La dimension européenne des politiques sociales : rapport annuel 2006 de l'IGAS

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Que recouvre aujourd'hui la dimension européenne des politiques sociales ? Dans quel cadre et comment s'élaborent les politiques sociales à Bruxelles ? Dans quelle mesure et par quelles voies les politiques françaises peuvent-elles influencer le débat et les solutions retenues ? Quel est en retour l'impact des orientations et directives européennes sur la conception et la mise en oeuvre des politiques sociales dans notre pays ? À quelles évolutions peut-on s'attendre de ce point de vue et comment y faire face ? C'est le type de questions auxquelles l'IGAS tente de répondre à travers ce rapport annuel. A noter que le rapport est accompagné de sept rapports thématiques portant sur les sujets suivants : droit du travail et politiques sociales communautaires ; politique française de l'emploi et politiques ; protection sociale française et politiques communautaires ; la politique française de lutte contre les exclusions et les politiques communautaires ; santé et politiques communautaires ; égalité de traitement et lutte contre les discriminations ; dumping social.
Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/064000882-la-dimension-europeenne-des-politiques-sociales-rapport-annuel-2006-de-l-igas
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Rapport annuel 2006
La dimension européenne
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Préface
De la prévention sanitaire à la gestion des âges, en passant par l’interven-
tion sociale de proximité, les précédents rapports annuels de l’IGAS ont
exploré des volets très divers du vaste champ couvert par les politiques
sociales.
Pour cette édition 2006 de son rapport public, l’IGAS a choisi d’aborder de
façon transversale l’ensemble de ces politiques sous un angle nouveau : celui
de leur dimension européenne.
Le fait européen concerne aujourd’hui, à des degrés et sous des formes
diverses, tout le champ social : les actions publiques menées dans le domaine
de l’emploi, du travail, de la santé publique, de l’insertion sociale s’inscrivent
dans un cadre communautaire dont elles doivent tenir compte.
Il s’agit d’une situation inédite dans l’histoire et d’un phénomène relative-
ment récent. Car les politiques sociales, depuis leur origine, ont été conçues,
développées et mises en œuvre dans un cadre national. Le projet européen lui-
même n’accordait à l’origine qu’une place résiduelle au champ social, dans
lequel les États-membres gardaient une compétence quasi exclusive.
L’élargissement progressif des compétences reconnues aux institutions
européennes dans ce champ, l’impact social croissant d’autres politiques euro-
péennes, telles que la politique économique et financière ou la politique de la
concurrence, ont largement modifié la perspective.
Il y a là un véritable défi pour les politiques sociales, qui sont longtemps
restées à l’écart du mouvement d’ouverture des frontières, et la sphère d’in-
tervention publique dans ce domaine peine parfois à prendre toute la mesure
du fait européen.
L’IGAS n’ignore pas qu’en abordant ce sujet, elle touche de près à des ques-
tions sensibles. La campagne référendaire a montré l’importance que nos
concitoyens portent aux aspects sociaux du projet européen et l’ampleur des
attentes, des craintes, des malentendus parfois, qui s’y attachent.
Ce rapport n’entend évidemment pas se lancer dans un débat politique sur
l’Europe sociale. Il se situe délibérément dans une autre perspective, conforme
à la vocation et aux compétences de l’IGAS, qui vise à prendre la mesure du
phénomène de «communautarisation» des différents champs de compétence
sociale et à examiner l’impact du cadre européen sur la mise en œuvre des poli-
tiques sociales menées en France.
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Que recouvre aujourd’hui la dimension européenne des politiques sociales ?
Dans quel cadre et comment s’élaborent les politiques sociales à Bruxelles?
