La gestion du système éducatif : rapport au Président de la République suivi des réponses des administrations intéressées

De
La Cour des comptes s'est fixé comme but d'analyser et de comprendre les modes de fonctionnement du système éducatif afin de rendre compte des conditions d'emploi des très importants moyens en personnels et en crédits qui lui sont affectés. Identifier ses objectifs, appréhender ses moyens et déterminer si ses résultats sont précisément évalués pour améliorer sa gestion a ainsi été le guide de la démarche de la Cour. Selon elle, le système éducatif français a réussi à relever le double défi que constituaient l'exigence d'une amélioration des niveaux de qualification et le développement d'un enseignement de masse. Mais il n'y est parvenu que dans une relative ignorance de ses coûts et au prix de la mise en oeuvre de procédures dont la complexité même a contribué à multiplier les contraintes et à diluer les responsabilités. Une telle situation ne lui permet pas de répondre de la façon la plus efficace possible à la demande aujourd'hui générale d'une adaption la plus fine possible aux caractéristiques et aux besoins des élèves et des étudiants. A l'avenir, l'organisation du système éducatif devra s'adapter aux exigences actuelles de la gestion publique : préciser ses objectifs, mieux maîtriser l'emploi de ses moyens, compléter l'évaluation de ses résultats. Pour répondre aux évolutions démographiques prévues et aux besoins de la société, le système devra en outre améliorer considérablement sa capacité d'adaptation et sa rapidité de réaction.
Publié le : mardi 1 avril 2003
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COUR DES COMPTES
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LA GESTION DU SYSTÈME ÉDUCATIF
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RAPPORT AU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE SUIVI DES RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS INTÉRESSÉES
AVRIL 2003
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COUR DES COMPTES
Sommaire
Délibéré..........................................................................................................Introduction...................................................................................................Chapitre I : Les traits caractéristiques de lensemble du système............I  Le cadre général......................................................................................... II  Lorganisation institutionnelle .................................................................. III  Lévolution des effectifs.......................................................................... IV  Le coût du système éducatif .................................................................... V  Lévaluation en matière éducative............................................................ PREMIERE PARTIE : LENSEIGNEMENT SCOLAIRE......................Chapitre II : Les objectifs et leur mise en oeuvre.......................................I  Des objectifs définis par la loi................................................................ II  Des politiques diversifiées au service des élèves ................................... III  Des moyens croissants et difficilement maîtrisés................................... Chapitre III : Pratiques, résultats et limites de lévaluation......................I  Des performances accrues mais sujettes à débat .................................... II  La portée limitée de lévaluation ........................................................... Chapitre IV : Les contraintes de la gestion.................................................I  Une gestion très complexe de loffre de formation scolaire................... II  La gestion des enseignants, un enjeu majeur ......................................... III  Une obligation annuelle : réussir la rentrée............................................ Chapitre V : La répartition des compétences.............................................I  La mutation lente de ladministration centrale....................................... II  Les académies, nouvel espace de cohérence .......................................... III  Les collectivités territoriales : des compétences inégalement assumées IV  Le pouvoir limité des établissements ..................................................... DEUXIÈME PARTIE : LENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR...................Chapitre VI : Les défis..................................................................................I  La mutation vers un enseignement supérieur de masse.......................... II  Trois nouveaux enjeux à affronter ......................................................... Chapitre VII : Lorganisation et le pilotage................................................I  Une organisation complexe.................................................................... II  Un pilotage central faible....................................................................... III  Des universités en voie démergence .....................................................
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Chapitre VIII  Lefficacité de lenseignement supérieur.........................307 I Des objectifs très généraux .................................................................... 308 II  Des résultats difficiles à mesurer ........................................................... 310 III  Des réformes des premiers cycles universitaires aux résultats mitigés .. 318 Chapitre IX : Lévaluation...........................................................................331 I  Labsence dindicateurs de coûts ........................................................... 332 II - Une évaluation des établissements à développer ................................... 333 III - Labsence dévaluation des enseignements et des formations à  luniversité ............................................................................................. 337 Conclusion générale......................................................................................343 Annexe n° 1 : Lévaluation dans le système éducatif britannique ................... 349 Annexe n° 2 : Comparaisons internationales sur les enseignements scolaire et supérieur.......................................................................................................... 353 Annexe n° 3 : Liste des thèmes de contrôle de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes.................................................................... 361 Liste des sigles utilisés...................................................................................363 Réponses des administrations concernées...................................................367
DÉLIBÉRÉ _____
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La Cour des comptes publie, sous la forme dun fascicule séparé, un rapport concernant LA GESTION DU SYSTÈME ÉDUCATIF. Conformément aux dispositions législatives et réglementaires du code des juridictions financières, la Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté le présent rapport public. Ce texte a été arrêté au vu du projet qui avait été communiqué au préalable, en totalité ou par extraits, aux administrations concernées, et après quil a été tenu compte, quand il y avait lieu, des réponses fournies par celles-ci. En application des dispositions précitées, ces réponses sont publiées ; elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs. Etaient présents : M. Logerot, premier président, MM. Menasseyre, Collinet, Delafosse, Gastinel, Fragonard, Cieutat, présidents de chambre, MM. Brunet, Berger, Mignot, présidents de chambre maintenus en activité, MM. Mathieu, Chartier, Capdeboscq, Join-Lambert, Murret-Labarthe, Sallois, Carrez, Giquel, Bady, Bénard, Billaud, Lagrave, Malingre, Paugam, Babusiaux, Mayaud, Hespel, Houri, Richard, Devaux, Rossignol, Arnaud, Descheemaeker, Bayle, Adhémar, Rémond, Mme Boutin, MM. Chabrol, Picq, Ganser, X-H. Martin, Mme Cornette, MM. Hernandez, Cardon, Thérond, Mme Froment-Meurice, MM. Pallot, Briet, Mme Bellon, MM. Gasse, Moreau, Frèches, Ritz, Duchadeuil, Attali, Moulin, Raynal, Lesouhaitier, Lefas, Gauron, Lafaure, Boillot, Mme Frandin, MM. Brochier, Auger, Mme Dayries, MM. Vial, Phéline, Moscovici conseillers maîtres, MM. Gadaud, Fernet, Lorit, David, Lazar, Audouin, Pascal, conseillers maîtres en service extraordinaire, Mme Bazy-Malaurie, conseiller maître, rapporteur général. Etait présente et a participé aux débats, Mme Gisserot, procureur général de la République, assistée de M. Bertucci, premier avocat général.
