La méthodologie des retours d'expériences après les accidents naturels - Première tentative de codification

Philippe Huet, Inspection Generale De L'Environnement

Description

Le présent rapport a pour objectif de capitaliser l'expérience acquise par l'IGE, en coopération avec le CGPC (Conseil général des ponts et chaussées), le CGGREF (Conseil général du génie rural, des eaux et des forêts), l'IGA (Inspection générale de l'agriculture), au cours de plusieurs retours d'expériences de catastrophes naturelles, conduits à la demande de l'Etat (sur la période 1995/2004). Plus précisément, il s'agit de faire état des écueils à éviter, des précautions à prendre, des démarches utiles, des évolutions souhaitables. Ce document constitue une première tentative de codification du sujet. Le retour d'expérience (REX) pour les risques est l'analyse détaillée d'un événement passé, dans le but d'améliorer la connaissance et de renforcer si nécessaire, la chaîne de sécurité.

Sujets

• Catastrophe
• Risque naturel
• Avalanche
• Cyclone
• Éruption volcanique
• Incendie
• Inondation
• Tsunami
• Séisme
• Tempête
• Territoire
• Environnement

Informations

• Publié par: rapports-territoire-environnement
• Publié le: 01 mai 2005
• Nombre de lectures: 10
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• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 2 Mo

Extrait





N° IGE/05/017



11 mai 2005    La méthodologie des retours dexpériences après les accidents naturels

Première tentative de codification    par   Philippe Huet Ingénieur général du génie rural des eaux et des forêts membre de linspection générale de lenvironnement  

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1 

2 

3 

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

Sommaire

Cadre général ............................................................................. 1 

1.1  Définition des termes employés ............................................................ 1 

1.2   ................................................................................ 2Le REX pour qui ? 

1.3  Le dispositif français de gestion des risques naturels ............................ 2 

1.4  Les évènements étudiés par l'IGE ..... .................... 4  ................................

1.5   5Ressources de lIGE pour les REX ....................................................... 

1.5.1proles.................................5...............................herc....redehcemargsem

1.5.2................................................................ceencqaexlripé........esiu..........6

1.5.3 ..........................................................................6les travaux collectifs IGE

Avant la mission ......................................................................... 7 

2.1   7Le contexte de la commande ................................................................. 

2.2   8Le contenu de la mission....................................................................... 

2.2.1....................8..........................................lixpeesndmaomc...........seticLse

2.2.2Le contenu des lettres de mission ..............................................................8 2.3   ......................................................... 12Le positionnement de la mission 

2.3.1Par rapport aux diverses organisations...................................................12

2.3.2Se coordonner avec.................................................................................12

2.3.3Àaviltuor...e........rdecenrsoued........................................21..................

2.4  La composition de la mission.............................................................. 13 

Le déroulement de la mission .................................................. 15 

3.1   15Ambiance et attitude de la mission...................................................... 

3.2   ............................................................. 16Outils de travail de la mission 

3.3  Réunions officielles ............................................................................ 16 

3.4  Entretiens............................................................................................ 17 

3.5  Les médias écrits et audiovisuels ........................................................ 18 

3.6  Visites de terrain  Autres investigations ............................................ 18 

3.7   .................................... 20Les données techniques et socio-économiques 

3.8   21Les groupes d'appui et d'expertise scientifiques .................................. 

3.9  ................ion.misslarde.....................................22................nelaeirdC 





4 

5 

3.9.1

3.9.2

3.9.3

Premier contact ......................................................................................23

Premièrephaseterrain...........................................................................23

Premièrephasebureau...........................................................................23

3.9.4........32.................................................................Deuxièmetrria.nehpsae

3.9.5b..r.u.a.e...u..................3....2............................D.e...i.è.u.x..p.m.e.s.e.h.a.

3.10  Contenu des rapports .................................................................... 24 

Valorisation des travaux .......................................................... 25 

4.1  Valorisation par l'administration de l'Etat............................................ 25 

4.2  Valorisation vis à vis des élus, professionnels, associations et du public ..... 25 

4.3   ................................................. 26Valorisation des travaux scientifiques 

4.4   .............................................. 26Valorisation sur le moyen et long terme 

Bilan et questions...................................................................... 27 

5.1   ............................................................. 27Efficacité des REX nationaux 

5.2   ..................................................................................... 27Coût des REX 

5.3   27Questions pour l'avenir ....................................................................... 

6  Liste des annexes ...................................................................... 29 



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

1

METHODE DE RETOUR D'EXPERIENCE SUR LES CATASTROPHES NATURELLES Bilan des missions IGE 1995-2004

  La rédaction de ce document figure au programme de travail de l'IGE pour 2005. Il a pour ambition de capitaliser l'expérience acquise par l'IGE, en coopération avec le CGPC, le CGGREF, l'IGA, au cours de plusieurs retours d'expériences de catastrophes naturelles, conduits à la demande de l'Etat (sur la période 1995/2004). Plus précisément, il s'agit de faire état des écueils à éviter, des précautions à prendre, des démarches utiles, des évolutions souhaitables. Ce document, qui constitue une première tentative de codification du sujet, sera soumis à validation interne à l'IGE (collège "risques") puis donnera lieu à un échange avec les autres inspections citées (et la DPPR, ainsi que la DE et la D4E) avant d'envisager sa diffusion plus large. 

