L'intervention sociale, un travail de proximité : rapport annuel 2005 de l'IGAS

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Qu'est-ce aujourd'hui que l'intervention sociale de proximité ? Qu'en attend-on et que peut-on en attendre ? Comment est-elle mise en oeuvre ? Comment appréhender ses résultats ? C'est à partir de ces quelques questions que l'IGAS a orienté ses travaux pour réaliser son rapport annuel, prenant l'usager comme point de départ et fil conducteur. Le rapport aborde successivement les points suivants : description de l'intervention sociale dans son développement historique, ses pratiques, et analyse des moyens qui lui sont consacrés ; environnement de l'intervention sociale caractérisé par les profondes évolutions qui ont marqué son cadre économique, social et institutionnel ; observation des pratiques sur le terrain ; propositions concernant le contexte institutionnel dans lequel s'exerce l'intervention sociale, son cadre d'action, son organisation, ses méthodes et son évaluation. Dans le cadre de la préparation de ce rapport, l'IGAS a élaboré, au cours de l'année, quatre documents préparatoires : Quelle intervention sociale pour ceux qui ne demandent rien, Le travail social auprès des jeunes en difficulté dans leur environnement, Suivi, contrôle et évaluation du travail social et de l'intervention sociale et Intervention sociale de proximité et territoires.
NOTE : Les fichiers compatibles avec le matériel de synthèse vocale utilisé par le public malvoyant pourront être adressés sur simple demande à la section des rapports de l'IGAS à l'adresse internet suivante : igas-section-rapports@sante.gouv.fr
Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/064000126-l-intervention-sociale-un-travail-de-proximite-rapport-annuel-2005-de-l-igas
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Rapport annuel2005 L’intervention sociale, un travail de proximité
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© La Documentation française, Paris 2006. ISBN: 2-11-006061-1
Préface
En 1979 déjà, l’Inspection générale des affaires sociales avait choisi le thème des professions sanitaires et sociales pour conduire sa réflexion annuelle. En 2005, l’IGAS choisit le thème de « l’intervention sociale, un travail de proxi -mité ». Les évolutions de notre société vont de pair avec une évolution de ces professionnels, dans leur méthode, leur positionnement, leur utilité, leur finalité.
Combien sont-ils ? Quels sont leurs métiers ? De quelles institutions relè -vent-ils ? L’intervention sociale est multiforme ; plusieurs métiers y concou -t, de l’assist ment rdeenplusipeuuirssinstitutiaonntss:olciaÉltajtu,slqeuscàollléedctuicvaittéesursodceiarluees.,lEellseceasitssaeuscdreoisséecurité sociale, les associations ou les réseaux de développement de l’emploi... La nouvelle phase de la décentralisation de 2004 rend encore plus nécessaire et complexe l’articulation des opérateurs d’action sociale pour l’emploi, le loge-ment, la formation, l’insertion, la protection de l’enfance.
Les mouvements des jeunes dans les banlieues à l’automne 2005 ont mis en évidence l’importance d’une présence au plus près de ceux qui en ont besoin, solide, concrète, maillée entre les différents acteurs : l’école, l’emploi, les bail-leurs de logement sociaux, notamment... C’est l’enjeu du plan de cohésion sociale conduit par le Gouvernement.
À partir de plusieurs enquêtes thématiques de terrain (les jeunes en diffi-culté, ceux qui ne demandent rien, les territoires, l’évaluation du travail social avec l’expérience du Québec), l’IGAS a recherché les forces et les faiblesses de l’intervention sociale.
L’IGAS insiste sur l’importance d’une approche collective du travail social, qui passe par des pratiques mieux partagées, orientées vers la prévention, inscrites dans la continuité et ciblées sur ceux qui en ont le plus besoin. Le secret professionnel du travailleur social doit être reconnu par les administrations employeurs ou partenaires. La qualité du travail social passe aussi par le déve -loppement de l’évaluation des pratiques, dans le cadre professionnel et dans le champ de la recherche, en s’appuyant sur des démarches décloisonnées. Les instituts de formation ont toutes raisons d’investir ces champs de progrès et de réflexions, aux côtés de leurs partenaires européens.
Marie-Caroline BONNET-GALZY, Chef de l’Inspection générale des affaires sociales
Sommaire
Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
L’intervention sociale, des pratiques plurielles. . . . . . . . . Un processus complexe, ancré dans le concret. . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Un pan important de l’action publique. . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Des défis et des évolutions de grande ampleur. . . . . . . .