Dans quelle mesure et par quelles voies les politiques françaises peuvent-elles
influencer le débat et les solutions retenues, hier à quinze, aujourd’hui à vingt-
cinq ? Quel est en retour l’impact des orientations et directives européennes sur
la conception et la mise en œuvre des politiques sociales dans notre pays ? À
quelles évolutions peut-on s’attendre de ce point de vue et comment y faire
face ? C’est le type de questions auxquelles l’IGAS tente de répondre à travers
ce rapport, qui dresse un tableau d’ensemble de la matière, illustré par une série
d’exemples précis.
Ce faisant, l’inspection générale des affaires sociales espère aussi contri-
buer à éclairer le débat public; car ce rapport a cette ambition. Puisse-t-il se
révéler utile dans cette perspective.
André NUTTE,
Chef de l’Inspection générale
des affaires sociales
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Sommaire
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Première partie
Le champ et les ressorts de la politique sociale
européenne diffèrent de ceux de la politique sociale
nationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Chapitre 1
Les compétences reconnues à l’Union européenne
dans le domaine social sont limitées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Les États membres conservent la primauté des compétences
dans le domaine social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
La Communauté ne peut agir qu’en respectant pleinement la compétence des États-membres . . 17
Les interventions communautaires doivent être limitées à ce qui est nécessaire . . . . . . . . . . . . . . 18
La charte des droits sociaux fondamentaux ne revêt qu’une valeur de référence . . . . . . . . . . . . . 19
Les différentes politiques sociales sont inégalement concernées par l’intervention
communautaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
La nature et les objectifs de l’intervention communautaire diffèrent selon les domaines . . . . . . . 20
« L’acquis communautaire » fixe le socle social de base pour l’ensemble des États-membres . . . 28
Chapitre 2
Les modes d’intervention communautaire ont longtemps
privilégié l’approche normative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Le développement de la norme sociale européenne relève
de nombreux intervenants . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Le processus législatif classique est soumis à des règles très contraignantes . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
La jurisprudence constitue une source fondamentale du droit communautaire . . . . . . . . . . . . . . . 34
Les partenaires sociaux n’ont encore que peu utilisé les compétences de co-législateur
qui leur sont reconnues . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Les politiques sociales communautaires n’intègrent que marginalement
une fonction redistributive, essentiellement assumée au niveau national . . . . . . . . . . . . 38
Depuis l’origine, le fonds social européen est l’outil essentiel de la redistribution sociale
au niveau communautaire . . . 39
Le souci de mieux prendre en compte les conséquences des mutations industrielles a conduit
à la création du fonds d’ajustement à la mondialisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
« La méthode ouverte de coordination » définit au niveau européen
des objectifs de convergence sans toucher à la souveraineté nationale . . . . . . . . . . . . . 41
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Deuxième partie
Politiques communautaires et politiques sociales
nationales : une interaction permanente . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Chapitre 1
La plupart des politiques communautaires a des répercussions
sur les politiques sociales nationales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
La construction du marché unique a un fort impact dans le champ
des politiques sociales nationales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
Les libertés de circulation et la libre prestation de services ont des conséquences importantes
dans le domaine social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
La nature spécifique du secteur social conduit à une application particulière du droit
de la concurrence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
L’impact direct du pacte de stabilité et de croissance sur le secteur social est difficile à évaluer . . 60
Les politiques sociales de l’Union européenne et les politiques sociales menées
en France sont directement imbriquées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
Le droit du travail français est fortement influencé par le droit communautaire . . . . . . . . . . . . . . 63
Le cadre fourni par l’Union européenne a contribué à la réorientation des politiques françaises
de l’emploi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
Le droit français en matière de lutte contre les discriminations a été profondément renouvelé
par l’approche communautaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
Dans le domaine de la protection sociale, l’intervention de l’Union européenne conduit
à lever les obstacles à la libre circulation des personnes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
Les politiques de santé sont appuyées par l’intervention communautaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
Les conceptions françaises sur l’articulation des rôles entre l’État et les partenaires sociaux
et les pratiques de dialogue social sont remises en cause . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
Chapitre 2
