L'action publique face aux transformations de la famille en France

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Ce rapport présente un panorama des différentes situations familiales en France au début du troisième millénaire : tendances démographiques et évolution des structures familiales, adaptation du droit de la famille à ces évolutions. Il fait l'état de la politique de la famille : administration des questions familiales, mise en oeuvre de la politique familiale par la Caisse Nationale (CNAF) et les caisses d'allocations familiales (CAF), Conférence de la famille. Il donne les résultats d'entretiens conduits avec les acteurs de la politique familiale : acteurs politiques, économiques, associations familiales. Il évoque enfin la nouvelle politique de la famille, le tournant effectué en 1997, les priorités de l'action publique, les réformes du système d'aide aux familles et du droit familial, le soutien à la parentalité...
Publié le : vendredi 1 février 2002
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Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/074000618-l-action-publique-face-aux-transformations-de-la-famille-en-france
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RAPPORT DE RECHERCHE
L’action publique face aux transformations de la famille en France
O livier BÜ T T N E R, Marie - T hérèse LE T A B L I E R, S ophie PE N N E C A v e c l a c o l l a b o r a t i o n d e S ophie BO N T E M P Set Martine LU R O L
F é v r i e r 2 0 0 202
Convention Iprosec –Improving Policy Responses and Outcomes to Socio-Economic Challenges : Changing Family Structures, Policy and Practice-, cinquième Programme cadre, Commission européenne, Direction générale XII. Projet piloté par l’Université de Loughborough, RU.
Ce texte émane d’une recherche financée par la Commission européenne (DG V, cinquième programme-cadre) sur le thèmeImproving Policy Responses and Outcomes to Socio-Economic Challenges (IPROSEC) : Changing Family Structures, Policy and Practice. Contrat n° HPSE-CT-1999-00031, 1er 2000- mars 28 février 2003 Le contenu de ce rapport ne reflète pas nécessairement la position de la Commission.
L’action publique face aux transformations de la famille en France Olivier Büttner, Marie-Thérèse Letablier, Sophie Pennec* Avec la collaboration deSophie Bontemps et Martine Lurol
RESUME
Ce texte constitue le rapport intermé- saisir l’organisation administrative qui diaire d’une recherche comparative préside à la gouvernance de la famille intitulée « Improving Policy Responses en France. Ont été interrogés trois and Outcomes to Socio-Economic grands types d’acteurs des politiques : Challenges : Changing Family Structu- les acteurs politiques proprement dits, res, Policy and Practices » (IPROSEC), c’est-à-dire les institutions gouverne-financée par la Direction générale XII mentales, de décision et de mise en de la Commission européenne et pilotée œuvre, ainsi que les représentants des par Linda Hantrais et le Centre de re-parcitnecuirps aleésc ofnormations repporléitsieqnuteasn t;  lleess cherches européennes de l’Université de omiques Loughborough au Royaume-Uni. Il organisations patronales et syndicales ; présente les résultats de la première et enfin des représentants de la société phase de la recherche dont l’objectif civile. était de faire un état des lieux des chan-gements socio-démographiques ennDéaens s llee sprteemnidera nccheas pitdreé, msoognrta pehxiaqumeis-Europe et des réponses politiques qui y récentes ainsi que les principales trans-sont apportées. Ce rapport présente essentiellement les résultats duneffoarmmilaitailoens.s  Lquai cocnetn ta fefset ctméi sl essu rs tlreu cvtiueriels-enquête qualitative par entretiens auprès lissement de population, sur l’accroisse-des acteurs de la politique familiale en e l’activité fessionnelle des France. Des enquêtes similaires ont étément d epnrt odes mères sur la réalisées dans huit autres pays defdeimmimnuetsi oetn  ndoet alma mtaille des ména,ges et l’Union européenne et dans trois pays enfin sur la diversité des formes fami-candidats à l’entrée dans l’Union. Le liales. Toutes ces transformations font but de cette enquête était d'une part, didentifier les enjeux politiques autourjqouuee rl al ef arômliel lde e npreostt epcltiuos n edne sm iensduirvei ddues de la question familiale et les réponses u’e qui sont formulées, et dautre part defqemlmlee s a elno nagtsesumrpaise nats sluar é clhoarrsgqeu. e Plaers
conséquent, la partition des responsabi-lités entre la famille, l’État, le marché et la société civile est à repenser. La tâche première incombe au législateur qui doit adapter le droit aux évolutions familiales. Après le deuxième chapitre consacré à la modernisation du droit de la famille, le troisième chapitre examine les insti-tutions de la politique familiale : les instances de décision et de mise en œuvre, les liens avec les experts, n o-tamment démographes, et la mise en place d’un nouvel outil de gouvernance que constituent les conférences de la famille. Dans le quatrième chapitre, sont présentés les enjeux de la politique familiale tels qu’ils ressortent des en-tretiens menés auprès des divers acteurs de cette politique en France. Enfin, le dernier chapitre est consacré à une présentation de la nouvelle politique familiale menée depuis cinq ans, avec ses nouveaux enjeux, ses nouveaux référentiels, les priorités de l’action publique et les nouveaux chantiers.