M. Bruno Ory-Lavollée, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du conseil.
Fait à la Cour, 19 mars 2003.
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Introduction
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La Cour sest déjà attachée au cours des dernières années à rendre compte dans plusieurs publications des contrôles et enquêtes quelle a menés dans le secteur éducatif : en 1990 sur la gestion des enseignants du premier degré, en 1994 sur lorganisation du baccalauréat et sur les IUT, en 1995 sur les effets de la décentralisation dans lenseignement secondaire, plus récemment, en 1999, sur lautonomie budgétaire et comptable des universités et enfin, dans les rapports consacrés à la fonction publique en 2000 et 2001, sur les effectifs, le recrutement et la gestion des enseignants du secondaire et du supérieur. Dans le même temps, les juridictions financières ont poursuivi des travaux récurrents sur les établissements publics denseignement supérieur et les établissements publics locaux denseignement.
Limportance de lenjeu quil représente pour les finances publiques mais aussi, au-delà, pour la société, et lampleur des débats quil suscite ont conduit la Cour à approfondir ses investigations sur lensemble du système éducatif.
En 2000, la Cour et les chambres régionales des comptes se sont donné un programme de travail pluriannuel permettant dappréhender les principaux aspects de la gestion tant de lenseignement scolaire que de lenseignement supérieur. Ce programme, centré sur la formation initiale, a été borné par les limites des compétences des juridictions financières : ainsi, les établissements à gestion privée ne sont pas contrôlés par la Cour et les CRC comme le sont les établissements publics ; lenseignement privé na été examiné quà travers les procédures contractuelles liant les établissements à lEtat. Certains aspects du système éducatif ont été par ailleurs écartés, notamment le secteur de lapprentissage et les dispositifs de qualification, en raison de leurs spécificités. En ce qui concerne lenseignement secondaire, aucun contrôle na été mené dans les départements et territoires dOutre-mer, léducation prioritaire na fait lobjet que de quelques analyses sur les sites précédemment retenus dans le cadre des travaux sur la politique de la ville dont la Cour a rendu compte dans un précédent rapport public particulier (2002). N ont pas non plus été examinées de façon approfondie la gestion des personnels administratifs et techniques en rectorat et dans les établissements, lintervention des communes dans
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lenseignement primaire, et, en ce qui concerne lenseignement supérieur, la recherche universitaire et les bibliothèques. Sur tous ces sujets, la Cour poursuit actuellement ses travaux.
Le présent rapport est ainsi le résultat dune connaissance acquise antérieurement, mais surtout le fruit de rapports élaborés pendant les années 1999 à 2002 par 67 magistrats et rapporteurs de la Cour et 48 magistrats des CRC1, concernant au total (sur des aspects parfois différents) 109 établissements denseignement supérieur (dont 57 universités), 356 établissements publics locaux denseignement (EPLE), 7 conseils régionaux et 15 conseils généraux, ladministration centrale de léducation nationale et dautres ministères (agriculture et industrie), 21 rectorats et 13 services académiques.
Au terme de ses investigations, la Cour ne prétend aucunement porter un jugement sur la qualité de lenseignement, sur son contenu et ses méthodes, tous ces aspects pédagogiques excédant sa mission et ses compétences. Elle sest fixé comme but danalyser et de comprendre les modes de fonctionnement dun système complexe afin de rendre compte des conditions demploi des très importants moyens en personnels et en crédits qui lui sont affectés. Identifier ses objectifs, appréhender ses moyens et déterminer si ses résultats sont précisément évalués pour améliorer sa gestion a ainsi été le guide de la démarche.