Les nouvelles questions sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Des structures sociales de plus en plus labiles. . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Des institutions sociales en mutation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Des efforts d’adaptation, une crise du sens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rigidité et imprécision du cadre, insécurité et pression pour les travailleurs sociaux. .
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Un manque de cohérence et de continuité. . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Pour une intervention globale centrée sur les personnes. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Pour une intervention sociale globale et mobilisatrice. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Liste récapitulative des propositions du rapport 2005. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Références bibliographiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Annexes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Annexe 1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Liste des personnes ayant contribué à ce rapport. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Annexe 2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Résumés des rapports d’enquête thématique élaborés dans le cadre de la préparation du rapport public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Annexe 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Liste des sigles utilisés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Introduction
La période pendant laquelle l’IGAS a travaillé sur le thème de l’intervention sociale a été émaillée de drames largement médiatisés, touchant les populations très défavorisées, allant des maltraitances familiales ou institutionnelles aux incendies dans des logements de fortune. Les travailleurs sociaux, dont la fonction est d’accompagner ces personnes, souvent exclues des dispositifs de droit commun, ont pu avoir l’impression qu’on leur reprochait de ne pas avoir su les protéger. Ces mises en cause reflètent une méconnaissance, assez générale en dehors des cercles spécialisés, des conditions de l’intervention sociale. Tour à tour accusée d’impuissance et sollicitée de toute puissance, l’intervention sociale est connue essentiellement à travers ses manques réels ou supposés. Les présenta-tions succinctes qui accompagnent généralement la relation médiatique des faits divers ne sauraient rendre compte des subtilités d’organisation et de fonctionne-ment de ce secteur complexe, ni de la réalité du travail exercé au jour le jour par les intervenants sociaux. Le présent rapport s’efforce d’apporter un éclairage sur ce vaste secteur qui représente un pan important de l’action publique et un enjeu essentiel au regard de la cohésion sociale. Une manière de rendre hommage à ses professionnels, tout en rappelant la nécessité de renforcer leur potentiel d’intervention. À travers la variété des sujets abordés, les travaux effectués par l’IGAS dans le cadre de ses rapports annuels font apparaître une continuité significative des lignes de force qui traversent le champ sanitaire et social. Le rapport 2005 complète les précédentes analyses par une enquête sur le travail social, en milieu ouvert, mené au plus près du terrain. Les services sociaux départementaux, mais également ceux des organismes de protection sociale comme les centres communaux d’action sociale sont les lieux où viennent échouer les problèmes non résolus par les grands systèmes de protection sociale. Il y est possible de dépasser une vision purement individuelle et juridique des questions sociales pour s’intéresser au développement local, aux synergies sociales, aux potentialités des sujets. C’est dans cet esprit que l’IGAS a mené son enquête sur l’intervention sociale, un travail de proximité, envisageant les usagers, non comme des « bénéficiaires » passifs, mais comme des acteurs centraux de ce travail de proximité.
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L’élaboration du rapport
Ce rapport envisage le travail social dans une acception large, c’est-à-dire qu’il s’intéresse à l’ensemble des actions sociales de proximité menées par des intervenants divers, sans se limiter aux professions dites « canoniques » du travail social.
À la différence de beaucoup d’analyses qui appréhendent ce sujet à partir des politiques ou des métiers du social, le point de vue retenu pour ce rapport privi -légie l’usager comme point de départ et fil conducteur de l’ensemble des travaux. Les modes d’investigation ont été adaptés à cette approche particulière, faisant une place importante aux études de cas, individuels ou collectifs, en complément des méthodes classiques d’enquête de l’IGAS.
Quelques questions très simples, ont orienté les travaux : – Qu’est-ce aujourd’hui que l’intervention sociale de proximité ? – Qu’en attend-on et que peut-on en attendre ? – Comment est-elle mise en œuvre ? – Comment appréhender ses résultats ?
La première partie de ce rapport est consacrée à la description de l’interven-tion sociale dans son développement historique, ses pratiques, et à l’analyse des moyens qui lui sont consacrés, en termes de crédits, de ressources humaines et de formation. Elle accorde une place importante aux usagers, pour qui l’inter-vention sociale se fait, et par qui elle atteint ses objectifs.
La deuxième partie examine l’environnement de l’intervention sociale, et les défis qui lui sont adressés. Elle fait apparaître les profondes évolutions qui ont marqué le cadre économique, social et institutionnel du travail social. Celui-ci doit faire face à la montée des problèmes de précarité et d’intégration sur fond de crise de l’emploi et du logement, dans un contexte d’évolution sociologique marqué notamment par la remise en cause des formes de solidarités de base.