                                                                                                                                                           * démographiques des éà l’Institut na Sophie Pennec est chercheur tional d’ tu
Sommaire
Introduction ....................................................................................................................... 7
CHAPITRE l’évolution des structures et1 - Les tendances démographiques récentes familiales............................................................................................................................9
1. Les tendances socio-démographiques ..................................................................................................... 9 1.1. Une population plus vieille............................................................................................................ 9 1.2. Des femmes de plus en plus nombreuses à exercer une activité professionnelle ............................. 9 1.3. Une diminution de la taille des ménages .......................................................................................10 1.4. Une fécondité qui se maintient.....................................................................................................10
2. La transformation des structures familiales : de la famille aux familles ........................................ 11 2.1. L’accroissement du divorce et ses conséquences .........................................................................11 2.2. Le nombre des naissances hors mariage s’accroît .........................................................................12 2.3. Les familles monoparentales augmentent .....................................................................................12 2.4. Familles et pauvreté.....................................................................................................................12
CHAPITRE 132 - L’adaptation du droit aux évolutions familiales ......................................
1. La codification du « familial » .................................................................................................................. 15
1.1. Les révisions du Code civil et du Code de la famille.....................................................................15
2. La modernisation du droit de la famille : des experts aux législateurs ......................................... 16 2.1. La mobilisation des experts..........................................................................................................16 2.2. La codification du familial : la reconnaissance de la pluralité des formes familiales ......................18
CHAPITRE3 - Les institutions de la politique familiale : la gouvernance de la famille .......................................................................................... 20
1. L’administration des questions familiales .............................................................................................. 21 1.1. Le ministère délégué à la Famille et à l’Enfance ...........................................................................22 1.2. La délégation interministérielle à la Famille .................................................................................22
2. Les liens avec la démographie : l’héritage ............................................................................................. 22 2.1. Le haut conseil à la Population et à la Famille ..............................................................................24 2.2. La direction de la Population et des Migrations (DPM) ................................................................25
3. La mise en œuvre de la politique familiale par la Caisse Nationale (CNAF) et Les caisses d’allocations familiales (CAF) ....................................................................................................................... 26
4. Les Conférences de la famille : émergence d’un nouvel outil .......................................................... 28
De l’article de loi au dispositif de gouvernance ...................................................................................28
CHAPITRE de la politique vis-à-vis4 - Le positionnement des acteurs sociaux familiale............................................................................................................................31
1. Les acteurs politiques................................................................................................................................ 31
11..12..  ÀÀ  gdarouicthe e:  :l el e RpParRt,i  lsoUciDalFi,s tDe,é lme opcarrattii ec olimbémraulnei.s..t.e.,. .l..e.s. ..V...e.r.t.s..,. .l.e. ...M..o..u..v..e..m..e..n..t. .d..e..s. .c.i..t.o..y..e..n.s............................3338
2. Les acteurs économiques ......................................................................................................................... 39 2.1. Laction des  entreprises...............................................................................................................40 2.2. Les organisations patronales.........................................................................................................41 2.3. Les organisations syndicales de salariés .......................................................................................44
3. Les associations familiales et la défense des intérêts des familles.................................................. 49 3.1. Le poids de lhistoire....................................................................................................................49 3.2. La représentation des familles : le suffrage familial ......................................................................50 3.3. LUnaf et la politique familiale....................................................................................................51 3.4. La prise en compte des évolutions socio-démographiques par l’Unaf............................................53
CHAPITRE5 - La « nouvelle politique » de la famille : justifications et gouvernance . 55
1. Le tournant de 1997.................................................................................................................................. 57
2. Nouveaux enjeux, nouveaux référentiels ............................................................................................. 60 2.1. Luniversalité...............................................................................................................................61 2.2. La solidarité et l’exigence de justice sociale .................................................................................61 2.3. L’égalité entre hommes et femmes ...............................................................................................62