Pour rendre compte des résultats de cette démarche, la Cour, après avoir décrit les principales caractéristiques de notre système éducatif, a choisi de présenter séparément lenseignement scolaire et lenseignement supérieur, en raison des spécificités dorganisation qui les distinguent.
1) Chambres régionales des comptes ayant participé à lenquête : Alsace, Aquitaine, Auvergne, Bourgogne, Bretagne, Centre, Franche-Comté, Ile-de-France, Lorraine, Midi-Pyrénées, Nord-Pas-de-Calais, Basse-Normandie, Haute-Normandie, Pays de Loire, Picardie, Provence-Alpes-Côte dAzur, Rhône-Alpes.
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Chapitre I Les traits caractéristiques de lensemble du système
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I  Le cadre général
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Lhistoire de lenseignement en France traduit un profond attachement au modèle dune école républicaine, laïque, gratuite et obligatoire. Si ces principes constituent le socle de lécole, ils ont été enrichis par la loi dorientation sur léducation du 10 juillet 1989 qui a défini le droit à léducation.
A  La genèse du système actuel
Le système éducatif actuel résulte dune sécularisation et dune démocratisation progressives de lécole. Alors que lécole était sous lancien régime un domaine réservé de lEglise, la période révolutionnaire en confie la responsabilité à lEtat. En 1791, la Constituante pose le principe dune instruction primaire publique. Depuis 1793, lenseignement est réparti en trois degrés : le primaire, le secondaire et le supérieur.
Ce cadre étatique connaît des aménagements au cours du dix-neuvième siècle avec la reconnaissance de la liberté de lenseignement. Ce principe de liberté est affirmé par la loi Falloux de 1850 pour lenseignement secondaire puis étendu à lenseignement primaire par la loi Goblet de 1886 et à lenseignement technique et professionnel par la loi Astier de 1919. Renforcé par lexpulsion des congrétations, puis par la loi de séparation de lEglise et de lEtat, le clivage entre enseignement public et privé va pourtant satténuer à partir de la décennie 1950, notamment avec la loi Debré de 1959 qui établit des relations contractuelles entre lEtat et lenseignement privé.
Lobligation et la gratuité scolaires dont Victor Duruy et Jules Ferry sont les promoteurs les plus connus émergent au cours du dix-neuvième siècle pour être consacrées par la Troisième République. Depuis 1808, au moins un lycée est créé par académie. La loi Guizot de 1833 prévoit louverture dune école primaire par commune, dun cours primaire supérieur par chef-lieu darrondissement et dune école normale par préfecture. La loi Goblet de 1886 rend lenseignement primaire obligatoire et gratuit. La gratuité est étendue à lenseignement secondaire en 1930. Initialement limitée à 11 ans, lobligation scolaire est portée à 14 ans en 1936. Elle le sera à 16 ans en 1967. La démocratisation de lécole est enfin illustrée par louverture de lenseignement secondaire aux jeunes filles avec la loi Camille Sée de 1880.
LES TRAITS CARACTÉRISTIQUES DU SYSTÈME
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Sécularisation et démocratisation de lécole expliquent la primauté donnée à lEtat dans les politiques éducatives. Dès le dix-neuvième siècle, cest lui qui définit les programmes denseignement applicables tant à lécole publique que privée. La constitution de 1946 pose le principe que «lorganisation de lenseignement public gratuit et laïc à tous les degrés est un devoir de lEtat». Cette responsabilité na pas été remise en cause par le processus de décentralisation. En effet, si depuis 1983 les collectivités territoriales contribuent au financement du système éducatif et prennent part à la gestion locale de loffre de formation, lEtat arrête lorganisation et le contenu des enseignements et décide des politiques éducatives. Les liens tissés entre lécole et lEtat expliquent le caractère ambitieux des objectifs assignés au système éducatif : non seulement transmettre des connaissances et préparer à linsertion professionnelle, mais aussi former de futurs citoyens.
B  La loi dorientation sur léducation de 1989
La loi dorientation du 10 juillet 1989 se situe dans le droit-fil de la conception dun système éducatif ouvert à tous, en affirmant les objectifs fondamentaux de ce dernier. Aboutissement dune longue évolution historique, la loi dorientation sur léducation marque en même temps une rupture car elle assigne au système éducatif des objectifs de nature explicite. Lécole a désormais non plus une seule obligation de moyen : scolariser tous les jeunes dâge scolaire, mais une obligation de résultat : leur garantir un parcours scolaire réussi. Cette évolution traduit la volonté collective de lutter contre léchec scolaire et de renforcer le niveau de qualification de la population française, en prenant en compte notamment les besoins de léconomie.
Le droit à léducation défini par la loi dorientation sur léducation de 1989
Les dispositions suivantes de la loi dorientation sur léducation de 1989, reprises dans la partie législative du Code de léducation (article L.111-1), définissent le droit à léducation :
«Léducation est la première priorité nationale. Le service public de léducation est conçu et organisé en fonction des élèves et des étudiants. Il contribue à légalité des chances.
Le droit à léducation est garanti à chacun afin de lui permettre de développer sa personnalité, délever son niveau de formation initiale et continue, de sinsérer dans la vie sociale et professionnelle, dexercer sa citoyenneté.
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