Cadre général

1.1 Définition des termes employés z  retour le Seloncyndiniques" (Ecole des Mines de Paris) « l'ouvrage "Introductions aux d'expérience (REX) pour les risques est l'analyse détaillée d'un événement passé, dans le but d'améliorer la connaissance et de renforcer si nécessaire, la chaîne de sécurité ». Il faut ajouter que chemin faisant, la démarche développe une fonction sociale, en permettant à tous ceux qui le souhaitent de sexprimer et une fonction denquête, directement liée à lanalyse détaillée - mais il ne sagit pas dune enquête administrative (cf. § 1.2) z sens de ce rapport, est la manifestation d'un phénomène catastrophe naturelle, au  La naturel (inondation de plaine et torrentielle, mouvement de terrain, avalanche, feux de forêt, séisme, volcanisme) entraînant des dommages aux personnes et aux biens. Qualifier cette manifestation d"extrême" ou d"anormale" comme on est tenté de le faire, est en soi un débat, car labus de langage nest jamais loin.  Au delà de la définition législative (loi du 13 juillet 1982 modifiée), comme on le sait appliquée pour les indemnisations dans un « esprit large » depuis 20 ans (plus de 30 000 CAT NAT en France !), les catastrophes naturelles dont il s'agit ici ont un impact sur l'opinion (ampleur, victimes,) ou un enjeu technique précis suffisamment important pour conduire l'Etat à commander une mission d'inspection - dans la quasi totalité des cas, interministérielle - pour expliquer les évènements, en garder la mémoire, la faire connaître, et en tirer les enseignements pour les politiques publiques. 

1 

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Au cours de la dernière décennie, c'est une petite dizaine d'événements qui ont été ainsi traités (cf tableau §1.4 et carte annexe 1.0). Il faut donc les distinguer des "accidents" répertoriés par certaines bases pour certains risques (ex: base Prométhée  feux de forêts), pas encore pour d'autres. Il n'existe pas formellement à la SDRM - DPPR l'équivalent d'un BARPI du SEI-DPPR (risques industriels) ou d'un BEA (transports) aux rôles certes différents. Les données relevant du dispositif catnat (communes demanderesses, communes retenues, éléments techniques) sont toutefois exploitées par la cellule REX de la SDPRM depuis 2 ans dans le cadre de lélaboration de louvrage annuel « les événements dommageables en France et dans le monde » 

1.2 Le REX pour qui ? Une table ronde organisée par le CEMAGREF dans les années 2000 avait permis à différents acteurs de donner leurs objectifs dans leur propre retour d'expérience :  - Pour le Journaliste, il s'agit d'informer le lecteur quasi en temps réel. Il s'autorise à émettre des hypothèses, voir à mettre en cause au conditionnel tel ou tel acteur ou motif, sans toujours avoir le temps de tout vérifier (note : les bons journaux font heureusement mieux, voir plus loin).  - Pour les Sinistrés et Victimes, il s'agit de comprendre le drame (et même de lexprimer), et parfois de rechercher des responsables civilement voir pénalement parlant.  - Pour le Juge, spécifiquement mandaté par la société pour établir les responsabilités, il





s'agit d'établir le comportement de chaque acteur, et s'il n'a pas été conforme aux lois, de le sanctionner civilement et/ou pénalement. En fait, le juge recherche s'il y a ou non des mises en cause possibles, la "force majeure" s'effaçant au fil des années, pour laisser place à lexigence de prévention (cf. travaux J.Domenach).  - Pour le Scientifique, il s'agit de faire progresser la connaissance dans tous les domaines physiques et socio-économiques (cf. travaux CNRS séminaire de Cl.Gilbert). - Pour l'Etat comme pour les collectivités dans leur domaine de compétence, il ne s'agit pas d'enquêtes administratives, ce n'est pas une recherche de responsabilité, c'est véritablement le recherche d'amélioration des politiques publiques, leurs applications, et la constitution d'une trace durable pour la mémoire collective et sa diffusion.