3. Les grandes priorités de l’action publique ............................................................................................ 62 3.1. Revoir le système d’aide aux familles...........................................................................................63 3.2. Deuxième priorité : faciliter la vie quotidienne des familles ..........................................................63 3.3. Conforter les parents dans leur rôle éducatif .................................................................................63
4. Les grands chantiers de la « nouvelle politique familiale » ............................................................... 63 4.1. La réforme du droit : les nouveaux visages de la famille...............................................................64 4.2. L’aide aux familles : solidarité, redistribution et justice sociale.....................................................65 4.3. Le soutien à la parentalité.............................................................................................................66
Conclusion....................................................................................................................... 68
ANNEXE1 - Liste des principaux sites Internet sur « la famille » ................................ 71
ANNEXE2 - Présentation générale du projet IPROSEC ................................................ 72
ANNEXE3 - Liste des organismes contactés ................................................................. 75
ANNEXE4 - Évolution de la législation familiale en métropole depuis 1945 ............... 76
A NNEXE5 - Glossaire ....................................................................................................... 86
INTRODUCTION1
En France les questions familiales sont autant une affaire privée qu’une « affaire d’État » : l’action publique dans ce domaine bénéficie d’une grande légitimité aux yeux de l’opinion publique et elle fait l’objet d’un large consensus qu’aucun mouvement social ou politique ne remet en question. Les a -vis de l’intervention de l’État dans les affaires familiales ne saett itduédmeasr eqtu eonpti npiaosn sd duens eF raattnitçuidse  vgisén–éàrale vis–à-vis de lÉtat-providence. La France a en effet la réputation d’être un pays où l’on attend beaucoup de l’État. Les enquêtes et sondages tendent à confirmer cette réputation. L’enquête barométrique de la DREES dont les premiers résultats ont été publiés récemment (Forsé, Parodi, 2001) en donne une image intéressante. Seulement 18 % des Français considèrent qu’il y a trop d’État en France alors que 58 % ’ e z. Mais les attentes vis-à-vis de lÉtat providence sont diversifiées s epleonns elen t sqeuxei,l  lnâyge,n  laa  pcaast éagsosreie socioprofessionnelle et le niveau de vie2. La constitution de ce qu’on pourrait appeler « un champ politique de la famille » prend appui sur un corps d’institutions spécialisées qui, s’appuyant sur le droit civil et le Code de la famille, ordonnent les règles de conduite des individus. Si les institutions sont marquées par leur relative immobilité sur longue période, l’observation de leur mouvement sur courte période recèle des informations précieuses quant au déplacement de frontières de ce champ politique. Les décisions politiques ne sont pas toujours des réponses immédiates aux évolutions socio-démographiques. Elles se construi-sent aussi dans des interactions entre jeux d’acteurs et institutions. Elles ont aussi leur temporalité qui n’est pas toujours celle des experts et de leurs recommandations, ni celle des acteurs sociaux. Par ailleurs, les décisions politiques ne sont pas forcément des réponses à des évolutions ; elles peu-vent les anticiper et tenter de les infléchir. Elles peuvent aussi être des enregistrements de ces évo-lutions ou bien intervenir pour les corriger. Le jeu des changements de gouvernements peut faire varier ces conceptions, du rôle des politiques en fonction des référentiels qu’ils se donnent. L’objectif de ce texte est de rendre compte des changements socio-démographiques et des transfor-mations des structures familiales intervenus en France au cours des trente dernières années. Il est ensuite d’analyser les réponses politiques qui ont été apportées à ces changements depuis les années 90. Il s’agit donc d’examiner comment s’est transformée la « vision d’État » de la famille, à partir d’une analyse de la transformation des institutions en charge de la politique familiale et des mesures politiques prises au cours des années récentes. La transformation majeure a sans doute été le pas-sage du singulier au pluriel, de « la » famille « aux » familles, dans le droit comme dans les réfé-rentiels des politiques. La reconnaissance de la pluralité apporte des changements dans la manière de penser les aides publiques, et également dans les dispositifs politiques et leur agencement. Elle engendre une recomposition des institutions existantes, la définition de nouveaux domaines de compétences et la création de structures nouvelles de gouvernance.                                                                                                                                                            1le cadre d’une convention de recherche entre le Centre d’études de l’emploi (responsable scientifique deCe travail a été réalisé dans la recherche, Marie-Thérèse Letablier) et l’Université de Loughborough au Royaume-Uni ( coordinatrice de la recherche, Linda Hantrais), pour le compte de la DG XII de la Commission européennei/rp/sueh.mtsoce/depc.ukmentartewwwa.orobl.. La recherche vise à analyser les réponses politiques aux évolutions socio-démographiques concernant le vieillissement de la population, les transformations de la famille, et les inégalités hommes/femmes, dans huit pays de l’Union européenne et trois pays candidats à l’entrée dans l’Union (recherche Iprosec). Le texte présenté ici constitue le rapport d’étape remis à l’issue de la première année de la recherche (cf. annexe 1 : Présentation générale du projet Iprosec). 2trois groupes d’attitudes vis-à-vis de l’État-Le croisement des réponses aux questions de l’enquête de la Drees permet de distinguer providence (Forsé, Parodi, 2001). Le premier est composé « d’intégrés universalistes », plutôt jeunes, hommes et urbains, disposant d’un bon niveau de diplômes et de revenus. ce groupe considère la protection sociale comme plutôt satisfaisante et accepte des efforts de redistribution ‘sans co â s, éloignées du travail, à faiblnet renipvaertaiue  ded ed ilpal ôpmaret s deet s deb érneévfeinciuasi.r eCs.e s Lpee rdseounxnieès mqeu ig rsoe uspeen tceontm pplourttôet  pelnu tômt ardgees  fceomnsmideès,r epnltu tqôute  lgÉéteat providence n’agit pas assez, et pas assez en leur faveur. Le troisième groupe réunit plutôt des hommes, d’âge mûr, de profession idned lépÉetnatd apnltues  reté dhuaibtiet aetn tp lduess  spéelteictteisv ev,i lalevse. c Cdee sg rcoounptree epsatr tqieusa ldifei él a dpa«r ti ndteésg rbéés nsééfliecicatiifrse s»  deens  rpariessotant idoen lse.ur préférence pour une action
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