La troisième partie du rapport, qui constitue son pivot central, est consacrée à une enquête sur l’intervention sociale elle-même, construite à partir d’une observation des pratiques sur le terrain : qu’y fait-on, comment et avec quels résultats ? Elle met en évidence certaines caractéristiques spécifiques du modèle français d’intervention sociale : la prédominance de l’approche indivi -duelle et la faiblesse du travail collectif, la place des interventions curatives au détriment des actions préventives, le manque de continuité et la dispersion des interventions, la difficulté à organiser des prises en charge suffisamment inten -sives et dans la durée.
Ce qu’on appelle souvent crise du sens du travail social n’est-ce pas au fond cette difficulté pour l’intervention sociale de proximité de percevoir la conti -nuité, la globalité, l’intensité de son action ?
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Le rapport débouche sur des propositions concernant le contexte institu -tionnel dans lequel s’exerce l’intervention sociale, son cadre d’action, son orga -nisation ses méthodes et son évaluation. Ces propositions, qui n’appellent pas de grandes réformes, prennent appui sur des exemples observés par l’IGAS de ce qui peut être considéré comme de « bonnes pratiques » pour promouvoir des modes d’intervention plus efficaces, mieux organisés, mieux évalués.
Pour que l’intervention sociale n’apparaisse plus seulement comme le dernier recours des plus défavorisés, mais comme le moyen de restaurer une cohésion sociale d’ensemble, au jour le jour.
Le champ du rapport
S’agissant d’intervention sociale, la définition du champ que l’on s’apprête à analyser n’a rien d’un exercice formel, sorte de figure imposée en début de rapport. Car la définition de l’« intervention sociale » touche aux questions de fond et constitue un objet d’analyse à part entière. 2 « Continent »1trop souvent ignoré, « nébuleuse », « vaste mille-feuille » , les expressions ne manquent pas, dans les travaux consacrés à l’intervention sociale, pour décrire à la fois l’ampleur, la diversité et la complexité topogra-phique du champ que l’on cherche à appréhender.
Il n’existe pas de définition légale ou officiellement reconnue et validée de l’intervention sociale. Pas plus qu’il n’en existe de signification communément admise. Bien au contraire, en l’absence d’appellation contrôlée, l’élaboration d’une définition constitue en elle-même un enjeu, la délimitation du champ devient objet de controverse, l’utilisation de tel ou tel vocabulaire – action sociale, travail social, intervention sociale... – est considérée comme prise de position plus ou moins explicite sur les orientations et objectifs qui lui sont assignés.
Car derrière l’intervention sociale se profile un pan important de l’action publique (qui peut être mis en œuvre dans un cadre privé mais dont les ressorts et le financement relèvent pour l’essentiel des pouvoirs publics), correspondant à une période assez circonscrite et plutôt récente de notre histoire, liée à la « question sociale . »
Se profile également un vaste champ professionnel dont l’identification progressive s’est faite dans les années soixante sous le concept de « travail social ». Celui-ci, confronté depuis lors à des transformations très importantes, est aujourd’hui en pleine mutation et pour lui les questions de terminologie ne peuvent être neutres.
1Selon le terme utilisé par J.-N. Chopart introduisant « les mutations du travail social ». 2L’expression est de J. Ion dansLes travailleurs sociaux.
