L'Etat et l'assurance des risques nouveaux. Exercice prospectif.

De
Ce document porte davantage sur le rôle de l'Etat dans les situations de risque que sur l'industrie de l'assurance. La multiplication des aléas de toutes natures nécessite une adaptation de l'intervention publique dans le champ de l'assurance.
Sans vouloir opposer un Etat garant ou encore bienveillant, à un secteur de l'assurance qui pourrait devenir menacé ou fragilisé, il s'agissait de s'interroger sur ses missions concernant la bonne fin des contrats d'assurance. En effet, même si les scénarios esquissés dans ce rapport ne sont pas les plus probables, ils n'en sont pas moins très préoccupants. Et l'accent porte ici sur les facteurs de risques nouveaux susceptibles de mettre en péril soit la santé financière du secteur de l'assurance soit la couverture de certains d'entre eux. Face à ces facteurs potentiels de crises, l'Etat se doit d'étoffer sa culture du risque et cette exigence est d'autant plus forte que la solidité du secteur de l'assurance est cruciale pour l'économie et la société française. Les six propositions du groupe de travail Télémaque, concrètes et pragmatiques oeuvrent en ce sens.
Bentoglio (G), Betbeze (Jp). Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0052169
Publié le : samedi 1 janvier 2005
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En application de la loi du 11 mars 1957 (art. 41) et du code de la propriété intel-lectuelle du 1erjuillet 1992, complétés par la loi du 3 janvier 1995, toute repro-duction partielle ou totale à usage collectif de la présente publication est stricte-ment interdite sans autorisation expresse du Commissariat général du Plan. Il est rappelé à cet égard que lusage abusif et collectif de la photocopie met en danger léquilibre économique des circuits du livre.
DES RISQUES NOUVEAUX
Exercice prospectif
Guilhem Bentoglio Jean-Paul Betbéze Chefs de projet du groupe Télémaque
Juin 2005
par Alain Etchegoyen,
Commissaire au Plan
Quil sagisse de la prévention des risques naturels, des OGM ou de la décision publique face aux risques, le Commissariat général du Plan a intégré, dans la der-nière décennie, la notion du risque à loccasion de rapports dévaluation ou de prospective. Désormais recentré sur la prospective de lÉtatstratège, le Plan a pour mission denvisager les rôles de lÉtat de manière globale. Cest pourquoi le grou-pe de projetTélémaquea choisi de procéder à des exercices de prospective qui ont pour objet les rôles de lÉtat face à lassurance de risques nouveaux.
Ce travail seffectue dans un contexte singulier car, dune part, notre société est parcourue par de nombreux paradoxes quant à ses représentations du risque et dautre part le secteur de lassurance constitue un secteur économique bien iden-tifié très relié aux évolutions du monde dans lequel il opère.
Commençons par cette seconde remarque. Le métier de lassurance a toujours par-ticipé aux progrès de la civilisation. En se fondant sur des visions, même éclatées, du futur, il a tenté de les rendre mesurables. Ainsi a-t-il beaucoup contribué à la naissance et à linfluence du calcul des probabilités quand certains mathémati-ciens considéraient avec mépris lArs conjectandiou ses verbiages algébriques (Auguste Comte). Depuis les premiers calculs induits par les assurances maritimes, les assureurs se sont confrontés à tous les types dincertitude  bien avant que lin-certain ne vienne rejoindre la complexité dans les poncifs du jour  puisque, par principe, ils ne sauraient assurer le certain. Dans le même mouvement, les assu-rances ont progressivement embrassé toute notre vie individuelle et sociale : lana-lyse des contrats dassurance ou des contentieux auxquels ils donnent parfois lieu dans lindemnisation des sinistres exprime à tout moment de notre histoire la vie même dune collectivité. Lassurance intègre notre espérance de vie, comme la variété de nos accidents ou les transformations du droit positif. Il me semble néces-saire de le rappeler car le rôle primordial quelle joue au sein du capitalisme finan-
Avant-propos
rance est une des meilleures perspectives pour comprendre le monde dans lequel nous vivons tout en impliquant chaque individu dans ses choix personnels. Lassurance est dailleurs sans cesse confrontée, en retour, aux comportements quelle engendre, soit quelle induise de nouveaux besoins ou demandes, soit quelle rende confuse, par ses pratiques ou son langage mêmes, des notions comme celles de risque ou de responsabilité.