La France a toujours mis l’accent sur la politique sociale
communautaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
L’ambition sociale de la France l’a amenée à lancer des initiatives politiques . . . . . . . . . 74
Les initiatives politiques françaises se sont succédées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
Leur bilan apparaît incertain . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
La France pèse dans les négociations sociales 77
Troisième partie
Défis et enjeux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
Chapitre 1
La place de la France dans un espace européen élargi . . . . . . . . . . . 87
L’élargissement s’accompagne d’une hétérogénéité croissante au plan social . . . . . . . . 87
Existe-t-il un modèle social européen ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .87
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L’élargissement suscite de nombreuses craintes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
L’Europe sociale peut-elle être un contrepoids aux défis de l’élargissement
et de la mondialisation ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
Le poids et le positionnement français sont remis en cause dans une Europe élargie . . 95
La position française était traditionnellement très forte à Bruxelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
L’influence est menacée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
Chapitre 2
L’évolution des modes d’intervention en matière sociale
au niveau européen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
L’approche normative traditionnelle décline . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
L’activité législative marque le pas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Le dialogue social européen est en panne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
La « soft law » connaît un réel essor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
Chapitre 3
Les incertitudes autour de l’Europe sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
L’Europe sociale à la fois au centre et absente du débat référendaire . . . . . . . . . . . . . . . 107
L’Europe sociale : un concept et des attentes ambigus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
Le projet européen hésite entre libéralisme et politiques communes 108
Le concept d’Europe sociale souffre de nombreuses ambiguïtés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
Les attentes concernant la dimension sociale de l’Europe sont fortes dans l’opinion publique . . . 110
Enjeu social et participation démocratique : deux défis liés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
Le droit communautaire est difficilement identifiable par les citoyens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
Le discours de l’Europe et sur l’Europe est peu explicite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
L’information sur l’Europe sociale est lacunaire et la participation des acteurs sociaux insuffisante . . 113
Rapport thématique 1
Droit du travail et politiques sociales communautaires 117
Rapport thématique 2
Politique française de l’emploi et politiques
communautaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
Rapport thématique 3
La protection sociale française et les politiques
communautaires 217
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Rapport thématique 4
La polique française de lutte contre les exclusions
et les politiques communautaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .` 281
Rapport thématique 5
Santé et politiques communautaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335
Rapport thématique 6
Égalité de traitement et lutte contre
les discriminations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389
Annexes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441
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Introduction
La question de la place accordée au social dans la construction européenne
a été au centre du débat français au moment du référendum sur le projet de
traité constitutionnel. En effet, la politique sociale communautaire apparaît à
certains peu lisible, voire contradictoire. Cet acquis social, pourtant indéniable,
est souvent considéré comme le parent pauvre d’une Europe qui, non seule-
ment ne serait pas assez sociale, mais surtout serait le paravent de « l’euro-
1libéralisme » , de la concurrence érigée en « principe », du dumping social, de
l’ouverture sans freins à la mondialisation.
Le traité de Rome se fondait sur la conviction que le développement éco-
nomique devait générer le progrès social et le marché commun créer une ten-
dance à l’harmonisation spontanée des systèmes sociaux. Dans cette
perspective, les dispositions sociales originelles du traité étaient essentielle-
ment destinées à permettre le bon fonctionnement du marché : la libre circu-
lation des travailleurs, ou le fonds social européen (FSE) n’étaient pas conçus
dans un autre esprit.
À partir de ce socle de base, ces dispositions ont connu un développement
significatif, au rythme des étapes franchies par le processus d’intégration éco-
nomique et monétaire, qu’elles accompagnaient et rendaient possible.
Ainsi, l’accélération des restructurations industrielles dans les années
soixante-dix et la nécessité de prendre en compte leurs conséquences sociales
se sont-elles traduites par l’adoption de directives européennes fixant les règles
de protection des salariés en cas de licenciements économiques, de transferts
d’entreprise, ou d’insolvabilité de l’employeur.