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Les dynamiques de ce champ professionnel sont suffisamment significatives et complexes pour avoir donné lieu à un vaste programme de recherche financé sous l’égide du ministère de l’Emploi et de la Solidarité par de nombreuses insti -tutions partenaires. Ce programme « Observer les emplois et les qualifications des professions de l’interventi ial3d’emblée que « la question du périmètretatait on soc e » cons confine à la quadrature du cercle ». Il notait par ailleurs que la plupart des caté -gories utilisées pour définir ce champ et notamment celles qui se relient au concept communément admis mais jamais véritablement explicité de « travail social » sont étroitement dépendantes des cadres administratifs et professionnels. À la limite, la définition du travail social s’apparente à une tautologie : le travail social est l’activité exercée par les travailleurs sociaux. Les travailleurs sociaux sont ceux définis comme tels par le ou les ministères compétents en matière de travail social. Comme dans le programme précité, on se propose de dépasser cette approche à la fois réductrice et contingente, centrée sur les professions certifiées du travail social, et d’y substituer une logique fondée sur les activités et les prati-ques pour mieux rendre compte, dans une perspective plus ouverte, de l’inter-vention sociale. C’est ce type d’approche qui sera utilisé dans le présent rapport, lequel retient à dessein et dans une perspective empirique le concept d’« intervention sociale », concept sans doute plus flou, mais aussi plus ouvert et plus adapté à son propos. Plus flou sans doute, car il ne possède aucune définition « naturelle ». L’intervention sociale apparaît ainsi comme une « expression non contrôlée permettant de désigner l’ensemble des actions sociales, qu’elles soient l’œuvre de bénévoles ou de professionnels, qui tend à se substituer à celle, plus institu -4 tionnelle, de travail social » . Plus ouvert aussi, car il permet de traiter du travail social qui demeure son noyau central et sa référence majeure sans toutefois s’y limiter. En effet le travail social ne sature pas le champ de l’intervention sociale, pas plus que celle-ci ne se résume au travail social. Plus adapté à son propos, enfin, car celui-ci n’est pas centré sur l’analyse des métiers du social, lesquels ont donné lieu dans les années récentes à d’abondants
3Les conclusions de ce programme de recherche sont présentées dans un ouvrage élaboré sous la direction de J.-N. Chopart,Les mutations du travail social, DREES-MIRE, 2000. 4Définition extraite du glossaire annexé au dossier « Le travail social » réalisé par B. Ravon, 2003.
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et riches travaux5. Il ne s’agit pas non plus d’un rapport sur les politiques sociales. Celles-ci s’expriment sous forme de nombreuses mesures et de dispo -sitifs qui sont mis en œuvre et utilisés par les intervenants sociaux. Même s’ils tiennent – comme on le verra plus loin – une place croissante dans l’intervention sociale, ces dispositifs n’en constituent pas la finalité. Ni rapport sur les politiques, ni rapport sur les professionnels, les développe -ments qui suivent visent à mieux appréhender l’exercice d’une pratique spéci -fique, d’un mode d’action, trop souvent méconnu ou mal connu du public et des décideurs, et dont les travailleurs sociaux, au sens strict du terme sont des acteurs essentiels mais non exclusifs. On s’intéressera, dans cette perspective, à l’ensemble des « activités rému -nérées par des financements socialisés, s’exerçant dans un cadre organisé, qu’il soit public ou privé, et visant des personnes ou des publics en difficulté d’inté -gration sociale ou professionnelle »6. Le champ ainsi défini, qui emprunte beaucoup aux travaux précités, se limite aux activités rémunérées, c’est-à-dire qu’il ne couvre pas le bénévolat qui joue pourtant un rôle très important dans le domaine de l’intervention sociale. Cette focalisation sur le champ professionnel est délibérée, elle n’exclut pas toute prise en compte du bénévolat lorsque celui-ci, comme c’est souvent le cas, s’ar-ticule avec l’intervention sociale professionnelle, ou lorsque ses modes d’action constituent un point de référence et de comparaison intéressant. Mais il convient d’aller plus loin pour circonscrire, dans le champ profes-sionnel ainsi défini, ce qui relève de l’intervention sociale proprement dite. Car tout professionnel entrant en relation avec des personnes « dans le besoin » ne se définit pas nécessairement comme « intervenant social ». Lorsque la relation n’est qu’une condition pour mettre en œuvre une expertise technique d’une autre nature, gestionnaire par exemple, médicale, ou d’enseignement, le profes -sionnel concerné se définira comme gestionnaire, médecin ou enseignant, même si cette fonction le conduit à « faire du social » (Aballéa, 2000). Inverse -ment, les métiers d’auxiliariat social s’inscrivent dans le cadre de l’intervention sociale dès lors qu’à la différence du service à domicile pur et simple, ils s’ap -puient sur une maîtrise apprise de la relation et ont pour objet, au-delà du service lui-même, l’établissement et le maintien de cette relation : pas plus qu’une assis -tante sociale n’est un agent administratif, une aide ménagère ou une techni -cienne d’intervention sociale et familiale ne sont pas et ne doivent pas seule -ment faire le ménage ou les courses. On voit ici que la spécificité de l’intervention sociale réside dans son objet qui est en même temps son support : la relation individuelle ou collective et, partant, le lien social, qu’il s’agit de maintenir, d’entretenir ou de restaurer.
5Cf.la bibliographie en annexe. 6J.-N. Chopart,op. cit.
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