LÉtat ne peut évidemment être indifférent à un secteur économique qui représen-te de tels engagements financiers et qui concerne en même temps chaque citoyen. De plus, dans la mesure où lÉtatstratègedoit agir dans le sens de lintérêt géné-ral, il est naturellement sensible à une activité économique qui repose dans son fonctionnement même sur des principes de solidarité ou de mutualisation. Certes, ces principes peuvent être conçus, par les assureurs, de façon plus économique que morale ou politique, mais ce nest pas un hasard si la forme mutualiste de len-treprise continue à jouer, dans lassurance, un rôle à nul autre pareil.
Aussi, quelque positive que puisse être lévaluation faite du système français das-surance et de sa résistance aux événements les plus difficiles, cest bien le rôle du Plan dexaminer ce que deviendront les rôles présents de lÉtat en fonction de nouveaux risques qui, sans être probables, sont néanmoins possibles. Les trois fonctions principales de lÉtat sont clairement définies : il se soucie de lassurabi-lité des risques ; il assure un contrôle prudentiel à travers des autorités de régula-tion et de contrôle ; enfin, il est lui-même assureur et réassureur en dernier ressort dans des cas extrêmes où il doit garantir la solidarité nationale. Ces fonctions ne sont pas homogènes dans leurs opérations, mais elles relèvent toutes de lintérêt général. Il est donc logique que lÉtat en sappuyant sur lexpertise des profes-sionnels donne sa propre vision de lavenir et que le Plan joue son rôle déclai-reur. Les propositions que produitTélémaquevont en ce sens. En effet, la gestion des risques nest pas naturelle pour lÉtat. Les décideurs publics peinent à linté-grer. Le risque et la responsabilité constituent deux notions souvent proches devant lesquelles lÉtat balbutie trop souvent. Ce nest pas un hasard si une des principales difficultés de la LOLF consiste à donner un contenu clair et distinct à la notion de responsable. Il nest pas non plus fortuit que les propositions faites par le Plan dans la modification du taux dactualisation insistent avant tout sur lintégration dans la décision publique dun calcul économique qui retienne le risque comme un élément décisif *.
Pourtant, lidée même dun État stratège enveloppe les notions de responsabilité et de risque. Prenons deux exemples très différents, lun clair et lautre confus. Télémaquecite le premier : Les indemnités accordées suite à des recours collec-tifs de victimes dinfractions boursières entre 1992 et 2001 ont totalisé aux États-
(*)publique  Révision du taux dactualisation publicLe prix du temps et la décision , par LEBEGUE(D.), président du groupe dexperts, HIRTZMAN(P.), coordinateur et BAUMSTARK(L.), rapporteur général, Commissariat général du Plan, Collection Les Regards prospectifs, n° 1, La Documentation française, février 2005.
Avant-propos
et seulement 5,5 millions deuros pour cinq recours en France. Il est clair quun alignement sur les États-Unis aurait un impact considérable sur le bilan des assu-reurs. Le risque et lincertitude judiciaires, même sils ne sont pas choses totale-ment nouvelles, doivent être aussi anticipés par lÉtat. Même si la justice est indé-pendante, il existe une politique judiciaire qui dépend légitimement dun État qui ne saurait rester indifférent ou attentiste.
