugent préférable quun des parents sarrête momentanément de travailler et 24 % quun des parents réduise son temps de travail. Par ailleurs, les Français considèrent lassistante maternelle comme le meilleur mode de garde, devant la crèche collective et laccueil par les grands-parents qui venaient en tête 15 ans plus tôt. La crèche collective est vue comme le mode de garde qui est le plus bénéfique pour lenfant mais aussi comme celui qui présente le plus dinconvénients pour les parents. On observe aussi que loffre induit la demande : cest en région parisienne que les partisans de la crèche collective sont les plus nombreux. Les parents expriment massivement (43 %) le sentiment davoir eu recours à un mode de garde qui nétait pas le plus satisfaisant. Cest pour la crèche et la garde à domicile que lécart entre les aspirations et la réalité est le plus fort. En définitive, les choix des parents sont contraints au regard des questions de revenus et de prestations - donc de taux deffort - mais aussi par loffre de solutions disponibles. Les parents ne sont concernés par ce problème que durant quelques années. En conséquence, ils nont guère le temps de se constituer en groupe de pression. Ces questions ont toutefois semblé émerger davantage lors des derniers scrutins municipaux. La politique actuelle de solvabilisation des familles nest guère lisible. Mais il importe plus encore de la rendre plus cohérente et plus équitable. En particulier, chaque mode daccueil donne lieu à un mode de financement spécifique : la garde collective relève de linitiative locale et de laction sociale, la garde individuelle est soutenue par un système de prestations légales et de réductions et exonérations fiscales. Le taux de prise en charge ne varie pas de façon rationnelle en fonction des revenus des familles et du mode daccueil. Seuls les ménages aisés bénéficient dune véritable liberté de choix. Les inégalités sont en définitive très marquées. Une réforme du dispositif se voit assigner des objectifs quil peut savérer difficile ou coûteux de rendre compatibles. Il convient de permettre laccès à des modes daccueil de qualité à toutes les familles, y compris les plus modestes, mais aussi de favoriser leur libre choix et de lutter contre la garde au noir. La proposition de remplacer lensemble des aides actuelles par une allocation unique rencontre une difficulté classique : ou bien le système daides se trouve aligné par le haut, ce qui est coûteux, ou bien il est aligné vers la moyenne, et de nombreuses familles se trouvent alors perdantes à ce changement. Linstauration dune telle prestation passe par la clarification de diverses options, quant au champ couvert et aux modalités de calcul. Au demeurant, on peut sengager sur dautres pistes damélioration : en premier lieu celle dun taux deffort unifié quel que soit le mode de garde ; en second lieu celle dune allocation forfaitaire avec un complément modulé en fonction des ressources de la famille.
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La France se caractérise par un congé de maternité relativement court, ce qui peut être pénalisant pour le développement de lenfant. On pourrait envisager son allongement de 8 semaines, le portant à un total de 6 mois. Par contre, le congé parental est assez long, et il peut remettre en cause la carrière professionnelle de nombreuses mères. Doù lidée de le raccourcir : il ne pourrait alors durer que jusquau premier anniversaire de lenfant, et serait indemnisé au prorata du salaire antérieur. Le mécanisme de lAPE fait également question. Son extension au premier enfant paraît devoir être rejetée car elle exclurait trop de femmes trop longtemps du travail et serait trop coûteuse. Il pourrait être plus intéressant détudier une réforme consistant à donner aux parents la possibilité de prendre un ou plusieurs congés dune durée totale de 24 à 36 mois jusquaux 16 ans de leur dernier enfant. La France accorde relativement beaucoup de prestations en espèces par rapport aux aides en nature. Manifestement, loffre daccueil est insuffisante et ce phénomène semble appelé à saccentuer. Ce déficit peut être absolu, mais peut aussi porter sur le mode de garde escompté par les parents, ou encore sur la qualité de laccueil dispensé. Cette situation est plus ou moins marquée en fonction du lieu où lon habite : les disparités géographiques sont très importantes. Communes, Caf, conseils généraux et Etat interviennent sur ce secteur sans concertation ni réelle obligation. Les schémas locaux confiés aux communes par la loi famille de 1994 ont eu peu deffets. Plus récentes, les commissions départementales nont aucun pouvoir décisionnel. Si laccueil des enfants de plus de 3 ans par lécole maternelle est exemplaire en France, la création dun service public de même ampleur pour laccueil des enfants plus jeune peut être examinée. De même, si la liberté de choix doit être favorisée, il convient certainement daugmenter la capacité des structures collectives afin den diversifier la clientèle. Il importe en premier lieu de conforter et pérenniser les aides à linvestissement, mais aussi daméliorer les aides au fonctionnement des services daccueil. Il faut ensuite attribuer aux communes la compétence et la responsabilité de laccueil, mais cela peut seffectuer selon des modalités très diverses. Les entreprises, de leur côté, devraient être incitées à se préoccuper davantage de cette question. Enfin, un effort devrait concerner les personnels du domaine, afin de favoriser leur formation et de développer loffre par les assistantes maternelles agréées. Au plan qualitatif, les structures collectives doivent progresser quant à la souplesse de fonctionnement et à laptitude à traiter les cas particuliers des familles en difficulté. Dans le secteur collectif, laide aux acteurs doit concerner les porteurs de projet et les responsables de structures, mais il importe également dassocier davantage les familles, de poursuivre les réformes de financement et dencourager le fonctionnement en réseau. Dans le secteur à dominante individuelle, leffort de formation des assistantes maternelles doit être amplifié. Lagrément et la formation des employés à domicile sont une autre piste de réforme. La connaissance de ces questions fait largement défaut. Au plan local, les commissions départementales et les diagnostics dans le cadre des contrats enfance doivent permettre de progresser fortement. Au plan national, un bilan doit être fait régulièrement quant à lévolution de loffre et de la demande. La gestion prévisionnelle des professionnels doit être assise sur un suivi précis des effectifs par catégorie. Enfin, comme en tout domaine relevant des politiques publiques, la culture de lévaluation doit être développée.