1.3 Le dispositif français de gestion des risques naturels De nombreux travaux (cf travaux du commissariat général du Plan  Ph.Bourelier, et autres) l'ont décrit. Le schéma de lannexe 1.1 présente ce dispositif. Il s'agit ici de faire ressortir quatre idées : - Même sil y a de nombreuses interactions des responsabilités avec les collectivités, l'Etat en France est omniprésent dans la gestion des risques à divers stades : la connaissance

2 

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(Recherche, données), l'information (réglementaire), la surveillance et l'alerte (cohérence de l'organisation + prévisions pour les inondations sur certains bassins), la gestion du bâti et l'occupation du sol (plan de prévention des risques  et contrôle de légalité de l'urbanisme), l'élaboration de normes techniques (constructions), la gestion des ouvrages de protection et des milieux naturels (sur le domanial; ailleurs police de l'eau, co- financement des investissements), la gestion de crise, le retour à la normale, l'indemnisation et la reconstruction (CAT NAT et fonds Barnier). L Etat est donc ' totalement légitime sur les REX  il a donc vocation à les pratiquer ou les faire pratiquer (à bon escient et avec des moyens adaptés). - La responsabilité d'Etat est partagée entre le Ministère de l'Intérieur (gestion de crises, solidarité = secours et catnat) et le MEDD (prévention); le MEDD, par le délégué interministériel à la prévention des risques majeurs, assure une coordination, y compris avec les ministres sectoriels (agriculture, équipement, santé). Cette fonction devrait être majeure pour la cohérence entre la connaissance des risques, la prévention et la gestion des secours (exemple des PPI grands barrages, ou des TMD, thèmes qui ne mériteraient pas dêtre orphelins). - Trois points sont spécifiquement français, dans le concert européen :

−l'élaboration par l'Etat des PPR et limportance accordée à la prévention.

−système CAT NAT et le fonds Barnier.le

−la "dichotomie" Intérieur / MEDD (ailleurs, la Sécurité Civile (Secours) a souvent le leadership). - A noter enfin que la France ne pratique pas, jusqu'à ce jour; "l'audit public" post catastrophe (comme au Québec ou en Suisse par exemple). Elle a donc développé des processus propres que l'on tente de décrire dans ce rapport, essentiellement sur la base de REX inondation de la dernière décennie. 

3 

oui

? oui

non

?

?

-

1000

100

Dégâts M 

0

Inondation Avalanche

Inondation

Type de risque

Nbre de victimes

?

150

1

non

36

12

150

540

1500 ?

? oui

0

Inondation

6 2002 [Somme] 7 2002 Gard 8 2002 Savoureuse* 9 2003 [Rhône]

2001

24 0 7

Inondation Rupture de barrage Inondation

10  ? ? Var] 102003 [Dpt Il faut aussi citer le Rex Dina (cyclone Réunion (rapport 2000-067-01/IGE 00032 du 20/11/2000)) *Il sagit de barrage artificiel mais pare-inondation ! quoique technologique, lévénement est donc retenu ici. Les missions [ ] sont celles auxquelles lauteur de ces lignes na pas participé mais dont il exploite la démarche.

Feux de forêts

Inondation

[Aude]

Inondation

Bretagne

4

5

1994/95

1

non

Date



Action judiciaire

 1.4 Les évènements étudiés par l'IGE  Précédant l'IGE, la mission spécialisée de lenvironnement (MISE) avait dans les années − 85/95 conduit des retours d'expérience, (on disait "rapports d'expertise") féconds et marquants, notamment sur les crues torrentielles de la Ravoire (1980) du Grand Bornand (1987 - 23 victimes), de Nîmes (1988 - 10 victimes) de Vaison la Romaine (1992 - 47 victimes dont 34 à Vaison).

−Créée à la suite de la MISE en 2000, l'IGE a participé aux missions suivantes, qu'elle a souvent coordonnées.

2

1999

3

1997

Fleuve Var Verdon Fleuve Hérault Montroc

1999



région lieu

4 

12 victimes

Site de Blaye Explosion

5 

Il faut par ailleurs rapporter que dans la période, lIGE a participé à ou conduit trois missions concernant les catastrophes technologiques.

35 victimes

Explosion

39 victimes

Tunnel du Mont Blanc Incendie

4 victimes

Les stockages dengrais

In e c x e p n l d o i s e i  o p n u  is a R c E ci X d  e s n u t it S e t   Romain en Jarez

AZF Toulouse

−à la mission est notamment moins long, la désignation peut être trèsLe temps laissé rapide après laccident, elles ne sont donc quévoquées ici.



Les méthodes sont différentes :

Nitrochimie à Billy  ion Berclau (62)  Explos



1.5 Ressources de lIGE pour les REX Dans ces processus délicats, il est bon que la mission REX puisse sappuyer sur un acquis et un entourage de compétences acquises auparavant dont la synergie éclaire les débats et propositions. Classiquement, lIGE (avec les autres inspections) fait appel à trois types de travaux :

−Il existe un exploitant qui nest pas toujours coopératif 

−Le contexte de responsabilité de ladministration est bien plus fort et un juge dinstruction est désigné dès le début de la mission





1.5.1les programmes de recherche (dont ceux du MEDD  EPR/RIO, mais aussi du CNRS - séminaire Gilbert, de lEcole des Mines Paris). Ces programmes cherchent à fournir des méthodes (ex. REXAO/EMP, cyclone Lenny/Sarant/ B. de Vanssay), des études de cas nombreuses, des références étrangères, et enfin des scientifiques experts, prêts à appuyer les missions REX (à noter la rareté des économistes présents).