Autre exemple plus confus puisquil repose sur les paradoxes susdits : lassurance doit permettre de prendre des risques, mais lon constate que les individus ont de plus en plus tendance à refuser les risques comme si le discours sur la sécurité qui a sa pertinence dans le champ des libertés publiques envahissait progressivement toute la sphère économique et sociale, jusquà la revendication du risque zéro. Le refus du fatalisme, la recherche systématique dun responsable, ou le mécanisme de défausse sur un tiers constituent dauthentiques menaces sur le champ des risques assurables. Progressivement le motrisquepourrait bien devenir entière-ment négatif alors que le risque constitue lépreuve même de notre liberté. De ce point de vue le texte deTélémaqueconserve une ambiguïté très gênante progres-sivement introduite par le lexique des assurances, la confusion du risque et du danger, ou plus exactement lincorporation du danger à la notion de risque au point de les confondre. Partons de cette notion de sécurité qui constitue une reven-dication légitime tant quelle concerne la volonté déviter des dangers, soit linsé-curité. Cette notion de sécurité a deux opposés très différents, linsécurité toujours détestée et le risque qui peut être valorisé. Lassurance est là pour donner cette sécurité face aux dangers : le danger ne dépend pas de nous, il arrive et simpose comme cette catastrophe naturelle ou cet automobiliste qui prend lautoroute à contresens. Dans la langue française, comme dans dautres, il nexiste aucun verbe qui corresponde au motdanger. Au contraire, au motrisque, correspond le verbe
risquer, verbe daction qui exprime bien une décision : jerisquemon argent, ma vie, ma fonction. Il sagit dune initiative et dune volonté, manifestations de ma liberté. Platon, Rousseau ou La Boétie montraient bien que toute sécurité se paie dune moindre liberté  la sécurité toujours ceinture  et que la volonté dune sécurité totale se paie dune liberté nulle. Il est donc important que le risque soit encore possible, sans être assuré. Mais il lest dautant plus si certains dangers, eux, sont assurés. Cette confusion lexicale ajoutée à des discours politiques réduits au thème de la sécurité, peut faire perdre le goût du risque sans lequel une socié-té ne peut progresser et peut réduire la liberté qui caractérise nos démocraties. Peut-être faudrait-il mieux distinguer lassurance des risques et lassurance des dangers pour ne pas mélanger le refus de tout accident et la prévention de cata-strophes naturelles ou dattentats terroristes. En ce sens, lÉtat doit effectivement veiller aux frontières de lassurable.
La prospective nobéit pas à une méthode unique. Chaque groupe de projet du Plan ladapte à son objet.Télémaquene propose pas une variété de scénarios qui corresponde à léventail de tous les possibles, ni même de tous les probables. Mais sur la question de lassurance, il ne sagissait pas dêtre exhaustif : le rôle de lÉtat ny est pas le même quailleurs. PuisqueTélémaquepropose des exercices pros-
Avant-propos
lévaluation de nouveaux dangers doit logiquement conduire lÉtat à bien envisa-ger ce qui dépend de lui et ce qui nen dépend pas.
Je tiens particulièrement à remercier pour leur travail précis et rigoureux, les deux co-chefs de projet, Jean-Paul Betbéze et Guilhem Bentoglio, ainsi que Bertille Canivet, qui ont mené à termeTélémaque.
Alain Etchegoyen
RÉSUMÉ OPÉRATIONNEL
Le présent document porte plus sur le rôle de lÉtat par rapport au risque que sur lindustrie de lassurance. La modification des risques, en partie liée à laction de lÉtat lui-même, suppose en effet une adaptation de lintervention publique dans le champ de lassurance. Elle passe par une meilleure prise en compte du risque et de sa gestion. Il sagit donc dinterroger lÉtat sur ses missions concernant la bonne fin des contrats dassurance, sans vouloir opposer un État garant, ou sur-veillant, ou encore bienveillant, à un secteur de lassurance qui pourrait devenir menacé ou fragilisé, ou pire encore. Ainsi, laccent est mis dans cette étude sur les cas extrêmes, avec lidée de sy préparer et surtout de les éviter.
Lassurance1joue un rôle clef dans notre société et notre économie, en permettant la prise de risque. Dune part, elle apporte une couverture en cas de réalisation daléas indépendants du comportement des individus, et favorise ainsi lorganisa-tion dactivités sociales. Dautre part, elle permet aux entrepreneurs dinvestir et dinnover, car ils peuvent sassurer contre les risques connexes à leur activité, ce qui est au cur de la croissance économique.
Or certains risques ne peuvent pas être couverts sans lintervention de lÉtat. Parfois, quand les risques ne sont pas mutualisables et les sinistres potentiels très
élevés, le secteur privé ne peut les assurer tous, malgré les mécanismes de coas-surance, de réassurance ou de couverture financière. LÉtat doit donc intervenir de façon à ce quil soit possible de sassurer, à coût acceptable, contre les risques considérés comme devant être couverts. Il doit aussi contrôler que le secteur privé est toujours solvable, cest-à-dire en mesure dindemniser les victimes assurées.
Pour cela, lÉtat assume trois fonctions principales dans le champ de lassurance.