Le même type de logique a conduit à mettre en place, dans la phase de pré-
paration de l’Union économique et monétaire, un cadre de dialogue social euro-
péen destiné à construire le consensus nécessaire à l’aboutissement de ce projet.
Mais le social a également dans certains cas développé sa dynamique propre
à travers une interprétation extensive des dispositions initiales par le législa-
teur et le juge communautaires. L’application des dispositions du traité rela-
tives à l’égalité entre hommes et femmes en est l’illustration la plus marquante.
L’introduction d’objectifs sociaux autonomes est, quant à elle, un phéno-
mène récent lié au développement d’une vision plus politique de la construc-
tion européenne. La préoccupation de « rééquilibrage » de la construction
1 J. SAPIR, la fin de l’euro-libéralisme, Seuil, 2006.
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européenne, déjà présente lors de la signature du traité de Maastricht et de
son protocole social (1992), s’est accentuée au cours des années suivantes et
s’est traduite par l’inscription dans le traité d’Amsterdam en 1997 de com-
pétences et d’objectifs nouveaux confiés à l’Union européenne. Les trois
années suivantes ont vu une relance de la construction communautaire dans
le domaine social, intégrant une approche nouvelle en termes de droit fon-
damentaux avec notamment l’adoption d’une législation pour lutter contre
les discriminations.
Le propos du rapport annuel de l’IGAS est à la fois de mesurer l’impact
des politiques communautaires sur les politiques sociales menées en France,
de fournir des éléments d’information sur les forces et les faiblesses de
l’Europe sociale, et de dresser quelques perspectives d’évolution. Rapport
administratif, il donne un aperçu d’ensemble de la dimension européenne des
politiques sociales et de sa mise en œuvre.
Les principaux aspects et réalisations de l’Europe sociale sont présentés.
Chaque étape de la construction européenne a contribué à son édification : une
politique sociale a vu le jour au niveau européen et l’on a assisté à l’émergence
d’acteurs patronaux, syndicaux et associatifs. L’action communautaire dans le
domaine social correspond bien, au total, à des avancées importantes, même si
celles-ci sont parfois difficiles à discerner et si la logique d’ensemble en appa-
raît malaisée à percevoir. Néanmoins, une double ambiguïté sur la nature de
la dimension européenne des politiques sociales existe et doit être levée. D’une
part, la politique sociale communautaire n’est pas la transposition au niveau
européen des politiques sociales nationales. Elle est un projet commun qui ras-
semble les peuples européens à partir de valeurs partagées, mais dans le res-
pect des prérogatives nationales. Par ailleurs elle a un domaine plus restreint
de compétences, des outils et des modes d’interventions spécifiques, où la
redistribution, apanage des politiques nationales, occupe une place marginale.
L’objet du rapport n’est pas de procéder à une analyse de l’intérêt des poli-
tiques communautaires en elles-mêmes. Il s’efforce en revanche d’en illustrer
l’impact sur les politiques nationales, de manière aussi précise que possible,
compte tenu des informations disponibles. De ce point de vue, il ne pouvait
être question d’aborder de manière exhaustive les conséquences sociales de la
construction communautaire, en particulier de l’Union économique et moné-
taire, ou de la stratégie de Lisbonne dans son ensemble et des effets induits sur
la croissance ou l’emploi. Le rapport se focalise donc sur les effets des poli-
tiques communautaires du domaine social et les conséquences directes sur les
politiques ou acteurs sociaux nationaux de politiques ressortant d’autres sec-
teurs (concurrence par exemple).
Enfin, le rapport ouvre quelques perspectives en mettant l’accent sur les
possibilités offertes à la France de peser dans le débat communautaire, sur le
social, dans un contexte marqué par l’élargissement à dix nouveaux États-
membres et par l’évolution des modes d’intervention communautaire.
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