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Sommaire Introduction 9 Première partie : Loffre daccueil et son financement 11 Chapitre I : Loffre daccueil pour les jeunes enfants 12 I. Les évolutions qui expliquent la situation actuelle 12 II. Les différents modes daccueil aujourdhui 23 III. Quels impacts sur le développement, lépanouissement de lenfant et sa santé ? 37 Chapitre II : Les financements publics et les participations financières des familles 43 I. Les coûts et les financements publics 43 II. Le coût pour les familles et les caractéristiques socio-économiques des usagers 49 Deuxième partie : Face aux besoins des familles, quelles pistes de réflexions et de propositions ? 55 Chapitre I : Les besoins et objectifs des familles et de la société 56 I. Les besoins des familles pour laccueil de leurs jeunes enfants 56 II. Les objectifs et les enjeux dune réelle politique daccueil des jeunes enfants 65 Chapitre II : Les enseignements des autres pays 67 I. Le développement des modes de garde formels : 67 garde collective publique et garde individuelle pour les enfants de moins de trois ans II. Les politiques de congé parental 69 III. Le développement de services de qualité pour les 3-6 ans 70 IV. Les modalités daccès et de prise en charge 71 V. Quelles leçons des expériences européennes pour le cas français ? 72
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Chapitre III : Constats et pistes de propositions I. Pour une politique de solvabilisation des familles plus cohérente et plus équitable II. Pour une amélioration des congés maternité et parentaux III. Pour le développement quantitatif de loffre daccueil IV. Pour un développement qualitatif des services daccueil V. Pour une meilleure connaissance des besoins et de loffre daccueil Conclusion Annexes (dont récapitulatif des pistes de propositions) Rapport de Claude Martin : Laccueil des jeunes enfants en Europe, quelles leçons pour le cas français ?
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Introduction Comment améliorer laccueil des jeunes enfants ? Cette question ne cesse de se poser aux décideurs depuis plusieurs décennies. Elle se pose encore aujourdhui face à un constat : loffre de modes daccueil ne correspond pas aux attentes ni aux besoins des parents et des enfants. Des progrès ont été accomplis, et la France est lun des pays au monde qui apportent le plus de réponses aux besoins des parents qui ont de jeunes enfants. Pour autant, un certain nombre de pays, notamment du Nord de lEurope, ont des politiques encore plus développées dans ce domaine. Bien accueillir le jeune enfant représente un enjeu essentiel, tant pour lépanouissement des enfants que pour le bonheur de leurs parents. Comment accepter que les premières années de la vie dun enfant et dadultes qui deviennent parents soient troublées par linsuffisance des réponses que la collectivité leur apporte ? Il sagit aussi dun enjeu important pour la société car il a notamment des répercussions sur larticulation entre vie professionnelle, vie familiale et vie sociale, sur la natalité, sur le développement de lenfant et sur la prévention des exclusions. De plus en plus de décideurs semblent en être conscients aujourdhui. Réalisé à la demande du Haut Conseil de la population et de la famille, ce rapport a donc pour ambition de dresser un constat de la situation actuelle et de proposer des pistes de réflexion et daction. Il porte sur laccueil extra-scolaire des enfants de moins de 6 ans révolus qui nont pas atteint lâge de la scolarité obligatoire. Dans ce champ, une attention particulière sera consacrée à laccueil des enfants qui ne fréquentent pas encore lécole maternelle. La première partie de ce rapport porte sur loffre daccueil et son financement. La description de loffre daccueil (chapitre I) aborde les évolutions qui expliquent la situation actuelle, la répartition des enfants selon les différents modes daccueil et les caractéristiques de ces derniers, leur impact sur le développement et lépanouissement des enfants. Le point relatif au financement des modes daccueil (chapitre II) traite des coûts des modes daccueil, des financements publics, du coût pour les familles et de leur impact sur les caractéristiques socio-économiques des usagers. La deuxième partie apporte quelques analyses critiques et des pistes de propositions (chapitre III) au regard des besoins et objectifs des familles et de la société (chapitre I), mais aussi des enseignements que peuvent nous apporter dautres pays (chapitre II).
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Première partie Loffre daccueil et son financement
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