(1) Dans ce document, lexpression lassurance renvoie au contrat dassurance, au fait de sassurer, et pas aux assureurs auxquels il est fait référence par les expressions le secteur de lassurance, lindustrie de lassurance ou les compagnies dassurance.
Résumé opérationnel
la frontière de lassurabilité des risques et joue un rôle particulier lorsque lintérêt général le justifie (terrorisme par exemple).Il assure ensuite le contrôle prudentiel des compagnies dassurance via les autorités de régulation et de contrôle. Il est enfin réassureur en dernier ressort (prise en charge des tranches supérieures des indemnités en cas de grande catastrophe naturelle ou terroriste) et assureur en der-nier ressort (garant de la solidarité nationale en cas de sinistre majeur).
Le système assuranciel français actuel est performant et solide. Pourquoi alors sin-quiéter de son sort ? Par la coopération entre les différents acteurs, privés et publics, il offre en effet une gamme de couverture très satisfaisante et a prouvé lors des dernières années sa résilience et sa réactivité. Il sagit donc de continuer à le renforcer, dans un monde qui souvre, dans un univers où les risques changent, se renouvellent et nécessitent dêtre gérés de façon évolutive.
La démarche prospective consiste à accompagner le changement. Il sagit ainsi denvisager des réformes, pour anticiper lapparition de nouveaux problèmes. En effet, lorsque la crise a éclaté, il est trop tard pour agir. Or de nouveaux facteurs de crises sont susceptibles démerger dans la décennie à venir. Quelles sont les incertitudes face auxquelles lassurance doit conserver sa capacité dadaptation ?
Les scénarios prospectifs esquissés dans ce rapport ne sont pas forcément les plus probables, mais ils sont parmi les plus préoccupants. De même que les assurances ont appris que les événements extrêmes doivent être pris au sérieux, même sils sont rares, nous mettons laccent ici sur les facteurs de risques nouveaux suscepti-bles de mettre en péril soit la santé financière du secteur de lassurance ou la cou-verture de certains risques.
Premièrement, la demande croissante de protection de la part des individus pour-rait mener à une dérive du recours à lassurance. À côté dune demande de pro-duits dassurance plus variés et plus riches en services joints, elle sexprimerait par la recherche dune indemnisation systématique par les procédures judiciaires dans le domaine de la responsabilité civile. Dans ce scénario, la frontière des risques assurés pourrait se déplacer. Dune part, la gamme des services proposés senri-chirait. Dautre part, en cas daugmentation des coûts des primes face à un coût croissant des indemnités, certaines activités, devenues trop chères à assurer ou bien les assureurs décidant de ne pas le faire, pourraient disparaître. Cela ne signi-fie pas que tout risque doit, par construction, être assuré : les assureurs, par la sélection des risques qui est au cur de leur métier, jouent leur rôle dans la défi-nition des risques acceptables. Cela signifie quil faut veiller au processus de judi-ciarisation.
Deuxièmement, la montée en puissance de risques incertains ou difficilement mutualisables sont susceptibles de poser des problèmes dassurabilité ou de fragi-liser la santé financière des assureurs. La concentration géographique des riches-ses et des personnes rend les catastrophes plus coûteuses ; de nouveaux risques (technologiques, épidémiologiques) peuvent émerger suite à linterdépendance
Résumé opérationnel
Linstabilité juridique peut fausser le calcul des assureurs. Tous ces facteurs sont susceptibles de mener à des sinistres dont les montants assurés dépassent forte-ment ce qui avait été prévu par les assureurs lors de la signature des contrats.
Troisièmement, lassurance est exposée aux risques des marchés financiers. Ces risques, susceptibles daboutir à une crise financière qui affaiblirait beaucoup le secteur de lassurance sont portés par des mécanismes bien connus (risques action, de taux, etc.). Les entreprises sont déjà passées au travers de nombreuses crises et sy sont renforcées, tandis que la régulation a déjà élaboré des parades. Mais ces risques évoluent en permanence du fait de linventivité qui règne en matière de nouveaux produits ou montages financiers (bancassurance, dérivés de crédit), et des changements de régulation (normes IFRS, Solvency II).
Face à ces facteurs potentiels de crise, lÉtat doit étoffer sa culture du risque. Il doit contribuer à anticiper les faiblesses potentielles par rapport au futur. Cette exigen-ce est dautant plus forte que la solidité du secteur de lassurance est cruciale pour léconomie et la société française. Les six propositions suivantes ont pour objectif de mieux intégrer la gestion du risque dans laction de lÉtat, afin de mieux garan-tir la solidité du secteur de lassurance et la couverture des risques.
Proposition 1 : une fonction de chiffrage des risques catastrophiques
Pour faire face au risque croissant de catastrophes de grande ampleur lié à la concentration des activités, nous proposons de développer une fonction de chif-frage harmonisée des grandes catastrophes, reposant sur une méthodologie globa-le et homogénéisée. Cela permettrait à la fois daider les assureurs à se préparer à des événements catastrophiques mieux identifiés, dinciter à la prévention, dan-noncer les risques pour mieux sy préparer, de donner à lÉtat une estimation de ses engagements hors bilan en cas de catastrophe naturelle et de compléter les politiques daménagement du territoire. Bien entendu, ce ne pourrait être la base dune demande de provisionnement des entreprises. Il sagit dun calcul destiné à guider la puissance publique.
Proposition 2 : une structure de back-stressing en France
Ce nest pas parce que les risques émergents sont inconnus par nature que lon ne peut pas sy préparer. On pourrait en effet généraliser les retours dexpérience (ana-lyse a posteriori de la gestion dune crise passée). En outre, il serait intéressant de développer une méthode de back-stressing. Il sagit de simuler comment lÉtat français aurait réagi si une crise, réellement survenue dans un autre pays avait eu lieu en France (attentats du 11 septembre 2001 à La Défense à Paris, par exemple).
Proposition 3 : un superviseur en chef européen pour les grands groupes
La complexité croissante des groupes dassurances internationalisés suppose que leur contrôle prudentiel, qui repose sur les autorités de contrôle nationales, soit suffisamment unifié pour pouvoir réagir rapidement et efficacement en cas de dif-ficulté dune grande compagnie, ou à la suite dune catastrophe. En attendant une
Résumé opérationnel
péen des superviseurs dassurances), et en complément à leffort dharmonisation des règles de contrôle, on pourrait ainsi concevoir quun lead supervisor, ayant autorité sur les autres organismes de tutelle, soit nommé pour contrôler les conglo-mérats financiers et les groupes internationaux opérant en Europe.
Proposition 4 : un marché des obligations catastrophes en Europe
Les obligations catastrophes sont des produits financiers qui permettent de trans-férer un risque (tremblement de terre, inondations) depuis les assurances vers les marchés financiers, dont la capacité est très importante. Malgré leurs avantages, leur développement reste limité car leur prix et leurs caractéristiques techniques sont difficiles à déterminer. LÉtat pourrait alors émettre, directement ou par la CCR, des obligations catastrophes afin dinstaurer la confiance sur un marché encore peu mature. Cela permettrait en outre de compléter la couverture du régi-me de catastrophes naturelles.
Proposition 5 : un dispositif de supervision de la dynamique dindemnisation
Le débat sur la hausse des indemnisations pourra être objectivé par la mise en place dune base de données des indemnisations des préjudices corporels. En outre, afin de promouvoir une gestion concertée des problèmes suscités par la dérive des indemnisations comme par les revirements jurisprudentiels, il serait souhaitable de créer un observatoire des indemnisations et de la jurisprudence, de développer de nouveaux procédés judiciaires visant à concilier justice et enjeux économiques, et de favoriser la recherche prospective multidisciplinaire sur la jus-
tice, afin de dégager les aspirations sociales fondamentales à retranscrire dans lévolution du droit.
Proposition 6 : un mécanisme de bonus/malus pour renforcer lÉtat assureur et réassureur
Dans les domaines où il intervient directement (catastrophes naturelles, risques comportementaux), lÉtat doit montrer lexemple et mieux responsabiliser les acteurs. Il pourrait ainsi faire payer le prix de ses fonctions de réassureur ou assu-reur en dernier ressort, en adoptant des systèmes de type bonus/malus ou franchi-se, qui permettraient de responsabiliser les citoyens quant aux risques pris en char-ge par lÉtat et de pérenniser financièrement les fonds ou les structures dÉtat dédiés à lassurance.
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